JO Ñ , er , UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MÉXICO Facultad de Ciencias Políticas y Sociales UTILIDAD DEL CONTROL DE GBSTION EN EL AMBITO GUBERNAMENTAL TESIS Que para ebtoner el Título de Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública, Especialidad Administración Pública Poresentasan JUAN HOFFMANN — CALO JOSÉ RAFAEL NMEREDIA — JERNANDEZ México, D. EF, 1985 / l ·.·'l ;-' ,.~"llA1 • ,/ I SI AD I NAL 4 OM4 . E llE I O acultad iencias olíti as ciales I I D EL TROL R STI N BlTO MENTAL E S 1 S ue ra t er ti f t l ., i ci o iencias olíti as dm nistraciáo ública, speciali ad dm nistración ública sent a N D F A N V L E F,\EL DIRE l4 DI AI EZ éxico, . . UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis está protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). 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Los controles y sus características 3. Tres aspectos fundamentales del control D. LA PLANEACION Y EL CONTROL l. El proceso de planeamiento Z. Planeaci6n - Programaci6n 3. Control - Evaluaci6n 5 7 lZ lZ lZ 35 85 85 97 101 113 115 117 117 120 120 160 165 165 169 174 178 179 184 186 III. EL CONTROL DE GESTION A. EVOLUCION HISTORICA B. ALGUNOS EXPONENTES l. T.G. Rose 2. Jean Meyer 3, Khemakhem y Ardoin 4. Francisco Blanco Illescas S. Beatriz Castelán García 6. Amelia Fcrnández de Nardelli 7. Marcela Torres I. y José Mejía L. B. Esquemas sobre el control de gesti6n IV. EL CONTROL DE GESTION EN EL AMBITO GUBERNAMENTAL A. LA GESTION GUBERNAMENTAL l. Estado 2. Gobierno 3. Administraci6n Pública B. UTILIDAD DEL CONTROL DE GESTION EN EL AMBITO GUBERNAMENTAL 190 190 199 200 214 227 253 261 274 283 290 294 294 295 307 318 327 l. El control de gesti6n 328 2. Tipos de control en la gesti6n gubernamental 329 3. Sistemas internos de control de gesti6n en cada 6rgano gubernamental 333 4. ¿Para qué el control de gesti6n en el ámbito gubernamental? · 335 CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIA INDICE DE CUADROS, ESQUEMAS Y ORGANOGRAMAS 337 346 354 5 PROLOGO En enero de 1983, autoridades de la Presidencia de la - República nos confiaron la responsabilidad de organizar una área destinada a llevar a cabo funciones de control de gesti6n. En seguida nos abocamos a investigar qué Secretarías -­ de Estado contaban con 6rganos de este tipo para entrevistarnos con sus responsables, y por otra parte, a recabar la bibliogra-­ fía disponible en México. En la Secretaría de Programaci6n y Presupuesto (SPP) y en la entonces Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial (SEPAFIN), ahora Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraes tatal (SEMIP), permanecían aún dos áreas para desempefiar dichas funciones pero lamentablemente fue poco lo que pudimos obtener. Apoyados en exiguas pero valiosas orientaciones y en la revisi6n exhaustiva de la escasa bibliografía que localiza--­ mos, diseñamos los sistemas e iniciamos actividades. Adicionalmente con el fin de optimizar el funcionamien­ to del área, solicitamos a librerías de España algunos textos -­ representativos sobre control de gesti6n y nos reunimos frecuen­ temente con responsables de 6rganos afines que empezaron a fun-­ cionar en varias dependencias. 6 En la medida en que profundizamos en la materia fue --­ cristalizando la idea de aprovechar nuestras experiencias para - elaborar este trabajo conjunto. Consultamos la biblioteca de la Facultad de Ciencias -­ Políti~as y Sociales y advertimos que no existía ninguna tesis - sobre el tema, así que animados por la oportunidad de aportar nuestro esfuerzo a la carrera, registramos nuestro tema. Es de justicia consignar en estas páginas la confianza­ y el apoyo que nos brind6 nuestro maestro y amigo José R. Caste­ lazo y las facilidades que nos prest6 el Departamento de Adminis traci6n Pública de la Facultad. 7 1 N T R o D u e e I o N Desde que inici6 el presente sexenio las dependencias y entidades de la administraci6n pública han procurado implantar­ sisternas de control de gcsti6n, demandando cantidades crecientes de personal capacitado para desempeñar las funciones que entraña esta área de trabajo. Profesionales de diversas especialidades se han incorp~ rada a los 6rganos que se han creado, desplazando frecuentemente a egresados de la carrera de Ciencias Políticas y Administraci6n Pública, en virtud de que sus planes de estudio no incluyen una­ materia en la que se impartan los conocimientos básicos para de­ sempeñar dichas funciones. La mayoría de los egresados de otras facultades en las­ que se enseña el tema pero que adolecen de insuficiencias te6ri­ cas sobre el sector público, no obtienen los beneficios que po-­ dría generar el control de gesti6n si se diseñara e implantara - después de realizar un diagn6stico detallado del entorno guber-­ namental. La falta de personal con amplia instrucci6n en estos -­ campos y la carencia de estudios específicos sobre control de ge~ :i ti6n en el ámbito del gobierno, han dado origen a muchas ideas falsas que con frecuencia resultan más perjudiciales que la pr~ pia y simple ignorancia del tema. Es frecuente que se confunda la palabra gesti6n con control de gesti6n y no falta quien piense que este término es sin6nimo de control. Asimismo, ha proliferado la idea de que el control de gesti6n no es más que un instrumento administrativo que pasa­ rá de moda en· cuanto termine el sexenio. No es la intenci6n de este trabajo polcmizar·sobre lo anterior sino incursionar en este campo con el fin de precisar bases co~ ceptuales que sirvan para elaborar estudios más profundos. Es - decir, se pretenden resolver las siguientes interrogantes: ¿Qué es gesti6n?, ¿Qué es control? y ¿Qué es control de gesti6n? pa­ ra posteriormente dar respuesta al cuestionamiento más importa~ te que constituye el tema central de e.sta investigaci6n: ¿Para qué se requiere implantar un sistema de control de gesti6n en - el ámbito gubernamental?. Una aproximaci6n inicial al tema permiti6 suponer que el - control de gesti6n es un proceso en el que pueden intervenir -­ las más modernas y sofisticadas técnicas aplicables a la ndmi-­ nistraci6n y cuyo fin principal es alcanzar los objetivos insti tucionales. 9 De esta manera, se podría decir que si el control de -­ gesti6n es un proceso puesto en marcha para movilizar energías y recursos a fin de alcanzar los objetivos de las organizaciones,­ su utilidad en el ámbito gubernamental radica en que debe coady~ var a la consecuci6n de los propósitos superiores del estado me­ xicano. Esta hip6tesis podría parecer simple si no se produjera con frecuencia una transposición funcional en los órganos guber­ namentales del estado mexicano. Esto es, la falta de visi6n y - de vocación de algunos servidores públicos provoca que los obje­ tivos y las actividades sustantivas de las organizaciones cedan­ paso a las funciones de apoyo, propiciando distanciamiento entre las justas aspiraciones, demandas y necesidades del pueblo y las actividades de gobierno. Para verificar lo anterior se estructur6 el trabajo en­ cuatro capítulos. En el primero. se analizan dos acepciones - -­ divergentes de gestión; la utilizada en los países socialistas - y la que se conoce en países con economías de mercado. Es indis pensable efectuar esta distinción desde un principio ya que de - no ser así se confundirían los significados de cada término ha-­ ciendo inútil cualquier esfuerzo posterior. 10 Se aborda además el "estilo de administrar" de estos siste mas econ6mico-polfticos y se destacan las similitudes y difere~ cias de las acepciones de gesti6n, gerencia y administraci6n. - Asimismo, se examinan los niveles y las áreas de la gestión a - efecto de establecer su estructura vertical y horizontal. En el segundo capítulo se estudia la importancia que tiene el control dentro del proceso administrativo y su relaci6n con la planeaci6n. Se señala que el control, más que una acción de fiscalizaci6n, dominio, mando y preponderancia, es una acci6n - de regulaci6n. Se puede decir que es el engranaje en el que con cluye la administraci6n y donde se inicia el nuevo proceso. El control lleva consigo la planeaci6n en virtud de que a~ bos encierran un proceso 16gico e ininterrumpido; no puede ana­ lizarse aisladamente sin conocer las acciones o eventos previos considerados en la planeaci6n que servirán de medida o de pnr! metro para evaluar la actividad organizacional. Así también se expone la diferencia entre control y controles y las caracterís ticas esenciales del primero. En el tercer capitulo se expone una breve historia del con trol de gesti6n, se analizan conceptos que proponen autores na­ cionales y extranjeros y se estudia su relaci6n con la planea­ ci6n estratégica. 11 En el cuarto capítulo se examinan brevemente el origen­ y evoluci6n del Estado, los objetivos fundamentales y los prop6- sitos superiores del Estado mexicano, las características princ! pales del gobierno y las particularidades de la administraci6n - pública; esto con el fin de definir a la gesti6n gubernamental.­ Asimismo, se aborda la utilidad del control de gesti6n en el ám­ bito gubernamental. Por Último, se exponen las conclusiones del trabajo. l. LA GBSTION DE LAS ORGANIZACIONES A. DOS ACEPCIONES DE GESTION l. La gesti6n socialista. 12 a) Los indicios y las vías de perfeccionamiento de la gesti6n Ante la apremiante necesidad de elevar el nivel de produc­ ci6n de las empresas de la Uni6n de Repúblicas Socialistas So­ vi6ticas, en la segunda década del presente siglo, Lenin esbo­ z6 lo que a nuestro juicio es una noci6n de gesti6n. En su trabajo denominado "Acerca del Papel y de las tareas de los Sin dicatos, en las condiciones de la Nueva Política Econ6mica", - reserva un apartado para tratar la funci6n de las empresas del EstadoreDrganizadas sobre la base de la autogesti6n financiera y los sindicatos. Lenin escribía~ ''La reorganizaci6n de las empresas del estado sobre- la base de la llamada autogcsti6n financiera esta ligada inevitable e indisolublemente con una nueva - política económica y, en un futuro próximo, no cabe­ duda que este tipo será el predominante, si no el -­ único". (1) 13 Si en una primera instancia entendemos la gestión como la actividad de la empresa, se puede inferir que Lenin habla de - gesti6n cuando se refiere a la "autogestión financiera", en -­ virtud de que al constituirse un nuevo Estado político e im- - plantarse una nueva política econ6mica se plantea la reorgani­ zación de las empresas bajo una visión socialista, en la que - debe predominar crecientemente la participaci6n de los sindica tos en la actividad de las empresas. Lo anterior puede considerarse como un indicio de la ges­ ti6n socialista; sin embargo, para abundar y aportar mayores elementos sobre esta acepci6n, analizaremos las acciones que - posteriormente llevó a cabo la Uni6n Soviética para mejorar y­ optimizar la administración de sus empresas. En el XXIII Congreso del Partido Comunista de la Uni6n -- (1) Lenin V.I. Obras Escogidas Tomo 3, Moscú, Edt. Progreso,- 1966, p. 67 . 14 Soviética (PCUS) se subrayaba la necesidad de que los métodos - de gesti6n de la producci6n se perfeccionaran con el prop6sito­ de elevar el nivel de la labor de planificaci6n de la econo- - mía. Es 'hasta el XXIV Congreso de PCUS, cuando se determinan las vías de perfeccionamiento del sistema ~e gestión con el ob­ jeto de organizar mejor las actividades de la sociedad y asegu­ rar el pleno aprovechamiento de los recursos. Las medidas fue­ ron las siguientes: " •.• En primer lugar, la elevación del nivel cientff.!. co de la planificación; en segundo lugar, el perfec­ cionamiento de la estructura orgánica de la gestión; en tercer lugar, la ampliaci6n consecuente del prin­ cipio leninista de la responsabilidad individual, en el fortalecimiento de la disGiplina en todos los es­ labones del mecanismo de direcci6n de la economía n~ cional; en cuarto lugar, el reforzamiento del estfm.!:!_ lo econ6mico; en quinto lugar, en una participaci6n­ más amplia de los trabajadores en la gestión y, en - sexto lugar, la amplia mecanización y automatizaci6n de la labor administrativa". (2) (2) Gvishiani, D., Organización y Gesti6n, M~xico, Ediciones - de Cultura Popular, P. 10, 136 y 164. 15 El perfeccionamiento del sistema de gestión respondió y responde a la necesidad básica de la sociedad socialista para - llegar al comunismo, debido fundamentalmente a la importancia - que adquiere la gestión en la producci6n y en otras esferas de­ la actividad humana. La organización de la gestión, según Gvishiani, se va ha-­ ciendo más compleja y difícil en la medida en que aumentan los­ recursos humanos dedicados a la actividad administrativa. La - gestión se puede localizar en los procesos de producción, de -­ intercambio, de distribución, de consumo, de servicios, de fi-­ nanzas y de comunicaciones. "Está claro que la esfera de la gestión abarca tam-­ bién los procesos de servicios, en particular, todo­ lo que se refiere a la vida cultural, la literatura, el arte, la ciencia, la sanidad, las instituciones - jurfdicas, la instrucción pública, la escuela supe-­ rior, etc. Un amplio círculo de funciones pertenece a la administración pública, a los servicios de admi nistración local y comunal y a la actividad de los - organismos de dirección de la economía y las cooper~ ti vas". (3) (3) Ibid., p. 83. lo La gesti6n desde el punto de vista socialista, encierra a - todo el conjunto de actividades de la sociedad en la basqueda - de la segunda etapa del socialismo: el comunismo cientffico. b) Principios leninistas de la gestión Gvishiani menciona que la teoría marxista de la gesti6n está basada en los dos principios leninistas de la gesti6n: i) El centralismo democrático, y ii) El mando unipersonal. El centralismo democrático tiene su esencia en la " ••• permanente conjugaci6n de la dirección centraliza da con la amplia participación de los trabajadores en la organización del proceso de producción". (4) Este tipo de centralismo está basado en la participaci6n - de la colectividad en la toma de decisiones políticas. Lenin - decía que la democracia en la gestión era una necesidad vital - de la sociedad socialista, ya que la población se convierte en­ e! sujeto de administración de dicha sociedad. (4) Ibid., p. 96. 17 El autor cubano D'Angelo Hernández Ovidco afirma que según Lenin, las diferencias entre el centralismo democrático y el -­ centralismo burocr§tico radican en el mal funcionamiento de la - organización laboral¡ ya que 11 .... La división excesiva de los trabajadores de la - institución en dirigentes y dirigidos ... " (5) y la poca participación de los dirigidos en la toma de decisio­ nes provocaba la " ••• apatía generalizada hacia los objetivos de la In~ tituci6n, irresponsabilidad, conformismo y no creati­ vidad ••• Cuando esto ocurre, la realización de la ac tividad laboral se despoja de su conotación social m§s inmediata y los objetivos y metas de la institu· ción no son sentidos en su implicación personal, no · produciéndose, por consiguiente, una verdadera inte-· graci6n y cohesión de los grupos laborales''· (6) (5) Hern§ndez Ovideo, D'Angelo, "Algunos aspectos sociales de­ la gestión de empresas'' en Economía y Desarrollo, Cuba, p. 35 (6) Ibid. 18 El centralismo democrático -dice Hernández O.- lleva consi go la participaci6n de las masas en las decisiones, de tal man~ ra que es aquí donde se expresa totalmente la iniciativa cread~ ra de las mismas, Dichó autor analiza los principios de este - tipo de centralismo separando el proceso de la toma de decisio­ nes en los siguientes componentes: - "Análisis de sus premisas y examen de los resultados po­ sibles. - Elecci6n de la soluci6n 6ptima, de acuerdo a juicios valora ti vos. - Ej ecuc i6n y control de las soluciones:• (7) El principio del mando unipersonal nace como una necesi- - dad de crear una direcci6n competente, firme y en~rgica. Gvis­ hiani cita a Lenin diciendo que este principio instaura " .•• el completo y absoluto mando único en los talle - res y las secciones de fábricas, avanza hacia el man- (7) Ibid., p. 33. do único en la gestión de las fábricas y a los cole - gios reducidos en los eslabones medios y superiores - del aparato de gestión de la producción. Hay que - - aprender a conjugar la democracia en las dis~usiones­ públicas de las masas trabajadoras ... con la discipli na ·férrea durante el trabajo, con la subordinación -­ incondicional a la voluntad de una sola persona ... " - ( 8) 19 Este principio implica la participación de la colectividad pero también la unidad de mando en la dirección y gestión de la economía. Los dos principios leninistas de la gesti6n, representan - la esencia del sistema de producción soviético. Por ejemplo, - la tesis del centralismo democrático queda estipulada en el - - artículo gg de la Constitución de la URSS, donde se menciona -­ que la " participación cada vez más amplia de los ciudad! nos en la administración de los asuntos del Estado y­ de la sociedad, el perfeccionamiento del aparato est! tal, la elevación de la actividad de las organizacio­ nes sociales, la intensificación del control popular, (8) Gvishiani, op. cit., p. 101-102. y el fortalecimiento de la base jurídica de la vida - estatal y social se logrará tomándose siempre en cuen ta la opini6n pública" (9) Alexandr Lévikov dice que "Todos los problemas de producci6n los solucionan práE_ ticamente los responsables de los talleres y los servi cios que se apoyan en toda una serie de consejos técni cos y econ6micos, integrados por expertos que analizan la informaci6n y adelantan variantes de decisi6n" (10). 20 En el párrafo anterior se puede apreciar que la direcci6n de la empresa depende más que del Director, de la participaci6n de los miembros de la organizaci6n, fundamentando de esta forma el centralismo democrático. (9) "En nuestro país - continúa Lévikov - los contramaes­ tres salen, por lo común, de los obreros. En la may~ Constituci6n de la URSS, Artículo 9 citado por Alexandr Lé­ vikov. ¿Quién administra la fábrica en la URSS? Moscú, Edi· torial de la agencia de prensa N6vosti, 1981, P. 105 (10) Lévikov, Alexandr, op. cit., P. 6 - 7 ría de los casos los contramaestres ascienden a jefe de taller, y estos, a director. A su vez, los vice­ ministros son los que antes fueron directores, y los ministros salen de sus suplentes" (11) 21 La ~plicaci6n del 3ervicio civil en la Uni6n Soviética, fortalece el centralismo democrático y el mando unipersonal, ya que el desempefio de los trabajadores en los cargos en las empresas del Estado, se realiza con mayor experiencia y solí- - dez. Los principios de la gesti6n señalados, también son aplic!!_ dos a otros países socialistas, por ejemplo en Yugoslavia "la gesti6n ••• se confía a los consejos obreros, que­ tienen de 15 a 20 miembros elegidos por el personal, para dos afias. Frecuentemente hay una lista Onica - de candidatos presentada por la organizaci5n sindi-­ cal de la empresa. El consejo obrero elige a su vez un comité de Ges- - ti6n y selecciona al director, que es nombrado por - el comité popular de la comunidad. El director toma las decisiones de la gesti6n corriente y representa (11) Ibid,, P. 107, 1 l a la empresa ante los organismos del Estado y las re laciones jurídicas" (12) 22 La participaci6n de los trabajadores en la gesti6n socia-­ lista y el mando unipersonal representan dos elementos fund~me! tales de la gestión socialista. e) "El estilo de administrar". Lenin consideraba que la cultura y la calificaci6n de los­ trabajadores administrativos era la condici6n básica para lo- - grar la eficacia de la gestión que al mismo tiempo era la efic~ _cia del aparato . ..Estatal. Esto es, la cultura de la gesti.Dn es­ triba en la calificaci6n de los cuadros administrativos. De acuerdo con Lenin uno de los elementos básicos de la cultura de la gesti6n, era "El estilo de la administraci6n", el cual com-- prendía ( 1 2) ( 1 3) '' .•• Los método~ de dirección, el orden de planteamie~ to y cumplimiento de las tareas, las relaciones con - la gente y la conducta en el trabajo". (13) Marczewski Jean, ¿Crisis de la planificaci6n socialista? !léxico, F.C.E., 1973, P. 116. Gvishiani, Op. cit., P. 112. 2J Los aspectos negativos del estilo 'de administraci6n con-­ forme a les principios de Lenin y que, con la Gesti6n Socialis ta debían de desaparecer son: i) La burocracia ii) El papeleo iii) La arrogancia del dirigente iv) La reducci6n de la direcci6n a la promulgaci6n de 6r­ denes y disposiciones v) La ausencia de espíritu pr&ctico y vi) La inconsecuencia en el planteamiento de las tareas - concretas". (14) En el ler. Congreso del Partido Comunista Cubano (PCC) se h!!_ cia referencia a algunos elementos del llamado "Es"tilo de Adm!_ nistraci6n 11 , en la consideraci6n de que en el proceso de toma­ de decisiones, se destacan las características del administra­ dor y la estructura de la direcci6n. Entre otros puntos se se fialaron los siguientes: i) Vinculaci6n, respeto y confianza a las masas ii) Actitud crítica y autocrítica iii) Respeto y tacto para tratar a los c-ompafieros (14) (15) iv) Honestidad, modestidad, austeridad y sencillez. (15) Ibid. Tesis ler. Congreso PCC: sobre la nolítica de formaci6n­ de los cuadros. Habana, 1975, P. ii-12 citado por Hern6n dez óvideo, D1Angelo en su artículo '~lgunos Aspectos -= Sociales de la Gesti6n de Empresas", P. 35. 24 Lenin subrayaba que a medida que creciera la cultura, los- conocimientos y la conciencia de las masas, se iría incrementa~ do su iniciativa y su participación activa en la gestión del -­ Estado. Su experiencia en la actividad de la gesti6n acabaria­ con las deformaciones burocráticas. "La Gestión en la sociedad socialista debe orientar- se hacia la conciencia de las masas como elemento constante de funcionamiento de la sociedad". (16) d) La función de la gesti6n y su relaci6n con la administra--­ ción. De acuerdo con Gvishiani, la función de la gestión está -­ constituída por dos aspectos fundamentales¡ la estructura y los procesos de las organizaciones del Estado. La estructura está conformada por los órganos de gestión; los cuadros de gesti6n, el sistema de comunicaciones y la t6cni ca de gestión. Los procesos son la elaboraci6n de objetivos, las tareas - de la administración, los principios de gesti6n y los sistemas­ y métodos de gestión. (17) (16) Gvishiani, op, cit., p. 117, (17) !bid., p. 23. 25 La gestión abarca tanto a la estructura o parte "ramal", - como la dinfimica de la organización. Es decir, comprende tanto el aspecto 6rganico como funcional de cada empresa, institución o economía. "La gestión posee una compleja estructura ramal y territorial, sus organismos y procesos son distintos a diferentes niveles: el de la economía de todo el • país, de la República, de la agrupación de empresa y de la empresa". ( 1 8) La gestión, pues, engloba al conjunto de órganos-activida­ des de la economía de la Unión Soviética. "Es una función importante de la gestión el agrupar· e integrar todos los aspectos de la actividad de la· organizaci6n y sus sectores en un todo único. Lenin estimaba que el meditar tranquilamente en el trabajo considerado como un todo era una misión especial de- la gesti6n". (19) La gestión es "un fenómeno social íntegro", que representa (18) Ibid. (19) Ibid. lt> precisamente la integración organizadora de los organos, y pro­ cesos de una sociedad. La gestión es en sí la estructura y ac­ tividad del Estado, que al mismo tiempo es 1~ organización y - procesos de la sociedad,sobre todo cuando hablamos de un Estado socialista donde la función y objetivo del Estado es la función y objetivo de la sociedad. Partiendo de que la gestión es un todo social integrado, - su funcionamiento pasa por diferentes etapas que se identifican con las que proponen diversos autores de la escuela del proceso administrativo. Seg6n Gvishiani, para lograr en la URSS, la -­ transici6n del socialismo al comunismo y ampliar la producci6n­ social, ~ ..• La gestión pasa por distintas etapas: pronostica ci6n, planificación, dirección inmediata, contabili­ dad y control". (ZO) La "pronosticaci6n" es una etapa fundamental e indispensa­ ble para alcanzar el objetivo planteado; es una etapa importan­ te sin la cual la gestión no tendr[a previstos los cambios que­ suelen ocurrir a lo planeado. (ZO) !bid. "Si en el proceso de la gesti6n se parte sólo de la­ información, que no describe el sistema más que en - un momento concreto, y si no se toman en conside~a-- ción las condiciones futuras de su funcionamiento, - la gestión no será óptima" (21) 27 La eficiencia del proceso de gestión no puede cumplirse, - si no se le incluye un eslabón encargado de determinar los re-­ sul tados futuros de la toma de decisiones. Se deben tener en - cuenta los posibles factores que pueden influir en las activid! des o en la producción planteada. La pronosticación, como elemento "inalienable de la ges- - tión" tiene como misi6n: "· .• servir de valioso instrumento en el trazado de - los programas concretos, de planes de acción capaces de asegurar los mejores resultados •.• " (22) La importancia funcional que se le da a la pronosticaci6n­ dentro del proceso de la gestión, se asemeja la idea de que la- ~revisión es un componente importante de la ''funci6n administr~ tiva." (21) Ibid., p. 140 (Subrayado nuestro) (22) Ibid. 28 De acuerdo con el enfoque de Gvishiani, la labor adminis-­ trativa se concibe como parte específica de la gestión; la admi nistración no puede ser en si la gestión, pero si está incluida en el proceso de la gestión, el cual, desde los puntos de vista sociológico, económico, político, técnico y sicológico rebasa - los lfmites de la actividad administrativa. El sistema de ges- tión busca activamente: " ••• nuevas formas y métodos de gestión a tono con las tareas que plantea la rápida construcción•-Oe la base­ material y tlicnica del comunismo" (Z3) "La gestión es un sistema vasto que determina las peculiar!_ dades espedficas de las acciones administrativas"(24), en vir­ tud de que las investigaciones globales de la economía dirigen­ el estilo de administación a seguir. El sistema de gestión utiliza el mlitodo científico de aná­ lisis a efecto de ir formulando elementos, principios y recome~ daciones para la propia gestión, que incluye las actividades de la sociedad. Por lo tanto (23) Ibid., p. 16, (24) lbid. "El objeto de estudio de la ciencia de administrar •. restringe mucho las posibilidades de describir de­ un modo formalizado y adecuado los procesos que se - investigan". (25) 29 La actividad administrativa no se contradice con la ges- - tión. Empero ha sido uno de los elementos de las vías de per-­ feccionamiento del sistema de gesti6n. Esto es, en el XXIV Con greso del PCUS se señalaba como medida de perfeccionamiento "la amplia mecanización y automatización de la labor administr~ tiva". La modernización de la actividad administrativa tiende a - perfeccionar el sistema de gestión. Lo administrativo, 1ue deviene científicamente de la teo-­ r[a científica de la gestión, sigue siendo · tambi&n una esfera­ de la creaci6n, del arte 11 el carácter científico de la gestión y el arte de administrar no se contradicen. La eficacia del - sistema de gestión viene asegurado ~or la habil1dad­ dc los dirigentes para dominar el arte de su aplica- (25) lbid., P. 24. ción con sentido creador de los principios científi­ cos de la gesti6n en cada situaci6n concreta". (26) 30 Para Gvishiani, la administraci6n consiste en el dominio- del arte de la aplicación de los principios científicos de !a­ gestión; sin el cual no está garantizada la eficacia del siste ma de gesti6n. El contenido específico de la gesti6n en la producci6n s~ cialista esta determinado por dos elementos: a) el modo socia lista de la gesti6n y b) las formas y métodos socialistas esp~ ,dficos. (función administrativa). (27) La gestión socialista ha ofrecido a la Unión Soviética una base para el cumplimiento de las siguientes tareas hist6ri cas: a) Supresión de los elementos capitalistas b) La industrialización de la economra nacional e) La colectivización de la agricultura d) La victoria sobre la Alemania fascista e) El restablecimiento y fomento de la economía nacional f) El mejoramiento del nivel de vida del pueblo soviéti- co (28). (26) Ibid., p. 25. (27) Ibid., p. 26. (28) !bid •• p. s. 31 Con base en lo expuesto podríamos formar el siguiente cu! dro, mostrando las diferencias entre gesti6n y administraci6n de acuerdo a la acepci6n sovi6tica: (ver cuadro 1) La gesti6n entonces va unida inseparablemente al sistema econ6mico y a sus leyes objetivas específicas como modo de producci6n concreto. El análisis de la gesti6n desde el punto de vista sistémi co, permite estructurar a la organizaci6n o a la sociedad en - forma flexible y dinámica, logrando así una coordinaci6n 6pti­ ma en los distintos niveles de la gesti6n. "Desde el punto de vista del análisis en sistema, la organizaci6n viene a ser un objeto único de gesti6n, una unidad diferenciada de distintos tipos de activi dad, que permite lograr el objetivo final indepen--­ dientemente de las peculiaridades funcionales de ca­ da clase de actividad. La funci6n de gesti6n se aborda como una integraci6n de todos los tipos de actividad indispensable para lograr el objetivo de - la organizaci6n11 • (29) (29) !bid., p. 160 (Subrayado nuestro). 3Z DIFERENCIAS ENTRE GESTION Y ADMINISTRACION: ACEPCION SOVIETICA A. GESTION - Es objeto de la investigaci6n sociol6gica mdltiple. - Utiliza el método cientif ico de análisis a nivel general - Tiene por finalidad la cons­ trucci6n de la base material y técnica del comunismo - Determina las peculiaridades espec1f icas de la administra ci6n. - Es un todo finico integral CUADRO 1 B. ADMINISTRACION -Es objeto de investig~ cienes particulares -se vale del método cien t1fico de análisis a ni vel espec1fico. -Es parte de las v1as de perfeccionamiento del - sistema de gesti6n. -Es un conocimiento sis- tematizada que obedece a la gesti6n de la pro­ ducci6n social. -Es parte del conjunto - integral. 33 El enfoque sistémico de la gesti6n permite ver a todos los elementos concentrados y unidos hacia un objetivo común. e) La característica de la gesti6n social. La gesti6n en la sociedad socialista - con base en el principio leninista del centralismo democrático consolida la· actividad centralizadora a escala de todo el Estado, pero tam-­ bién amplía la participaci6n e.iniciativa de la colectividad en los procesos de toma de decisiones. La planificaci6n de la producci6n integra los "niveles de actividades" de la sociedad y el Estado. Sin embargo la planificaci6n en los sistemas ca­ pitalistas " ... se limita (en lo mejor de los casos) al marco de agrupaciones de empresas capitalistas privadas. Los intentos de planificaci6n del desarrollo de la pro-­ ducci6n social a escala más vasta bajo el capitalis­ mo monopolista de Estado resulta poco eficaces •.• " (30) (30) !bid., p. 141 (Subrayado nuestro). Gvishiani sefiala que los "futur6logos" o especialistas en pronosticaci6n, se van dando cuenta que la pronosticaci6n del progreso, s6lo puede tener fundamento cuando se enfoquen en -­ conjunto los problemas del desarrollo. La gesti6n en el sistema capitalista se ve restringida en su aplicaci6n a escala de toda la sociedad, en virtud de que - la economía y el desarrollo de los "niveles de actividades" es tá en manos, si no propiamente de la iniciativa privada, si re partida en forma mixta entre la funci6n pública y la privada. Empero, los conocimientos y experiencias sobre gesti6n, adquirl das en los países capitalistas corno en los socialistas, pueden servir de antecedentes o de lineamientos a la cornposici6n de - una teoría sobre la gesti6n. "Lenin insistía en que se estudiase escrupulosamente la experiencia de la gesti6n acumulada en las empre­ sas capitalistas y que se le utilizara con sentido - crítico en el proceso de la formaci6n de los proce-­ dimientos y m~todos socialistas de organizaci6n y gesti6n de la producci6n". (31) (31) Ibid, p. 110. 34 35 Con base en lo anterior, se puede afirmar que la gesti6n, desde el punto de vista socialista, es la agrupaci6n e integr~ ci6n en un todo único, por parte del Estado y la colectividad; de la estructura y procesos de los distintos niveles de activi dad social: la protlucci6n, los servicios, la cultura y las in~ tituciones públicas, con el prop6sito de lograr la construc--­ ci6n de la base material y técnica del comunismo, así como am­ pliar la producci6n social. Quedando la actividad administra-­ tiva, dividida en sus diferentes etapas, como la fase sustan-­ cial por la que la gesti6n pasa, a efecto de lograr los objetl vos de la organizaci6n social en su conjunto. z. La gesti6n en las economías de mercado. a) El concepto de Fayol sobre administraci6n, gesti6n y gereg cia. Entre los trabajos de autores del mundo occidental, encog tramos la obra del francés Henry Fayol Administraci6n indus--­ trial y general publicada en 1916, en donde se exponen las f~g ciones esenciales de la empresa, los principios y elementos de la administraci6n y la estructura de la organizaci6n. Es un - trabajo importante por sus conceptos y por ser uno de los ini­ ciadores de la corriente clásica de la administraci6n y la gcsti6n. 36 En el discurso que Fayol pronunció en la sesión de claus~ ra del Congreso Internacional de las Minas y la Metalurgia, el 23 de junio de 1900, dijo lo siguiente: "El servicio técnico y el servicio comercial están - bastante bien definidos; no sucede lo propio con el- servicio administrativo; sus operacidnes no se desa- rrollan bajo los sentidos, .. y sin embargo, todos sabemos que si no funciona, la empresa decae. Sus funciones son maltiples: Prevé y prepara las condiciones financieras, comer-­ ciales y técnicas, en medio de las cuales ha de na-­ cer y vivir la empresa. Preside la organización, reclutamiento y el funciona miento del personal. Es el instrumento de relaciones de todas las partes­ de la empresa entre sí y de las relaciones de la em­ presa con el mundo exterior •.. " (32) Fayol define las siguientes funciones esenciales de la -- empresa: (32) Krier Jane Aubert, La Gestión de la Empresa, Barcelona, -­ Ediciones Ariel, 1965, P. los. "lo. Operaciones técnicas (producci5n, fabricación, - transformación); 2o. Operaciones comerciales (compras, ventas y cam­ bios); 3o. Operaciones financieras (busca y gerencia de -­ los capitales); 4o. Operaciones de seguridad (protecci5n de los bi~ nes y de las personas); So. Operaciones de contabilidad (inventario, balan-­ ce, precio de costo, estadística, etc.); 60. Operaciones administrativas (previsi5n, organiz~ ci5n, direcci6n, coordinaci6n y control)". (33) 37 Ninguna de las cinco primeras funciones señaladas está -­ encargada - dice Fayol - de llevar las operaciones siguientes: " .•• articular el programa general de acci6n de la empresa, de constituir el cuerpo social, de coordi-- nar los esfuerzos, de armonizar los actos". (34) Este tipo de operaciones constituyen la funci6n adminis-- trativa. Esta misma, es solo una de las partes o una de (33) Fayol Henri, Administraci6n Industrial l General y Tay-­ lor Frederick, W. Los Princi ios de Administración Cien­ tífica, México, Edt. :!~rrero ermanos Sucs., S.A., P:278. (34) Fayol, op. cit., P. 138. 38 las funciones de la empresa. Además, la funci6n administrativa "se reparte" en el per­ sonal o en lo que Fayol llama el "cuerpo social" ·de la empresa. Está conformada "indiscutiblemente" por los siguientes elemen­ tos: la previsi6n, la organizaci6n, la coordinaci6n y el con-­ trol. "Importa no confundirla con la gerencia. Ejercer la gerencia es conducir la empresa hacia su­ objeto, tratando de sacar el mejor partido de todos­ los recursos que dispone. La administraci6n no es más que una de las seis fun­ ciones cuya marcha debe asegurar la gerencia. Pero­ ocupa en el papel de los grandes jefes un lugar tan­ grande que a veces puede parecer que ese papel es -­ exclusivamente administrativo". (35) Se puede detectar en esta concepci6n de Fayol una difere~ cia entre administraci6n y gerencia. Mientras la administra-­ ci6n es una "funci6n esencial dela empresa" la gerencia "cond.!:!_ ce a la empresa hacia el objetivo, tratando de sacar el mejor­ provecho de todos los recursos de que dispone". Considerando­ que en el mundo occidental por lo general es el modo de produ~ (35) !bid., P. 139, 39 ción capitalista el que rige, el okjetivo obvio de la empresa­ sería el "mejor provecho", es decir la utilidad. Aquí los ob­ jetivos de la empresa responden a los intereses de los dueños­ de las mismas. As! también, hace referencia a que la adminis­ tración ocupa un lugar importante en la actividad de los "gra_!! des jefes", dejando la impresión de que administración esta -­ presente en toda la organización. Fayol comenta que "En todo género de empresas,· la capacidad esencial - - de los agentes inferiores es la capacidad profesional característica de la empresa,· t la capacidad esencial de los altos jefes es la capacidad administrativa". - (36) En tanto la capacidad del alto jefe es la capacidad admi-­ nistrativa, la capacidad principal del obrero es la "capacidad­ técnica". "A medida que se asciende en la jerarqura, la impor­ tancia relativa de la capacidad administrativa aumen t!b en tanto que la de la capacidad técnica disminu- (36) Ibid., P. 141. (El subrayado es nuestro) 40 YE: La capacidad principal del director es la capacidad- administrativa, Los altos jefes son más administra- dores que técnicos." (37) La capacidad técnica de los obreros, no es suficiente pa- ra asegurar la buena marcha de las empresas, es necesario "...el concurso de las otras funciones esenciales - y particularmente el de la función administrativa".- (38) Fayol considera que las Operaciones administrativas no -- son ilevadas a cabo por un servicio especializado, sino en to- dos los niveles de lajerarquía, esto es, la función administra tiva se encuentra repartida en toda la empresa, como se mues-- tra en el cuadro siguiente, (39) (ver cuadro 2) Aparentemente para Fayol el término "administración" es - un concepto más estrecho que el de gestión, sin embargo Gvis-- hiani sostiene en su libro Organización y Gestión que (37) Ibid., P, 143, (38) Ibid., P. 149, (39) Ibid., P. 144, ~· a acidad ri cipal el i ctor s acidad- inistra ti va. os lt s fes n ás inistra­ res e icos." 7) a acidad ica e s reros, s fi iente a­ gurar ena archa e s presas, s cesario ··. l curso e s tras ci nes nciales rt ente l e ci6n inistrativa". - (38) ayol nsidera e s o eraciones inistrativas ­ n l e das o or r icio ecializado, o ­ s s i eles e r ufa, sto s, ción inístr! a cuentra artida a presa, o ues-­ l adro iente. 9) er adro ) parente ente ara ayol l ino inistr ii5n" s cepto ás t ho e l e estión, i bargo vis·· i ni sti ne ro rg••ización estión e 7) id., . 3. 8) id •• p. 9. 9) id., . . — TA cesarias al personal de las empresas industriales. GRAN EMPRESA PERSONAL DE LA FUNCION TECNICA CAPACIDADES S 3 VALOR CATEGORIAS DE AGENTES E 3 4 A Slala [8 ]E|8 | voraz ElrHlotols> PA nlz]1ó cla HIol|n 8 als E Elgla(o/8 E Ol6]|m Q QA A GRAN ESTABLECIMIENTO Obrero 5185 54 5] 100(a) Capataz 1560 | 5 10| 10] 100 (b) Jefe de Taller 25/1451 5 10115] 100(c) Jefe de División 30130 | 5 5|10]/20| 100 (d) Jefe del Servicio Técnico 35/30 [10 5/10j10| 100(e) Director 40/15 f15 [10]10]/10]| 100 (£) VARIOS ESTABLECIMIENTOS REUNIDOS Director general 50 ¡10 10 |10[10]10]/ 100 (g) INDUSTRIA DE ESTADO: Ministro 50 110 ho ¡10/10/1041 100(hH) Jefe de Estado s60| 818 81 8] 81 100(i) CUADRO 2 41 Importancia relativa de las diversas capacidades n~ sarias l rsonal e l s presas i ustriales. CiP.AN m1r>RESA AL E CI N I A __g\ I DES Ir ~ \ TEGORIAS E ENTES ~ ~ ~ LOR H ~ H E-• ~ o ,.:¡ ~ t1i ¡:.:¡ H H TOTAL H H ~ ~ E-< H u u :::> Ir. z ~ ~ {.!; E-< H u ¡:.:¡ [;¡:¡ z z ¡:.:¡ ::?: l/l o H -< o H u :z u "' ¡:.:¡ ~ o ¡:.:¡ o N LECI I TO brero 85 (a) apataz 60 0 0 lOO(b) fe e a ler 45 5 15 lOO(c) fe e ivisi6n 30 5 10 20 lOO(d) fe el ervicio tknico 30 1 10 10 lOO(e) irector 15 lS 10 10 10 lOO f) RIOS LECI IENTOS Nioo..128. to, medio y largo plazo, cerrando el ciclo de la ge! ti6n global de la empresa"., (72) La funci6n del control se desarrolla en tres etapas: 76 a) Establecimiento de standars en puntos estratégicos b) Comprobaci6n e informe de la ejecuci6n. c) Aplicaci6n de acciones correctivas. "Conviene resaltar que si la labor de un 6rgano "staff" específico de Control de Gesti6n juega un im­ portante papel en el proceso que describimos (etapa - 1 y 2), las decisiones y acciones (etapa 3) •.. que son la parte esencial del proceso ••• se toman por la ºlínea" y no por el trstaff". (73) De ahí la necesidad de una adecuada comunicaci6n de objet! vos y normas en los niveles de la organizaci6n, para lograr un control efectivo. Una de las herramientas que se utilizan para detectar las desviaciones que alteran los objetivos y metas previstas y (72) Ibid., P. 32-33. (73) Blanco fllescas, op. cit., P. 78~79, 77 facilitan la acci6n correctora oportuna es el "cuadro de man- - do". "El cuadro de mando constituye una herramienta de -­ control mensual que contiene la información precisa­ para la adecuada y oportuna guía de la gestión. La- característica esencial de este instrumento periódi­ co de información, es la de realizar un control por­ excepci6n". (74) Podemos entender que el "control por excepción" es la ac-­ ci6n correctiva oportuna que se da en el momento en que se suci ta la desviación, es decir, va a la par con la ejecución. El cuadro de mando incluye las "áreas críticas intangibles del negocio", las cuales afectan a las distintas áreas, sin que un nivel sea ajeno a ellas. Este instrumento permite identificar las desviaciones y -­ sus responsables. La informaci6n que aporte el' cuadro de mando ha de ser ne­ cesaria, reciente, fiable y capaz)de sucitar decisiones. (74) Ibid, P. 93 (Subrayado nuestro). 78 La evaluación eta presente en el control. Un plan de eva­ luaci6n permite identificar los desfases o los cuellos de bote­ lla que se presenten. "No se trata de reflejar unos hechos hist6ricos sino de'agrupar las observaciones en bloques de "tests objetivos" que diagnostíquen sistémicamente la situ~ ción y sugieran las acciones de mejora a emprender". (75) Un plan de evaluación se puede agrupar bajo dos enfoques - complementarios: (ver cuadro 7) El control es la detección de desviaciones en el proceso - de verificaci6n de una actividad o un programa y la aplicaci6n­ "por excepci6n" de las acciones correctivas, Lo que hace necesario, la implantación de un plan de eva-­ luaci6n para llevar a cabo dicha verificación, entre lo previs­ to y los resultados obtenidos. La información esta constituida en la "materia prima" de - la gestión, en virtud de que es a partir de ella en la que se - toman decisiones. (75) Ibid,, P. 157. 79 DOS ENFOQUES DE UN PLAN DE EVALUACION - Del producto EXTERNO - Del sector - De los resultados (La empresa en un - todo) INTERNO - De los rendimientos (La manera que se obtienen los re- sultados). CUADRO 7 "La informaci6n de gcsti6n constituye pues la infra­ estructura de las decisiones ... es el apoyo del edi­ ficio de las decisiones empresarialesn. (76) 80 La informaci6n es diferente al dato -dice Illescas-, ya que este tiene un carácter "individualizado y simple", la infor maci6n es una "premisa de la decisi6n", un "producto semi-elabo rado". Toda empresa que quiera implantar el "Control integrado de Gesti6n", debe abordar en primer instancia, de acuerdo con Illescas, la aplicaci6n de una ''matriz de información". Los distintos niveles de la empresa deben contar con informaci6n con las características siguiente5: (77) (76) Ibi~., ~. 197. (77) Ibir. Orientada a la línea. No le compete ni el futu·o ni el exterior. Estable Logística Previsible y rutinaria Analítica Concreta Rutinaria Repetitiva de control y aplicaci6n inmediata 82 El sistema de información (MIS: Management Information System) debe ser entre otros aspectos: flexible, mecanizable, - integrado y jerarquizado. El MIS o el sistema de informaci6n - puede concretarse en: (7S) Mayor productividad Centralización del tratamiento de la información Elevación del nivel de la gestión Creación de una demanda de información no existente pr.!:_ vi amente Optimización de la toma de decisiones Toma de decisiones automatizadas Mayor ~nfasis en el control Dirección por excepción El suministro de información oportuna en los distintos ni­ veles de la organización optimiza la toma de decisiones, y de - esta forma se logra un mejor servicio o una mayor productividad. Esta información contenida en los cuadros de mando tiene - ¡ior objeto: (78) !bid., P. 208-209. " ••• el apoyo a los ejecutivos de los distintos nive­ les y ser1icios en el proceso de toma de ~.~ .. i2!!~ .. ~.­ con visión empresarial, para que se obtengan los re­ sultados deseados" (79) 83 La'gesti6n racional, puede quedar encuadrada en el siguie!!. te esquema: (80) PLANIFICACION CONTROL Fijación de Objetivos Puesta a punto de medios y mor el "qué" se entiende los - - fines, o lo que hace al administrador buscar los medios más ad~ cuados para lograr los propósitos, y por el "cómo" la técnica - con la que se han de realizar las acciones en la consecución -- del objetivo. "Luther Gulick define la administración como aquella actividad encaminada a hacer que las cosas se hagan- de acuerdo con ciertos objetivos y afiade: "es un si! tema de conocimiento por medio del cual los hombres­ establecen relaciones, predicen resultados e influ-- yen en las consecuentias de cualquier sistema en que se organizan para trabajar unidos en el logro de un­ propósito comCin" (92) Para esta definición la administración es un sistema d~ - conocimientos a través del cual interactCian los hombres en la· (91) Ibid., P. 1-2. (92) Ibid., l.'. 2. 93 búsqueda de un objetivo común. Asimismo, menciona como elemen­ to relevante la previsión de resultados. George R. Terry define el concepto de administraci6n de esta forma: "La administración es un proceso dist~ntivo que con­ siste en la planeación, organizaci6n, ejecución y -­ control, ejecutados para determinar y lograr los ob­ jetivos, mediante el uso de gente y recursos" (93) Esto es, la administración es un proceso distintivo cuya - acción tiende al logro de los objetivos, mediante la utiliza- - ci6n de recursos humanos y materiales. Asimismo, es 11 ••• un cuerpo de conocimiento sistemático acumulado­ Y aceptado, con referencia al entendimiento de verda des generales relativas a un fen6meno, tema u objeto de estudio en particular" (94) También considera que la administraci6n es en parte cien-­ cia y en parte arte. (93) Terry, George, Principios de Administración, México, Com­ pafiia Editorial Continental, S.A., 1972, pág. 20. (94) Ibid., P. 29. "En esencia, un administrador es un científico y un­ artista que necesita un cuerpo de conocimientos sis­ tematizado que proporcione las verdades fundamenta-­ les que pueda utilizar en su trabajo, Al mismo tiem po debe inspirar, adular, lisonjear, enseñar e indu­ cir a otros -con o sin talento- para que sirvan de - unísono y contribuyan con sus mejores esfuerzos indi viduales y especializados hacia un objetivo dado" (95) 94 Para el citado autor la ciencia y el arte se c~mplementan­ en el conocimiento administrativo; por un lado el administrador requiere de un cuerpo de conocimientos sobre la administración­ y por otro de la destreza para aplicarlo adecuadamente, en esta altima parte, para aplicar el conocimiento, se requiere de una­ técnica de aplicación, esto es, de una acción especializada, -­ que contribuya a alcanzar eficientemente los objetivos previs-- tos. Un conocimiento administrativo o de otra índole, requiere­ de una técnica de aplicación, para la acción de administrar. No se puede concebir esta acción, si no se cuenta con la especia-­ lizaci6n para utilizar o aplicar los conocimientos sistematiza- dos. ( 11 r , •' ") lbid., P.32 (Subrayado nuestro). 95 Cipriano Flores en su análisis sobre el concepto de admi-­ nistraci6n en el pensamiento de Marx (Especialmente en la obra­ El Capital) llega a definir la administraci6n de la forma si- - guiente: " •.. es una relaci6n social comnrendida dentro de un- ' modo de cooperaci6n hist6ricamente determinado, el - capitalista, en el cual la direcci6n del trabajo de­ los cooperantes es apropiada como funci6n privativa­ de una clase que detenta los medios, de producci6n y. por consiguiente, de los medios de administraci6n, - estableciéndose una relaci6n de supeditaci6n real -­ dentro del proceso de producci6n social de unas cla­ ses sobre otras". (96) De la cita anterior se infiere, que la administraci6n no - surge de la cooperaci6n de esfuerzos en la relaci6n hombre-nat~ raleza, esto es, en los albores de la historia del hombre, don­ de el producto no estaba separado del productor, el ser humano- 1.t"' tiene dominio sobre si mismo en su relación directa con la na-- turaleza, por lo tanto no existe un dominio sobre el trabajo y­ por ende, en este contexto hist6rico no ¡iuede nacer la administra - ci6n. Es precisamente hasta la aparici6n de la fábrica, cuando la relaci6n entre los hombres es desigual; el producto se sepa- (96) Flores, Cipriano, La Administraci6n Capitalista del Traba .i.2_, México, F.C.P. y S., ONAM, Sene Estudios 64, 1981, - p. 113-114. 96 ra del productor; existe una relaci6n de dominio del capital hacia el trabajo, y es aquí donde se establecen las bases ma­ teriales para la aparici6n de la adrninistraci6n que surge de la necesidad de administrar el trabajo de los obreros. De las acepciones vertidas sobre administraci6n, podemos destacar una serie de elementos comunes. De hecho en cada -­ concepto se infiere que administraci6n incluye estructura y - procesos. Dichos elementos son los siguientes: Cuerpo de conocimientos sistematizados Esfuerzo humano cooperativo racional Guía y uso calculado de recursos humanos y físicos Consecuci6n y logro de los objetivos Previsi6n 97 Como podemos apreciar no se incluyen los elementos propue~ tos por C. Flores, en virtud de que su concepto de administra­ ci6n escapa a los prop6sitos de este estudio. Sin embargo es - indispensable conocerlo y analizarlo brevemente. 2. Administraci6n, Gesti6n y Gerencia. De acuerdo con lo expuesto anteriormente, el enfoque socia lista concibe a la gesti6n como un todo único integrado que de­ termina las peculiaridades de la administraci6n y sus etapas -­ (pronosticaci6n, planificaci6n, direcci6n inmediata, contabili­ dad y control). Es decir, desde este punto de vista, la ges-­ ti6n es una categoría superior a la de administraci6n ya que -­ lleva implícito un sentido socio-político equiparable al prop6- si to mismo del Estado Socialista. Gvishiani afirma que la ges­ ti6n tiene como prop6sito la construcci6n de la base material - y t6cnica del comunismo (fase superior del socialismo) y la nm- 98 pliaci6n de la producci6n social. Esto es, que la gesti6n so - cialista es la base y sostén de los sistemas socialistas de pr~ ducci6n, en vías de una fase superior. La administraci6n, de acuerdo con este enfoque, es s6lo -­ una parte del conjunto integral que pasa por cinco etapas que - coinciden con las que proponen los autores, del proceso adminis­ trativo y que se mencionaron en el párrafo anterior. Asimismo, está subordinada al sistema de gestión y debe contribuir activ! mente a su perfeccionamiento mediante la aplicaci6n de técnicas y procesos renovadores. Por lo que se refiere a los países en donde predomina la - economía de mercado, el concepto que, por la dimensi6n de sus - objetivos y funciones se podría equiparar al de gestión socia-­ lista, es el término "gerencia". De acuerdo con. lo expuesto por­ Fayol, ejercer la gerencia es conducir la empresa hacia su obj~ to, tratando de sacar el mejor partido de todos los recursos -­ que dispone. De acuerdo con ésto, gerencia tiene una connota-­ ci6n eminentemente empresarial ya que el objeto de las empresas inmersas en este tipo de economía, independientemente de sus -­ objetivos específicos (nivel de producción, calidad, cuota de - mercado, etc.), es la obtención de ganancias. Sin descartar que existan empresas cuyo objetivo no sea éste. El conjunto de organizaciones de carácter privado interesadas en obtener márg~ nes crecientes de rentabilidad, conforman un sistema económico- 99 que legitima y defiende la iniciativa privada. El concepto ge­ rencia tiene un significado ideológico cuya dimensión lo hace - homólogo al concepto gestión socialista. Así como administración es considerada una categoría infe­ rior a gestión socialista, también se estima que está subordin~ da a la categoría gerencia. Fayol, al estudiar la administra-~ ci6n, se cuida de no identificarla con gerencia reduciéndola a­ una de las seis funciones de la empresa pero poniendo de relie­ ve su importancia en relación con las funciones restantes que - analizamos con antelación. Esto es, afirma que la administra-­ ción es un recurso de la gerencia que coadyuva al logro de sus­ prop6si tos. Hasta aquí se han confrontado los conceptos gestión socia­ lista, gerencia y administración. Sin embargo, el término ges­ tión no sólo es utilizado en los países socialistas, sino tam-­ Jién en los que coexisten los sectores público; social y priva­ do, Con base en el análisis de diversas definiciones sobre --­ gestión, confrontadas con los conceptos de administración que - se han repasado brevemente, se puede afirmar que el significado de administración y el de gestión son equivalentes. Fayol estima que la gestión es la jerarquía lineal que va- 100 del alto jefe al ejecutante, o~ar Guerero en su libro denomina­ do La Administraci6n Pública del Estado Capitalista se concreta a decir, indicando la equivalencia entre administración y ges- - ti6n, que estos términos se utilizan cuando se hace alusión - - ".,,a la accion de realizar algo". (98) Meyer define a la ges­ ti6n como la acci6n intermedia entre la direcci6n y la ejecu- - ci6n, destinada a la obtcnci6n de los medios disponibles para - alcanzar 6ptimamente los objetivos fijados. Pese a que ésta última acepci6n es más rica que las anteriores, circunscribe su ámbito de acci6n al nivel "intermedio" entre la direcci6n y la­ ejecuci6n. El concepto más completo y preciso es el que propone Blan­ co Illescas. El afirma que gesti6n es la toma de decisiones - y la ejecuci6n de las acciones, con los medios y métodos elegi­ bles, en los distintos niveles de la organizaci6n, con el fin - de obtener los prop6sitos esperados, con una visi6n empresarial. Al comparar esta definición con los elementos que contiene cualquiera de las acepciones sobre administraci6n que se anali­ zaron en el apartado anterior, se podrá observar que son térmi­ nos afines. La administración está conformada por un cuerpo -­ de conocimientos sistematizados, que mediante el esfuerzo coop~ rativo y la conducci6n 6ptima de los recursos financieros, ma- (98) Guerrero, Ornar, La Administraci6n Pública del Estddo Capi­ talista, México, Ed. INÁP, 1979, P. 236. 101 teriales y técnicas, se propone alcanzar un objetivo. Con base en lo expuesto se puede definir la gesti6n de la­ siguiente manera: la gesti6n es la integraci6n de la estructura y la dinámica de la organización en un todo único, en la conse­ cuci6n 6ptima de los objetivos previstos por la instituci6n, a­ través de la adopci6n de los recursos humanos y físicos disponi bles, bajo una técnica definida y un sistema de valores propios de la organizaci6n. La gesti6n está inmersa en la forma de gobierno de la so-­ ciedad y en los valores e intereses de la organización. La - - orientaci6n política de la gesti6n depende de la composici6n p~ lítica de la sociedad y del Estado, así como del carácter y ti­ po de la empresa. c) LOS NIVELES DE LA GESTION. De los autores analizados solo Blanco Illescas expone en - fonia específica los niveles de la gesti6n, aunque todos se re­ fieren a ellos de una u otra forma, ya que dichos niveles con-­ forman la parte órganica vertical de la organización. Blanco Illescas -como ya lo vimos con anterioridad con la­ "pirámide de gestión"- jerarquiza los niveles de la gestión de­ la manera siguiente: Alta dirección. Mandos superiores. Mandos intermedios y Ejecutantes. 102 A cada uno de los niveles que propone dicho autor, corres­ ponde un determinado tipo de decisiones. "La base de la pir!imide es t1i constituida por el ni- - vel de ejecutantes y su gestión es puramente operati va •.• a medida que se asciende, pasamos por los niv~ les de mandos intermedios que realizan una gesti5n - táctica con un control operacional, mientras que los mandos superiores realizan una gestión logística, -­ ejerciendo ya un control de gesti6n funcional·~ Fina! mente, se llega a la capa o nivel superior de alta - direcci6n que, constituyendo la cúspide de la pirámi de, realiza una gesti6n estratégica llevando un con­ trol de gestión global". (99) El nivel "al ta dirección" o estratégico determina los obj! tivos a largo plazo y las "posiciones proyectadas" que los dir.!. gentes de la organización consideran deseables y factibles. (99) Blanco Illescas, op. cit., P. 4 (Subrayado nuestro). 103 El término "estrategia", que fundamentalmente era usado - por el ejército, se extendi6 al campo de los negocios a partir­ de la Segunda Guerra Mundial. Beatriz Castelán considera que - en el ámbito de la gestión el nivel estratégico se ocupa del -- " • .".examen de las relaciones de base entre la empre­ sa y su entorno (mercados, competencia etc.). • La búsqueda de rupturas de cualquier orden con el pasado, •De una manera general, el conjunto de problemas y selecciones que presentan fundamental importancia P!. ra la empresa" . ( 100) Bn el nivel de la Alta Dirección se determinan las accio-- nes propicias, organizadas en el "tiempo y en el espacio" ¡.>ara­ alcanzar los objetivos globales. (100) (1o1) "Los objetivos son fijados en el proceso de planea - ción estratégica; Al nivel estratégico corresponde un control estraté­ gico que puede, a cualquier momento, revisar los pa- rlimetros y fijar nuevos objetivos". (101) Castelan García, Beatriz, Apunte, CEPAC, Fac. de Contadu­ ría y Administraci6n, UNAM. Fernlindez de Nardelli, Amelía, Control de Gesti6n, CEPAC, Fac. de Contaduría y Administración, UNAM, 1981, P. 11. 104 Por otra parte Richard F. Vancil y Peter Lorange publican­ en la revista "Biblioteca Harvard" un artículo donde exponen - - desde el punto de vista norteamericano, los niveles de organiz~ ci6n para empresas diversificadas o complejas. Para estos aut~ res, solo hay tres niveles organizacionales: a) La administra­ ción central; b) Las divisiones y c) Los departamentos funci~ nales. Estos tres niveles implican tres t,ipos de "estrategia". "Se puede concebir que el proceso de la formulación ' de la estrategia ocurre a tres niveles organizati-­ vos: a) La Dirección General (estrategia general de la empresa), b) La División (estrategia del negocio) y c) Los Departamentos (estrategia funcional). A - los procesos de planificación que conducen a la fo~ mulaci6n de estas estrategias se les puede rotular, paralelamente como planificación empresarial, plani ficaci6n del negocio y planificación funcional". -- (102) Dichos niveles quedarían gr§ficamente de la forma siguien­ te: (ver esquema S). (102) Vancil F. Richard y Lorange Peter, "Planeaci6n estratégi­ ca para empresas diversificadas", Biblioteca Harvard, --· Doc. Núm. 1 OZ, P. 4. NIVELES ORGANICOS: VANCIL Y LORANGE Director General Gerente Divisional Gerente de Departamento Funcional 1 1 1 1 1 CJ J..--' ____.l \!.-___,} ESQUEMA 5 105 106 Los niveles de esta concepción están compuestos por las si guientes características: (ver esquema 6). "La planificaci6n del negocio cubre actividades muy­ homogóneas, la planificaci6n empresarial se enfoca - en la variedad de las actividades individuales de -- las divisiones". (1'03) La planificación empresarial o el nivel estratégico de la­ Direcci6n General tiene una visi6n muy amplia y un conocimiento específico de cada uno de los niveles de la gerencia divisio- - nal. En tanto que la estrategia de la división "selecciona -a la luz de sus propios objetivos- el subgrupo de programas que se deberán llevar a cabo y coordinar los programas de acci6n de los departamen­ tos funcionales". ( 104) En las interacciones entre estos niveles, Vancil y Lorange sefialan tres ciclos. En el primero se desarrollan una serie de "convenios" entre la Direcci6n General y los gerentes division,!!_ les con respecto a estrategias y metas generales; entre estos - ( 103) Ibid., (104) Ibid., P. S. CARACTERISTICAS DE LOS NIVELES ORGANICOS: VANCIL Y LORANGE 107 - Formulaci6n de la estrategia empresarial - Docisi6n de las metas y objetivos Adquisici6n de los recursos para el logro de es~s objetivos - Distribuci6n de éstos a las diferentes actividades - Detcrminaci6n de la amplitud de sus actividades - Definici6n de objetivos y metas de la divisi6n - Establecimiento de las políticas para el logro de esos objetivos - Desarrollo de programas viables de acci6n para ejecutar la estrategia de la divisi6n - Llevar a cabo las acciones para el logro de los objetivos y metas ESQUEMA 6 108 niveles se establecen los prop6sitos y objetivos de la organiz~ ci6n. En el segundo ciclo interactúan los gerentes divisiona-­ les y los funcionales en los programas a desarrollar en sus áreas y además se involucra a los gerentes funcionales en el proceso de planificaci6n a largo plazo a efecto de "profundi- - zar" el enfoque estratégico del negocio. En el Último ciclo "los ejecutivos d~ la direcci6n ge­ neral y los de las divisiones comentarán frecuentemen­ te la distribuci6n de recursos a estas Últimas'' (105) En los tres niveles que proponen Vancil y Lorange se in-­ cluye desde la planeaci6n estratégica a largo plazo por la Di­ recci6n General hasta las acciones de los gerentes funcionales con el prop6sito de llevar a cabo los obj•tivos y metas estable cidas previamente. Sin embargo, esta acepci~n de los niveles de gesti6n no -­ expone diferencias entre la Alta Direcci6n y la Direcci6n misma de la organizaci6n, en la adopci6n de la estrategia (como en el concepto de Blanco Illescas); esto es, la primera se preocupa - (105) Ibid., P. 11. 109 por el entorno, por el exterior y por una estrategia a largo plazo, en tanto que la segunda se ocupa de la parte interna de­ la empresa y funciona conforme a lo previsto por la Alta Direc­ ci6n. De las dos corrientes analizadas (Blanco Illescas y Vancil y Lorange), la que m§s se aproxima a la estructura vertical de­ la Administración Pública Mexicana es la que expone Blanco - Illescas. Utilizando a manera de ejemplo, la estructura que han adoptado las organizaciones del Sector Par~estatal, se pue­ de afirmar que el nivel "Alta Dirección" o estratégico corres-­ ponde a los órganos de gobierno. Es decir, los consejos de ad­ ministración, las juntas de gobierno, las juntas directivas y - las juntas de administraci6n. El 25 de enero de 1984 se publicaron en el Diario Oficial­ de la Federaci6n las "Normas para la integraci6n y funcionamie!!. to de los 6rganos de gobierno de las entidades paraestatales -­ (organismos descentralizados, las empresas de participaci6n es­ tatal mayoritaria y los fideicomisos) coordinadas·por la Secre­ tarb de Energía, Minas e Industria Paraestatal (SEMIP)" El documento normativo tiene como prop6sito: a) Lograr que los 6rganos de gobierno cumplan con su pa-­ pel de conducción estratégica. 110 b) Fortalecer la capacidad para la toma de decisiones de­ los 6rganos de gobierno. c) Homogenizar a los 6rganos de gobierno en cuento a su - estructura y operaci6n. d) Promover que los 6rganos de gobierno sesionen de tal manera que se adopten oportunamente las medidas necesarias. Partiendo de que la Administraci6n Pública Mexicana está - sectorizada, se establece en el escrito que " los representantes de la Coordinadora Sectorial presidan los 6rganos de gobierno de las entidades di rectamente coordinadas, de las que funjan como con-­ troladoras y de aquellas que por su importancia es-­ tratégica o por la magnitud de sus operaciones así - lo requieran, a juicio de la propia Coordinadora Se~ torial" (106) El Coordinador del Sector presidir§ los órganos de gobier­ no de las entidades bajo su coordinarión. Del 6rgano de gobieL no dependerá un Comité de Apoyo, el cual "no tendrá funciones - (106) Diario Oficial de la Federación, Normas para la integra-­ ción t funcionamiento de los, .. , 25 de enero de 1984, P.- 12-'13 111 ejecutivas, ni de direcci6n", estos comités dictaminarán "sobre aquellos asuntos de carácter técnico relacionados con el proce­ so productivo" y presentarlin al 6rgano de gobierno "estrate_gias y propuestas de medidas correctivas". Uno de los objetivos fu~ damentales de los órganos de gobierno es: "Asegurar el desarrollo de la programación estraté­ gica y del control preventivo de las actividades de la entidad y dictar las medidas para corregir las - desviaciones que se detecten" {107) Entre las funciones del 6rgano de gobierno o de la alta - direcci6n se encuentran las siguientes: a) Programación y Presupuestaci6n b) Establecer las políticas y prioridades que deberá observar la entidad para el desarrollo de su opera- -­ ci6n. c) Autorizar los objetivos y metas anuales y de mediano - plazo. d) Aprobar el programa anual, el anteproyecto del presu-­ puesto y dem5s programas. e) Sancionar y aprobar la orientaci6n del presupuesto au­ torizado. {107) !bid,, P. 13. 112 Los 6rganos de gobierno sancionarán los informes de la di­ recci6n general, cuyo titular asistirá a la sesi6n, con voz pe­ ro sin voto, también sancionarán los informes de evaluaci6n que presente la misma dirección. El'director general de la entidad, que sería el segundo ni vel que propone Illescas, "mandos superior~s", tiene la respon­ sabilidad del funcionamiento interno de la institución. Este - nivel de organización se preocupa y le interesa la parte end6g~ na, ~ás que la ex6gena. Entre las atribuciones que le señala­ el citado documento a los "mandos superiores" se indican las -­ siguientes: a) Bs responsable de la situación de la operaci6n de la - entidad. b) Le deberá proporcionar al órgeno de gobierno los datos y la información que se requiera para la toma de decisiones. c) Deberá someter al acuerdo del órgano de gobierno las - operaciones y asuntos que den cuenta de la marcha de la entidad. d) Ejecutar los acuerdos tomados por el órgano de gobier- no. Los órganos de gobierno de las entidades paraestatales 113 coordinados por la SEMIP, están integrados por: (108) a) Un Presidente propietario y su suplente. ' b) Consejero o Miembros. En las sesiones del 6rgano de gobierno participarán el di­ rector general de la entidad, comisarios (ambos con voz y sin -. voto) y un secretario técnico de actas. Dicho 6rgano estará -­ auxiliado por el comité técnico operativo y los comités de apo- yo necesarios. De esta forma tornando como referencia los niveles de las­ entidades del sector paraestatal de nuestra Administraci6n Pú-­ bl.ica, podernos seftalar que la "al ta direcci6n1' sería el 6rgano­ de gobierno, "los mandos superiores" la direcci6n general, ''los mandos intermedios" las subdirecciones generales y las direcci~ nes de área y "los mandos ejecutantes" las subdirecciones y las jefaturas de departamento. D. LAS AREAS DE LA GESTION. Toda instituci6n u organizaci6n es un todo integrado, es - una unidad compuesta por diversas áreas. Desde el punto de vi! ta sistémico cada organizaci6n es una unidad o un sistema, (108) Ibid., P. 14. "Como sistema entendemos un conjunto de elemento di námicamente relacionados entre si, cuya interacci6n debidamente coordinada y controlada está encaminada hacia el logro de un objetivo común .•. el maestro -­ Jos6 Gaxiola dice: el elemento esencial del enfoque de sistemas es ver a la organizaci6n como un conglQ merado de partes interrelacionadas e 1nterdependie! tes, Una de las partes no puede permanecer eficie~ temente sin las otras •.• " (109) 114 Los sistemas se pueden componer o desagregar en subsiste-­ mas o áreas, conforme al funcionamiento y al objetivo de la or­ ganización. De acuerdo con la entonces Coordinaci6n General -­ de.Estudios Administrativos de la Presidencia de la República,­ un sistema o una institución, puede adoptar convencionalmente - la siguiente divisi6n en subsistemas o áreas: a) De regulaci6n­ o control; b) De operación o sustantiva y c) De .!!E.™· Al hacer la distinci6n de estas áreas, se pueden identifi­ car aquellas que controlan y dirigen el desempefio de la organi­ zaci6n, las encargadas de producir los bienes, servicios o pro­ ductos que se le encomienden y aquellas que tienen por misión - (109) Sánchez Guzmán, Feo., Análisis de gestión del sector pa-­ blico, IPN, Escuela Superior de Contadurfa y Administra-­ ciBn, 1979, páJ, 41. 115 proveer de los recursos y servicios necesarios que requiere la- organizaci6n ~ara su buen funcionamiento. A continuación se presentan las funciones propias de cada­ una de las áreas de la organización horizontal o del sistema a~ ministrativo. (Ver cuadro 8) 1. Area de Regulación y Control. Esta área tiene por misión orientar y conducir ~1 desempe­ ño de las funciones de la organización, establecer las bases de congruencia·y habilidad operativa interna y, "Las bases para elevar los niveles de eficiencia y­ efi cacia de la ins ti tuci6n" (11 O) El área de regulación y control define los lineamientos y­ las directrices de ~~servancia general, esto es, es la parte programática y evaluatoria del conjunto integral, donde se def! nen los presupuestos y los objetivos que puede seguir la organ! zación. Normalmente estas áreas se encuentran ubicadas a nivel de staff o de Estado mayor, (110) C.G.E.A., Recomendaciones ara la resentaci6n de ro--­ euestas de re ormas a ministrativas inst1tuc1ona es, - - Julio de 1979. 116 SISTEMA ADMINISTRATIVO SUBSISTEMA O AREA FUNCIONES - Pl aneación - Programad 6n .. Regulación - Presupuestaci6n y control - Organización - Información y estadística - Eval uaci6n - Control - Aquellas destinadas a al- Operación canzar los objetivos sus- tantivos de la organiza-- ción. - Apoyo logístico Recursos humanos Apoyo Recursos materiales Servicios generales Control del ejercicio programático y/o pre- supuestal - Apoyo institucional Asuntos jurídicos DHusi6n Relaciones públicas CUADRO 8 117 Z. Area de Operación. En esta área de la organizaci6n, se llevan a cabo las acti vidades sustantivas de la misma, es decir, sin el desarrollo de estas acciones es imposible alcanzar los objetivos de la insti­ tución. " ..• tienen como fin cumplir con las atribuciones y­ objetivos encomendados a la institución, mediante - la producción de los bienes y/o prestación de los - servicios por los que está facultada" (111) Las funciones de esta área de la organización, son f~nda-· mentales para lograr los prop6sitos para los que fue creada la­ organizaci6n. 3, Area de Apoyo. Aquí se incluyen todas aquellas actividades destinadas a - proporcionar el apoyo logístico a la organización. Comprende esencialmente a la administración y desarrollo de los recursos­ humanos, recursos materiales, recursos financieros, asuntos ju­ rídicos y servicios generales, (111) Ibid. "(Esta lirea) se encarga de dotar de los recursos y­ servicios necesarios para hacer factible el funcio­ namiento institucional" (11Z) 118 Así también, esta área implica el apoyo institucional, el­ cual se'encarga de los "asuntos de relacioner en práctica el pr.oceso administrativo­ y asi trabajar en 1, consecuci6n de los objetivos para los que­ fue creada. 1, Henry Fayol Fayol en su tra ajo Administraci6n Industrial y General e! pone que los element>s de la administraci6n son: prever, orga­ nizar, dirigir, coor” E A A aii —— AAA a A ra evitar la interrupción en dicha acción. Cc. El programa debe ser bastante flexible, a efecto de fa cilitar las modificaciones que se juzgue conveniente introducir. d. El programa debe ser compatible con los destinos de la empresa, La adopción de un programa de acción facilita la utiliza-- ción de los recursos, permite una actuación sin titubeos y fal- sas maniobras. La ausencia de este programa es un síntoma de - la incapacidad del personal directivo, (115) Por lo que respecta a la "organización", Fayol dice que; "Organizar una empresa es proveerla de todo lo que -- es útil para su funcionamiento: materias, herramicn-- tas, capital y personal. Pueden hacerse en este con- junto dos grandes divisiones: el organismo material y el organismo social. No se tratará aquí más que del- último. Provisto de los recursos materiales necesa-- rios, el personal, el cuerpo social, debe ser capaz - de realizar las seis funciones esenciales, es decir - de ejecutar todas las operaciones que comporta la em- presa", (116) (115) Ibid, P. 196-198. (116) Ibid, P, 200, 123 b. La acci6n directiva del programa debe ser continu , p~ itar ci6n i ha ci6n. c. l r a be r astante ible, cto e ilitar s odificaciones e e ue veniente t ducir. . l r a be r patible n s sti os e empresa~ a pci6n e n r a e ci6n cilita tili a ­ i6n e s ursos, r ite a t aci6n i tu os l­ s aniobras. a sencia e ste r a s a e acidad el rsonal i ctivo. 5) or e p ta a r anizaci6n11 , ayol ice ue: rganizar a presa s r v erla e o e " s átil ara i a iento: aterias, rr ien-­ s, pital rsonal. eden cerse ste n­ to s r des i isi nes: l i o aterial l i o cial. o tratar~ uí m~s e el­ ál o. rovisto e s rsos ateriales ecesa-- s, l rsonal, l erpo cial, be r az e lizar s is ci nes nciales, s ecir e j utar as s eraciones e porta - resa". 6) 5) ! id, . 6-198. 6) ! id, . , 124 En cuanto a la "dirección", es la responsabilidad de cada - jefe sobre el trabajo de los agentes que componen su unidad, en interés de la empresa. "El arte de diri~ir se basa en ciertas cualidades pe_!: sonales y en el conocimiento de los orincipios gener! les de la administraci6n. Preceptos que tienen ?Or - objeto facilitar la direcci6n" (117). Entre las características que debe tener ~l jefe en carga­ do de la dirección, podemos descatar las siguientes: a, Tener un conocimiento a fondo sobre su personal. b. Realizar inspecciones periódicas del cuerpo social (personal). c. Tender a que reine entre el personal, la actividad, la­ iniciativa y el empefio. La "coordinación" implica: "Introducir la armonía entre todos los actos de una - empresa, con objeto de facilitar su funcionamiento y su éxito. Es dar al organismo material y social de cada funci6n las proporciones que convienen para que- (117) Ibid., P. 254 - ZSS. puedan llenar su papel de una manera segura y económi ca. Es construir la casa ni demasiado pequeña, ni d~ masiado grande, adaptar la herramienta a su empleo ... Es, en suma, dar a las cosas y a los hechos las pro-­ porciones que convienen, adaptar los medios al obje-- to" (118). 12::; Bl quinto elemento de administraci6n, es el "control", el­ cual consiste en "comprobar si todo ocurre conforme al programa adoptado". El control tiene !JOr objeto indicar las faltas y -­ las desviaciones. Para Fayol la contabilidad '(documento de la­ situaci6n de la empresa) proporciona al control, los elementos­ de verificaci6n. "Pero cuando ciertas operaciones de control se hacen­ demasiado numerosas, o demasiado complejas, o demasia do extensas que puedan ser realizadas por los agentes ordinarios de los distintos servicios, es preciso re­ currir a agentes especiales, que toman el nombre de - verificadores o inspectores" (119), En la medida en que aumenta el tamaño de las empresas y -­ las operaciones de control, se,hacen m&s sofisticados los meca­ ;- nismos de control y la necesidad de u¡ilizar controladores . ... (118) (119) Ibid., P. 262, Ibid. 1 P, Z68, 126 Para que el control resulte eficaz, es necesario que sea - oportuno y vaya seguido de sanciones. Un control inoportuno y­ desatendido, sin la aplicaci6n de sanciones, es una operaci6n - inútil. Z. George R. Terry Terry en su obra Principios de Administraci6n, sefiala que­ son cuatro las funciones fundamentales de la adrninistraci6n: planeaci6n, organizaci6n, ejecuci6n y control: "Planeaci6n, para determinar los objetivos y los cur­ so~ de acci6n que i~~-de .. ., P. 163 - 164, 127 Sin las actividades de la planeaci6n, es imposible efec- - tuar las funciones administrativas, Define a la planeaci6n de­ la forma siguiente: "Planeaci6n, es la selección y relaci6n de hechos, -­ así como la formulaci6n y uso de suposiciones respec­ to al futuro en la visualizaci6n y formulaci6n de las actividades propuestas que se cree sean necesarias pa ra alcanzar los resultados deseados" (121). La planeaci6n vé hacia el futuro, en la consecución de los resultados deseados, esto es, proporciona estímulos para alcan­ zar las metas establecidas. El mismos autor indica que existe una planeaci6n estratég! ca y una planeaci6n táctica, normalmente la primera hace refe-­ rencia a períodos a largo plazo, en tanto que la segunda a pe-­ ríodos de mediano y co~to plazo, Esto es, la planeación estra­ tégica se refiere a~ objetivo general de la organización, en tan to que la táctica consiste en la búsqueda y utilización óptima­ de los medios para lograr los objetivos fijados. (121) !bid,, p. 190, En el libro de Terry. Administraci6n y­ Control de Oficinas; dice que la plancacíon en las of1ci nas "requiere la visualización del futuro. Incluye la :­ determinaci6n de acciones propuestas, conocer que pasos­ producirán los resultados deseados y en que secuencia -­ han de tomarse", p, 27. El subrayado es nuestro. 128 Terry opina que la segunda funci6n de la administrací6n, - la "organizaci6n", es una consecuencia de la planeaci6n. La or ga~izaci6n se allega de recursos y personas para llevar a caba­ las actividades; le preocupa que la gente trabaje interrelacio­ nadamente para lograr los objetivos. Es tal la organización -­ que sin ella es imposible tener una "acción colectiva efectiva". Terry conceptúa a la organizaci6n de la forma siguiente: "Es el establecimiento de relaciones de conducta entre trabajo, personas y lugares de trabajo seleccio nados para aue el gruno trabaje unido en forma efi- - ciente" (122). De la organizaci6n se desprende la estructura orgánica; el armaz6n de las funciones. Terry opina que "La ej ecuci6!!.-~~-hacer aue todos los miembros del· gru E._de~~~-1!.!.s~nzar los objetivos y se esfuercen: en lo­ grar los objetivos que el gerente desee que logren EE,.rque ELLOS auieren lograrlo" (123), La funci6n de "ejecuci6n" considera a los recursos humanos, (122) !bid .• p. 338. (123) Ibid., p. 367, 129 como factor importante, pues son ellos los que generan el trab~ jo, y sin ellos ninguna operación tiene éxito; el elemento huma no est6 presente en todo problema, en toda decisi6n. De hecho­ "la planeación administrativa tiene éxito debido a que las pcr­ ~ reunen combinaciones correctas de actividades" La ejecución, de acuerdo con el autor, anterior, comprende­ tres elementos fundamentales: a) La Direcci6n Administrativa b) La Comunicaci6n en la Administración c) La Compensación "La Dirección Administrativa es una de las herramien- tas m6s efectivas de la ejecuci6n" (124). La comunicaci6n ayuda a que la planeaci6n y la ejecuci6n - sean ejecutadas eficazmente. ·Una buena administración implica­ una buena comunicación, y la adecuada retribución económica. " Hace su aportación en una especie de estímulo -- "de prop6sitos múltiples" que tienen distintos valo-­ res para diferentes personas" (125). Para Terry el "control" es tan importante como la µlanea-- (124) Ibid., p, 517. (125) !bid., p. ·594, 130 ci6n; opina que un control es más eficaz, cuando los planes es­ tán bien pensados. "El control es una actividad que consiste en determi­ nar lo que se está logrando, evaluarlo y si es necesa rio, aplicar medidas correctivas". _(1261_. Para controlar es necesario, dice, que existan normas para llevar a cabo la evaluaci6n. ¿qué es una norma? "Una norma es algo establecido ya sea por costumbre o autoridad con el fin de medir cosas tales como cali-­ dad, ejecuci6n y servicio de cualquier factor emolea­ do en la administraci6n" (127). La ~ es un parámetro que se utiliza para evaluar una - acci6n a efecto de llevar el control de la misma. En otro de los escritos realizados por Terry, establece ~­ que el control es el, (126) (1 ~7) "., .Proc~.:!º para determinar lo que se está llevando a cabo, valorizándolo y, si es necesario, aplicando me- Terry, Administraci6n y__Control de .•• , !léxico, C.E.C.S.A.- 1971, p-:-s-oT:--rsuorayailo-ñüc·sTror Ibid., p. 504. didas correctivas de manera que la ejecución se lleve a cabo de acuerdo con lo planeado" (128). 131 El control no existiría sin la planeaci6n, de hecho, dice­ Terry, las acciones correctivas son las aplicaciones, los ajus­ tes al proceso administrativo, es decir, la acción correctiva a la planeaci6n, organizaci6n, ejecución y cpntrol. Terry considera que "la mejor planeaci6n incluye la consi­ deración de ejecutar la función de control". Los pasos básicos del proceso del control son: l. La medición de lo que se ha hecho 2, La comparaci6n de lo hecho con el patrón o estándar 3, La corrección de la desviación desfavorable por medio- de la acción correctiva. Una vez ·obtenida la información, se acude a compararla con la norma, para evaluar y detectar las diferencias entre ambos y aplicar en el caso necesario las acciones correctivas, Existe una técnica de ~laneación-control: el control pres~ puestario; los presupuestos son planes y su uso es fundamental- (128) Terry, Princioios de,,,, p, 620, 132 mente el control. El control presupuestario es un sistema de planeación y -­ control. "La parte de la planeación incluye lo que está trata~ do de lograr, exnresado como objetivos divididos por­ actividad específica y que cubre un período definido. El uso de estos objetivos presupuestarios para propó­ sitos de control, constituye el control del presupue! to. En forma precisa, puede enunciarse que el con- - trol del presupuesto es descubrir lo que ha hecho y - de comparar estos resultados con los datos corresnon­ dientes del presupuesto, para anrobar lo logrado o re mediar las diferencias" (129). El párrafo anterior es muy descriptivo para señalar la im­ portancia y la concatenación entre la planeaci6n y el control. Terry recomienda que en la acción de analizar y corregir ~ se "debe ayudar a la persona encargada a descubrir y a corregir las desviaciones". Es decir, la acción de corregir implica una actividad conjunta del revisor y del ejecutante. Por nrc>supucsto no debemos entender aquél que se emplee (129) Ibid., !'l • 719 - 720. 133 para utilizar mejor el dinero de la organización o como un me-­ dio para alcanzar los objetivos de la mis~a. El presupuesto. " Se ha convertido en un recurso para hacer resal­ tar esos objetivos en s~. La falla se encuentra pri~ cipalmente en que la alta administración no reconoce­ el comportamiento humano inherente en• el control" .(130) El control del presupuesto pone de relieve los casos de ex cepci6n, es decir, aquellas diferencias importantes detectadas­ para su corrección y además sirve para fijar responsabilidades. Como beneficios del uso del control del presupuesto, seña­ la Terry entre otros, los siguientes: a. Las metas se dan a conocer a quienes tienen obligación de lograrlas; b. Por medio de hechos y registros de resultados se ayuda a tomar decisiones: e, Las acciones son objeto de cuidadoso estudio y refle-- xi6n; d, Se descubren los puntos débiles y se ofrecen los me- - dios posibles para mejorar y correeir tales deficiencias. (130) Ibid,, p, 727, 134 3. Peter F. Drucker Los estudios de Drucker no pertenecen a la corriente del - proceso administrativo pero sus puntos do vista son importantes para la materia en estudio. Por un lado las funciones gerencia­ les qu .. e expone están encaminadas a conducir a la empresa al lo­ gro de sus objetivos, como lo habíamos estudiado con Fayol, por otro lado considera a la administraci6n ~orno aquella que le da vida y dinamismo a las instituciones y como la "Única alterna­ tiva contra la Tiranía". La administraci6n, de acuerdo con Drucker, s6lo pone 11énf_!! sis" en la tarea social, consistente en "la atenci6n de la sa- - lud, de la seguridad social, la educaci6n, la investigaci6n ... 11 y como lo hace resaltar José Castelazo en su obra citada, la ai ministraci~n, según Drucker, "es una funci6n objetiva .•. es una profesi6n, es una funci6n, una disciplina, una tarea social que debe hacerse". Para Drucker "Si bien la admini'straci6n es una disci- plina -es decir, un cuerpo organizado de conocimiento, y como tal aplicable por doquier- también es una "cu,! tura". No es una ciencia desprovista de valores. La administraci6n es una funci6n social y está insertada en wia cultura - una sociedad - 135 una tradici6n de valores, costumbres y creencias, así corno en sistemas guberna- mentales y políticos. La administraci6n está condicio nada por la cultura y es 16gico que así sea; pero a - su vez, la administraci6n y los gerentes plasman la - cultura y la sociedad" (131) Peter Drucker en su obra La Gerencia: Tareas, responsabili dades y prácticas estudia fundamentalmente tres puntos: a) Las tareas de la administraci6n; b) El administrador: trabajo, car­ gos, habilidades y organizaci6n y c) La alta. direcci6n: tareas, organizaci6n y estrategias. En virtud de que a nosotros nos interesa analizar los pun· tos de vista de Drucker desde la perspectiva del proceso admi-­ nistrativo, hemos diseccionado su libro y reordenado sus ideas de la manera siguiente: (131) Funciones de PLANEAMIENTO Funciones de ORGANIZACION Funciones de DIRECCION Funciones de CONTROL Drucker, Peter F. La Gerencia: Tareas res onsabilida· des y Zrácticas, México, J:: itoria e teneo S •• , 9 5, P. XIEsta ebar lo anterior, segGn Drucker, Siemens llev6 a cabo las prácticas siguientes: a) Analiz6 las actividades fundamentales del banco b) Cre6 un fquipo de direcci6n superior con ejecutivos del banco, sin ser f rmalmcnte miembros de la alta direcci6n 1 sz e) Form6 un 6rgano para el suministro de estímulo, informa ci6n e ideas Drucker considera que la alta direcci6n "es el 6rgano que dirige, determina la visi6n y establece normas". Asimismo, pe! cibe y abarca el total de las actividades de la empresa y tiene por tareas: a) La determinaci6n de objetivos b) El desarrollo de estrategias y planes, y ·c) La toma de decisiones actuales con vista al futuro La alta direcci6n no ejecuta "operaciones"; es la encarga­ da de dirigirlas y de fijar· las normas que han de seguirse. Este 6rgano está pendiente de lo que la empresa persigue - y de lo que realiza. Además tiene por responsabilidad desarro­ llar los recursos humanos futuros. Para Drucker es importante la creaci6n y formaci6n de la alta direcci6n futura. 153 La direcci6n es la encargada de afrontar las crisis impor­ tantes de la empresa y es la que asume el control "cuando las - cosas se desvían gravemente". "todas las empresas y en realidad todas las institucio nes necesitan una funci6n de alta direcci6n. Pero cada una tiene tareas específicas de alta direcci6n. (Dichas tareas) es necesario desarrollarlas a partir de un aná­ lisis específico de la misi6n y el prop6sito de la ins­ ti tuci6n, sus objetivos, sus estrategias y sus activi- dades fundamentales" (145) Las tareas de la alta direcci6n son específicas y varían - de acuerdo a los objetivos, las estrategias y las actividades - fundamentales de cada instituci6n. De hecho, la alta direcci6n debe comprometerse s61o con las actividades esenciales. La direcci6n debe poseer un plan de trabajo que indique -­ con detalle los responsables de cada tarea y los limites de --­ tiempo para su realizaci6n. Debido a que la alta direcci6n requiere una diversidad de calificaciones, habilidades y temperamentos, es recomendable, - (145) Ibid., P. 417 (Subrayado y paréntesis nuestro) 154 según Drucker, que cst6 a cargo Je un equipo y no de una perso- na, ya que es difícil que un individuo reúna una serie de cuali dades que requiere la direcci6n, tales como capacidad de análi­ sis, decisi6n, rapidez, audacia y coraje intuitivo. De acuerdo con Drucker, para la estructuración efectiva de la direcci6n es esencial que se parta del análisis de las ta-­ reas de la alta dirección, de la asignaci6n de responsabilida-­ des y de la formaci6n de un equipo de direcci6n superior. Por otra 'parte, la alta direcci6n necesita un 6rgano.espe­ cífico que le suministre ideas, estímulos, conocimientos, infoK mes y estudios relevantes, que no est~n destinados a la admini~ traci6n operativa y que por ende la apoyen en la toma de deci-­ siones con sentido del futuro. ,''El trabajo de la alta direcci6n tiene un carácter e~ pedfico. Cualquier Upo de trabajo requiere los in~ trumentos apropiados, y los que convienen a la tarea de la direcci6n superior son la información, el estímu lo, el análisis y los interrogantes" (146) Dicho 6rgano específico de informaci6n debe limitarse s6lo a las actividades sobresalientes; esto es, concentrarse en las (146) Ibid,, P. 425-426 155 principales necesidades de la empresa para ayudar a la alta di- recci6n en la adopci6n de decisiones con visi6n del futuro. CONTROL En la parte titulada Las tareas de la administraci6n, Dru­ cker expone su análisis "obtenci6n de un trabajo productivo: -­ controles y herramientas'', donde estudia el sistema de control. El trabajo es un proceso y 6ste debe ser controlado con -­ los controles apropiados. El control se da sobre el proceso de trabajo y no sobre el trabajador. De hecho es un instrW11ento - del trabajador y no su amo. " ••• el control es un principio de economía y no de m2_ ral ••• El prop6sito del control es lograr un proceso - desembarazado, apropiado y acorde con estándares ele­ vados ••• debe practicarse esencialmente por vía de "ex ccpci6n11 : s61o una desviaci6n importante respecto a la norma moviliza el control. Mientras el proceso se de­ sarrolla dentro de las normas preestablecidas, está - bajo control y no exige ningún tipo de control • ••• el control debe ejercerse mediante la retroacci6n a partir del trabajo realizado. El trabajo mismo debe 156 suministrar la informaci6n. Si es necesario verificar lo todo el tiempo, no hay control" (147) El control existe a través de normas que se utilizan para la medici6n de resultados, pero solo sobre aquellos realmente - importantes o de "exccpci6n11 • Cuando una acci6n se desarrolla - dentro de "lo normal" no hay necesidad de ningún control. Drucker afirma que el hecho de verificar una acci6n "todo el tiempo" no significa controlar, puesto que supone simplemen­ te realizar una "inspecci6n". Si a la "inspecci6n" se le utili- za como control, dice Drucker "se convierte en una forma excesi vamente engorrosa", "la inspecci6n es el control del sistema de control más que del propio sistema". Por otra parte el autor señala que el control debe ejerce! se donde se manifieste la disfunci6n. "O bien puede alentarse al trabajador para que adopte la medida correctiva apropiada - y esto implica tam-­ bi6n control de retroacci6n. Lo que importa no es quien actúa, sino qué acci6n se desarrolla" (148) (147) Ibid., P. 151 (Subrayado nuestro) (148) Ibid. 157. Es el propio trabajador el que adoptaría prácticamente las medidas de soluci6n al problema detectado. El control de"retro acci6d'lo puede aplicar el personal encargado directamente de - la actividad en el momento que corrige las desviaciones confor­ me a las normas ya establecidas o en el instante que cambia la direcci6n del proceso. Un sistema de control determinará el punto clave donde se situará el control; es preciso identificar qué partes del proc~ so requieren un control permanente ¿Qué partes requieren un co~ trol preventivo? ¿D6nde es necesario un control correctivo?. El diseño del sistema de control debe satisfacer las necesidades - del proceso de trabajo, De acuerdo con Drucker, un control efectivo es aquel que - permite al trabajador autocontrolarse tomando en cuenta las nor mas establecidas. El trabajo del administrador con base en la administraci6n por objetivos, propicia que cada uno controle su desempefio, es­ to es, la administraci6n por objetivos permite el autocontrol. "Para controlar su propio desempeño, un administrador necesita conocer no s6lo la naturaleza de sus metas. 158 Debo ser capaz do medir su desempefio y sus resultados comparándolos con ésta. Debe seguirse invariablemente la práctica de suministrar a los odministrodores medi ciones claras y comunes en todas las áreas principales de la empresa. No es necesario que éstas medidas seon rígidamente cuantitativas; tampoco tienen que ser exa~ tas. Pero sí deben ser claras, simples y racionales ••• pertinentes •.. confiables ••• deben expiicarse por sl mismas, y ser comprensibles sin interpretaciones com­ plicadas ••• " (149) Drucker considera que para que exista un autocontrol, el - "administrador" debe conocer sus metas y ser capaz de medir sus resultados confrontándolos con las'~xpectativa~'o metas. Las m~ didas de los resultados con las metas si no son totalmente exac tas sí deben ser claras, simples, racionales, pertinentes, con­ fiables y que se expliquen por sí mismas. "Cada gerente debe disponer de la inforraaci6n que ne­ cesita para medir su propio desempefio, y ha de reci-­ birla con prontitud suficiente para introducir los -­ cambios necesarios en vista de los resultados desea-- (149) Ibid., P. 300 (Subrayado nuestro) 1$9 dos. Y esta informaci6n debe suministrarse al propio gerente, y no a su superior. Debe ser el medio de au­ tocontrol, y no un instrumento de control desde arri- ba" (150). Se puede apreciar en esta cita, que el gerente debe tener a la mano oportunamente la informaci6n de "excepci6n" para que ' se introduzcan los cambios necesarios. Se deduce .. también que - esta informaci6n es suministrada al gerente y no al superior i~ mediato, para evitar ser un instrumento de control del "jefe". Con la administraci6n por objetivos y el autocontrol,el - personal se hace responsable de sus acciones y se motiva a eje­ cutar mejor ~us actividades, y además, seg6n Drucker "act6a co­ mo un hombre libre". (150) Ibid. "' 160 B. RELEVANCIA DE LA PLANEACION Y EL CONTROL En las dos acepciones sobre el proceso administrativo ana­ lizadas y en las funciones gerenciales estudiadas en Drucker se destacan dos elementos fundamentales: la planeaci6n y el con--­ trol, en virtud de que sobre ellos se mueve la esencia de la ad ministraci6n. La organizaci6n no puede existir, si no tiene un programa o normas para evaluar los resultados alcanzados y de - esta manera llevar a cabo el control. De las tres acepciones abordadas, tenemos el cuadro siguie~ te: (Ver cuadro 9). Fayol, Terry y Drucker coinciden en que es la planeaci6n - la parte inicial del proceso, donde se determinan los programas y cursos de acci6n (Fayol y Terry) y la toma de decisiones en - el presente con vista al futuro (Drucker) y que el control es - el que lo concluye, en el momento que confronta los resultados con los planes, programas o normas, a efecto de detectar las -­ desviaciones y aplicar las medidas correctivas (Ver cuadro 10) Es preciso sefialar que cuando Drucker se refiere al proce­ so de planeamiento estratégico, también hace referencia además de las ·~xpectativas'~ metas, a la medici6n de los resultados -­ (Ver inciso 3 de la parte A de este capítulo). AUTOR LLEi'íl::mos DEL PROCESO ADMINISTRATIVO Henry Fnyol Prever Organizar Dirigir Coordinar Controlar Gcorge R. Terry Planeaci6n 11rganizaci6n Ejecuci6n Control FUNCIONES GERENCIALES Peter F. Drucker Planeamiento Organizaci6n IDirecci6n Control CUADRO 9 AUTOR Henry Fnyol George R. Tcrry Pcter F. Drucker CONCEPTOS DE Pl.ANEACION Y CONTROL B L E M E N T O S Prever: Escrutar el futuro y articular el programa de acci6n. Planeaci6n: Determinar los objetivos y los cursos de acci6n que deben tomarse. Planeamiento: Es un proceso continuo que consiste el adoptar decisiones con conocimiento de su sentido de futuro. CUADRO 10 Controlar: Comprobar si todo ocurre conforme al programa adoptado: Conttol: Definir lo que se está logrando, evaluarlo y si es necesario aplicar lns medidas correctivas. Control: Se aplica por medio de retroacción, en el momento en que se corrigen las desviaciones conforme a normas ya establecidas o en el instante en que cambia In direcci6n del proceso. .... "' '" 163 El control no existe, si se carece de una serie de normas que servirán de parámetro para la medici6n de los resultados - alcanzados. " ... El control es la funci6n que consiste en obser-­ var ..• verificar y registrar la ejecuci6n de un plan de manera que puedan compararse continuamente los re sultados obtenidos con los planes iniciales y tomar las medidas conducentes para asegurar la realizaci6n de sus objetivos" (151), El control adquiere una importancia vital en las organiza­ ciones. La revisi6n de los hechos se debe hacer "continuamen­ te", para adoptar oportunamente las medidas apropiadas. Fayol separ6 acertadamente la funci6n de control de la fun ci6n de contabilidad, ya que el primero es un aspecto de la ad­ ministraci6n y el segundo lo es de la operaci6n contable, esta­ dística, que sirve para llevar a cabo la tarea de control. Para Galván Escobedo, el control no existe si no se da la acci6n correctiva. Es decir, para la aplicaci6n del control, se hace necesario un plan o un programa que sirva de marco de refe rencia para la evaluaci6n de los resultados. (151) Galván Escobedo, Op., cit., P. 478 (Subrayado nuestro). 164 "La comparaci6n de los resultados reales con los obj~ tivos y normas establecidas casi siempre revelan cier tos lugares donde los resultados no han sido lo que - se esperaba. Tan pronto como esto se descubre, es de­ ber del administrador tomar medidas, ya sea para co-­ rregir la acci6n pasada o, más probablemente, para e~ caminar la acci6n futura hacia el objetivo deseado" - (152). (152) Ibid., P. 514 165 C. EL CONTROL Y LOS CONTROLES El control y los controles son dos cosas distintas. Para - llevar a cabo el control, es necesario la utilizaci6n de contro les, que son las técnicas y los medios que se eligen de acuerdo al carácter de las operaciones que se desean controlar. Para ello se utilizan reportes, informes, etc. En las últimas décadas, las técnicas del control han alean zado un alto desarrollo, debido al uso y modernizaci6n de las - computadoras, que son capaces de almacenar y procesar rápidame~ te grandes volúmenes de informaci6n. l. Carácter y Principios del Control El concepto de control no debe ser entendido como aquel -­ que coarta la libertad de acci6n o el que tiene por objeto el - dominio sobre el personal. "La palabra "control", en su sentido corriente, posee connotaciones desafortunadas; a menudo se emplea en - el sentido de mandar, reprimir, dominar, hacer cum-­ plir, impedir, trabar, inhibir, manejar, vencer, coa! tar, encadenar y vigilar. Es innegable que la noci6n de "orden" que implica la organizaci6n trae consigo - 166 la noci6n de "control". Sin embargo, en una organiza­ ci6n bien administrada, y cuyos miembros se sienten - involucrados en ella, el control puede servir como -­ _elemento de motivaci6n para la consecusi6n de sus ob­ jetivos, y como elemento de ayuda a la superaci6n pe! sonal de sus miembros" (153) El concepto control, debe despojarse de las aseveraciones negativas, y entenderse como un elemento positivo para el logro de los objetivos de la organizaci6n, incluso que sirva de moti­ vaci6n al personal. ñl control act6a básicamente como un sistema, éste puede - definirse como un conjunto de elementos que interact6an y cons­ tituyen un todo. Así, tenemos que los ingenieros de sistemas - definen al sistema de control como: (153) (154) " ••• Un arreglo de componentes físicos conectados de - tal manera que el arreglo se puede comandar, dirigir o regular a sí mismo o a otro sistema" (154) Fernfodez de Nardelli, Amelía, Control de Gesti6n, Fac. de Contaduría y Administraci6n, ONAM, CEPA, 1981, P. 17 Diestéfano III, et., al., Retro•limentaci6n {Sistemas de ·control, México, Serie Schaum, Megraw-H1ll, 981, pág. 1 167 Esta acepci6n expone que la regulaci6n o la retroalimenta­ ci6n es una propiedad del control. El Diccionario de Política y Administraci6n Pública esta-- blece como puntos del proceso de control, los siguientes: Establecimiento de características o condiciones mensu rables. Comparaci6n de los resultados con los estándares. Interpretaci6n y valorizaci6n de los resultados. Correcci6n de la acci6n (155) El mismo Diccionario señala como principios del control, - los siguientes: (155) Objetivo Eficiencia del control Responsabilidad del control Correspondencia con los planes Adecuaci6n de la organizaci6n Individualidad del control Normas Colegio de Licenciados en Ciencias Políticas y Adminis-­ traci6n Pública, Diccionario de Política y Administra--­ ci6n Pública, P. 308 Control de puntos críticos Excepci6n Flexibilidad del control Acci6n Previsi6n (156) 168 El profesor José R. Castelazo en su trabajo Apuntes sobre teoría de la Administraci6n P6blica, sefiala la relaci6n entre - la planeaci6n y control y la importancia de éste 6ltimo. " ••• El control supone la verificaci6n del proceso gl~ bal. El control está unido por un cord6n umbilical a la planeaci6n. Si no hay parámetro para verificar una acci6n estaremos controlando "la nada", lo que signi- fica que se requiere verificar "algo" pero con respeE_ to a otro "algo". Por eso se dice que el mejor con-­ trol está en el plan. En otros términos, sin planea-­ ci6n no hay control" (157) El control es una funci6n del administrador, es indispens~ ble que éste tenga un conocimiento global de lo que está pasa~ do en la organizaci6n. El administrador debe estar al tanto de (156) Ibid., P. 308 - 309 (157) Castelazo, R. José, 'Apuntes sobre Teoría .•• , P. 164 l69 las actividades y de sus cambios, porque en el caso de que pa-- sen desapercibidos, perderá toda visi6n real de la organizaci6n. "Es sabido que incluso los buenos dirigentes y los -­ funcionarios que cumplen celosamente con su deber em- piczan a perder sus cualidades positivas cuando falta el control" (158) z. Los Controles y sus Características, En la misma obra de J,R. Castelazo, se aprecia la tésis de Peter F. Drucker, referente a la diferencia entre el control y los controles. Para Drucker, el control y los controles son conceptos di~ tintos. El control es sin6nimo de "dirección" y los controles - lo son de la "medici6n" ;··el primero se refiere a los fines y -­ los segundos a los medios. (158) (159) "Los controles tratan con hechos - es decir, con he chos ocurridos - El control se ocupa de las expect~ tivas - es decir, del futuro. Los controles son analí ticos y se interesan en lo que era y en lo que es. El control es normativo, y se ocupa de lo que debería ser" (159) Torotseev, El Control Po ular en la Sociedad Socialista, Mosc6, Edt., Progreso, 9 O, P. 3 , cita o por Herndn ez Oviedo, Op., cit. Pág. 44 · Drucker, Pcter F., Ln Gerencia: Tareas •.• , P. 336. Ver - José R. Castclazo, Op., cit., Pág. 208 170 El control se da a nivel de dirigente y los controles a ni vol técnico, operativo. Se requiere de la aplicaci6n de las téc nicas para lograr el prop6sito fundamental del control: la ac-­ ci6n correctiva. Los controles deben motivar al personal: "Si tratamos con un ser humano en una instituci6n so­ cial~ los controles deben convertirse en la motiva-­ ci6n personal que llevará al control. En lugar de un sistema mecánico, el sistema de control en una situa­ ci6n social-humana es un sistema volitivo" (160) Los controles, seg6n Drucker, deben tener las tres caracte rísticas siguientes: a) Los controles no pueden ser objetivos ni neutrales. A diferencia de los fen6menos físicos, que sí son objeti-­ vos y neutrales, los controles proveen a las acciones de un sub jetivismo, de un valor intrínseco. De ahí la pregunta que siem­ pre debemos hacernos "¿Qué actos estamos midiendo en nuestro -­ sistema de control?" en lugar de preguntarnos "¿qué estamos con trolando?". (160) Ibid. 171 b) Los controles necesitan centrarse en los resultados. Para Drucker los resultados solo existen exteriormente, la parte interna de la organizaci6n solo crea costos. Es importan­ te que la organizaci6n se encuentre en pleno contacto con la es fera externa. " ••• lo que la organizaci6n actual necesita es contar con 6rganos sensoriales sintéticos orientados hacia - lo externo. Si se quiere que los controles modernoi - realict>''i un aporte, deben hacerlo sobre todo aquí" -­ (161). Los controles modernos pueden contribuir en gran medida al desarrollo de las instituciones; sin ellos no podrán medirse los resultados. c) Se necesitan controles para los hechos mensurables y - para los que no son mensurables. Toda organización obtiene resultados, algunos son imposi-­ bles de medir; pero por "intangibles"que sean éstos, no deberán quedar fuera de control. Incluso a este tipo de resultados se - (161) Ibid., P. 338 172 le debe de dar mayor atenci6n. Por ejemplo dice el profesor Jo- sé R. Castelazo, la inflaci6n es un fen6meno difícilmente cuan­ tificable y sin embargo es importante su medici6n para el desa­ rrollo econ6mico de un país. José R. Castelazo analiza los requerimientos de los contro les par~ llevar a cabo el control,que Drucker señala en su estu dio. Este autor indica que son siete los requerimientos: i) Econ6micos Mientras menos controles se necesiten, más efectivo será - el control. Un mayor número de controles puede provocar confu­ si6n. En este sentido el administrador debe preguntarse ¿Cuál es el mínimo de informaci6n que se requiere para obtener el con trol de una situaci6n? • ii) Significativos Resulta inútil tratar de controlar una infinidad de even-­ tos, que ocasionalmente nada tienen que ver con los objetivos - de la organizaci6n. Los controles deben relacionarse con los ob jetivos fundament.ales de la instituci6n y con las prioridades - que éstos determinen. Esto es, los controles deben basarse en - lo que es, lo que será y lo que deberá ser la actividad de la - organizaci6n. 173 iii) Apropiados Los controles deben ser los adecuados al carácter y natur! leza del fen6mcno que se está controlando. Es indispensable es­ forzarse por establecer, por medio de los controles, una infor­ maci6n que nos acerque lo más posible a la realidad. iv) Congruentes La medida de los resultados debe darse en congruencia con el fen6meno que se pretende medir. El término "medir" irnpl ica - datos que pueden confrontarse, es decir, datos que representen jui.cios do valor. v) Oportunos Los controles deben ser oportunos y con su debida frecuen­ cia, a efecto de lograr un control más eficaz. De hecho, si los aplicamos al obtener los resultados finales, podremos tener con troles sin la mayor significaci6n. vi) Sencillos Los controles complicados no funcionan y sí causan confu-· si6n, incluso pueden desviar la atenci6n de lo que realmente de 174 be controlarse. vii) Operativos Aquí la importancia radica en la acci6n, más que en la in­ formaci6n. Los controles sean éstos reportes, estudios, deben - siempre llegar a las personas que pueden t'omar decisiones con-­ troladoras. La limitaci6n fundamental de los controles, es que las or­ ganizaciones están compuestas por personas, que tienen objeti-­ vos e intereses propios que frecuentemente se separan de los -­ prop6sitos de la instituci6n. Para reducir este fen6meno se re­ quiere que la organizaci6n procure satisfacer las aspiraciones y demandas de sus miembros. 3. Tres aspectos fundamentales del Control. El control se apoya en los controles y debe tener una fun­ ci6n que motive al personal a trabajar y que evite el desconoc! miento de su entorno. a) El Control no debe de Causar Temor en el Personal El control, dice Jiménez Castro Wilburg, no es la medici6n y correcci6n de acciones, bajo una concepci6n de "vigilancia y 175 temor", Mary Parker l·ollett, . a las condiciones futuras (entorno, hombres y, even tualmente, objetivo)." (219) El control de gestión se puede dar en dos tipos de es--- tructura: centralizada o descentralizada. Centralizada Descentralizada - El control de gestión sólo - El control de gestión ad es posible en los niveles su quiere una auténtica dl-* periores; el centrol se limi mensión con el presupues ta a tomar nota del resulta- to y la medida de resul - do y a informar a la autori- tados, dad jerárquica con vistas a- o (219) Ibid., p. 47 2 , ' .. ~ a arte i ica r nde l i¡ ndo ento e - t ctura: rt d e ci6n. a t ctura be r ada~ a s bres, l t rno jetivo; ede r odificada or l ontroller" rque e der rqui­ ara acerlo, i bargo: l ntroller be, or l ntrario, rzarse or acer e t dien s l as e estruct~ sde s r eros as e t ri ro ••. a e udar raci6n plantaci6n r gresi­ a e a eva t ctura e a le aptada -­ s diciones t ras t rno, bres , en l ente, jetivo)." 9! l ntrol e sti6n ede ar s s e s ­ tura: trali ada scentralizada. entralizada l ntrol e sti6n 6lo s sible s i eles s~ eriores; l ontrol l ar ota el ulta- ar tori­ d uica n istas - 7 9J id., . escentralizada l ntrol e sti6n i iere a téntica di-~ ensi6n n l presupue~ edida e l­ os. 243 una aprobaci6n o sanci6n, - Existe libertad de acci6n - Hay ausencia de libertad de­ acci6n, el "controller" está - obligado a establecer un con-­ trol normativo. en cada escal6n jerárquico. El controller poseerá una - eficacia máxima, si ocupa - un puesto staff del direc-- tor general. "El objetivo y la estructura de la empresa constit!!_ yen para (el controller) un límite, pero son tam- - bi6n objeto de toda su atenci6n, y puecen, por tan- •. to, llegar a convertirse en el tema clave de su tra bajo." (220) El controller tiene por misi6n, como ya lo habíamos di-­ cho: "asegurarse de una movilizaci6n permanente y eficaz de -­ las energías y los recursos, con vistas a alcanzar los objeti­ vos que se proponen los dirigentes de la empresa". A partir - de ello se pueden identificar tres etapas importantes de la ac ci6n del controller: - Participar en la previsi6n de las tareas o labo-- res; - Controlar la ejecuci6n de las mismas; (220) Ibid. p. 48. 244 - Medir y analizar los resultados habidos. En la primera etapa, es decir, en la elaboraci6n de la - presupuestaci6n, el controller y el resronsable participan co~ juntamente; en la segunda se separan: el responsable efect6a - la acci6n y el controller registra los datos a través de un I sistema de medida; y en la tercera etapa el controller y el responsable vuelven a colaborar de nuevo, en la medida de re-­ sultados. Los autores presentan de la forma siguiente, el control­ de gesti6n, seg6n un sistema cibern~tico, (Ver esquema 10) c) Las funciones del control de gesti6n. Del esquema anterior se desprenden dos grandes funciones del "controller": la presupuestaci6n y la medida de resultados. Ambas no son independientes, el controller no se ocupa primero de los presupuestos y luego de la medida de resultados. Hemos sefíalado que el "controller" y el responsable col!. boran conjuntamente en la medida de resultados. A continua- - ci6n se mencionar&n las etapas de dicha colaboraci6n, de acue~ do con Khemakhem y Ardoin: 1. El establecimiento de los esdndares (expresi6n mesu- CONTROL DE GESTION (SISTEMA CIBERNBTICO) 245 Presupuestos----.PEjecuc16n ---pt:ooMedida de resultados, etc. ESQUEMA 10 246 rable del objetivo) y los niveles de tolerancia. Los estándares son la expresi6n en cifras del objetivo, - por ejemplo "Para alcanzar su objetivo del 17%, el jefe de di­ visi6n establecerá •.. un standard de cifra de ventas de 3 mi­ llones d!l pesetas". Los :·estáñdares son la base para efectuar - la medida de resultados, es decir, con ellos se compara la ac- ' tuaci6n de la organizaci6n. Los niveles de tolerancia sirven- para determinar las desviaciones significativas, concede un margen de error. "Si la desviaci6n es superior al nivel de to lerancia, se dirá que es significativa". El "controlleI'' se de­ be ocupar de las desviaciones absolutamente excepcionales y -­ trabajar para determinar sus remedios, 2. Los "Estári.dares y niveles de tolerancias son incluidos en el presupuesto. 3. El responsable actúa seg6n lo previsto. 4, Se tratan las medidas y se determinan las desviacin- ciones ·significativas. 5, El'tontroller•establece una relaci6n de resultados,­ standards y niveles de tolerancia. 6. El'~ontroller'y el responsable analizan conjuntamcn- 247 te las desviaciones significativas. 7. Se aportan los medios precisos (no basta s6lo con el diagn6stico). La medida de resultados tiene dos funciones: motivar y - mejorar. Por un lado debe motivar al responsable para alcanzar el objetivo y por otro, debe mejorar la gesti6n de la empresa. -­ Para cumplir con estas funciones, la medida de resultados debe tener tres características: a) Los elementos medibles deben - ser mensurables; b) Deben ser útiles y c) La medida debe lle­ var un ritmo tal, que permita la rectificaci6n oportuna. "· .. la medida de resultados .•• es distinta del con-­ trol presupuestario. El controller de gesti6n no es ningún gendarme que debe hacer respetar el presupue~ to. A trav6s de la medida dd ·rdsult•dbS~ se permite al responsable asumir rr.ejor su libertad, ser plena­ mente responsable" (221) De la medida de resultados nace la acci6n correctora pa- (221) lbid, !'. 55 ¿48 ra el propio método de previsión, en tanto que el mismo presu- puesto sirve de guía a la acción del responsable de gestión. "(Un presupuesto es) un plan detallado, expresado - 'en términos cuantitativos, que engloba diversos as- pectos de la actividad de la empresa, para un pe- - ríodo futuro determinado," (222) El presupuesto es la respuesta de la empresa a la evolu- ción del entorno y el objetivo fundamental habido; es una ac-- ción sobre el futuro, En cada una de las organizaciones debe- haber un centro de responsabilidad especializado en preparar - las previsiones para la elaboración del presupuesto. De hecho el presupuesto es la "función del plan y de los estándares", Khemakhem y Ardoin dicen que hay dos tipos de presupues- to: los de operación o explotación y los de inversión o equipa miento, Los primeros se refieren a las operaciones corrien-- tes de explotación y quedan establecidos por cada centro de -- responsabilidad; los segundos son susceptibles de modificar -- los activos de la organización, Los presupuestos son resulta- do de la planificación, rn. (222) Ibid., p. 56 ~48 l r pio étodo e r visi6n, t to e l i o r su­ esto e e uía ci6n el nsable e esti6n. n puesto s) l n tall do, resado · inos antitativos, e globa i ersos s­ ectos e ti i ad e presa, ara e- í o t ro t inado." 2) l puesto s uesta e presa olu­ i6n el t rno l jeti o a ental bido; s a ­ i6n bre l t ro. n da a e s anizaciones be­ ber n ntro e re~ponsabilidad eciali ado r parar s r visi nes ara raci6n el r s puesto. e cho l r puesto s ci6n el l n e l s t dares". b,emakhe rdoin i en e ay os s e pues - : s e eraci6n plotaci6n s e ersi6n equip~ iento, os ri eros i ren l s eraciones rrien ­ s e plotaci6n edan t l cidos or da ntro e nsabilidad; s ndos n sceptibles e odificar l s ti os e r anizaci6n, os r puestos n ulta­ e l l ifi aci6n, ( 2) id., . " .•• a través del control presupuestario y de la me­ dida de resultados se está en situaci6n de ver como ha sido diferente la realidad de aquello que se ti~ ne previsto al respecto. Por tanto, será necesario una acci6n correctora al nivel de las previsiones y de los planes futuros. Hay que adaptar o modifi- - car, toda la plar.ificaci6n que se hubiere hecho res pecto al futuro. El método presupuestario, unido a la medida de resultados, permite por ello una inte­ racci6n entre la gesti6n a largo plazo y la gesti6n dfa a día." (223) 249 La elaboraci6n del presupuesto (que no es la planifica-­ c i6n) la realiza el "controller" y para que resulte eficaz es­ preciso que se encuentren bien definidas la responsabilidad y la libertad de acci6n. Posteriormente los autores en estudio­ exponen las técnicas para llevar a cabo la medida de resulta-­ dos; primero tratan el establecimiento de standards y niveles­ de tolerancia, luego la variable costing, que no es más que un método de contabilizaci6n que separa los gastos fijos de los - gastos variables y sirve de herramienta para la medida de efi­ cacia de los centros de responsabilidad y de la empresa, más - después tratan la técnica de precios de cesi6n interna que im- (223) lbid., p. 59-60. 250 plica la transferencia de un bien o servicio de un centro de - responsabilidad a otro; es el paso de un producto de un ta- - ller a otro para su acabado; ésta técnica nos permite introdu­ cir la rentabilidad en la gesti6n de los centros de responsabl lidad. Estos serían los elementos del sistema de medida. Ahora lo que se quiere, dicen los autores, es estudiar las desviacio nes para determinar las acciones correctoras. El análisis de desviaciones tiene dos objetivos: " - Evaluar los resultados¡ - Permitir el desencadenamiento y orientaci6n de­ las acciones correctivas". (224) La detecci6n de desviaciones por sí sola no tiene ning6n prop6sito, es necesario estudiarlas, conocer los resultados p~ (224) Ibid., p. 99 2Sl ra poder determinar las causas y los responsables de la desvi~ ci6n, de tal forma que se puedan elegir las correcciones más - adecuadas, ya sea sobre la ejecuci6n o bien sobre la previsi6n y la planificaci6n (presupuesto). (225) Como hemos podido apreciar, el "controllcr" tiene un pa­ pel dinámico en la organizaci6n, se aleja del concepto de gen­ darme, del sancionador; tambi6n adquiere el papel de "coordin.!!_ dor", puesto que coordina los presupuestos de todos los cen- - - tros de responsabilidad (cada uno de ellos elabora su pr~su- - puesto o al menos lo aprueban) a efecto de que no se tomen de­ cisiones contradictorias y se pueda perder la consecusi6n del­ objetivo fundamental de la organizaci6n. Mientras en los centros de responsabilidad exista mayor­ libertad de acci6n, más necesario es el trabajo de coordina- - ci6n, Obviamente en una estructura centralizada, la coordina­ ci6n es d~bil, En tanto que en una descentralizada resulta de extraordinaria importancia. "Para respetar la descentralizaci6n de las decisio- (2 25) !bid .• p. 111 nes y el principio do responsabilidad, además de -­ una libertad de acci6n para cada hombre de la empr~ sa, es necesario un sistema de informaci6n y circu­ laci6n de esta informaci6n". (2261 2 52 El "controller"debe contar con un adecuado sis tema de in - formaci6n para asegurar la coordinaci6n de 'las áreas de traba­ jo. Khemakhem y Ardoin consideran que siendo el "controller"­ el que anima, motiva, coordina y controla, podria identificár­ sela con el directivo general de la empresa, sin embargo, es éste el que descentraliza en "provecho del controller" la­ responsabilidad de "asegurar una movilizaci6n permanente y efi caz de las energías y de los recursos, para alcanzar el obje-­ tivo", Siendo así el "controller" s61o cumple funciones de - - asesor; no puede tomar decisiones y por tanto no puede vérse-­ le como un "mini" o un "maxi" director general. (226) !bid •• p. 147 253 4. Francisco Blanco Illescas En el capitulo I de este trabajo, en lo referente a la ge~ tión en las economías de mercado se señalo', que de acuerdo con- Blanco Illescas, el sistema matriz de gestión está compuesto -­ por tres subsistemas: el de planificación, el de control y el - de información, y que la construcción de e~e sistema de gestión debe partir del sistema de control, "en cuanto dirige las ope-­ raciones en curso de la empresa" (227). Se mencionó en ese ?partado que el control comprende tres­ frases: a) "Registro", b) "Comparación de las previsiones con - los resultados" y c) "Sugerencias de acciones correctivas". Asimismo se expuso que el desarrollo de la función de control - consta de tres etapas: a) "Establecimiento de estandars en pun­ tos estrat~gicos ", b) Comprobación e Informo de la ejecución" y e) "Aplicación de acciones correctivas". En su momento se tra­ taron las caracteristicas de las fases del control asr como las etapas del desarrollo de su función. De hecho se analizó, de - acuerdo a la concepción de B. Illescas, el subsistema de con- - trol como una parte componente del sistema matriz de gestión. - Sin embargo, en unos pasajes de su obra, podemos encontrar alg~ (227) Blanco Illescas, op. cit., p. 19-ZO. Haciendo refercn-­ cia a Robert N. Anthony, profesor de la Universidad de - Harvard y autor de la obra Planning and Control Systems. A. Framework for análisis. 254 nos rasgos importantes de lo que él llama "una nueva dirnensión­ del control de gestión". "Si entendernos por gestión el gobierno de la empresa­ hacia la consecución de sus objetivos, la función de- control dentro de ese gobierno ha sido considerada siempre como básica e imprescindible" (228). El control en sentido anglosajón: acción correctiva inme-­ diata, adquiere una importancia vital en la marcha de las orga­ nizaciones hacia su objetivo, Según Blanco Illescas, el control supone cuatro funciones­ básicas: "a) Fijación de standards de actuación satisfactoria b) Comprobación de los resultados reales frente a -­ los standards. c) Toma de una decisión correcta cuando los resulta­ dos reales no satisfacen los standards d) Realización de la acción correctiva" (229). Estas funciones se asemejan a lo que otros autores podrian llamar concretamente "control de gestión". (223) !bid.' p. 61. (2291 Ibid., p. 62. 255 El autor citado opina que se ha dado en pensar que el con­ trol de gestión, simplemente se refiere a que la ejecución con- cuerde con la planificación, este enfoque de ·~uanto más próxi­ mo, mejor" no necesariamente es óptimo, ya que "encorseta la ac ci6n al plan"; de hecho no estimula a encontrar mejoras a la previsión. De ahí que la nueva dimensión del control de ges- - ti6n, se sitúe en otra óptica y se defina como: 11 El proceso mediante el cual los directivos se -­ aseguran de la obtención de recursos y del empleo efi caz y eficiente de los mismos en el cumplimiento de - los objetivos de la empresa". (230) Este enfoque o filosofía, como diría Illescas, comprende a los directivos de la empresa, a los objetivos y las políticas - definidos en la planeación estratégica y a la eficacia y la efi ciencia como criterios para enjuiciar los resultados. "El control de gestión es pues un proceso que, desa-­ rrollándose dentro de las directrices establecidas ~­ por la planificaci6n estratégica, hace llamada perma- nente a la iniciativa y a la mejora, más que a la con formidad estricta con las previsiones" (231). 'l11 (230) Ibid,., p. 72 - 73 (Subrayado nuestro) (231) Ibid., p. 74. 256 El control de gestión para Blanco Illescas no es estático, ni debe estar encorsetada estrictamente su acci6n a las prcvi-­ siones; por el contrario es dinámico e invita a la iniciativa y a la mejora inmediata de los hechos. El .. autor en estudio menciona las siguientes herramientas - del control: 1. El cuadro de mando. Esta herramienta sintetiza la ac­ tuaci6n de la empresa. Se detectan las desviaciones importan-­ tes y sus causas. 2. Un balance peri6dico de puntos débiles y fuertes de la gesti6n. Aquí se evalúa peri6dicamente la gestión y se identi­ fican los "cuellos de botella!' existentes. 3. Análisis comparativos Inter-empresas. Este tipo de i~ forme -de análisis de la información- sitúa a la empresa en re­ lación con la competencia. Por otra parte un sistema de control de gesti6n, de acuer - do con el autor, debe ser total, periódico, cuantitativo e int~ grado o coordinado. Un encargado del control de gesti6n debe crear en los man­ dos una mentalidad adecuada para la consecución rentable y efi- '15 7 ciente de los objetivos, y cooperar en el diseño e implantación de·un Sistema Integrado de Control de Gestión. Establecer este sistema global implicaría la inclusión de todos los responsa- - bles de la organización, es decir, tendría que ver con el con- - junto de los distintos niveles organizacionales. "El espíritu del control de gestión es de propugnar - ' la descentralización, como impulsor de un sistema ho- mogéneo que forme a los directivos en métodos de deci sión adecuados" (232) ~ Para Illescas, con el nuevo enfoque sobre control de ges-­ tión, la "planificación y el control" pasan de una fase "difu- - sa" y desordenada a otra "institucional" y sistematizada. Para ejemplificar esto, el autor expone los siguientes diagramas: -- (Ver organigrama 2 y 3) (233). De esta forma se han separado las funciones propias de la­ Alta Dirección y las Direcciones Ejecutivas, especificándose -­ que la "Planeacitin y el control" son acciones típicas de la pr.!_ mera. Illescas define así las responsabilidades del "controller" o del controlador: (232) !bid.. p. 238. (233) !bid •• p. 227. PRODUCCION DIRECCION GENERAL COMERCIAL t+ CONTROL PRESUPUESTARIO ORGANOGRAMA Z 258 l. SOLUCION TRADICIONAL: PLANIFICACION Y CONTROL DIFUSOS OIRECCIDN GENERAL ORGANIZACION 2E9 2. TENDENCIA ACTUAL: PLANIFICACION Y CONTROL INSTITUCIONA­ LIZADOS ..- ..... ._.. ..... - - -r --- - - -:r 1 .·. ORGANOGRAMA 3 "1. Concebir el sistema de información. 2. Contribuir a la concepción de la estructura. 3. Hacer funcionar al sistema de información. a) Formaci6n. Hace comprender a los usuarios c6mo ha sido concebido el sistema b) Establecimiento de planes a corto, mediano y lar­ go plazos. Ayudar a la Dirección a formular los - objetivos generales. e) Control de las realizaciones en relación con los­ objetivos. Asegurarse de las informaciones neces!!_ rias y veraces para un control perma .... - nente ..• d) Preparaci6n y coordinación de los planes a largo­ plazo. Evaluar la rentabilidad de los proyectos­ de desarrollo y las podibilidades de rea~ lización. 4. Efectuar estudios econ6micos" (234). 260 Así también presenta las cualidades del personal integran­ te del área de control de gestión, a saber: 1) Persuación. 2) Habilidad analítica y sintética. ( 2 3 4, I bid. , p. 2 31 - 2 3 4 . 2 61 3) Conocimiento de la empresa y sector 4) Conocimientos ccon6micos - financieros El "controller" o controlador se ubica como staff de la Al ta Direcci6n para coordinar y esquematizar las desviaciones de las áreas especializadas. Un controlador además de apoyar a la Direcci6n como consejero, se enlaza con la planificaci6n, a tra vés del proceso de retroalimentaci6n. S. Beatriz Castelán García B. Castelán es una de las pocas mexicanas que han estudia­ do a fondo el control de gestión. Si bien es cierto que la re­ ducida literatura al respecto lo han hecho un campo poco conoci do~ también es indudable que es una área fértil. Efectivamen­ te, .no hay en México suficientes estudios, sin embargo, Beatriz Castelán, que aunque hace un tratamiento meramente técnico, si~ temático y aplicable fundamentalmente a la iniciativa privada, no deja de ser un esfuerzo para poner "su granito de arena" en el intento de enriquecer un tema tan escasamente tratado en Mé­ xico. En 1982 public6 su obra Planeati6n Estratégica y ·cantrol de Gesti6n donde aborda la concepci6n del control de gesti6n en interacci6n con la planeaci6n estratégica. Para la autora la planeaci6n estratégica es: "· •• Un proceso conciliador de objetivos, metas, ºPº!. tunidadcs y capacidades con el fin de tomar las medi­ das que aseguren la adaptación de la empresa a los -­ cambios de su medio ambiente" (235). En ·esta perspectiva, adaptar la empresa al entorno, Caste­ lan Garcia antes de llegar a tratar el confrol de gestión pro-­ píamente, hace un análisis sobre la estrategia, el objetivo, l~ planeación estratégica y la planeación operacional, asr como de los objetivos estratégicos; aspectos que trataremos brevemente­ ª continuaci6n. Las empresas no pueden permanecer ajenas a la evolución de la sociedad, en muchas ocasiones las organizaciones actdan im-­ provisadamente y logran sus triunfos ya sea por "intuici!in" o - porque "tienen buena estrella". Sin embargo este enfoque de - - ver hacia el futuro, resulta inapropiado para percibir las difl cultades que podrian aparecer. De ahí la necesidad de un plan­ teamiento estratégico: (235) "(El cual) guía a la administración de la empresa a - un uso máximo de los recursos y factores disponibles, Castelan Garcia, Beatri:, Planeación Estratégica y Con-­ trol de Gestión, México, Ediciones Contables y Adminis-­ trativas, S.A., 1982, p. 35. pues intenta definir lo que la empresa pre~ende ser a largo plazo, y la forma para lograrlo" (236). 2t3 Castclán García cita algunos autores, sobre el concepto de estrategia; por ejemplo, dice, para A. Chandler J. (Strategy and Structure, 1982) la estrategia es: 11 Determinar los objetivos y las metas fundamenta­ les a largo plazo, adoptar las po11ticas correspon- - dientes, y asignar los recursos necesarios para lle-­ gar a esas metas" (237). Para la Boston Consulting Group (Perpectives sur la stra-­ t~gie de I 'entreprise, 1970) la estrategia es: " La previsión detallada de eventos probables y de las acciones a tomar para destruir el equilibrio en - las fuerzas competitivas de un mercado.,," (238) Por lo tanto, para la autora, la estrategia es una activi· dad global que implica más que las propias funciones de la org! nización; es una acción integradora que fusiona la totalidad de las funciones. (Z36l lbid., p. 2. (237) Ibid., p. 3 (Subrayado nuestro) (233) Ibid., p. S (Subrayado nuestro) 264 Por lo que se refiere a los objetivos, en la concepción -­ clásica, los objetivos de la empresa eran normalmente los obje­ tivos de los dirigentes o de los duefios. Ahora los objetivos - dependen, dice Castelan, de la coalición de fuerzas de la cmpr~ sa y de los ajustes fruto de la experiencia y del movimiento -­ del entorno. Siendo la planeaci6n estratégica la primera instancia de - la p lanificac i6n en rel ac i6n con el exterior, surge la "Planea­ c i6n Operacional" (no propiamente operativa) para poner en práf tica, "con planes para el corto y el mediano plazo, los ambicio sos planes fijados por la estrategia (a largo plazo)". La selección de una estrategia se basa fundamentalmente en el medio ambiente y en la empresa. En primer lugar hay que co­ nocer las tendencias del mundo exterior y en segundo la situa-­ ci6n de la empresa, efectuando un diagnóstico humano, económico y financiero para tener una visión clara y precisa de la propia organ izaci6n. Asi, tenemos los siguientes elementos o pasos de la plane~ ci6n estratégica, según Castelán Garcia: 1 •.• Los objetivos de la firma (misiones). Objetivos misiones establecidos en términos amplios •.. 2. El medio ambiente. (Búsqueda de las oportunidades más viables). 3. La selección de las oportunidades que cumplen con­ los objetivos de la firma (misiones). Esquemáticamente quedad.a así: cz 39J (Ver esquema 11) 265 La estrategia se puede orientar hacia la expansión (pene-­ tración en el mercado) o hacia la diversificación (incursión en nuevos mercados) pasando de los objetivos misiones a los objet! vos estratégicos, que en términos de mercadotecnia se preocupa­ ran por precisar los mercados a donde se dirigir~n los esfuer-­ zos de la empresa, en tanto que en t6rminos financieros indica­ rán el rendimiento de las inversiones y la independencia finan­ ciera de la empresa. El asegurar los objetivos establecidos y los cursos de ac­ ción seleccionados, dice Castelán G., da origen al desarrollo - del control de gestión. "El Control de Gestión es un Esfuerzo (continuo y) -­ sistemático que persigue la exitosa implantación de - los objetivos y los cursos de acción generales, defi­ nidos por la planeaci6n estratégica a través de una - continua retroalimentación que permita definir accio- (239) Ibid., p. 27. Objetivo de la firma PLANEACION ESTRATEGICA ----- Oportunidades Medio ambiente retenidas ------.. Diagn6stico de la empresa ESQUEMA 11 266 Estrategia de desarrollo nes correctivas, no sólo a la implantación sino inclu si ve a la planeación estratégica en sí" (240). .267 La aplicación del control de gestión no s6lo va a modifi-­ car, en el caso requerido, la implantación de las acciones, si­ no incluso la propia planeaci6n estratégica. De esta forma la­ planeaci6n se ve retroalimentada al conocer los resultados de ~ la comparación de lo previsto con lo realizado. Describir un concepto de control de gestión, es un tanto - aventurado, en virtud de que la teoría sobre el tema aún no es­ tá totalmente estructurada y por lo tanto existen, según la au- tora, conocimientos inciertos en la materia. Sin embargo, para Castelán, ya existen algunos elementos - que ya tienen consenso de distintos autores, a saber: (240) (241) ·~) Noción de previsi6n b) Orientación "Gestión" c) Ayuda a la Dirección d) Noción del corto plazo e) Mecánica del control de Gestión" (241). I bid. , p. 3 5. ("El Con trol de Gestión no debe de ser CO!}_ fundido con el Control de .operaciones, pues este último­ forma parte del primero"). Subrayado nuestro. 1 bid. , p. 3 7 • 2 6M El control de gestión es un proceso integral cuya mecánica de acuerdo con la autora es la siguiente: 1. ~ecolección de datos a partir de la interrelación - de la norma y la acci6n, con el prop6sito de detectar las dcs-­ viaciones. La desviación dependerli de la norma establecida y - de los márgenes dados como holguera. z. La determinación de los posibles cursos de acción, a - efecto de corregir la desvi.ación. 3. La evaluación de esos cursos opcionales tendientes a - optimizar la solución del problema. 4. La implantación Je la solución escogida. s. La verificación de la solución elegida (242 J. La Doctora Beatr!z Castelán considera que para hacer más - efectiva la implantación del control de gesti6n, es fundamental las siguientes herramientas: "1) Un completo mecanismo de comunicación, basado en­ el elemento "información" Z) Un conjunto coherente de medios de control a las­ que llamaremos "controles", los cuales definirán- (24Z) Ibid., p. 37 - 38, el contenido de la información y servirán como Pi!, rámetro para evaluar las realizaciones" (243). 2 69 La información es un elemento que nace de la comunicación­ entre los integrantes de la organización; su utilización es vi­ tal para el control de gestión, por lo que se debe estructurar­ un adecuado sistema de información que nos permita tener datos• importantes y completos. De la informaciOn que se genera en la organizaci6n, debe eliminarse la inecesaria, debe realizarse una depuración tal que evite la confusión de su empleo •. La in­ formaci6n por el hecho de ser completa, no debe abarcar el "en­ tero infonnativo", sino los hechos y datos más relevantes de -­ las diferentes áreas que forman el "entero". "··· El elemento clave en el Control de Gestión es la información. De ahí que la estructura de responsabi- 1 id ad es trate de agrupar información primeramente por unidades o centros de responsabilidad y en segunda instancia, por agregado la del todo" (244). Por lo que respecta a los controles, como ya se vió en el­ capitulo II, no deben ser entendidos como el plural del control Dentro del ámbito del control de gestión, el control es la di-­ rección o el fin (Castelan hace referencia a Drucker, Peter F •• - (24 3' (2,44) !bid., p. 39 (Subrayado nuestro). lbid .• p. 45. 2i0 Controls, Control and Management) y los controles son los me- - dios. " El Control de Gestión es un proceso que une la - planeaci6n estratégica y la operación de la empresa - co~ la finalidad de asegurar que los objetivos estra­ tégicos se cumplan •.. " (2:45) Siendo éste un acercamiento a la conceptualización sobre - el tema, su desarrollo se puede desglosar de acuerdo con Caste­ lan, en las fases siguientes: a) La Planeación Operacional b) Los Presupuestos c) El Cuadro de Mando d) La Con ta biliz aci6n de Resultados e) La Evaluación y el Análisis de Diferencias La planeación operacional a diferencia de la planeación e~ tratégica, prepara los programas concretos de acción que se re­ quieren para lograr los objetivos planeados por la segunda. En primera instancia se deben formular los programas de acción, ca lendarizando su realización y en segunda se deben determinar los standars, que nos servirán de marco de referencia para me-­ dir la eficacia de las realizaciones. (2íi5) Ibid., p. 4 7. 271 Los presupuestos nos indican la obtención y empleo de los­ recursos en el tiempo. "La diferencia esencial entre la planeación operacio­ nal y el presupuesto, es que la primera contempla ho­ rizontes más amplios que un simple año -mediano pla-­ zo-, mientras el presupuesto se preocupa por un solo­ periodo de operación. La base de los presupuestos -- . son los programas definidos por la planeación opera-­ cional" (246). El presupuesto por ser un plan detallado puede impulsar la dinámica y pueden ser de diferentes tipos: a) Los presupuestos operacionales (Centros de responsabi- lidad). b) Los presupuestos org~nicos (Centros de responsabilidad divisional) c) Los presupuestos por proyectos (Grupos) Los estándares y los niveles de tolerancia deben estar in­ corporados en los presupuestos, con el prop6sito de tener un l!. mite para la acción correctiva. En lo que se refiere a los cuadros de mando, estos son un- (Z46) !bid., p. 48 - 49. 272 resumen de los principales elementos, que nos permitirfi estimar los resultados obtenidos de las operaciones, La contabilización de los resultados debe tomar en cuenta- el sistema de presupuestos, ya sea el operacional, el orgánico­ º el de .proyectos, ya que responden a la estructura organizaci~ nal. c24·n. Por último, en lo que respecta a la evaluación y análisis­ de diferencias, cabe destacar que deberá referirse "fundamental mente" a los parámetros de control y el margen de tolerancia e~ tablecido, asi como a los acontecimientos del mundo exterior. "El objetivo ~e esta evaluación no es en s!, detectar las diferencias, sino el analizarlas e interpretarla~ ya que de tal análisis e interpretación se desprende­ rá la orientaci6n de las acciones correctivas" (2118), Es decir, la evaluación no sólo comprende la detección de- .áreas criticas o "cuellos de botella" sino además incluye la t-9_ ma de una acción que ponga remedio al problema. Según Castelán, un área que efectúe la evaluación debe tener iniciativa y libe~ tad de acción, de acuerdo a la autoridad delegada. (247) Para Castelan, el control de gestión debe de adaptarse - a las estructuras elegidas, sean estas funcional~s, divi sionales o por proyectos. (248) !bid.. p. 53. 273 "A mayor centralización menor será el margen de liber tad de acción de los ejecutivos en la línea, y menor- será entonces su responsabilidad sobre el control de- factores sobre los que ellos no tienen poder para de- cidir. A mayor descentralización, mayor será el mar- gen de acción de los ejecutivos en línea y mayor será por lo tanto su responsabilidad scbre factores de los cuales ellos tienen poder para decidir" (249). Por lo tanto, una evaluación efectiva, existirá en .las or- ganizaciones descentralizadas, en virtud de que los responsa- - bles de línea cuentan con mayor libertad de acción y con mayor- responsabilidad en la consecusión de sus objetivos (subobjeti-- vos), contando así, con la capacidad necesaria para decidir so- bre sus factores. El análisis de las diferencias identificará los responsa-- bles de las desviaciones y nos permitirá implantar las acciones correctivas. De acuerdo a dicho análisis se podrán modificar, - en su caso, los presupuestos y hasta podría reconsiderarse el - plan estratégico. El control de gestión, según la autora, surge más en las - áreas donde hay mayor intervención humana que en las activida-- (249) Ibid... ·~ ayor trali ción enor rl l argen e er d e ción e s uti os ea, enor­ rl t nces nsabilidad bre l ntrol e­ ctores bre s e ll s en der ara e­ i ir. ayor scentralización, ayor rá l ar­ n e ción e s uti os a ayor rá or to nsabilidad re t res e s u les ll s en der ara ecidir" 9). 3 or to, a al ación ctiva, istirá .las r­ izaciones scentralizadas, irt d e que s onsa- les e i a entan n ayor rt d e ción n ayor­ nsabilidad c U'sión e s jeti os objeti ­ ·s), ntando sí, n acidad cesaria ara ecidir ­ re s t res. l álisis e s .iferencias tifi arli s onsa-­ les e s s iaciones s er itirá plantar s i nes rrectivas. e erdo i o álisis drán odificar,­ so, s r puestos asta dría nsiderarse l l n t t6gico. l ntrol e estión, ún tora, rge ás s r as nde y ayor ción ana e s ti ida - 9) l id •• 2 /4 desautomatizadas, Distingue en la acci6n del control de gesti6n las tareas estructuradas y las no estructuradas; en las prime­ ras su actividad radica en motivar y mantener un sistema basado en la asignaci6n de responsabilidades y en las segundas se pre~ cupa por la eficiente asignaci6n de recursos (250), 6. Amelia Fernández de Nardelli. En los cursos que imparti6 Fernández de Nardellit en el -­ Centro de Actualizaci6n Profesional de Administraci6n y Contad~ ria (CEPAC)t durante el mes de octubre de 198lt señal6 también que el tema de control de gesti6n ha sido poco desarrollado. P! ra ella el Control de Gesti6n es por naturaleza interdisciplin! rio y evolutivo y no debe confundirse con la informaci6n; por - que de hecho el "control" implica 11 acci6n11 • Es en sít el que asegura la regulaci6n de la organizaci6n; proporcion&ndole a sus dirigentes los "Feed-back" (retroalimentaci6n) acerca de la situaci6n de la empresa y de los resultados de la actividad con respecto a· los objetivos. Para acercarse a un concepto sobre la materia, la autora - estudia las cinco figuras que Jacques Melese presenta en su li­ bro La Gesti6rt J~t "ld~ sy~t~~es para describir cinco formas di­ ferentes de control. De ellas destaca la No. cuatro: (Ver esqu~ ma 12). (250) Ibid.t p. 85 - 86 EL CONTROL DE J. MELESE EXTERIOR SISTEMA CONTROL FIG. 4.- SISTEMA ULTRA-ESTABLE ESQUEMA 12 2 76 Podemos observar en esta figura que el control que va a r~ gular al sistema est& en funci6n del cumplimiento del objetivo. Del análisis de dicha figura, De Nardelli define: "- Los objetivos son fijados en el proceso de la pla- ,neaci6n estratégica; - El control de gestión se caracteriza como el regu­ ~ del sistema, cuidando a que los objetivos -­ sean alcanzados dentro de las restricciones, im- - puestos (costos, plazos, etc); - 1 Al nivel estratégico corresponde un control estra­ t~gico que puede, en cualquier momento, revisar -­ los parlimetros y fijar nuevos objetivos" (2·51). De acuerdo a la figura No. 6 de Melese, cada nivel (opera­ cional de control de gesti6n y estratégico) tiene su propia re gulaci6n: (Ver esquema 13) (2SZ) De Nardelli hace referencia a Dearden, quien clasifica las funciones de dirección en tres categorias: (255) La planeaci6n estrat6gica cuenta con dos fases: 1) Recole~ tar toda la informaci6n interna y externa; b) Revisar peri6dic~ (2Sl) Fernández De Nardelli, Amelía, Control de Gestión, Apun­ tes del CBPAC, p. 11. (252) Ibid., p. 15. (2U) Ibid., p. 18. NIVELES DE REGULACION EN LA ORGANIZACION Medio ambiente 1 Sistema físico Operacional Regulación de gestión Regulaci6n ~ 1-----..j 1---' Sistema de gesti6n 277 Regulaci6n estratégica Organi zaci6n Figura No. 6 ESQUEMA 13 Planeación Estratégica Control de Gestión Control Operacional 218 a) Fija la política y los objetivos de la em­ presa; b) Decide sobre cualquier modificación que se relacione con esta política o con estos ob jetivos; c) Determina los recursos que se utilizar§n - para alcanzar estos objetivos. a) Descompone los planes estratégicos en ele­ mentos lógicos; b) Provee los recursos para realizar bien ca­ da plan elemental; e) Nombra a los responsables de la ejecución­ de cada plan; d) Verifica si las misiones confiadas fueron­ correctamente realizadas. a) Delimita exactamente la cantidad de m§qui­ nas, de mano de obra, de materiales y de - información necesarios para cumplir debid~ mente los planes¡ b) Asigna los recursos que permitan la ejec~ ción del plan de la forma más rentable; e) Compara los resultados reales con el plan, y tomar las medidas correctivas que se pr~ cisen en su caso. 1 279 mente el plan. esto es, actualizar la informaci6n inicial. Bl control de gesti6n es: 11 ••• Bl proceso mediante el cual los directivos ascg~ ran la obtenci6n de recursos y su utilizaci6n eficaz y eficiente en el cumplimiento de los objetivos de la organizaci6n11 (254). 1 De la anterior definici6n se detectan tres ideas fundamen- tales: a) Bl proceso abarca a los directivos; b) Se desarrolla dentro de un contexto de políticas y objetivos y c) Se toman la eficiencia y la eficacia como criterios para juzgar las accio-- nes. Al igual que los anteriores autores, considera que al con­ trol debe despoj!rsele de connotaciones tales como mandar, re-­ primir, dominar, trabar, inhibir, vencer, vigilar, etc., por el contrario, debe servir como un elemento de motivaci6n para la - consecuci6n de los objetivos. La informaci6n utilizada en la planeaci6n estrat~gica es - diferente a la que emplea el control de gesti6n. La primera m~ neja in'formaci6n externa (adlisis de mercados, potenciales in­ dustriales y otros) e interna (v. gr. c!lculos aproximados de - costos) que en su mayoría resulta imprecisa y que por lo tanto extrafia un al to grado de incertidumbre. Las cstimacio· • (254) Ibid., P. 22 280 nes que usa el control de gcsti6n tampoco son precisas, pero son las que se acercan más a la realidad; re6nen informaci6n r~ levante con una periodicidad preueterminada. "Las estimaciones que se utilizan en la planea:ci6n es tratégica han de •ostrar los resultados esp~rados del plan; son neutros e impersonales. En cambio, los da­ tos que se utilizan en el proceso de conttol 'de ges­ ti6n destinados a influir en los objetivos para que se tomen medidas que conduzcan a los resultados deseados. El objetivo de control de gcsti6n ·es la: ·coincidencia - dinámica de metas" (2.SS), El control de gesti6n asesora tanto a los que realizan las tareas como a los que toman decisiones; su ubicaci6n no está en la jerarquía lineal, es de hecho un staff y por ello no puede - permitirse llevar a cabo actividades lineales. Posteriormente define el control de gesti~n de una forma - más acabada con respecto a su primera interpretaci6n: (2 SS) Ibid., p. 28 (Subrayado nuestro). De Nardelli sefiala -­ que la planeaci6n estratégica es un proceso de decisi6n sobre objetivos y políticas con consecuencias en el lar­ go plazo. Mientras que el control se ejerce sobre la op~ raci6n corriente, 11 Es un conjunto de procesos que tienen por fin el de proveer a los responsables de la toma de decisio-- nes (en todos los n1veles) las informaciones que lcs­ permitan guiar la marcha de la organización, observa­ da ~sta en los cortos periodos sucesivos y alcanzar - el.objetivo previamente definido en el proceso de la­ planeación estrat~gica" (256). Esta incluye la contribución del control de gestión al CU!!!, plimiento de los : súbqbjetivos de las !ireas de la organización y­ al logro del objetivo fundamental de la misma. De Nardelli expone las etapas del control de gestión, que­ ella llama principios: a) La recolección e interpretaci6n de todas las informa-­ ciones sobre la acción. b) La comparación con las informaciones de referencia pa­ ra identificar las desviaciones con relación al objetivo. c) La retroalimentación: acción correctiva. ( "Bl valor de un sistema de control depende de la rap,!. dez con la que las informaciones le sean dadas. En - (256) Ibid., p. 40. la etapa de comparaci6n las informaciones que provee­ el mecanismo de control toman una gran significación, pero el problema esencial es el saber, ya hecha la -­ comparación, si la diferencia obtenida es importante- o no" (2$7). 292 El control de gestión, dice, tiene dos principios: a) Es asumido al más alto nivel de la empresa; 2) La creación de un - clima psicológico y una estructura fundada en la delegaci6n y - la participación. •. Fernlindez De Nardelli sefiala las "responsabilidades del Di rector-Controlador de Gestión:" (258). 1. Concebir el Sistema de InformacH'm 2. Contribuir a la Concepci6n de la Estructura 3. Hacer Funcionar el Sistema de Control 4. Llevar a cabo estudios econ6micos La autora sefiala que en la organización existen 7 (siete)­ subsistemas: objetivos, estrategias, implementación de las es-~ trategias, estructura, organización social, informaciones y -­ procedimientos, y que en las últimas cuatro se localiza esen- - (257) Ibid., p. 41 (258) Ibid., p. 46. De Nardelli indica que la eficacia del - control de gestión se logra cuando se cuentan con resul­ tados econ6micos. 2 83 cialmente la presencia del controlador de gesti6n. 7. Marcela Torres l. y Jos6 Mej 1a L. Ambos autores mexicanos, investigadores del Centro de In- - vestigaciónes y Docencia Econ6mica A.C •. (CIDE) escribieron el - trabajo titulado Principales Elementos del Control de Gesti6n,­ publicado en marzo de 1984 para la impartici6n, del curso de v~ rano del mismo afio: "El Control de Gesti6n en las Organizacio-­ nes Pt'Jblicas", Torres y Mejia consideran que el control de gesti6n en Mé­ xico, especialmente en el ámbito gubernamental, es un elcmcnto­ nuevo y en constante evoluci6n, que se inscribe en un contexto­ dinámico, que retroalimenta la estructura para la consecuci6n - de los objetivos establecidos en la planeaci6n estratégica, El Control de Gesti6n es: 11 ... El proceso mediante el cual los principales res- ponsables operacionales se aseguran de manera perma-­ nente que los recursos necesarios sean obtenidos y utilizados con eficiencia y eficacia para alcanzar los objetivos a corto plazo que se fij6 la organiza-­ ci6n en el marco de su estrategia a largo plazo" (259). (259) Torres I. Marcela y Mejia L. José, Principales Elementos del Control de Gesti6n, Mhico,CIDE, marzo de 1984, p. 2. 28ll En este sentido el control de gestión no es una inspecci6n de actividades, sino un proceso, mediante el cual el responsa-­ ble operacional se asegura de los medios necesarios para lograr sus objetivos, realizando un mejor dominio sobre su gestión. Los responsables deben buscar permanentemente el logro de los - objetivos fijados, así la descentralización de responsabilida-­ des, toma relevancia, al otorgarle un alto grado de autonomra a· los responsables de la gestión. r Los dos estudiosos mexicanos presentan el proceso de con-- trol de gesti6n siquiente: .(260) (Ver Esquema 14). ".El control de gesti6n empieza con los objetivos gene ~de la empresa, los cuales son fijados por medio de la planeación, los que serán a su vez traducidos,­ ª nivel de cada centro de responsabilidad, en refere~ cia, en normas que pueden ser cuantitativas o cualita tivas, que servir~n como instrumentos de medición de­ la eficacia y de la eficiencia de las acciones de la- gestión" (261). El control de gesti6n traduce los objetivos generales en - normas gue se utilizarfin como instrumentos de medición para al­ canzar resultados a corto pla7.o, Normalmente se interesa m4s - (260) I bid., p. 4. (2bl) !bid.' p. s. zs;, PROCESO DEL CONTROL DB GBSTION Objetivos Variables - Norma 1------ Fuente: M. Lebas "Toward a Theory of Marjagement Control 11 CESA. 1980. ESQUEMA 14 286 por lo cualitativo, ya que de esa manera podrá compararlos num! ricamente con las norm.ts. Cotejando los resultados con las nor mas establecidas se efeetaa el análisis de variaci6n, que de -­ ser satisfactorio continuará su acción normal o de lo contrario se tendrán que efectuar acciones correctivas. El disefio de un sistema de control de gesti6n, dicen los ~ dos autores, presupone una planeación adaptativa, es decir,~­ da área de la organización participa en la fijación de sus ob-­ jetivos y se responsabiliza de los resultados. Torres y Mejía, señalan las siguientes fases para la impl~ mentación de un sistema de control de gestión: (262) a) La Definición de Areas Críticas b) La Determinación de Variables o Magnitudes de MediciOn c) El Establecimiento de Parfunetro de Medici6n d) La Fijación de Estándares de Gestión. e) La Determinación de los Intervalos. de Variaci6n · f) El Diseño de Reportes g) Los Mecanismos para Determinar las Medidas Correctivas Un control de gestión no se podrá llevar a cabo, si no se- .. tienen detectadas las áreas problemas, si no se cuenta con es-- {26'l) !bid.' p. 6 - 7. 2117 tándares de medición y niveles de tolerancia. Para corregir oportunamente las desviaciones encontradas, es de vital impor-­ tancia la existencia de un sistema de información. Cada nivel­ de la organizaci6n requiere un tipo especial de informaci6n: -­ (Ver esquema 15). La alta direcci6n requiere de informa7ión que prevea hacia el futuro; que dé cuenta de su contexto exterior y del comport~ miento interno de la organización. Los reportes de las direc-­ ciones se convierten en los "cuadros de mando" de la alta jera!. quia. Para Torres y Méjía los actores del control de gesti6n son los siguientes: a) El encargado del control de gestión debe colaborar con los responsabl6s operacionales proporcionandole las herramien-­ tas apropiadas y estimul§ndolas a controlar su gestión. b) Los actores principales del control de gesti6n son los responsables operacionales, ya que 6stos realizan el autocon- - trol de su área, puesto que ellos conocen su terreno y sus acti 288 INFORMACION PARA CADA NIVEL ORGANICO Informaci6n prospectiva orientada al exterior y al interior ~t Infocmos objetivos y cursos de acci6n generales, dcfinid1s en la planenci6n estrat6gica, comparilndolos con los resultados y adoptando las medidas correctivas, en su caso, para: (B. c.ASTELAN GARCIA) Proveer a los responsables de la toma de decisionés, las infonnacio• nes que les permitan guiar la marcha de la organiznci6n, con el pro• p6sito de: · (A. FEIUWIDEZ DE NARDELLI) Los principales responsables operacionales se aseguran de manera permanente que los recursos necesarios sean obtenidos y utilizados con eficacia y eficicncio, a efecto de: (*) (M, TORRES Y J, MEJIA) ESQUEMA 16 (*) ~ Alcanzar el objetivo de ln organizaci6n Alcanzar los objetivos a corto plazo que se fij6 la organizací6n en el marco de su estrategia o largo plazo. tJ DE GESTION - AMPTACION LAS TAREAS CION (11) O - ALISIS - CONTROLAR SU - |- CONTRIBUIR A LA] DE LOS POSIBLES| == COMPARACION CON » EJECUCION CONCEPCION DE - | CURSOS DE AC== | LAS INFORMACIONES - DIAGNOSTICO LA ESTRUCTURA | CION DE REFERENCIA PA- - MEDIR Y ANALI- RA IDENTIFICAR = - CRITICA GENERAL ZAR LOS RESULTA |- HACER FUNCIONAR | - Evanuación De | PA IDENTIFICAR > - RECOMENDACIONES DOS EL S.L, DIGIOS CURSOS | CoN RELACION AL - EFECTUAR ESTU- | - IMPLANTACION DE] ONJETIVO AS E - VERIFICACION DE] CION: ACCION 00- LA SOLUCION + | RRECTIVA . JETAPAS DEL CON= “| - DATOS Y CIFRAS | - ANALISIS NOR- |- ESTABLECIMIENTO] (FUNCIONES BASI= | - PLANEACIÓN OPE- » DEFINICION DE TROL DE GESTION | ESTADISTICAS MA-REALIZACTON| DE STANDARDS Y | Cas) - RACIONAL AREAS CRITICAS - INTORRIACION ES- | - DIAGNOSTICO NIVELES DE TOLEL. FIJACION DE -- | - PRESUPUESTOS - DETERNINACION STANDARDS DE VARIABLES = ASESORAMIENTO |. prESuPUESTO = CUADRO DE MANDO DE MEDICION ” DB LO SIMPLE A |. DECISION AUTO- = COMPROBACIÓN — |. ONTABILIZACION| LO COMPLEJO DECISION - ACCION DEL RES-] RESULTADOS - - ESTABLECIMIEN - OUNPROBACION - PONSABLE CONFOR| STANDARDS TO DE LOS PAÑA - ACCION OORREC-] ME A LO PREVIS- - EVOLUCION Y ANA] METROS DE MEDI MENSUAL DEIA | rivA TO > TOMA UNA DECI | [1818 DE DIFE". CION INFORMACION SION comecTa; | LISIS Dn : - ACTUALIZACIÓN |- DETERMINACIÓN - | CUANDO LOS RE= - FIJACIÓN DE » DB LA NORMA | DE DESVIACIONES| SULTADOS NO - STANDARDS DE : SIGNIFICATIVAS | SON SATISFACTO GESTION - RESULTADOS - DETERMINACIÓN » ACCION CORREC= DE INTERVALOS - ANALISIS DB DES - ADAPTACION DE - ” ” : REMEDIOS PRECI- PORTES. Sos - MEDIDAS OORREC > TIVAS CUADRO 12 -£ 67 RESPONSADILIDADES Y ETAPAS DEL. CONTROL DB GESTION AUTOR T, G. OOSll JBAN MEYER Kl!D!AlilllM Y FIW:C!SQ) DU\l;'Q)I B, Ci\STELAN All!XlIN ILLliSCAS 'GARCI RESl'ONSAlllLtn\D"5 - REAGRUPACION DB - PARTICIPi\R EN - • CXlNO:lllR EL SIS - RnCOLECCION Dll DEL CXl~iF.OLAOOR 10S h I I o'l E ID! ll INror-.~ 10S B STI /I - Al1\P'TACIDN S EAS I U) - Dll!E1.\1INACHJN ' - Xlmll LAR • - crnmn\um A ll IDS ro5I8 ES - ANALISIS llJEWCiúN OJ C!l' IDN B • amsos E C·· I !\OSTIOO - MEDIR Y ANALI· UcnmA CID U I ERAL R UJS LT,!l • CER f ).' JOmR VALUACIDll B fillENII I ES DOS EL S,I, DIOJOs umsos • I R l'.SI · - DI f CJ N E DIOS E S B· RENCIAS I! JW.A B SVIACIONES DOS > ... I I AS i/ I P CIQ - JlESULTA OS RIOS ANAL SIS OS ES - CI N fl CJ E RI BLES B EDICI N • DLECI IEN ll IDS !fA IITPDS E ED! I IO E • M'll DS E STI N • TElfü ION B U/I' AIJJS DB VAAIACION - DISEl:O DB RB· PORTES , EDlllAS CXl~ I S N IO lH - 294 IV. EL CONTROL DE GESTION EN EL AMBITO GUBERNAMENTAL A. LA GESTION GUBERNAMENTAL Para definir el concepto de gesti6n gubernamental es indis pensable por un lado, recordar la definici6n de gesti6n a que se lleg6 en el capítulo "I'~ de este trabajo, la cual dice que es la integraci6n de la estructura y la din6mica de la organiz! ci6n en un todo único, en la consecuci6n 6ptima de los objeti-­ vos previstos por la instituci6n, a través de la adopci6n de los recursos humanos y físicos disponibles, bajo una técnica de finida y un sistema de valores propios. Por otro lado, es nece­ sario realizar un breve análisis de los orígenes y evoluci6n -­ del Estado, de los aspectos más relevantes del Estado de·Dere-­ cho o Constitucional, de sus objetivos fundamentales y de los - prop6sitos superiores del Estado mexicano contemporáneo. Asimi~ mo, es importante estudiar los elementos constitutivos del Est! do de Derecho para examinar posteriormente uno de ellos: el po­ der de mando o gobierno. También se requiere estudiar la composici6n de la rama cj~ cutiva o de administraci6n pública, ya que es la parte operati­ va del gobierno. 295 l. Estado. Para analizar el origen y la evoluci6n del Estado, es nec~ sario efectuar una revisi6n de las distintas formas de organiz! ci6n social que han surgido en el transcurso de la historia, t! les como el comunismo primitivo, el esclavismo, el feudalismo y el capitalismo. En cada una de estas etapas surgieron organiza~ ciones políticas predominantes. a) La Constituci6n gentilicia. El comunismo primitivo fue la primera forma de producci6n. su· organizaci6n política era la "constituci6n gentilicia" que - estaba basada en la unidad básica llamada "gens". En este perí~ do, que dur6 miles de años, los hombres producían satisfactores para su propia subsistencia y vivían en común para protegerse - de las inclemencias del tiempo y de los animales salvajes. En - esta etapa las fuerzas armadas eran el propio pueblo en armas y y el poder de mando era una consecuencia del consenso general. En la comunidad gentilicia los hombres fueron perfecciona~ do sus instrumentos de trabajo; desde los objetos que les propo! cionaba la naturaleza como palos y piedras hasta la elaboraci6n de utensilios rudimentarios como el hacha, el cuchillo, la lan­ za, etc. El perfeccionamiento de sus herramientas hizo posible 296 la primera divisi6n social del trabajo - la ganadería y la -­ agricultura -, propiciando un incremento en la productividad y el surgimiento de la propiedad privada. Este proceso condujo paulatinamente a la desaparici6n de - la sociedad primitiva y al nacimiento de una sociedad basada en la propiedad y disposici6n de la fuerza de trabajo y sus servi­ cios. Las incesantes guerras también jugarbn un papel fundamen­ tal ya que los prisioneros fueron transformados en esclavos, (265) b) La "polis" griega y el Imperio Romano. En la sociedad esclavista una de las formas políticas pre­ dominantes fue la ,"polis" griega conocida como ciudad-estado, -. . . en la que el poder de dominaci6n se ejercía s6lo dentro de sus límites territoriales • . En virtud de que el n6mero de esclavos fue incrementándose constantemente hasta ser muchos m~s que los amos, se hizo indi~ pensable la creaci6n de una fuerza armada capaz de contener los frecuentes levantamientos y garantizar la seguridad de las pos~ siones. Esta organizaci6n política estaba destinada a mantener el orden establecido. (265) Afanasiev, V., "El modo de producci6n, base material de la vida de la sociedad" cap. XI del libro Fundamentos - de filosofía, México, ediciones de cultura popular, 1977. 297 Al declinar la polis griega surgieron formas políticas más fuertes y centralizadas. En Roma se establecieron bases jurídi­ cas y políticas para una nueva estructura productiva. El Impe-­ rio Romano, sostenido por la fuerza de sus ejércitos negaba Pª! ticipaci6n política a quienes no eran romanos. Establecía dos - tipos de Derecho: el Derecho civil y el Derecho de gentes; el - primero se aplicaba a los ciudadanos de Roma y el segundo les - correspondía a los demás habitantes del Imperio. Las luchas por el poder, el crecimiento masivo del cristi! nismo y la guerra contra los germanos, entre otros factores, -­ provocaron la desaparici6n del Imperio Romano a fines del siglo v. c) La monarquía absoluta , Al conquistar los germanos el Imperio Romano, surgi6 una - nueva organizaci6n política. Gran parte de las tierras conquis­ tadas fueron repartidas por los reyes a los jefes militares, -­ quienes las distribuyeron entre sus guerreros. Estas porciones de tierra .recibieron el nombre de feudos y estaban bajo el poder supremo del rey; sus propietarios se denominaban sefiores feuda­ les. 298 Las constantes guerras de la época dificultaron la produc­ ci6n en el campo y propiciaron que 400 años después de la caída del Imperio Romano los campesinos y sus tierras estuvieran bajo la dependencia y protecci6n de los señores feudales. Así, fue - emergiendo el régimen feudalista hacia el siglo IX. Durante este período aument6 la especializaci6n del traba­ jo artesanal y se elev6 la productividad. Sin embargo, al desa­ rrollarse el comercio la estructura productiva fue incapaz de - satisfacer la creciente demanda de mercancías. Los talleres ar­ tesanales se vieron precisados a elevar su producci6n. De esta forma surgi6 la producci?n manufacturera y con ella una nueva - manera de producir. Durante el régimen feudalista surgieron distintos poderes de mando: el Rey, el Emperador, el Papa y los señores feudales. Las rivalidades, que se provocaron entre ellos en la fase supe-­ rior de este per~odo produjeron la instauraci6n del absolutismo monárquico, constituyéndose la voluntad del monarca en la norma obligatoria para el funcionamiento de la sociedad. Para la iglesia cat6lica de entonces, el Monarca era el r! presentante de Dios en la tierra, por lo que si no cumplía con dicha·misi~~ perdería su potestad de mando. Como una respuesta a lo anterior y con el fin de fundamentar el poder del Estado - frente al poder Divino, Jean Bodin en 1576 elabor6 la teoría uJJ1ca, ponencia presenta a en Encuentro de LccnCl::dos en Ciencias Politicas y Admini_;: traci6n Pública, 26 f, 1981 349 27. Flores, Cipriano, La a