UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE FILOSOFÍA Y LETRAS POSGRADO EN GEOGRAFÍA Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental “DIMENSIÓN GEOGRÁFICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES PARA LA CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD EN MÉXICO” T E S I S QUE PARA OBTENER EL GRADO ACADÉMICO DE DOCTOR EN GEOGRAFÍA P R E S E N T A PALOMA MÓNICA CARTON DE GRAMMONT LARA DIRECTORES DE TESIS: Dr. Gerardo Bocco Verdinelli Dra. Ana Córdova y Vázquez COMITÉ TUTORAL: Dra. Antoinette M.G.A. WinklerPrins REVISORES: Dr. Claudio Garibay Orozco Dr. Michael K. McCall MORELIA, MICHOACÁN MAYO, 2012 UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. A todos aquellos que dedican su vida al cuidado de nuestro patrimonio natural A Yankuic y Valentina, la luz de mi vida “En la medida en que el recuerdo de las acciones colectivas se enlaza con los caprichos de la topografía,..., el espacio se convierte en territorio" Paul Claval i CONTENIDO AGRADECIMIENTOS ......................................................................................................................... vii LISTA DE ACRÓNIMOS ....................................................................................................................... xi LISTA DE CUADROS .......................................................................................................................... xv LISTA DE RECUADROS.................................................................................................................... xvii LISTA DE FIGURAS ........................................................................................................................... xix RESUMEN .............................................................................................................................................. 1 CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 3 I. ANTECEDENTES.................................................................................................................... 6 II. OBJETIVOS ........................................................................................................................... 10 III. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN .................................................................................... 11 IV. ESTRUCTURA DE LA TESIS ............................................................................................... 12 CAPÍTULO 2: MARCO TEÓRICO ....................................................................................................... 15 I. LINKING THE ENVIRONMENT, SOCIETY AND SPACE: PERSPECTIVES FROM A GEOGRAPHICAL APPROACH TO BIOLOGICAL CONSERVATION ............................... 15 1. INTRODUCTION ............................................................................................................. 16 2. METHODS ........................................................................................................................ 19 2.1. Data collection ................................................................................................................... 20 2.2. Inductive Content Analysis................................................................................................. 21 2.3. Frequency analysis ............................................................................................................. 21 2.4. Methodological limitations ................................................................................................. 22 3. A THEORETICAL FRAMEWORK OF THE GEOGRAPHIC APPROACH TO CONSERVATION RESEARCH, DISCOURSE AND PRACTICE .................................... 22 3.1. The construction of an epistemic framework for conservation from geography’s people- environment tradition. ........................................................................................................ 23 3.2. Different conceptualizations of the people-environment relationship .................................. 26 3.3. Scale and scalar interplays in conservation practice ............................................................ 31 4. INTEGRATION OF THE GEOGRAPHIC APPROACH INTO MAINSTREAM CONSERVATION RESEARCH AND DISCOURSE ........................................................ 36 5. CONCLUSIONS................................................................................................................ 36 6. ACKNOWLEDGMENTS .................................................................................................. 38 7. REFERENCES .................................................................................................................. 38 II. ORIGEN, EVOLUCIÓN Y ESTADO ACTUAL DE LA POLÍTICA AMBIENTAL PARA LA CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD EN MÉXICO ................................................ 56 ii 1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DE CONSERVACIÓN EN MÉXICO ......... 56 1.1. Los inicios ......................................................................................................................... 56 1.2. Principios de siglo y el florecimiento de la política de conservación ................................... 57 1.3. Primer periodo de retroceso: los 40´s y el auge de la agricultura ......................................... 58 1.4. Segundo periodo de decadencia: los 70´s y el abandono de las políticas de protección ........ 59 1.5. Remontando la cuesta: sentando las bases de la política de conservación moderna .............. 60 1.6. La consolidación de la política de conservación en México................................................. 65 2. LA POLÍTICA PARA LA CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD HOY (2000-2012) .......................................................................................................................................... 68 2.1. El periodo 2000-2006 ......................................................................................................... 68 2.2. El periodo 2007-2012 ......................................................................................................... 73 CAPÍTULO 3: MÉTODOS .................................................................................................................... 77 I. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN ...................................................................................... 77 1. EL PARADIGMA INTERPRETATIVO Y LA ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN ..... 78 2. MÉTODOS DE COLECTA DE DATOS ........................................................................... 79 2.1. Revisión documental .......................................................................................................... 79 2.2. Entrevistas ......................................................................................................................... 81 2.3. Fuentes secundarias de datos .............................................................................................. 84 3. ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS DATOS ........................................................ 85 3.1. El análisis de contendido .................................................................................................... 86 3.2. Análisis de discurso............................................................................................................ 92 4. RIGOR Y CREDIBILIDAD DE LOS MÉTODOS ............................................................. 95 4.1. Triangulación ..................................................................................................................... 95 4.2. El investigador como sujeto multicultural ........................................................................... 97 II. ÁREA DE ESTUDIO ............................................................................................................. 99 1. ATRIBUTOS TERRITORIALES DE MÉXICO .............................................................. 100 1.1. Políticas de conservación en México ................................................................................ 111 2. ATRIBUTOS TERRITORIALES DE MICHOACÁN ...................................................... 117 2.1. Políticas para la conservación de la biodiversidad en el Estado ......................................... 120 3. ATRIBUTOS TERRITORIALES DEL MUNICIPIO DE LA HUACANA ....................... 124 3.1. Política de conservación en La Huacana ........................................................................... 127 CAPÍTULO 4: RESULTADOS Y DISCUSIÓN .................................................................................. 131 I. CRITERIOS USADOS EN EL DISEÑO DE LA POLÍTICA DE CONSERVACIÓN EN MÉXICO .............................................................................................................................. 131 iii II. CRITERIOS BIOLÓGICOS: SOBRE CÓMO SE CONCIBE LA NATURALEZA Y SU RELACIÓN CON EL HOMBRE .......................................................................................... 137 1. NATURALEZA FRAGMENTADA ................................................................................ 137 2. NATURALEZA PRÍSTINA ............................................................................................ 143 3. NATURALEZA FRÁGIL EN EQUILIBRIO ................................................................... 150 4. CONCLUSIONES: LAS IMPLICACIONES DE CÓMO SE VISUALIZA LA RELACIÓN HOMBRE NATURALEZA ............................................................................................. 154 III. CRITERIOS SOCIALES: EL CASO DE LAS COMUNIDADES LOCALES ....................... 157 1. IMPLICACIONES DEL MANEJO COMUNITARIO EN LA CONSERVACIÓN Y EL DETERIORO ................................................................................................................... 160 2. EL DESARROLLO SUSTENTABLE COMO EJE PARA LA INCLUSIÓN DE LAS COMUNIDADES LOCALES .......................................................................................... 162 3. TEMAS CON LOS QUE SE VINCULA A LAS COMUNIDADES LOCALES FUERA DE LAS ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS ................................................................... 163 3.1. Desarrollo de actividades productivas alternativas y diversificación del uso. ..................... 164 3.2. Aprovechamiento sustentable de la vida silvestre.............................................................. 166 3.3. Recuperación de especies en riesgo .................................................................................. 170 3.4. Procuración de justicia ambiental ..................................................................................... 171 3.5. Participación social .......................................................................................................... 172 3.6. Educación e investigación ambiental ................................................................................ 174 3.7. Ordenamiento ecológico del territorio .............................................................................. 176 4. COMUNIDADES LOCALES Y ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS ........................ 180 4.1. Establecimiento, administración y manejo de las áreas naturales protegidas ...................... 181 4.2. La zonificación de las áreas naturales protegidas .............................................................. 184 4.3. La Estrategia de Conservación para el Desarrollo ............................................................. 189 4.4. El Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas 2007-2012 ...................................... 191 4.5. La expropiación ............................................................................................................... 194 5. CONCLUSIONES ........................................................................................................... 196 IV. CRITERIOS ESPACIALES: SOBRE CÓMO SE CONCIBE EL ESPACIO EN LA POLÍTICA DE CONSERVACIÓN ......................................................................................................... 199 1. CÓMO SE CONCEPTUALIZA EL ESPACIO ................................................................ 199 1.1. El espacio como unidad administrativa ............................................................................. 200 1.2. El espacio absoluto ........................................................................................................... 204 1.3. El espacio como lugar ...................................................................................................... 205 1.4. El espacio subordinado a las características biológicas...................................................... 206 iv 2. TEMAS CON LOS QUE SE VINCULAN LOS CRITERIOS ESPACIALES................... 210 2.1. Criterios espaciales en los planes, programas y estrategias ................................................ 212 2.2. Criterios espaciales en las áreas naturales protegidas ........................................................ 212 3. CONCLUSIONES ........................................................................................................... 218 V. LOS CRITERIOS GEOGRÁFICOS EN LA POLÍTICA DE CONSERVACIÓN .................. 221 1. LOS TRES CONCEPTOS ASOCIADOS CON LA RELACIÓN SOCIEDAD- NATURALEZA ............................................................................................................... 222 1.1. Territorio ......................................................................................................................... 222 1.2. Paisaje ............................................................................................................................. 228 1.3. Socio-ecosistemas ............................................................................................................ 232 2. EL ENFOQUE GEOGRÁFICO EN LA POLÍTICA DE CONSERVACIÓN EN MÉXICO ........................................................................................................................................ 233 2.1. El enfoque geográfico en las áreas naturales protegidas .................................................... 234 2.2. El enfoque geográfico en el ordenamiento ecológico del territorio .................................... 238 2.3. El enfoque geográfico en el Programa Sectorial de Medio Ambiente 2006-2012 ............... 256 2.4. La integración territorial ................................................................................................... 257 3. CONCLUSIONES ........................................................................................................... 260 VI. LA TRANSVERSALIDAD EN LA POLÍTICA DE CONSERVACIÓN EN MÉXICO ......... 264 1. LA TRANSVERSALIDAD A NIVEL FEDERAL ........................................................... 266 1.1. En el Plan Nacional de Desarrollo .................................................................................... 266 1.2. En el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012 ................ 269 1.3. Las agendas de transversalidad ......................................................................................... 272 1.4. En el ordenamiento ecológico del territorio ...................................................................... 275 1.5. En las áreas naturales protegidas ...................................................................................... 279 1.6. La transversalidad en el tema de vida silvestre .................................................................. 281 2. LA TRANSVERSALIDAD EN EL ESTADO DE MICHOACÁN ................................... 283 3. LA TRANSVERSALIDAD EN EL MUNICIPIO............................................................. 285 4. CONCLUSIONES ........................................................................................................... 286 VII. ARTICULACIÓN ENTRE ÓRDENES DE GOBIERNO ...................................................... 289 1. ATRIBUCIONES DE CADA ORDEN DE GOBIERNO .................................................. 290 1.1. El enfoque “top-down” y el papel de los estados y municipios .......................................... 293 1.2. El Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA) .............................................. 295 1.3. La descentralización en materia de vida silvestre .............................................................. 297 1.4. Las ventajas y desventajas de la descentralización ............................................................ 297 v 2. LA COORDINACIÓN ENTRE ÓRDENES DE GOBIERNO .......................................... 301 2.1. Acciones en común .......................................................................................................... 301 2.2. ¿Qué tanto se consideran los unos a los otros? .................................................................. 302 2.3. Temas en los que se prevé la coordinación........................................................................ 303 2.4. El papel de las delegaciones de la SEMARNAT ............................................................... 313 2.5. Las Estrategias Estatales de Biodiversidad ........................................................................ 314 3. EL PAPEL DEL MUNICIPIO.......................................................................................... 315 3.1. Las agendas desde lo local................................................................................................ 317 4. LOS PRINCIPALES OBSTÁCULOS PARA LA ARTICULACIÓN ENTRE LOS ÓRDENES DE GOBIERNO ............................................................................................ 318 5. CONCLUSIONES ........................................................................................................... 318 CAPÍTULO 5: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................. 321 ANEXO 1: GUÍA DE ENTREVISTA .................................................................................................. 341 ANEXO 2: SEMBLANZA DE LA AUTORA ...................................................................................... 343 vi vii AGRADECIMIENTOS Son muchas las personas e instituciones a quienes debo agradecer por su apoyo para la realización de este trabajo. Agradezco el apoyo académico y logístico que me fue otorgado para llevar a cabo mis actividades académicas y de investigación por parte del Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental (GIGA) y el Posgrado en Geografía (FFyL) de la UNAM, en particular, gracias al Dr. Gerardo Bocco (Director del CIGA), y al Dr. Javier Delgado (Coordinador del Posgrado de Geografía, FFyL-UNAM). Igualmente, agradezco al Departamento de Geografía de la Universidad Estatal de Michigan (MSU), en especial al Dr. Richard Groop y a la Dra. Antoinette WinklerPrins quienes hicieron posible mi estancia en universidad. Este trabajo no hubiese sido posible sin el apoyo económico que me fue otorgado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (a través de sus becas de estudios de posgrado nacionales y becas mixtas para estancias en el extranjero), el Posgrado en Geografía (a través de sus apoyos económicos para prácticas escolares) y la UNESCO (a través del programa de becas en apoyo a los ámbitos prioritarios del programa 2012-2011). Un especial reconocimiento a mis tutores, Dr. Gerardo Bocco y Dra. Ana Córdova, y a la Dra. Antoinette WinklerPrins, miembro de mi comité tutoral, por su apoyo incondicional, su guía, sus enseñanzas, su paciencia, su dedicación, su confianza, su amistad y sus eternas porras. Gracias Gerardo por haber creído en mí, por abrirme las puertas de la geografía, por enseñarme los encantos y desencantos de la interdisciplina. Gracias Ana por enseñarme el mundo y la riqueza de la investigación cualitativa, por orientar mis críticas, por debatir y compartir tu experiencia conmigo. Gracias Antoinette por cambiar mi forma de ver y valorar la naturaleza, la biodiversidad, el conocimiento y con ello mi mundo: el mundo de la conservación. Sin duda, mi trabajo se vio enriquecido por los comentarios del jurado del examen de candidatura, por mis sinodales y comentaristas de los tres coloquios de doctorantes a los que asistí. En particular agradezco al Dr. Claudio Garibay, al Dr. Michael McCall y la Dra. Beatriz de la Tejera cuyas observaciones a mi trabajo fortalecieron el marco teórico y metodológico así como el manuscrito final. No puedo dejar de extender mi más profundo agradecimiento a los 24 funcionarios públicos federales, estatales y municipales sin quienes este trabajo no se habría podido realizar. Agradezco su tiempo, su voluntad por contribuir con mi estudio, su entusiasmo y su honestidad, pero sobre todo su dedicación día con día para construir y mejorar la política de conservación de este país. Espero poderles retribuir de alguna manera con las recomendaciones que derivan de este estudio. viii Mucho del material y los datos usados en este trabajo me fueron proporcionados por SEMARNAT, INE, CONABIO, CONANP, PROFEPA, SUMA, COINBIO y TRAFFIC. En particular agradezco el apoyo y la información que me brindaron las siguientes personas: Daniela Pedraza, Georgina Alcantar y Eduardo Ríos Patón (SEMARNAT), Paola Mosig (TRAFFIC), Bárbara Baltazar (COINBIO), Karina Santos, Gerardo Negrete y Gilberto Enríquez (INE), Oscar Ramírez (CONANP), Rocío Aguirre y Neyra Sosa (SUMA), Hesiquio Benítez, Patricia Koleff y Andrea Cruz-Angón (CONABIO), Gabriela Cuevas, Luis Giovanni Ramírez y Ángel Priego (CIGA), Laura Villaseñor (UMSNH), Eckart Boege (INAH). Agradezco enormemente al Dr. Javier Delgado, al Mtro. Macario Arrendondo, a Penélope Márquez, y a Vicky Ponce, (Posgrado en Geografía, UNAM), al Dr. Manuel Bollo, a la Lic. Katia Méndez, y Lic. Lupita Cázares (CIGA, UNAM), a Gabriel Ramos (becas Conacyt), y a Sharon Ruggles (Departamento de Geografía, MSU) por el apoyo logístico y administrativo durante el doctorado y en estancia de investigación. Al laboratorio de comunicación para el manejo de ecosistemas (CIECO-UNAM) por su apoyo y entrenamiento en el uso del Atlas.ti, especialmente a la Dra. Alicia Castillo, a Lucy Martínez y Claudia Galicia quienes estuvieron siempre dispuestas a resolver mis dudas. A Beatriz de la Tejera doy también las gracias por brindarme el espacio donde gran parte de este manuscrito fue gestado. Gracias Bety y Ángel por su confianza, su amistad y su apoyo. Por supuesto un trabajo de tantos años no es posible de alcanzar sin un apoyo personal sólido y constante. Son muchísimas las personas que en estos años me han dado su apoyo, cariño y ánimo, que han compartido conmigo alegrías y frustraciones, que han hecho del proceso de convertirse en doctor uno feliz: a mi familia y amigos -chilangos, michoacanos, texcocanos y espartanos- les estoy súper agradecida. Gracias por estar ahí formando la red de soporte que me permitió caminar sobre la cuerda floja del doctorado y lograrlo. En particular quiero agradecer a Diane por toda la ayuda, revisiones y discusiones de mi artículo, pero sobre todo por su cariño y apoyo moral. A mi tía Norma que me prestó sus fotos de Yosemite; a mi tía Oli, a mi prima Oli y a Flor por ayudarme con los trámites de titulación, y a mi tío Jaime por imprimir mi tesis. Los quiero. A mi papá y mi mamá quienes siempre, firme e incansablemente, me han apoyado en todos los aspectos de mi vida, incluyendo la profesional, sin cuyo cariño sería difícil transitar por retos como este. Mis padres son un ejemplo a seguir, una inspiración y soporte, modelo de fortaleza, de perseverancia y de valores. Gracias por escucharme, leerme, comentarme, aconsejarme, gracias por ayudarme, consolarme, ix empujarme, levantarme, aplaudirme, sostenerme, acompañarme, gracias por su amor, su ejemplo y su dedicación. ¡Gracias!. A mi hermana, Nunu, mi amiga eterna e incondicional, por estar siempre ahí, lista a escuchar y a compartir, esta vez incluso la alegría y el dolor que conlleva un proceso intelectual como el doctorado. A mi esposo, mi amigo, mi compañero, mi confidente y mi cómplice, sin cuyo amor y soporte me habría sido imposible realizar este proyecto. Yankuic, gracias por estar a mi lado, por apoyar mis decisiones, por acompañarme en este proceso, tanto en las etapas de alegría como en las de tristeza y frustración. Gracias por compartir conmigo intereses y valores, por sorprenderme y cautivarme siempre con tus opiniones y enseñanzas que tanto me ayudaron para realizar este proyecto de investigación. Gracias por seguirme, por coincidir y compartir. Simplemente…gracias por ser y estar a mi lado. A mi Valentina (quien no conoce otra cosa que “mamá haciendo el doctorado”), por ser la luz de mi vida, mi motor y mi inspiración. x xi LISTA DE ACRÓNIMOS ANP Áreas Naturales Protegidas CBD Convenio de Diversidad Biológica CBM Corredor Biológico Mesoamericano-México CCDS Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable CECADESU Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable CFE Comisión Federal de Electricidad CITES Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres CNA Comisión Nacional del Agua CNANP Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas COFOM Comisión Forestal del Estado de Michoacán COINBIO Proyecto de Conservación de la Biodiversidad en Comunidades Indígenas de los estados de Guerrero, Oaxaca y Michoacán CONABIO Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONAFOR Comisión Nacional Forestal CONANP Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas CONAPESCA Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca CONAVIS Consejo Técnico Consultivo Nacional para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre CVAP Comités de Vigilancia Ambiental Participativa DOF Diario Oficial de la Federación ECD Estrategia de Conservación para el Desarrollo EEB Estrategia para la Conservación y Uso Sustentable de la Diversidad Biológica de Michoacán ENB Estrategia Nacional de Biodiversidad IFAI Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos xii INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía IUCN Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza LAPPN Ley Ambiental y de Protección del Patrimonio Natural del Estado de Michoacán de Ocampo LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente LGVS Ley General de Vida Silvestre NOM Norma Oficial Mexicana OEGT Ordenamiento Ecológico General del Territorio OET Ordenamiento Ecológico del Territorio PACE Programas de Acción para la Conservación de Especies PDIA Programa de Desarrollo Institucional Ambiental PDS Programa para Promover el Desarrollo Sustentable PED Plan Estatal de Desarrollo PEMEX Petróleos Mexicanos PET Programa de Empleo Temporal PND Plan Nacional de Desarrollo PREP Proyectos de recuperación y conservación de especies prioritarias ProAm Procuraduría de Protección al Ambiente, Gobierno del Estado de Michoacán PROCER Programa de Conservación de Especies en Riesgo PROCODES Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible PROCYMAF Proyecto de Conservación y Manejo Sustentable de Recursos Forestales en México PRODEPLAN Programa para el Desarrollo de Plantaciones Forestales Comerciales PRODERS Programas de Desarrollo Regional Sustentable PROFEPA Procuraduría Federal de Protección al Ambiente PROMAC Programa de Conservación del Maíz Criollo PRONARE Programa Nacional de Reforestación xiii PSA-CABSA Programa para Desarrollar el Mercado de Servicios Ambientales por Captura de Carbono y los Derivados de la Biodiversidad y para Fomentar el Establecimiento y Mejoramiento de Sistemas Agroforestales PSAH Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos PSMA Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales SAGARPA Secretaría de Agricultura Ganadería Desarrollo Rural Pesca y Alimentación SAHOP Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas SARH Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes SECTUR Secretaría de Turismo SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEDUE Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología SEGOB Secretaría de Gobernación SEMAR Secretaría de Marina SEMARNAP Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SENER Secretaría de Energía SIAT Sistema de Información de la Agenda de Transversalidad SINAP Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas SRA Secretaría de la Reforma Agraria SUMA Secretaría de Urbanismo y Medio Ambiente, Gobierno del Estado de Michoacán UCPAST Unidad Coordinadora de Participación Social y Transparencia UGA Unidad de gestión ambiental UMAs Unidades para la Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura xiv xv LISTA DE CUADROS Cuadro 1 Palabras clave usadas para la búsqueda en internet en los tres idiomas usados (en inglés)…………………………………………………………………….…. 54 Cuadro 2 Número de artículos y revistas que abordan el enfoque geográfico en la investigación, discurso y práctica de la conservación (en inglés)………….......... 55 Cuadro 3 Políticas ambientales en materia de conservación de la biodiversidad analizadas por orden de gobierno. Se indica el acrónimo usado en este trabajo así como la referencia del documento analizado………………………………………….….. 82 Cuadro 4 Criterios usados para el establecimiento del sistema de codificación…………… 89 Cuadro 5 Especies incluidas en la NOM-059-SEMARNAT-2010………………………... 105 Cuadro 6 Programas del sector ambiental federal vinculados con la conservación de la biodiversidad…………………………………………………………………..... 114 Cuadro 7 Sistema de Áreas Naturales Protegidas de México……………………………... 115 Cuadro 8 Áreas naturales protegidas federales en el territorio del estado de Michoacán..... 121 Cuadro 9 Sistema estatal de áreas naturales protegidas……………………………...…... 122 Cuadro 10 Superficies asignadas a cada actividad productiva en los ejidos de La Huacana.. 127 Cuadro 11 Órganos de participación ciudadana del sector ambiental relacionados con la conservación de la biodiversidad………………………………………….….…. 158 Cuadro 12 El esquema de zonificación de las ANP federales…………………………….… 186 Cuadro 13 Tipos y características de las áreas naturales protegidas…………………….….. 188 Cuadro 14 Porcentaje de veces que se hace referencia a las comunidades locales en el Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas 2007-2012……………….… 193 Cuadro 15 Características y usos de las distintas subzonas de acuerdo con el artículo 49 del Reglamento en materia de ANP……………………………………………….… 237 Cuadro 16 Indicadores para la caracterización en el ordenamiento………………………… 243 Cuadro 17 Descripción de las políticas ambientales de acuerdo con el Manual del Ordenamiento Ecológico de la SEMARNAT………………………………….... 247 Cuadro 18 Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo que se basan en o vinculan con criterios transversales………………………………………………………….... 268 xvi Cuadro 19 Dependencias y temas abordados dentro del tema prioritario de “Conservación y aprovechamiento sustentable de ecosistemas” en las agendas de transversalidad…………………………………………………………………... 276 Cuadro 20 Atribuciones que otorga la LGEEPA en materia de áreas naturales protegidas y ordenamiento ecológico del territorio y atribuciones otorgadas por la LAPPN... 293 Cuadro 21 Acciones promovidas por el Programa de de Desarrollo Institucional Ambiental 2000-2001, relacionadas directamente con la conservación de la biodiversidad.. 296 Cuadro 22 Fechas de las firmas de convenio y publicación en el Diario Oficial de la Federación para la descentralización de funciones en materia de aprovechamiento de vida silvestre……………………………………………… 298 Cuadro 23 Desventajas de la centralización y ventajas de la descentralización……………. 299 Cuadro 24 Participación de cada orden de gobierno en los distintos tipos de OET de acuerdo con la legislación en la materia………………………………………… 309 Cuadro 25 Atribuciones de la Unidad Coordinadora de Delegaciones y las Delegaciones Estatales que implican una colaboración con los estados……………………….. 314 Cuadro 26 Retos y ejes estratégicos del Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011 de La Huacana, Michoacán…………………………………………………………….. 316 xvii LISTA DE RECUADROS Recuadro 1 Estructura de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente 139 Recuadro 2 Zonificación en las áreas naturales protegidas………………………………. 147 Recuadro 3 Principios de la política ambiental……………………………………………… 154 Recuadro 4 Citas del uso de la palabra territorio bajo una noción de apropiación social…… 229 Recuadro 5 Principios rectores del OET…………………………………………………….. 241 Recuadro 6 Ordenamientos Ecológicos en los que participa la SEDESOL…………………. 251 Recuadro 7 Estrategias y líneas de acción en el tema de Transversalidad en el PSMA…. 270 Recuadro 8 Temas en los que de acuerdo con la legislación colaboran los tres órdenes de gobierno en materia ambiental………………………………………………. 311 xviii xix LISTA DE FIGURAS Figura 1 Marco metodológico (en inglés)………………………………………………… 52 Figura 2 Diagrama que muestra las perspectivas y conceptos usados para abordar el enfoque geográfico de la conservación (en inglés)……………………………... 53 Figura 3 Evolución de la gestión ambiental en México………………………………….. 69 Figura 4 Organigrama actual de la SEMARNAT………………………………………… 70 Figura 5 Diseño de la investigación: paradigma teórico, estrategia de investigación, métodos usados para la colecta, análisis e interpretación de los datos…………. 78 Figura 6 El proceso de análisis de los datos……………………………………………… 87 Figura 7 Ejemplo del análisis de contenido contexto-específico donde cada enunciado es codificado de acuerdo con el significado del enunciado (codificación contexto- específica)………………………………………………………………………. 91 Figura 8 Diagrama que muestra los distintos niveles de triangulación usados: triangulación entre fuentes de información, métodos de colecta de datos y métodos de análisis……………………………………………………………… 96 Figura 9 Los tres niveles de análisis: federal, estatal y municipal……………………….. 99 Figura 10 Tipos de vegetación y uso de suelo en México…………………………………. 102 Figura 11 Ecorregiones terrestres de México, Nivel I……………………………………... 103 Figura 12 Impacto de la actividad humana sobre la biodiversidad de México: magnitud de cambio (impacto), denotada por los círculos de diferente tamaño, y tendencia temporal (actual y a futuro) del cambio en los ecosistemas……………………. 106 Figura 13 Grado de marginación por entidad federativa…………………………………... 108 Figura 14 Territorios de los pueblos indígenas…………………………………………….. 110 Figura 15 Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas………………………………. 114 Figura 16 Distribución de los ordenamientos ecológicos del territorio decretados a octubre del 2010……………………………………………….......................................... 116 Figura 17 El sistema de unidades para la conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre………………………………………………….. 116 Figura 18 Vegetación y uso del suelo en el estado de Michoacán…………………………. 117 Figura 19 Mapa de los paisajes físico-geográficos de Michoacán………………………… 120 xx Figura 20 Áreas naturales protegidas federales y estatales en Michoacán………………… 122 Figura 21 Ordenamientos ecológicos regionales y locales en el estado…………………… 123 Figura 22 Vegetación y uso de suelo en el municipio de La Huacana en el año 2000…….. 125 Figura 23 Áreas protegidas en el municipio de La Huacana………………………………. 128 Figura 24 Modelo de Ordenamiento Ecológico Regional Infiernillo, Michoacán………… 130 Figura 25 Frecuencia de aparición de palabras relacionadas con los diferentes criterios en todos los documentos analizados (incluye los tres órdenes de gobierno)………. 131 Figura 26 Frecuencia de aparición de palabras relacionadas con los diferentes criterios en los documentos A) federales y B) estatales analizados…………………………. 132 Figura 27 Resultados agregados del análisis de contenido contexto-específico…………… 134 Figura 28 Resultados desagregados del análisis de contenido contexto-específico a nivel federal…………………………………………………………………………… 135 Figura 29 Resultados desagregados del análisis de contenido contexto-específico a nivel estatal……………………………………………………………………………. 136 Figura 30 Ejemplos de instituciones encargadas de las distintas unidades en las que es tradicionalmente fragmentada la política de conservación en México…………. 140 Figura 31 Frecuencia de uso de las palabras “natural” y “original” en los documentos analizados……………………………………………………………………….. 144 Figura 32 Naturalidad y categorías de áreas protegidas de la IUCN………………………. 146 Figura 33 “Naturalidad” de los tipos de áreas protegidas y zonas establecidas en la LGEEPA y su reglamento en la materia………………………………………… 148 Figura 34 Frecuencia con la que se usan términos asociados con distintos instrumentos de política ambiental en los documentos analizados: áreas naturales protegidas (ANP), ordenamiento ecológico del territorio (OET) y unidades para la conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre (UMAs)…………………………………………………………………………. 155 Figura 35 Frecuencia con la que se usan los conceptos de A) patrimonio natural y B) servicios ambientales en la documentación analizada………………………….. 159 Figura 36 UMAs extensivas según tipo de propiedad……………………………………... 170 Figura 37 Diagrama de flujo que representa el proceso para el establecimiento, manejo y administración de las ANP federales donde se indica las instancias donde la legislación prevé la participación de las comunidades locales………………….. 183 xxi Figura 38 Porcentaje de la superficie del territorio nacional cubierta por cada tipo de ANP……………………………………………………………………………… 187 Figura 39 Densidad poblacional (habitante por hectárea) de las distintas categorías de ANP……………………………………………………………………………… 189 Figura 40 Porcentaje de proyectos reportados por el Informe de Logros 2010 de la CONANP (CONANP 2010a) que hacen explícita la participación de las comunidades locales, por línea estratégica……………………………………… 195 Figura 41 Porcentaje de proyectos reportados en el Informe de Logros 2010 que hacen explícitos los impactos socioeconómicos por línea estratégica…………………. 195 Figura 42 Frecuencia de uso de palabras relacionadas con los criterios espaciales A) por documento analizado y B) por concepto o palabra……………………………… 201 Figura 43 Las cuatro maneras en que se conceptualiza al espacio en la política de conservación analizada………………………………………………………….. 202 Figura 44 Proporción de los criterios espaciales de los planes y programas (análisis de contenido contexto-específico) que se relacionan con información biológica (i.e. criterios biológicos), con información social (i.e. criterios sociales) o con ambos……………………………………………………………………………. 207 Figura 45 El paisaje como nivel de agregación biológica y su relación con el ecosistema... 211 Figura 46 Tipificación (o sistema de categorías) de los criterios espaciales en los planes y programas analizados……………………………………………………………. 215 Figura 47 Ejemplo de sistema de zonificación para las Reservas de la Biósfera…………... 218 Figura 48 La reinterpretación del espacio en las áreas protegidas…………………………. 219 Figura 49 Frecuencia con la que se usan los términos territorio, paisaje y socio-ecosistema en la documentación analizada………………………………………………….. 223 Figura 50 Proporción con la que se usa la palabra territorio dentro de los sintagmas “territorio nacional” y “ordenamiento ecológico del territorio”………………… 225 Figura 51 Proporción con la que se usa cada una de las distintas concepciones del paisaje: como escena, como nivel de agregación biológica o bajo un enfoque geográfico……………………………………………………………………….. 228 Figura 52 El paisaje arquetipo de la naturaleza prístina representado por el Parque Nacional Yosemite, primera área protegida establecida con el propósito de salvaguardar zonas “silvestres”…………………………………………………. 230 Figura 53 Diagrama del proceso de ordenamiento ecológico del territorio, sus metas y sus resultados………………………………………………………………………… 242 Figura 54 El Ordenamiento Estatal de Michoacán…………………………………………. 253 xxii Figura 55 Ordenamientos ecológicos de competencia federal, estatal y municipal en elaboración o decretados entre 1993 y 2011…………………………………….. 253 Figura 56 El modelo actual de planeación territorial en México versus un modelo alternativo en donde el ordenamiento es la política de planeación territorial que integra el quehacer de todas las dependencias de gobierno……………………... 255 Figura 57 Histogramas que muestran la frecuencia con la que se usan cada tipo de criterio en la sección “Agenda Verde. Conservación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas terrestres y su biodiversidad” y en la sección “Transversalidad de políticas públicas para el desarrollo sustentable e integración territorial” del Programa Sectorial de Medio Ambiente (SEMARNAT 2007b)………………… 257 Figura 58 Ámbito territorial del CBM en el estado de Chiapas y su sobrelape espacial con el proyecto de La Selva Lacandona……………………………………………... 260 Figura 59 Frecuencia con la cual se usan los criterios transversales en distintas secciones del Programa Sectorial de Medio Ambiente…………………………………….. 271 Figura 60 Diagrama con el que se presenta el tema de la transversalidad en una presentación del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2007-2012, a cargo del C. Fernando Tudela Abad, secretario de medio ambiente, ante los consejos consultivos para el desarrollo sustentable…………. 272 Figura 61 Diagrama elaborado con base en las estrategias y líneas de acción del Programa Sectorial de Medio Ambiente……………………………………………………. 273 Figura 62 Composición porcentual de las acciones de transversalidad por dependencia….. 274 Figura 63 Composición porcentual de acciones de transversalidad por tema prioritario…... 275 Figura 64 Dependencias de la administración pública federal que participan en los ordenamientos ecológicos del territorio a cargo de la SEMARNAT……………. 278 Figura 65 Número de actividades realizadas por la CONANP en el 2010 (y reportadas en CONANP 2010a) en donde se realizó alguna colaboración con otras dependencias del sector ambiental o con dependencias de otros sectores por línea y sub-línea estratégica…………………………………………………….. 282 Figura 66 Número de objetivos y acciones con criterios transversales en la Estrategia Estatal de Biodiversidad………………………………………………………… 284 Figura 67 Diagrama que muestra las principales atribuciones de cada orden de gobierno de acuerdo con el capítulo II de la LGEEPA……………………………………. 292 Figura 68 Frecuencia con la que se usa la palabra descentralización (descentralizado, descentralizar) en la documentación analizada………………………………….. 299 Figura 69 Frecuencia con la que la documentación de cada orden de gobierno hace referencia a los otros órdenes de gobierno………………………………………. 303 xxiii Figura 70 Porcentaje de acciones que realiza cada orden de gobierno en las agendas de transversalidad…………………………………………………………………… 303 Figura 71 Número de acciones en las que colaboran estados y municipios con la federación de acuerdo con las agendas de transversalidad……………………… 304 Figura 72 Número de actividades realizadas por la CONANP en el 2010 (y reportadas en CONANP 2010a) en donde se realizó alguna colaboración con estados y/o municipios por línea y sub-línea estratégica…………………………………….. 307 Figura 73 Estructura de los consejos núcleo, regionales y nacional……………………….. 312 xxiv 1 RESUMEN En este trabajo documento y analizo cómo se ha abordado conceptualmente el enfoque geográfico en las políticas ambientales con el fin de construir un marco teórico-conceptual a partir del cual analizar el contexto mexicano. Posteriormente analizo cómo se ha incorporado, en la práctica, el enfoque geográfico a las políticas para conservación de la biodiversidad en México en los tres órdenes de gobierno. El enfoque de la investigación es de tipo cualitativo ya que busca explorar, identificar y describir cómo ha sido o no incluida la dimensión geográfica en las políticas de conservación, a partir de un análisis documental y considerando la perspectiva de los actores involucrados en la conservación con base en entrevistas semi-estructuradas. Usar una perspectiva geográfica al diseño de la política de conservación requiere priorizar la relación sociedad-naturaleza enfatizando las particularidades del espacio geográfico donde son aplicadas. Con un enfoque geográfico se incorporan de manera holística las dimensiones biológica, social y espacial ofreciendo un cambio en el fundamento para el diseño de las políticas de conservación que puede llevar a mejores resultados tanto para la conservación de la biodiversidad como para el bienestar social. Este cambio implica fomentar la planeación espacial de las políticas públicas de modo que los criterios ambientales dejen de estar subordinados a los criterios económicos. Ello requiere de la integración en un espacio específico de distintas políticas sectoriales (integración territorial), de integración del componente ambiental en las demás políticas públicas (transversalidad), así como de la cierto grado descentralización y de la adecuada coordinación entre los distintos órdenes de gobierno. En México la política para la conservación de la biodiversidad está ampliamente fundamentada en criterios biológicos y sociales, mientras que los criterios espaciales, geográficos, escalares y transversales están todavía poco representados. Sin embargo es importante reconocer que el enfoque geográfico de la conservación comienza a integrarse al diseño de algunos instrumentos de política de conservación, en particular a partir del ordenamiento ecológico del territorio y lo que el Plan Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales ha denominado Transversalidad de políticas públicas para el desarrollo sustentable e integración territorial. Para una mejor integración del enfoque geográfico es necesario que en el diseño de la política de conservación se modifique la manera en que se conceptualiza la relación hombre-naturaleza-espacio. El uso correcto de los conceptos de territorio y paisaje, como espacios de apropiación social de la naturaleza, contribuirían a este esfuerzo. Asimismo, es necesario que las áreas protegidas dejen de visualizarse como el instrumento más importante para la conservación de la biodiversidad y que se promueva su sinergia con 2 el ordenamiento ecológico del territorio. Es indispensable además que se fomente un mayor y más eficiente vínculo en entre los distintos sectores y órdenes de gobierno y en particular que se fortalezcan las funciones de los municipios. El uso correcto de un enfoque geográfico para diseñar las políticas de conservación mejoraría no sólo su efectividad en cuanto a la protección de la diversidad biológica, sino que permitiría un desarrollo justo para los pobladores donde se implementan dichas políticas. 3 CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN Hace ya medio siglo que Rachel Carson (1962) colocó el tema ambiental en el centro del debate internacional poniendo en evidencia las consecuencias sobre el ambiente (incluida la biodiversidad) y la salud humana del uso de pesticidas. La publicación de su libro Silent Spring sentó las bases para el surgimiento del movimiento ambientalista contemporáneo que presionaría a los gobiernos a modificar las políticas públicas en favor del ambiente y la salud humana. Una década después era imposible negar los efectos ambientales del modelo de desarrollo implementado hasta la fecha (Carabias y Provencio 1994) llevando, en 1972, a la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano realizada en Estocolmo, Suecia (Naciones Unidas 1972). La celebración de esta Conferencia introdujo la problemática ambiental a la agenda política de los organismos internacionales así como de los gobiernos nacionales y marca el inicio de la institucionalización de la política ambiental a nivel global y nacional (Vogler 2008, Birnie et al. 2009). Dentro de esta agenda ambiental, la diversidad biológica1 se ha convertido en uno de los temas prioritarios del discurso internacional y nacional, debido a la acelerada tasa de pérdida de especies y modificación de los ecosistemas, así como al gran número de bienes y servicios que dicha diversidad provee al ser humano (Naciones Unidas 1992, CONABIO 2006). Si bien han habido importantes avances en materia de protección al ambiente, a cuarenta años de la Conferencia de Estocolmo, el impacto de las políticas ambientales en materia de conservación de la diversidad biológica (de aquí en adelante políticas de conservación) ha sido limitado a juzgar por las tendencias observadas en los principales indicadores de la más reciente evaluación sobre la situación de los ecosistemas y sus efectos sobre el bienestar humano a nivel global, la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio. Dicha evaluación reveló, entre otras cosas, que: 1) en los últimos 50 años las actividades humanas han modificado los ecosistemas más rápida y extensamente que en otros periodos de la historia humana, provocando una considerable pérdida de diversidad biológica; 2) que aproximadamente el 60% de los servicios que brindan los ecosistemas están siendo degradados o usados de manera insostenible; y 3) que la degradación ambiental contribuye al aumento de las desigualdades sociales, siendo uno de los principales factores causantes de la pobreza y del conflicto social a nivel mundial, en particular en los países en vías de desarrollo (Millenium Ecosystem Assessment 2005). 1 La diversidad biológica o biodiversidad es definida como “la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas” (Naciones Unidas 1992: 3). 4 En el caso de México, la política de conservación tiene una larga e importante trayectoria, donde sin duda alguna se reconocen numerosos e importantes éxitos (i.e. CONABIO 2006, CONABIO-PNUD 2009, Carabias et al. 2010). Sin embargo, las estadísticas ambientales y las evaluaciones sobre la situación ambiental a nivel nacional también muestran que existe en nuestro país tendencia continua a la pérdida de diversidad biológica y que los factores que la ponen en riesgo siguen sin revertirse (i.e. SEMARNAT 2003, PNUMA-SEMARNAT-INE 2004, CONABIO 2006, Sarukhán et al. 2009). El éxito limitado que ha tenido la política de conservación para mitigar los efectos de las actividades humanas sobre las tendencias de pérdida de biodiversidad, ha puesto de manifiesto la necesidad de encontrar nuevos enfoques o paradigmas que sustenten su diseño, implementación y seguimiento (i.e. Wilshusen et al. 2002, Forsyth 2003, Berkes 2004, Borgerhoff y Coppolillo 2005, Vandermeer y Perfecto 2005, Blaikie 2006, Robinson 2006, Zimmerer 2006). La evaluación de los ecosistemas del milenio reconoce que “El desafío de revertir la degradación de los ecosistemas y al mismo tiempo satisfacer las mayores demandas de sus servicios puede ser parcialmente resuelto…pero ello requiere que se introduzcan cambios significativos en las políticas, instituciones y prácticas...” (Millenium Ecosystem Assessment 2005: 6). Bajo el supuesto de que existe un vínculo entre la investigación, el discurso y la práctica de la conservación (Keeley y Scoones 1994, Mickwitz 2003) resulta entonces necesario identificar aproximaciones de investigación que conduzcan al uso de un discurso y una práctica de la conservación más exitosos. Estos enfoques deben construirse con base en un análisis robusto sobre las características que han limitado el éxito de las visiones tradicionales usadas para diseñar e implementar dicha política. Asimismo, dichos enfoques deben construirse sobre la premisa de que los objetivos de la política para la conservación de la biodiversidad deben ligarse con la promoción del bienestar social (Roe y Elliott 2004, Brockington et al. 2006, Sachs et al. 2009)2. Esto es especialmente cierto para los países en vías de desarrollo donde se concentra la mayor diversidad biológica del planeta (Myers et al. 2000, Smith et al. 2003, Fisher y Christopher 2007, Sodhi et al. 2010) y donde las población en situación de pobreza depende de la biodiversidad y los servicios que ésta provee para su supervivencia (Luck et al. 2009, Turner et al. 2012), como es el caso de México. En este trabajo propongo un marco teórico conceptual, al que he denominado “enfoque geográfico de la conservación” para el diseño de políticas de conservación potencialmente más exitosas. Este marco teórico se fundamenta en una perspectiva interdisciplinaria en la cual convergen teorías y propuestas alternativas al enfoque tradicional de conservación, emanadas de diversas disciplinas, grupos epistémicos 2 Algunos autores han sugerido que debe implementarse un esquema de protección estricta donde no se liguen los objetivos de conservación y desarrollo, enfatizando la necesidad de priorizar los objetivos de conservación (i.e. Kramer et al. 1997, Brandon et al. 1998, Terborgh 1999, Oates 1999). 5 y campos de estudio. Se sustenta en la premisa de que para ser efectivas, las políticas de conservación deben estar basadas en una visión holística que incorpore los aspectos biológicos y sociales de la conservación en un espacio geográfico particular. Su eje principal es el énfasis que da a la forma en que se conceptualiza la relación sociedad-naturaleza y el espacio geográfico, y las implicaciones que ello tiene en el diseño de las políticas de conservación. Asimismo, resalta la importancia de los arreglos institucionales de las políticas de conservación y su expresión territorial. El propósito de este trabajo es identificar las fortalezas y limitaciones del diseño de la política de conservación en México de acuerdo con el enfoque geográfico de la conservación. La investigación es de corte cualitativo con una perspectiva analítico-inductiva, basada en el análisis de contenido y de discurso de documentos y entrevistas. A partir de este análisis exploro los criterios que han sido usados para diseñar la política para la conservación de la biodiversidad en México, así como en qué medida el enfoque geográfico ha permeado dicho diseño. Como parte del análisis exploro la manera en que se articulan las políticas de conservación de los tres órdenes de gobierno y sus instituciones para lo cual uso como de estudio el estado de Michoacán y el municipio de La Huacana. Con base en este análisis genero recomendaciones para fortalecer el diseño de la política de conservación en México. Así, con este trabajo pretendo aportar elementos teóricos que contribuyan a fortalecer el diseño de la política de conservación en México, coadyuvando a alcanzar los objetivos de conservación y desarrollo sustentable que hoy en día la sustentan. 6 I. ANTECEDENTES3 Los enfoques usados en el diseño e implementación de la política conservación han variado en el tiempo, asociándose en gran medida a cambios en los objetivos de conservación y en el discurso conservacionista, así como a la evolución de las disciplinas en las cuales se han sustentado. Tres tipos de criterios (o dimensiones) han sido usadas para diseñar las políticas de conservación: criterios biológicos, criterios sociales y criterios espaciales. En esta sección hago una breve reseña histórica de la manera en que estos criterios han sido incluidos en el diseño de la política de conservación. Como muestro, la manera en que estos criterios han sido usados tiene algunas limitaciones, pero más importante aún no se han integrado holísticamente, sino que la sociedad, el ambiente y el espacio han sido manejados como entidades separadas y cada dimensión ha sido abordada por distintas comunidades epistémicas (Adams y Hutton 2005) Históricamente, los esfuerzos de conservación se han enfocado en el establecimiento de áreas protegidas (Wells y Brandon 1992, Primack et al. 2001). Las primeras áreas protegidas se establecieron a finales del siglo XIX (Yosemite en California en 1864) con el propósito de salvaguardar áreas “silvestres” intactas de la acción destructiva del hombre (McNeely 1994). Las primeras áreas protegidas se crearon con base en criterios biológicos, no solamente sin considerar a las comunidades locales donde eran establecidas, sino excluyéndolas, “lo que se denominó el enfoque cercas y multas” (Wells y Brandon 1992: 1) o el “modelo colonial” (Colchester 2004). El modelo colonial, nacido en los Estados Unidos (e.g. Parques Nacionales), fue exportado al resto del mundo (Machilis y Tichnell 1985). Así, el establecimiento y manejo de las áreas protegidas, pero también de otras políticas de conservación como la protección de especies amenazadas, ha estado fuertemente sustentado en teorías y enfoques provenientes de las ciencias biológicas (Zimmerer 1994; Robinson 2006). A finales de los años 60s y principios de los 70s, los impactos sociales de las áreas protegidas empezaron a ser ampliamente reconocidas (en particular el desplazamiento de las comunidades locales). Nació entonces la idea de que estas áreas debían ser “social y económicamente inclusivas” (Adams y Hutton 2007: 150). Bajo este contexto nace el programa El Hombre y la Biósfera de la UNESCO, uno de cuyos objetivos es llevar a cabo proyectos de conservación y desarrollo (Dyer y Holland 1988). En 1972 se realiza la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano donde 170 países ponen de manifiesto la urgencia de encaminar acciones para promover la protección de los recursos naturales y 3 Esta sección fue usada para elaborar la introducción del artículo de revisión “Linking the environment, society and space: perspectives from a geographical approach to biological conservation” que se incorpora íntegramente en el marco teórico de este trabajo como fue sometido a consideración de la revista Conservation and Society. 7 fomentar así el bienestar del ser humano (Naciones Unidas 1972). Dos años después la UNESCO propone el concepto de Reserva de la Biosfera con la intención considerar las necesidades de desarrollo de los pobladores locales de las áreas protegidas (UNESCO 1974a y b) convirtiéndose este concepto en la base del Programa El Hombre y La Biósfera (Batisse 1986). Para 1975, tanto la Unión para la Conservación de la Naturaleza (IUCN por sus siglas en inglés) como el Congreso Mundial de Parques hacen un llamado a los gobiernos a no desplazar más a las comunidades de las áreas protegidas, así a considerar las necesidades de las poblaciones indígenas que ahí viven (Colchester 2004, IUCN-UNEP-WWF 1980, IUCN 1982, WCED 1987). El reconocimiento de que el éxito de las áreas protegidas depende en gran medida de la cooperación y apoyo de las comunidades locales llevó en los años 80 a la creación de proyectos que ligan conservación y desarrollo (e.g. Wells y Brondon 1992, Carabias et al. 1995). Así, para la década de los 80 la dimensión social de la conservación había permeado el discurso conservacionista de modo que el paradigma de la conservación había cambiado de la exclusión a la inclusión social (Adams y Hutton 2005). De la década de los 90s hasta nuestros días, a partir del trabajo de la Comisión Mundial del Ambiente y Desarrollo y la Comisión Brundtland (WCED 1987) el concepto de desarrollo sostenible ha liderado el discurso ambiental (Dixon y Fallon 1989, Lelé 1991). En 1992 se celebra la Cumbre de la Tierra con el objetivo de elaborar un plan de acción internacional en temas de medio ambiente y desarrollo, reconociendo que la protección del medio ambiente y la administración de los recursos naturales deben integrarse en las cuestiones socioeconómicas de pobreza y subdesarrollo. En dicha Cumbre se aprueba la Agenda 21 con objetivo de promover el desarrollo sostenible y se crea el Convenio de Diversidad Biológica (CBD) con el propósito de conservar la diversidad biológica, promover su utilización sostenible y la repartición justa y equitativa en los beneficios que se deriven de su utilización (CBD 2001). En el 2002 se lleva a cabo la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible con el objetivo de dar seguimiento a los acuerdos tomados 10 años antes promoviendo la implementación de acciones concretas en tiempos delimitados. Si bien hace más de 30 años que se sentaron las bases sociales de la conservación, en la práctica han existido limitaciones importantes. Por ejemplo, los criterios para el establecimiento de las áreas protegidas siguen siendo primordialmente biológicos dando menor importancia a los criterios sociales (Tangley 1988, Wilshusen et al. 2002, Colchester 2004). Muestra de ello es que el 65% de las áreas protegidas a nivel internacional están bajo un esquema que restringe su ocupación (Cox 2001). El diseño de los planes de manejo de las áreas protegidas, es visto más como un ejercicio técnico basado en los criterios biológicos de la conservación dando menor importancia a los criterios sociales (Ravnborg 2008). Asimismo, 8 generalmente la iniciativa para establecer las áreas protegidas es externa a las poblaciones locales y la gente sigue siendo vista como un problema para lograr los objetivos de conservación (Lowry y Donahue 1994, Peluso 1993, Ravnborg 2008). Por su parte, diversas evaluaciones sobre los proyectos que ligan conservación y desarrollo creados en la década de los ochenta sugieren que, en general, éstos han sido poco exitosos en generar beneficios a las comunidades locales y reducir las presiones en la biodiversidad (Wells y Brandon 1992, Shackleton et al. 2002, Taylor 2002, Wilshusen et al. 2002). En gran medida esto se debe a que no han sido adaptados a las condiciones locales en las que han sido aplicados (Barret y Arcase 1994) y a que las comunidades locales siguen percibiendo a las áreas protegidas “no como proveedoras de servicios ecológicos y económicos sino como una estrategia de control territorial” (Wilshusen et al. 2002: 23, traducción propia). Finalmente, los criterios espaciales de la conservación han sido principalmente a través del diseño de las áreas protegidas y algunos países a través del ordenamiento territorial. El análisis espacial ha sido ampliamente usado como una herramienta de conservación (e.g. Ferrier 2002, Bock et al. 2005). Sin embargo tradicionalmente los criterios espaciales se han asociado a la dimensión biológica de la conservación y por lo tanto la complejidad del espacio ha sido reducida a sus características biológicas (i.e. riqueza de especies, endemismo, fragmentación del hábitat y conectividad). El componente social del espacio ha sido escasamente asociado a sus características biológicas y en consecuencia la formulación de las políticas de conservación no es acorde al contexto social, cultural y económico del espacio donde son aplicadas (Velázquez y Bocco 2001, Velázquez et al. 2003), un problema que muchos proyectos de conservación y desarrollo han enfrentado (Dyer y Holland 1988, Barret y Arcese 1995). El esquema de Reservas de la Biosfera, por ejemplo, ha sido aplicado indistintamente del contexto geográfico y sin considerar la escala espacio temporal siendo esto una de sus mayores limitaciones (Dyer y Holland 1988). Por otro lado, en la práctica, las políticas de conservación han supuesto que los problemas ambientales (incluida la pérdida de biodiversidad) pueden ser solucionados dividiendo al ambiente en unidades discretas para propósitos de manejo (Bryant y Wilson 1998). Como resultado existe poca integración en las políticas de conservación convirtiéndolas en políticas sectoriales, y fragmentadas. Del mismo modo, se ha asumido que los problemas ambientales han de ser solucionados a partir de la formulación e implementación de políticas establecidas por el Estado, asignadas de arriba hacia abajo (top down), y desconociendo las particularidades de los espacios geográficos donde son aplicadas (Trudgill y Richards 1997, Bawa et al. 2004) corriendo el riesgo de ser incompatibles con las necesidades e intereses de un grupo heterogéneo de actores sociales (Bryant y Wilson 1998, Zimmerer 2000). 9 La principal limitación con el enfoque tradicional usado para diseñar las políticas de conservación es que la dimensión biológica, social y espacial no han sido integradas de manera holística. En contraste, se ha sugerido que nuevos enfoques para la investigación, discurso y práctica de la conservación deben visualizar la naturaleza y la sociedad como una unidad inseparable (Adams y Hutton 2007, Vaccaro y Norman 2007) y analizar los problemas ambientales holísticamente (Ostrom 1995, Brechin et al. 2002) dentro de un espacio geográfico específico (Trudgill y Richards 1997, Berkes 2004, Pinto-Correia et al. 2006). Un enfoque geográfico de la conservación cumple con estas características ya que se basa en la noción de que la naturaleza y la sociedad son una unidad inseparable característica de un espacio geográfico. De este modo, un enfoque geográfico incorpora de manera holística las dimensiones biológica, social y espacial de la conservación ofreciendo un cambio en el fundamento científico usado en la investigación, discurso y practica de la conservación que puede llevar a mejores resultados tanto para la conservación de la biodiversidad como para el bienestar social. 10 II. OBJETIVOS Objetivo general: El objetivo de este trabajo es describir y analizar a detalle y profundidad cómo y en qué medida se ha incluido un enfoque geográfico al diseño de la política para la conservación de la biodiversidad en México a partir un análisis cualitativo de la política de conservación y tomando en cuenta la perspectiva de actores involucrados en su diseño en los tres niveles de gobierno. Objetivos particulares: 1. Documentar y analizar cómo se ha abordado en la literatura el tema del enfoque geográfico de la conservación, desde qué disciplinas y bajo qué enfoques, así como examinar en qué grado el enfoque geográfico ha permeado la investigación y discursos conservacionistas. 2. Tipificar la política ambiental para la conservación de la biodiversidad en México a partir de una descripción de sus origines, evolución y estado actual. 3. Examinar las bases teóricas bajo las cuales se han diseñado las políticas de conservación y analizar sus fortalezas y debilidades en cuanto a su aplicación en un contexto territorial 4. Analizar cómo se articula, en el diseño, la política ambiental con otras políticas sectoriales. 5. Analizar cómo se articulan, en el diseño, las políticas de conservación de los tres órdenes de gobierno y sus instituciones. 11 III. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN Pregunta general de investigación: ¿Cuáles son los criterios que rigen el diseño de las políticas de conservación en México y cómo se ha integrado el enfoque geográfico (i.e. dimensión geográfica)? Preguntas particulares: 1. Considerando que bajo un enfoque geográfico la naturaleza no puede ser entendida sin su interacción con las sociedades humanas ¿cómo se concibe la naturaleza y su relación con el hombre? (i.e. criterios biológicos) 2. Considerando a las comunidades locales como un indicador de las características sociales específicas de un espacio geográfico me interesa saber ¿cómo se ha integrado al diseño de la política de conservación el papel de las comunidades locales? (i.e. criterios sociales). 3. Considerando que el enfoque geográfico implica poner énfasis en el espacio como objeto de actuación de las políticas de conservación ¿cómo se concibe el espacio y cómo se ha integrado al diseño de la política de conservación? (i.e. criterios espaciales). 4. Considerando que el enfoque geográfico incorpora de manera holística las dimensiones biológica, social y espacial y que implica la integración en un espacio especifico de distintas políticas sectoriales (integración territorial) ¿en qué medida y cómo se ha integrado el enfoque geográfico a la política de conservación en México? (i.e. criterios geográficos). 5. Considerando que bajo un enfoque geográfico de la conservación las políticas de conservación deben estar integradas con otras políticas sectoriales (i.e. económicas y sociales) en el espacio geográfico donde son aplicadas ¿cómo se aborda el tema de la transversalidad de la política de conservación? (i.e. criterios transversales) 6. Considerando que bajo un enfoque geográfico concede a las escalas locales de gestión un papel primario, enfatizando la articulación con otras escalas de gestión para atender problemas ambientales a distintas escalas ¿cómo se vinculan los distintos niveles de gobierno (municipal, estatal y federal) en la política de conservación en México? (i.e. criterios escalares). 12 IV. ESTRUCTURA DE LA TESIS En el Capítulo 2 establezco el marco teórico con base en el cual se fundamenta el resto del trabajo, incluida la metodología. En la primera sección de este capítulo defino, con base en una amplia revisión bibliográfica, lo que en este trabajo denomino la dimensión o enfoque geográfico de la conservación4. En una segunda sección hago una reseña del origen y evolución de la política de conservación de la biodiversidad en México con el fin de contextualizar y su situación actual. Los criterios usados para diseñar las políticas de conservación son, en gran medida, el reflejo de su historia. En el Capítulo 3 describo con detalle los métodos usados (Sección I) y el área de estudio (Sección II). En la sección de métodos hago una amplia descripción del diseño de la investigación, incluyendo una explicación del enfoque analítico-inductivo usado, detallando el paradigma teórico y la estrategia de investigación, así como los métodos de colecta, análisis, triangulación, interpretación y presentación de los datos. Asimismo hago una reflexión acerca la manera en que mi historia, creencias, valores y formación pueden influenciar los resultados del análisis. Dado que este trabajo analiza la dimensión geográfica en las políticas de conservación en los tres órdenes de gobierno, seleccioné Michoacán y La Huacana como casos de estudio estatal y municipal respectivamente. En la sección de área de estudio hago una descripción de los atributos territoriales y políticas de conservación en cada una de las tres escalas. En el Capítulo 4 presento los resultados del análisis de la política de conservación. Las secciones en las que está dividido este capítulo son en sí mismo un reflejo de los resultados del análisis cualitativo. En la primera sección describo de manera general los criterios que son usados para diseñar la política de conservación en México, estos son: criterios biológicos, sociales, espaciales, geográficos, transversales y escalares (cada uno de estos criterios es definido en los métodos). Las siguientes secciones describen con detalle y a profundidad cómo se han incluido cada uno de estos criterios en el diseño de la política de conservación, y discuto las fortalezas y debilidades encontradas con base al uso de un enfoque geográfico de la conservación: en el apartado de criterios biológicos analizo la manera en que se concibe la naturaleza y su relación con el hombre y discuto las implicaciones que ello tiene en el diseño y la efectividad de las políticas de conservación (Sección II); en el apartado de criterios sociales me enfoco en la forma en que se han considerado a las comunidades locales en el diseño de la política de conservación (Sección III); para los criterios espaciales examino cómo se concibe el espacio y cómo y en qué temas se ha integrado 4 Esta sección es incluida en la tesis con formato de artículo de revisión para ser sometido a consideración de la revista Conservation and Society. 13 (Sección IV); en el apartado de criterios geográficos primero exploro en qué medida y cómo se han usado los conceptos de territorio, paisaje y socio-ecosistema y posteriormente describo políticas de conservación que han incluido en su diseño elementos del enfoque geográfico (Sección V); continuo con los criterios transversales, analizando cómo se entiende la transversalidad y en qué medida se ha integrado a la política de conservación (Sección VI), y; finalmente analizo como se articulan los tres órdenes de gobierno haciendo énfasis en la descentralización y en el papel del municipio (Sección VII). Si bien cada una de las secciones del capítulo de resultados tiene sus propias conclusiones, en el Capítulo 5 hago una recapitulación de las conclusiones emergidas del análisis del enfoque geográfico en el diseño de la política de conservación en México y hago una serie de recomendaciones puntuales que podrían fortalecer el diseño de la política de conservación. Asimismo hago una breve reflexión sobre la importancia de la interdisciplinariedad en el diseño de la política de conservación así como del valor del enfoque cualitativo de investigación para la evaluación de políticas ambientales. 14 15 CAPÍTULO 2: MARCO TEÓRICO I. LINKING THE ENVIRONMENT, SOCIETY AND SPACE: PERSPECTIVES FROM A GEOGRAPHICAL APPROACH TO BIOLOGICAL CONSERVATION LIGANDO AMBIENTE SOCIEDAD Y NATURALEZA: PERSPECTIVAS DESDE UN ENFOQUE GEOGRÁFICO A LA CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD Se anexa íntegramente como fue sometido a consideración de la revista Conservation and Society Manuscript type: Review Paloma Carton de Grammont (corresponding author), Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental, Universidad Nacional Autónoma de México. Antigua Carretera a Pátzcuaro No. 8701 Col. Ex-Hacienda de San José de La Huerta C.P. 58190 Morelia, Michoacán, Mexico, pcarton@pmip.unam.mx Gerardo Bocco, Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental, Universidad Nacional Autónoma de México. gbocco@ciga.unam.mx Ana Cordova, Departamento de Estudios Urbanos y Medio Ambiente, El Colegio de la Frontera Norte. acordova@colef.mx Antoinette M.G.A. WinklerPrins, Department of Geography, Michigan State University, antoinet@msu.edu 16 Abstract Conservation policy has failed to significantly reduce ecosystems degradation, particularly, biodiversity loss. This is due to the lack of a true integration of the biological, social and spatial dimensions of conservation. Using a geographic approach to conservation represents a theoretical framework that facilitates the holistic inclusion of these three dimensions. Through a literature review and with qualitative inductive analysis, we examine how the geographic approach to conservation has been addressed. Three main perspectives have been used with theoretical contributions from different epistemic communities: 1) the role of geography in providing theoretical tools for conservation practice, 2) different conceptualizations of the people-environment relationship within a specific geographic space, and 3) scale and scalar interplays in conservation. Additionally, we examine to what extent the geographic approach has reached mainstream conservation research and discourse. Measured by the number of papers published in conservation journals, we found that the geographic approach has barely reached conservation research and discourse. Achieving a geographic approach to conservation implies a theoretical shift in conservation research, a change in conservation discourse and, a rearrangement of the political, social and economic structures guiding today’s conservation practice. This can only be achieved by building bridges among epistemic communities concerned with conservation. Keywords: Conservation; people-environment relationships; space; scale; interdisciplinarity. 1. INTRODUCTION The United Nations Conference on the Human Environment (Stockholm, 1972), marked the starting point of international environmental policy (Vogler 2008). Yet, after four decades of environmental policy ‘humans have changed ecosystems more rapidly and extensively than in any comparable period of time in human history’ resulting both, ‘in a substantial and largely irreversible loss in the diversity of life on Earth’ and in an ‘exacerbation of poverty for some groups of people’ (MEA 2005: 1). Why has environmental policy not been successful in preventing the unsustainable practices that cause environmental degradation and its social consequences? Why is conservation practice failing to prevent biodiversity loss? The answer to these questions has been linked to the epistemic foundations of both environmental policy (Keeley and Scoones 1994) and conservation practice (i.e. Berkes 2004; Blaikie 2006). Approaches to conservation research, discourse and practice have changed through time, particularly conservation goals and means. Thus, conservation can have different meanings depending upon the ethical values that found its goals and means (Borgerhoff and Coppolillo 2005). For the purposes of this review, 17 we use the term conservation as an objective that aims to manage the environment, particularly biodiversity, in a manner that does not despoil, exhaust or extinguish it (i.e. maintain the evolution and continuity of ecosystems and species). Changes in conservation goals and means have led to changes both in the criteria used to design conservation policies as well as in the emphasis given to each one. Three types of criteria have been used: biological, social, and spatial; which can also be regarded as different dimensions of conservation. As we will explain in the following paragraphs, the way these criteria have been used has certain limitations and, more significantly, has not been holistic, but rather people, the environment, and space have, for the most part, been handled as separate entities, and each dimension has been addressed by different epistemic communities (Adams and Hutton 2005). The biological dimension of conservation has been studied by biological and ecological sciences (here on ‘conservation sciences’) which have provided valuable information about the causes and consequences of conservation problems, especially biodiversity loss. They have set the scientific foundations for species and ecosystem protection policies over the last 30 years (Soulé 1985, Meffe and Caroll 1997), and more importantly the scientific ideas about the nature of ‘nature’5 (Adams 1997). Conservation science has led conservation research, discourse and practice (Forsyth 2003), and consequently, conservation policy has extensively incorporated biological criteria (Zimmerer 1994; Robinson 2006). The human dimension of conservation has also been broadly recognized (i.e. IUCN-UNEP-WWF 1980; Jacobson and McDuff 1998). Conservation practice has been linked to ‘sustainable development’ (Dixon and Fallon 1989; Lelé 1991), and consequently today most conservation policies include social criteria (i.e. people-oriented conservation programs). However, despite the incorporation of human dimensions into conservation research and discourse, in general, conservation practice has failed to fully address human needs. For instance, current criteria for the establishment of protected areas (PAs), the dominant conservation policy worldwide (Borgerhoff and Coppolillo 2005), are mostly biological, and only minor importance is given to social criteria (Tangley 1988; Wilshusen et al. 2002; Colchester 2004). Additionally, the design of PAs management plans is regarded as a technical exercise built upon biological criteria (Ravnborg 2008), giving only secondary attention to social dimensions. Globally, PAs that systematically restrict human occupation are the most common conservation policy (Chape et al. 2003; Zimmerer et al. 2004). Biosphere reserves, which aim to 5 Following Robins (2004) explanation about the construction of nature, we use the term ‘nature’ as a ‘categorical structure interpreting the natural world’ (115). 18 include people in their design, are established using biological criteria and demarcate areas in which human activities are restricted even where human settlements exist (UNESCO 1974). Generally, the initiative to establish PAs originates from outside the area itself (Ravnborg 2008). People continue to be seen as a ‘problem’ for achieving conservation success (Lowry and Donahue 1994; Peluso 1993) and people-free parks are still accepted as the ideal form of PAs by some groups (i.e. Oates 1999; Terborgh 2004). Additionally, the success of people-oriented conservation programs has been questioned due to their poor achievement in both conservation and development (Shackleton et al. 2002; Taylor 2002; Wilshusen et al. 2002). The spatial dimension of conservation has been included mainly through the demarcation and design of PAs (e.g. Shafer 1990) and some countries have done so also through a new environmental policy instrument called ‘ecological land-use planning’6 which spatially plans land-use, taking into account social and biological factors (e.g. FAO 1993; Bocco et al. 2001). Spatial analysis has been widely used as a tool for conservation research and practice, particularly for conservation planning (e.g. Geneletti 2004, Chan et al. 2005). However, the spatial criteria have been traditionally related to the biological dimension of conservation, thus the complexity of the space has been reduced to its biological characteristics (e.g. species richness and endemism, habitat fragmentation and connectivity). The social component of space has rarely been correlated to its biological characteristics and consequently the formulation of conservation policies often do not fit the social, cultural, and economic contexts in which they are applied (Velázquez and Bocco 2001, Velázquez et al. 2003), a problem that many people-oriented conservation programmes have encountered (Dyer and Holland 1988; Barret and Arcese 1995). Furthermore, conservation policies have assumed that the environment and space can be segmented into discrete compartments (i.e. biodiversity, soil, water, air) for management purposes (Bryant and Wilson 1998).Therefore, conservation policies are poorly integrated with other policies, fragmented, and defined for a specific sector (i.e. the environmental sector). Moreover, since it is often assumed that conservation problems can be solved through a top-down approach in which the State (or non-local administrative unit) designs and implements conservation policies, the particularities of the geographic space where they are implemented tends to be ignored (Trudgill and Richards 1997, Bawa et al. 2004). Often the results in the outcomes are contradictory to the interests and needs of a heterogeneous group of local stakeholders compromising their effectiveness (Bryant and Wilson 1998; Zimmerer 2000). 6 In Spanish “Ordenamiento Ecológico del Territorio”. 19 In contrast to these traditional approaches to conservation, it has been suggested that novel approaches must view environmental problems holistically (Ostrom 1995; Brechin et al. 2002), assume the environment and humans as a unit (Adams and Hutton 2007; Vaccaro and Norman 2007); within specific geographic spaces (Trudgill and Richards 1997; Berkes 2004; Pinto-Correia et al. 2006). We suggest that a geographic approach to conservation fulfils these requirements. We define ‘geographic approach’ as a specific worldview that, although pioneered by geography as a discipline it is not exclusive to this discipline, but rather has evolved with the convergence of additional research fields and epistemic communities concerned with conservation research, discourse and practice, as we shall describe on this paper. Using a geographic approach to conservation means conceptualizing humans and the environment as an indissoluble unit characterized by the particularities of the geographic space they inhabit. It implies prioritizing such relationship as a criterion for the design of conservation policies, to be precise, emphasising the spatial differences needed for conservation practice. Using a geographic approach to conservation entails incorporating holistically, the biological, social and spatial criteria of conservation. As such we believe that conservation research, discourse and practice can greatly benefit from using this approach. Based on this argument, and through a literature review and analysis, the aim of this paper is twofold: 1) document and analyze the perspectives that have been used to address the geographic approach to conservation, and which scientific disciplines and/or epistemological communities have made major theoretical contributions towards this and, 2) examine the degree to which these perspectives have permeated mainstream conservation research and discourse. 2. METHODS Using a qualitative approach we reviewed documents produced by different actors involved in conservation research, discourse and practice, including papers published in indexed international journals, regional or national journals, and non-refereed documents. First, based on an inductive content analysis we documented how the geographic approach to conservation has been addressed within this literature and, second with a frequency analysis we examined where this literature has been published in order to document the degree to which the geographic approach has reached typical mainstream conservation forums (Figure 1). 20 2.1. Data collection Documents were identified using a combination of keywords in web searchers. We defined the keywords based on the premise that a geographic approach includes three dimensions: biological, social and spatial. We added a fourth dimension related to policy in order to restrict the search to conservation practice (Table 1). The words were used in the three main languages employed by the international conservation community: English, Spanish and French. These are the official languages of the Convention on Biological Diversity, Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, International Union for Conservation of Nature, among many others and at least one of these languages is used by other major conservation organizations such as the United Nations Environment Programme. We used two types of web searchers: freely-accessible web searchers that look for full text scholarly literature, including theses, books, abstracts and articles(Scirus and Google Scholar); and searchers that assist in finding peer-reviewed, full-text articles (Academic OneFile, JSTOR, IngentaConnect, ProQuest, ScienceDirect, Academic Search Premier, Sage Premier, Blackwell-Synergy, Freely Accessible Science Journals); in this case we used only English. Subsequently, we made more in depth searches within main geography7 and conservation8 journals, the two disciplines we expected should address the issue. This combined search allowed us to document how scholars publishing in internationally-indexed journals (which are mostly Anglophone) address the geographic approach to conservation, and also allowed access to the way others, including governmental and non-governmental institutions, have dealt with the issue through publication in regional or national journals, dissertations, governmental and non-governmental reports, among others. Based on the title and abstract, we selected 177 documents and papers that seemed to address the geographic approach to conservation, that is to say they mentioned the social, biological and spatial dimensions of conservation. We reviewed the full text of these documents and eliminated those that did not tackle the issue within its full text (88 eliminated documents), either because they did not address a 7 List of the principal geography journals searched (in parenthesis the years of publication available online): Progress in Human Geography (1997-2007), Progress in Physical Geography (1998-2007), Applied Geography (1995-2007), Annals of the Association of American Geographers (1911-2007), The Professional Geographer (1984-2007), Transactions - Institute of British Geographers (1935-2007), Geoforum (1995-2007), Political Geography (1995- 2007), CyberGeo: European Journal of Geography (1996-2007), Geografiska Annaler. Series A, Physical Geography (1965-2007), Geografiska Annaler. Series B, Human Geography (1965-2007), Geography Compass (2007). 8 List of the principal conservation journals searched (in parenthesis the years of publication available online) Conservation Biology (1987-2007), Biodiversity and Conservation (1992 -2007), Biological Conservation (1995- 2007), Ecology and Society (2004-2007), Conservation and Society (2003-2007), Environmental Conservation (1997-2007), Journal of Nature Conservation (2000-2007), Conservation Ecology (1997-2007), Conservation in Practice (2000- 2006), Forest and Conservation History (1990-1995). 21 conservation or environmental problem, they were not related to policy or to research that could be applied to policy, or because the spatial or social components were not explicitly addressed in the document. We used key references to add new documents to the list, which allowed us to include many classic references (61 documents added). In total, 150 papers and documents addressed the geographic approach to conservation and were used for the analysis. 2.2. Inductive Content Analysis We performed an inductive content analysis of all documents in order to identify and analyze how the geographic approach to conservation has been addressed in the literature. An inductive analysis of qualitative data ‘involves discovering patterns, themes, and categories in one’s data. Findings emerge out of the data, through the analyst’s interactions with the data’ (Patton 2002: 453). The inductive content analysis involves an iterative process of coding which ‘aims to produce concepts that seem to fit the data’ (Strauss 1995: 28); followed by interpretation in which causal linkages among categories allows attaching significance to what is found resulting in a category system that permits constructing a conceptual framework that is reported through a narrative (Patton 2002). Within this methodological framework we organized concepts and ideas from the documents building a system of categories that emerged from documents’ content. The emerging category system was informed by the integration of basic and classic literature in the areas of human dimensions of conservation and geography’s people-environment tradition. Coding was done iteratively so that categories were defined and redefined with new information until all data fit the category system. The final version of the category system was used to construct the conceptual framework in Figure 2 and to develop the narrative of the theoretical framework of the geographic approach to conservation policy presented in this paper (section ‘A theoretical framework of the geographic approach to conservation research, discourse and practice’) 2.3. Frequency analysis We performed a frequency analysis to document to what extent the geographic approach to conservation has reached mainstream conservation research and discourse. For this analysis we only used the 108 papers published in journals (thus excluding for this analysis reports, books, theses, etc.). We classified journals by their main area of interest or discipline: geography (including physical and human geography), social sciences (for miscellaneous issues within the social sciences), conservation and ecology, environment, and other subjects. We counted the number of papers assessing the geographic approach to conservation within each journal and within each main area of interest (Table 2). 22 2.4. Methodological limitations Qualitative inquiry has inherent limitations of which sampling strategies is one of the most important (Patton 2002). In this sense our research design was limited by the keywords we selected. However, due to the inductive approach used for analysis we decided to use general rather than specific terms for each dimension in order to allow opening the search to a broad body of perspectives, disciplines, theories and subjects used to address the geographic approach to conservation. Our search was also limited to web available documents in the selected languages and was thus biased towards inclusion of recent documents, especially those published in the last two decades, as most of the indexed journals only have online editions from 1990 onward9. Consequently, our results reflect mostly the way the geographic approach to conservation has been addressed in recent decades by people writing in English, Spanish or French. 3. A THEORETICAL FRAMEWORK OF THE GEOGRAPHIC APPROACH TO CONSERVATION RESEARCH, DISCOURSE AND PRACTICE Figure 2 presents the diagram resulting from the inductive content analysis. It represents the different ways in which the geographic approach has been addressed and synthesizes the narrative that we present in this section. We found that the geographic approach to conservation has been addressed through three main perspectives. The first comes from a broad body of literature concerned with the role of geography in providing theoretical and methodological tools for conservation (Figure 2a). This literature highlights how geography has contributed with fundamental concepts to conservation, especially through the study of human-environment relationships, space and scale. The second perspective relates to the different concepts used to understand human-environment relationships within specific geographic spaces; particularly, how ‘nature’ is conceptualized and where humans are positioned in relation to this construction (Figure 2b). Finally, the third perspective addresses the geographical approach through analysis of the interplay among the different scales of social and ecological organization related to conservation policies (Figure 2c). In the following sections we describe in detail these three perspectives used to address the geographic approach to conservation. 9 Some exceptions are the Annals of the Association of American Geographers (online access since 1911), and the Transactions of the Institute of British Geographers (since 1935). 23 3.1. The construction of an epistemic framework for conservation from geography’s people- environment tradition. The solution to conservation problems requires a deep understanding of human-environment relationships within specific geographic spaces and across scales (Soulé 1991; Robinson 2006; Zimmerer 2006b). The ‘man-land’ tradition of geography as defined by Pattison (1990), also called people-environment geography or nature-society studies, has a long history in the study of human-environment relations (Marsh 1864; Sauer 1925; 1956) and thus can offer conceptual and methodological frameworks to help understand the causes of environmental change, including conservation problems, and its impacts on human well-being (Yarwood and Evans 2003; Skole 2004; Murphy et al. 2005). Three main areas in which geography has specialized, human-environmental relationships, space, and scale, are of special interest for conservation. One of the main theoretical contributions of people-environment geography to conservation research, discourse and practice is the way it perceives human’s place in ‘nature’. From the perspectives of nature- society studies, humans are an integral part of ‘nature’ and thus ‘nature’ cannot be understood without the agency of people (Botkin 1990; Denevan 1992; Cronon 1995), because humans have been shaping the face of the earth since the onset of civilizations (Marsh 1864; Kay and Simmons 2002). Humans as part of their environment have adapted not only ecologically but also socially and culturally (Denevan 1983), and ecosystems are understood as dynamic systems in disequilibrium (Botkin 1990; Peterson 2000; Zimmerer 2000). Within this notion of human-environment relationship there is no place for concepts such as ‘pristine nature’ or ‘wilderness areas’ (Cronon 1995) in conservation discourse and, furthermore, in conservation discourse and, furthermore, conservation research, discourse and practice must value ‘human created landscapes’ (Hetch 2004). A geographic approach to conservation implies not only including people as an internal agent in the analysis and solution to conservation problems, but also a fundamental shift in the way people- environment relationships are understood. It is within this context that a geographic approach can bring about important insights for conservation practice, especially through the study of environmental management (Bryant and Wilson 1998), environmental governance (Liverman 2004; O´Riordan 2004; Rutherford 2007) and more particularly for biodiversity conservation (Adams and Hutton 2007), and sustainable development policies (Wilbanks 1994). Because conservation problems are place-specific, geography’s main focus on space, place and regional differences gives it a key role in shaping the conceptual frameworks of conservation policy (Murphy 24 2006; Skole 2004; Zimmerer 2006a), in particular for policies that aim to promote sustainable development (Wilbanks 1994), ecological land-use planning (Zoido 1998, Bocco et al. in press), protected areas (Zimmerer 2000), environmental services and markets (Liverman 2004), and agroenvironmental and agrodiversity conservation (Yarwood and Evans 2003; Zimmerer 2003). Conservation policies have not consistently considered local particularities of the geographic spaces where they have been applied, especially when designed at a higher level of administration (e.g. a national government) than the one at which the policies would be implemented (e.g. a local council). This means that the same models of conservation are frequently used to implement policies in regions with different environmental and social characteristics and contexts. For example, in their efforts to participate in conservation initiatives, national governments have had to fit their PAs into IUCN categories, most of which separate people from their surroundings (West et al. 2006). This scenario is repeated within countries where conservation policies, particularly PAs, are designated at the national level (Michelli 2002; Arenas 2003; Dardón 2004) yet need to be implemented at a specific location. In contrast, the geographic approach to conservation emphasizes regional differences and the particularities of the geographic space where these conservation policies are to be applied (Zimmerer and Young 1998; Southworth et al. 2006). Attention to the local involves attention to local environmental knowledge. It has been demonstrated that local environmental knowledge, which includes indigenous knowledge, is directly linked to the environmental and social characteristics of a particular geographic space (WinklerPrins and Barrera- Bassols 2004; Berkes 2008), thus making it a key aspect for ad hoc design of conservation policies for specific geographic spaces (Eden 1998; 2001; Robbins 2003; Brown et al. 2004). Finally, geography can make powerful contributions to conservation practice regarding the question of scale. The analysis of environmental degradation and its solutions, including conservation policy, must explicitly acknowledge the scale at which both ecosystem and human system processes take place (i.e. Cash et al. 2006; Young 2006; Olsson et al. 2007). Thus, geography’s understanding of scale and scaling can offer important insights to the analysis of environmental governance (Liverman 2004; Rutherford 2007), especially when it is linked to the analysis of institutions at different levels of administration (Wilbanks 1994; O´Riordan 2004) as we discuss in detail below (section ‘Scale and scalar interplays in conservation practice’). Three subfields within people-environment geography have provided important insights for understanding the relationship between people and the environment (Fig. 2a). The first, the ‘cultural landscape’ (Turner 25 1997) can be traced to Carl Sauer (1925; 1956) who ‘saw the landscape as a primary source of information on human transformation of the Earth’ (Rowntree 1996: 141). Thus, the main contribution of this subfield has been the concept of ‘landscape’, which we address in detail in the section ‘Different conceptualizations of the people-environment relationship’ below. The two other subfields, cultural and political ecology, have studied human-environment relations using concepts from social and natural sciences such as anthropology and ecology (Porter 1978; Zimmerer 1996; Robins 2004; WinklerPrins 2009). These subfields are concerned with what Zimmerer (2007) calls the ‘environmental borderlands’ referring to ‘the ideas, concepts, methodologies, and topical issues that bridge or interconnect human and biogeophysical systems’ (228). Cultural ecology emphasizes the relationship between culture and management practices for resource appropriation (Bryant 1998) while exploring the ‘mutual relations of people and environment’ (Porter 1978:30). Based on general systems theory, cultural ecologists understand humans as part of a complex system (ecosystem) and suggest that people are able to adapt to the environment as well as to adapt their environment to their needs (Denevan 1983; Turner 1997; Robbins 2004). Their work is based on intensive empirical fieldwork at the local scale, generally in rural areas of developing countries, highlighting the importance of the analysis of livelihoods, environmental knowledge, and local production systems (Greenberg and Park 1994; WinklerPrins 2009). In particular, cultural ecologists have analyzed the socio- environmental processes with an emphasis on the human dimension at the household level, a scale of analysis useful in understanding processes at higher scales, such as environmental change (Zimmerer 2004). Building on the tradition of cultural ecology, political ecology explicitly analyzes the political economy of environmental problems (Blaikie and Brookfield 1987; Robbins 2004), including biological conservation (Borgerhoff and Coppolillo 2005, Vandermeer and Perfecto 2005). Political ecologists argue that the analysis of environmental degradation has typically ignored its political dimension and consequently, has de-politicized environmental problems (Bryant 1991; Walker 2006; 2007), and appeal for a more ‘political’ analysis of the environmental problems (Peet and Watts 1996; Rocheleau 2008). In a globalized world, the relationship between humans and the environment cannot be understood without analyzing the effects of modern economy on local people’s livelihoods; nor is it possible to understand people- environment relations solely through the study of rural areas. Political ecology conducts such analyses and ‘expands ecological concepts to respond to [the] inclusion of cultural and political activity within an analysis of ecosystems’ (Greenberg and Park 1994:1). Political ecology also places strong emphasis on fieldwork at the local level (Robbins 2004; Turner and Robbins 2008) and works under the assumption 26 that ecological and social change at the local scale must be understood as the consequence of their interactions with political and economical processes at higher scales (Blaikie and Brookfield 1987). Political ecology thus pays special attention to the role of scale in shaping human-environment relationships (Brown and Purcell 2005; Neuman 2009; Rangan and Kull 2009). Research in political ecology has analyzed key conservation issues. One of the most prominent is the analysis of the proximate and underlying drivers of land degradation (Blaikie and Brookfield 1987), land use change (Vandermeer and Perfecto 2004; Turner and Robbins 2008) and environmental history (Brannstrom 2004; Hecht 2004). Through the lens of this subfield, scholars have investigated the ecological and social impacts of establishing PAs as well as the struggles over these conservation territories placing special emphasis on issues of scale and borders (Zimmerer 2000; 2006b; Vaccaro and Norman 2007). Political ecologists have also engaged in subjects such as sustainable development (Bryant 1991), community-based conservation (Agrawal and Gibson 1999; Blaikie 2006; Zulu 2008) and biodiversity conservation (Campbell 2007) including agrodiversity conservation (Zimmerer 2003). Of special importance has been the emphasis on power relations and their effects on conservation outcomes (Bryant 1998; Zulu 2008), as well as the analysis of environmental governance (Duffy 2006), the impacts of decentralization of conservation policies (Zimmerer 2006b; Batterbury and Fernando 2006) and access to common resources (Grossman 1993). Finally, a major contribution of political ecology is the study of how ‘nature’ and environmental crisis discourse is constructed (Forsyth 2003; 2008), as well as how ecological knowledge, both scientific and traditional, is created (Escobar 1998; Forsyth 2003; Turner 2003). Based on this background, we echo many scholars’ belief that geography has much to offer conservation problem solving (i.e. Bower 1985; Wilbanks 1994; O’Riordan 2004), but in particular we believe that conservation research, discourse, and practice can highly benefit from the conceptual contributions of geography’s people-environment tradition. Following Turner’s (1997) ideas of ‘bridging’ among sciences we argue that conservation research can gain ‘hybrid vigour’ in employing approaches from people- environment geography. 3.2. Different conceptualizations of the people-environment relationship The second perspective used to address the geographic approach to conservation is through different conceptualization of people-environment relationships (Figure 2b). As we have stated earlier, people- environment geography has highly contributed to understand such relations but other epistemic communities have also contributed. In the literature reviewed three different concepts - landscape, 27 territory and socio-ecological systems - have been used to define this relationship, each of which has different epistemological origins. In this section we document and analyze how these three concepts conceive the geographic space and people-environment relationship and how they contribute to conservation research, discourse and practice. We argue that these concepts should not be considered mutually exclusive but rather as complementary ways to understand how people and the environment are related. ‘Landscape’ is a term with multiple meanings that has been used by many epistemic communities, including different schools of geography (Cosgrove 1985; Rowntree 1996; Minca 2007). Conservation research has used the term as seen through the lens of the American school of landscape ecology (i.e. ecology) which studies the spatial heterogeneity of ecological processes (Turner 2005), defines landscapes as vegetation fragments imbibed in a matrix of dominant vegetation (Forman and Gordon 1986) and conceives it as a hierarchical level of biological organization (Aronson and Le Floc'h 1996). This view of the landscape as an ecological category, has gained prominence within the conservation research and has been widely used in conservation practice (e.g. Hansson and Angelstam 1991; Opdam et al. 2002; Trisurat 2006). This conception of landscape, however, falls short from a geographic approach as we have defined it. Although it includes biological criteria of conservation and spatial analysis, it does not consider the social aspects of conservation (Karr 1994) and lacks a strong spatial framework to link ecological hierarchy (i.e. species, populations, ecosystems), and geographic scaling (Velázquez et al. 2003). Geographers conceive landscape as a spatial unit that integrates the biophysical environment and society (Bocco et al. in press). This vision is in tune with Sauer’s definition of a cultural landscape as ‘an area made up of a distinct association of forms, both physical and cultural’ (1925: 321) which can be understood only from the study of both biological and cultural relationships. Similarly, Troll (1939; 1950) defined it as a spatial unit comprising biotic, abiotic and human components, whose characteristics make it distinct from other geographic units. Within Sauer’s and Troll’s views, landscape encompasses the physical characteristics of an area together with the ways humans use it, so it can be read like a text about humans’ actions upon the environment (Rowntree 1996; Minca 2007). Within this vision, the landscape represents a realm of power and spatial appropriation (Aguilar-Bellamy 2006). Thus, the landscape is not only shaped by the physical characteristics of the geographic space but also by human uses of it which are in turn determined by the social traditions of an area (Sotelo 2000). In this sense ‘A landscape is the combination of biophysical reality and the human uses, reconstructions, and representations of it’ (Vaccaro and Norman 2007: 2). 28 Ecological processes and local social conditions are thus mutually shaped, and human action differs within distinct land units (Velázquez and Bocco 2003). Thereby, the landscape provides spatiality to an ecosystem and also enhances it with the social characteristics of the particular geographic space (Velázquez and Bocco 2003; Cotler et al. 2005) and consequently, its use in conservation policy would integrate all social and environmental components. In this way, conservation policies can be linked to specific geographic spaces (Velázquez et al. 2003). Under this conception of landscape, many scholars have proposed that conservation policies should be defined based on land units or landscapes rather than on ecosystems (López 2002; Velázquez and Bocco 2003; Toledo 2005; Swaffield and Primdhal 2006), particularly for land-use planning (López 1998; Bocco et al. in press; Zoido 2006), watershed and forest management (Fregoso et al. 2001; Ashley et al. 2006), ecosystem restoration (Cotler et al. 2005), biodiversity conservation (Velázquez and Bocco 2001; Velázquez et al. 2009) and landscape conservation per se (Pinto-Correia et al. 2006). Related to this concept of landscape, and also influenced by Sauer’s ‘cultural landscape,’ is the idea of the landscape as spiritual and aesthetic, experienced through art and human sensibility. This conceptualization sees landscape as scenery valued aesthetically through both individual and collective (social and cultural) human perception (Iverson 1992; Sotelo 2000). Landscape defined in this way has been used to establish conservation policies that aim to preserve the aesthetic aspect of landscapes (Zoido 2006), such as the ‘European Landscape Convention’ (Council of Europe 2000). ‘Territory’ refers to a geographic space where a society, and/or political entity, shapes, influences, and controls social activities and access to resources (Sack 1986; Delgado and Escobar 2004; Martínez and Iglesias 2005). The study of human territoriality has its origins in social and historical sciences, including geography (Sack 1986). Because a territory encompasses natural resources, economic activities and culture (École nationale d´administration 2001; Sepúlveda 2002) environmental degradation within a territory becomes also social degradation (Fracasso 1999). Thus, a territorial approach to conservation implies a holistic view to geographic spaces, which analyses the peculiar configuration of its biophysical and social resources and, consequently, can facilitate the implementation of conservation policies in specific geographic spaces (Casals 1998; Plaza-Gutiérrez 2006). Territory as the object of public policy has been widely used in rural development discourse (i.e. OECD 2003; de Janvry and Sadulet 2007) in which it is argued that development policy should be based on the 29 human and physical resources available in a given geographic space, or territory, focusing on the needs of the local communities and paying attention to equity and social justice (CIDER 2001). Inserted into this rural development discourse, a territorial approach to conservation considers not only the biologic characteristics of a territory, but also its political and administrative configuration together with its social and economic dynamics (Delgado and Escobar 2004). The use of a territorial approach to conservation has its theoretical roots in the French school of geography under the notion of ‘territorial management’10 where the spatial planning of rural areas is as important as the protection of its landscapes and biodiversity (Plaza-Gutiérrez 2006), so that environmental criteria are no longer subordinated by economic development criteria as was traditionally the case (Fracasso 1999; Sabatini 1994). This implies, first, that conservation policy becomes place-based, instead of traditionally sector-based (i.e. thematic). Second, conservation is achieved through local intervention of multiple governmental and social actors (École nationale d’administration 2001). Third and more notably, local stakeholders define their own development and conservation policies (Delgado and Escobar 2004). As a result, local governments acquire control of environmental management within their territory; that is, conservation policies are decentralised or localised (Dardón 2004; Delgado and Escobar 2004; Martínez and Iglesias 2005). This idea is embodied in the ‘subsidiarity principle’, a principle with origins in the Catholic social theory (Vischer 2001), which states that environmental policy ought to be handled by the least centralized competent authority closest to the environmental problem. Its main objective is to guarantee that decisions are made close to local people (European Union 2006), implying a participatory approach in the implementation of conservation policy (Nelson 2002; Arenas 2003). The ‘subsidiarity principle’, which implies decentralization, also considers that the environmental policies designed at the national level are to be adapted to the environmental and social particularities of the local space where they will be applied and, in this process, local environmental knowledge should be considered (Trudgill and Richards 1997; Pinto-Correia et al. 2006). Community-Based Natural Resource Management (CBNRM) is based on this notion that decentralization of decision-making is the best way to achieve conservation and development outcomes, under the assumption that communities can use their own resources and knowledge to solve their specific local environmental problems (Shackleton et al. 2002; Berkes 2004). However, generally CBNRM has failed to seriously transfer the power to local communities (Blaikie 2006; Zulu 2008), which are faced with the management of their own resources but are subject to established environmental legislation designed with 10 In French ‘aménagment du territoire’ from which the ‘ecological land-use planning’ has its origins. 30 a sectoral approach. A territorial approach implies new institutional structures, from the local to the global, and thus transformation of the State (CIDER 2001): new institutional arrangements, new scales and levels of policy implementation, new ways to articulate the state with society and new ways to understand policy-making. In sum, the territorial approach demands new arrangements of environmental governance and power relations, an idea that is compatible with a political ecology approach to conservation. It is worth noting that the territorial approach to conservation has barely reached the Anglophone literature. In our search we found ten documents addressing directly the issue of territory and conservation, none of them from indexed Anglophone literature. Rather, most of the theoretical foundations of a territorial approach to conservation have been developed by Latin-American and Spanish scholars publishing in regional journals and is the approach that is currently used by the French government (see École nationale d’administration 2001). The third way used in the reviewed literature to link humans and their environment is the ‘socio- ecological systems’ concept which has its origins in the study of ecosystems as ‘complex adaptive systems’ (Ostrom 1995; Lansing 2003). The approach has been adopted by an epistemic group explicitly concerned with the way ecosystem processes are understood, the implications for its management (i.e. Gunderson and Holling 2001) and the social dimension of conservation, particularly policy making and institutional organization (i.e. Agrawal 2001; Lebel et al. 2006; Merino 2006). This epistemic community11 links environmental and social sciences to the study of conservation (Liu et al. 2007). Proponents of the socio-ecological system concept visualize people as key component of ecosystems (Berkes and Folke 1998) akin to geography’s people-environment tradition notion of such relationship. According to its proponents, the relation between society and ecosystems can be only understood if both are seen as co-evolving subsystems within a broader system (Liu et al. 2007). Consequently, the physical and functional characteristics of the ecosystems have shaped human culture, and humans, in turn, through their specific culture, have shaped the physical and functional characteristics of ecosystems (Berkes and Folke 1992). As co-evolution is a local process, cultures have adapted their social organization, technology and environmental knowledge to the specific characteristics of the ecosystems in which they live (Berkes and Folke 1992; 2002), and the biodiversity of a socio-ecosystem is the result of the interaction between the subsystems (Merino 2006). In sum, socio-ecosystems are peculiar to a geographic space and scale (Toledo 2006). 11 This epistemic community is represented by the interdisciplinary research organization called Resilience Alliance (see http://www.resalliance.org/). 31 Within this approach, both the ecosystem and the social system are understood to be in non-linear equilibrium, adaptable, resilient, and dynamic (Adger 2000; Gunderson and Holling 2001; Walker et al. 2006). Resilience has been defined by Walker and colleagues (2006) as the capacity of a system to absorb disturbance and reorganize while undergoing change, so as to retain essentially the same function, structure, identity, and feedbacks. This perspective challenges the idea that ecosystems are in a steady state of equilibrium (Botkin 1992; Folke et al. 2004), a notion that has traditionally been used to design conservation policies. Supporters of the socio-ecological system concept argue that the current schemes of natural resource management, including conservation, have failed to address the social and ecological dimensions of environmental problems in a timely manner, and consequently have not been capable of dealing with the ecological and social processes that typically operate at different spatial and temporal scales within socio- ecological systems (Adger et al. 2005; Cash et al. 2006; Folke et al. 2007). Thus, in order to overcome these shortcomings, resource management and conservation policy should be based on a socio-ecological system approach (Berkes and Folke 1992; Folke et al. 2005; Ostrom 1995). Scholars who study socio- ecological systems deal with issues of multiple-scale and cross-scale effects, adaptability and resilience as well as with issues of social organization, environmental governance, environmental knowledge and access to resources by local inhabitants (Ostrom 1990; Berkes and Folke 1992; Merino 2006). 3.3. Scale and scalar interplays in conservation practice The third perspective used to address the geographic approach to conservation refers to the different scales at which people-environment relationships occur as well as the different scales at which this relationship should be managed and therefore the scalar arrangements of the managing institutions (Figure 2c). Thus, the three approaches used to conceptualize human-environment relationship, landscape, territory and socio-ecological systems, have somehow dealt with the issue of scale. In this section we describe the approaches used in the reviewed literature to analyze the role of scale including institutional arrangements in conservation: the ‘problem of fit’, the ‘politics of scale’ and ‘environmental governance.’ ‘Scale’ is a concept with different meanings, even within geography (Montello 2001, Neuman 2009) and so it is not surprising that the literature addressing the scalar component of conservation has used the concept with different meanings; most of the time without defining it. In this review, we will use Montello’s definition of ‘phenomenon scale’ as the ‘size at which geographic structures exist and over which geographic processes operate in the world’ (2001:13503). This is a definition broad enough to cover most of the specific meanings the concept has in the literature we reviewed. 32 Environmental problems are the product of environmental and human processes that take place at different scales, and consequently, the solutions to environmental degradation, including biological conservation, entail complex scalar interactions. This means that some environmental problems must be addressed at the global scale and others at the local scale. The same is true for the temporal scale, as some problems can be addressed in short periods of time while others need long term solutions (Cash et al. 2006). Thus, the effectiveness of conservation practice depends on the possibility of addressing environmental problems at the correct scale, or more precisely: ‘the effectiveness of social institutions is a function of the match between the characteristics of the institutions themselves and the characteristics of the biogeophysical systems with which they interact. The better the match or fit between an institution and the relevant biophysical system(s), the more effective the institution will be’. (Young et al. 1998: http://www.ihdp.uni- bonn.de/html/publications/reports/report09/analytic.htm, accessed June 24, 2009). Within this definition ‘institutions’ refer to the set of rules, rights and decision-making procedures that define specific social practices (Folke et al. 2007). Hence, many of the problems in managing human- environment systems arise because of a mismatch between the scale of management and the scale at which ecological and human processes take place. This problem has been called the ‘problem of fit’ (Young et al. 1998; Young 2006; Folke et al. 2007) or ‘scale-mismatch’ (Cumming et al. 2006) and is one of the major challenges faced by conservation practice. The problem of fit has been largely theorized by the socio-ecological systems epistemic community. Consequently there is an extensive body of literature that analyses and theorises on this problem particularly in relation to the management of socio-ecological systems (i.e. Adger et al. 2005; Cumming et al. 2006; Folke et al. 2007; Olsson et al. 2007). According to this literature, the problem of fit relates to the way environmental management has traditionally been conducted from a state-centred, top-down approach. Accordingly, new conservation approaches might consider different jurisdictional and institutional arrangements in order to fit the scale of the environmental problem. Some of these novel approaches are already taking place around the world. Institutional interplay, co-management, and boundary or bridging organizations (Cash et al. 2006) are examples of these different forms of environmental governance. As such, the study of different institutional arrangements related to environmental management, including conservation, can provide important insights into the problem of fit and suggest which type of environmental governance will lead to better results in environmental management. Examples of this kind of study can be found in the work of Lemos and Agrawal (2006), 33 Batterbury and Fernando (2006), and Young (2006) for environmental governance; Berkes (2006) for the management of common resources; and Blaikie (2006) for CBNRM. A further scale challenge arises from ‘the failure to recognize heterogeneity in the way that scales are perceived and valued by different actors’ (Cash et al. 2006:4). Brown and Purcell (2005) appeal for ‘a more explicit understanding of the way that human–environment dynamics in development take on particular scalar configurations, and how those configurations are produced, undone, and reproduced through political struggle’ (607). This challenge has been studied through the lens of the ‘politics of scale’, with a political ecology approach. This approach maintains that ‘scale’ is socially constructed; that is, the characteristics of a particular scale and its relationships with other scales are determined through social and political struggle (Zimmerer and Basset 2003, Brown and Purcell 2005, Neuman 2009). This is important because choice of scale can be a means of including or excluding specific actors in conservation practice (Lebel et al. 2005). Like political ecology, the study of the politics of scale is concerned with how ‘nature’ is socially constructed and how certain discourses and practices are means of social control (Peet and Watts 1996), so that emphasis is on how different social actors constrain, create, and shift scales not for conservation purposes but rather to serve their own interests (i.e. Blaikie 2006; Zulu 2008). Scholars using the politics of scale approach argue that the idea that organization, policies and action at the local scale (i.e. decentralization, localization, subsidiarity) will automatically imply good governance and better social and environmental outcomes is a misconception (Batterbury and Fernando 2006; Maconachie et al. 2009). Rather, because scales are socially constructed ‘there is nothing inherent about any scale’ (Brown and Purcell 2005: 607). In this context several studies demonstrate how decentralization of environmental policies has not always led to the expected outcomes, but instead has empowered select social groups (Jiang 2006; Wardell and Lund 2006; Wilder and Romero-Lankao 2006) and promoted unsustainable use of natural resources (Maconachie et al. 2009). It must not be taken for granted that localizing conservation policies will lead to good results; rather, effective decentralization requires the construction of accountable institutions at all levels of government and promotion of transparency and equity in decision making at the local level (Ribot et al. 2006; Verón et al. 2006; Zulu 2008). These studies demonstrate how altering the scalar arrangements of environmental governance has important consequences on the power structures, institutions, livelihoods, and the environment (Batterbury and Fernando 2006) adding new insights to the analysis of the ‘problem of fit’. According to Zimmerer and Basset (2003), a further challenge facing politics of scale studies is to ‘integrate socially produced scales with those produced through ecological or biophysical processes’ (Rangan and Kull 2009: 32). 34 Finally, ‘environmental governance’ is a topic of special interest as it directly relates to the scheme used to implement conservation practice through government institutions, social organizations or other stakeholders. It is in this topic that social sciences, especially political science has plenty contributed to conservation research, discourse and practice (Agrawal and Ostrom 2006). The notion of environmental governance is based on the premise that environmental problems are multidimensional and multiscalar and thus they cannot be solved with a state-centred, top-down approach that has traditionally been used in environmental and conservation policies. Thus environmental governance implies new forms of partnerships between the state and social actors and the construction of new arrays for nesting institutions across scales, from the local to the global (O´Riordan 2004). ‘Environmental governance’ is this new approach to governing, requiring a change from hierarchical control of conservation policies to cooperation between the state and society across scales (Bulkeley 2005; Duffy 2006). Governance is not the same as government. It includes the actions of the state and, in addition, encompasses actors such as communities, businesses, and non-governmental organizations. Environmental governance entails ‘interventions aiming at changes in environment-related incentives, knowledge, institutions, decision making, and behaviours’ and more specifically ‘refers to the regulatory processes, mechanisms and organizations through which political actors influence environmental actions and outcomes’ (Lemos and Agrawal 2006: 289). Environmental governance has two interrelated components: spatiality and scale. Spatiality arises from the assumption that decisions must be made in collaboration with those stakeholders that are directly affected by the environmental problem, and consequently, the specific conditions of the geographical space where policies will be applied must be considered (Rutherford 2007). For instance, in the view of many scholars, new schemes of environmental governance need to consider the specific characteristics of both the ecosystem (i.e. its resilience) and the social system (i.e. social organizations, environmental knowledge) within its particular space (Adger et al. 2005; Folke et al. 2005; Olsson et al. 2007). Yet, scale is the main component of environmental governance, as it relates to the different geographic scales and institutional or jurisdictional levels that are concerned with the management of environmental resources. Scholars working with environmental governance have been concerned with the different scales at which this process takes place; globalization, decentralization, and governance across scales have become some of the most important emerging issues in the analysis of environmental governance (Lemos and Agrawal 2006), converging with trends in political ecological analysis making interesting synergies in exploring what Zimmerer (2006a) has called ‘new geographies of conservation’ (i.e. Hempel 1996; Duffy 2006; Adams and Hutton 2007). 35 The study of governance of common property resources, although not always analyzed under the umbrella of environmental governance, has a long history and can also bring about important insights to the analysis of the vertical interplays of conservation. ‘Common property’ refers to the study of the links among institutional characteristics, property rights systems, social organization and natural resources management of common property pool resources (Ostrom 1990). The approach arose as a reaction to Hardin's ‘Tragedy of the Commons’ model which predicts the eventual overexploitation or degradation of all resources used in common and recommends the transfer of the resources either to private property or to government control (Hardin 1968). Common-property resources have been defined as those resources for which exclusion is difficult and communal use involves rivalry (Berkes et al. 1989). Biodiversity has been used as an example of this common property resource and thus common property theory can bring up important issues regarding its conservation (Merino 2006). Researchers studying common property have demonstrated that in many cases users are able to restrict access to the commons and establish rules among themselves for sustainable use (Feeny et al. 1990; 1996). In that context, common property theory scholars seek to specify the conditions under which groups of users can self-organize and sustainably govern its resources (Ostrom 1999; Agrawal 2001), emphasizing the role of property rights systems and environmental knowledge as well as the characteristics of local governance and institutions and their links with higher scales of governance. Common property theory has analyzed how conservation can be linked and implemented at different geographic scales and, more particularly, the consequences for local rights of access to resources (i.e. Feeny et al. 1990; Giordano 2003; Campbell 2007). In general terms, common property scholars visualize the people-environment relationship with a socio-ecological system approach. They assume that institutional arrangements are the product of ecological knowledge that has been acquired through the co- evolution of social and biophysical subsystems. As such, it is largely common property theory that has set up the theoretical framework for socio-ecological systems management at the local scale (i.e. Berkes and Folke 1992; Ostrom 1995) and has been summoned back by community based conservation programs all over the word (Blaikie 2006; Zulu 2008). However, it is important to point out that scholars working with common property theory have generally failed to acknowledge the politics of scales. All these scalar approaches, the problem of fit, the politics of scale and environmental governance underline the complexity of the relationship between society and the environment. Environmental problems are caused by multiple ecological and social factors and actors at multiple scales and thus there is no such thing as ‘the best solution’ to the world environmental crisis, but rather solutions need to be flexible and adapt to particular situations. Within this context we believe that conservation research, discourse, and practice must seriously consider the scalar interplay affecting conservation problems and, 36 in so doing, they must bridge the insights of conservation science with the insights provided by the literature reviewed here to design better conservation practices that will ensure not only conservation outcomes but also social justice. 4. INTEGRATION OF THE GEOGRAPHIC APPROACH INTO MAINSTREAM CONSERVATION RESEARCH AND DISCOURSE In addition to the content analysis conducted on the reviewed literature, we analyzed the frequency with which papers including the geographical approach appeared in different journals (Fig. 1). This analysis revealed that most of the literature addressing the geographic approach to conservation has been published in ‘geography’ journals (Table 2); few papers (17 percent) have been published in a limited number of ‘conservation and ecology’ journals (i.e. traditional forums of conservation research and discourse), and within those, only three articles have been published in purely conservation journals such as Conservation Biology, Biodiversity Conservation and this journal. Approximately half of the published papers on ‘conservation and ecology’ journals appeared in Ecology and Society, an interdisciplinary journal specializing in socio-ecological systems that has devoted a special feature to the topic of scales (i.e. Adger et al. 2005; Berkes 2006; Cash et al. 2006; Lebel et al. 2006; Olsson et al. 2007; Young 2006; Folke et al. 2007) inflating the number of papers in this category. Journals with a wider environmental scope have contributed less to the discussion. From this analysis it is clear that the geographic approach to conservation has barely reached mainstream conservation research and discourse. The subject is discussed mainly within the discipline of geography and social sciences concerned with the environment. 5. CONCLUSIONS In spite of decades of conservation research, discourse and practice, conservation outcomes have fallen below expectations (Myers 2003; Berkes 2004; Bawa et al. 2005). It has been widely agreed that in order to have better outcomes, a conceptual shift is needed. This conceptual shift implies a holistic view of human-environment relationships within specific geographic spaces. Conservation must ‘go beyond the certitude of the biological sciences into the more contextual debates of the social sciences’ (Robinson 2006: 659) and many scholars have called for interdisciplinary work in conservation (i.e. Mascia et al. 2003; Chan et al. 2007). Specifically, it has been argued that conservation would benefit from bridging with ‘emerging new interdisciplinary fields that deal with coupled systems of humans and nature’ (Berkes 2004: 622). 37 A geographic approach to conservation satisfies these claims as it implies both, a holistic view of the human-environment relationship within specific geographic spaces, and bridging conservation science with the insights of disciplines (such as people- environment geography, including cultural and political ecology, anthropology, sociology, political sciences), fields (such as common property, environmental knowledge, environmental governance) and epistemic communities (such as the Resilience Alliance), which are concerned not only with the way human-environment relationships must be understood but also with the very important roles of space and scale in conservation practice. The geographic approach to conservation is thus a conceptual framework that, although pioneered by people-environmental geography, is the result of the convergence of many disciplines and epistemic communities. According to the literature reviewed in this paper, conservation outcomes can be improved if conservation research, discourse and practice adopt the following premises: a) Humans and the environment are treated as an inseparable unit that occupies a geographic space. Consequently, conservation practices must be adapted to the specific conditions of the geographic space where they are applied. This can be done through the use of the landscape, territory or socio-ecological concepts as the focus of conservation policies. b) Ecosystems are the result of long term interactions between humans and the environment; and are resilient, adaptable, and dynamic. Conservation research, discourse and practice should not be based on the traditional notion of ‘pristine nature’ (implying the need to eliminate humans from ecosystems for conservation) but instead would benefit from recognizing and valuating ‘human-created natures.’ This implies that more research is needed in human- dominated landscapes in order to provide conservation theory with insights on the patterns and processes of biodiversity within such spaces. c) Ecological and social processes are complex and multiscalar. Conservation must change from government to environmental governance, including the State and a diverse set of stakeholders at multiple scales. In addition, the institutional arrangements for conservation must be carefully fitted to the scale of the environmental problem they aim to solve and not take for granted that a specific scale of conservation governance will result in better conservation and social outcomes. Many of the perspectives and core concepts used to address the geographic approach to conservation are theoretically related, yet we found that there is not enough dialogue among the different epistemic communities dealing with the geographic approach to conservation. For instance, there is no single framework within which to understand how, in practice, landscape, territory and socio-ecological systems convene, as the three concepts have been theorized from different research areas. Also, scholars working with the landscape concept would benefit from more explicitly addressing issues of environmental 38 governance such as scale and scalar interplays. Common property theory could be enhanced with the politics of scale, and political ecologists should consider the ‘mismatches between ecological and social scales’ (Zimmerer and Bassett 2003: 289) that have been studied though the lens of the socio-ecological systems approach. In sum, more true integration is needed among the different epistemic communities that work with the geographic approach to conservation. Our analysis shows that the geographic approach to conservation, as it has been described in this paper, has hardly reached mainstream conservation research and discourse, and as a consequence, it is improbable that it has reached mainstream conservation practice. In fact, the subject remains mainly within people-environment geography and other social sciences concerned with the environment. This, we believe, is partly due to the inherent difficulties of integration in all sciences, as well as to the incipient ability to communicate across disciplines (Bammer 2005). Achieving a geographic approach to conservation is a challenging commitment that implies 1) a theoretical shift in conservation research, 2) a change in conservation discourse and, 3) a rearrangement of the political, social and economic structures that guide today’s conservation practice. We believe that scholars concerned with conservation, either from biological or social sciences (including all the disciplines and epistemic communities presented in this paper), should take thoughtful steps towards building a common theory through dialogue, by bridging instead of tunnelling among epistemic communities (Turner 1997), and by conventionalizing a common language that would convey and contribute clearer understanding of conservation principles and practices to society. 6. ACKNOWLEDGMENTS This research was made possible by a grant to the first author from Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología and support from the Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental at Universidad Nacional Autónoma de México and the Department of Geography at Michigan State University. We are grateful to three anonymous reviewers for their comments and to Diane Miyoshi for editorial assistance. 7. REFERENCES Adams, W. M. 1997. Rationalization and conservation: ecology and the management of nature in the United Kingdom. Transactions of the Institute of British Geographers 22:277-291. Adams, W. M. and J. Hutton. 2007. People, parks and poverty: Political ecology and biodiversity conservation. Conservation and Society 5:147-183. 39 Adger, N. 2000. Social and ecological resilience: are they related? Progress in Human Geography 24:347- 364. Adger, N., K. Brown and E. Tompkins. 2005. The political economy of cross-scale networks in resource co-management. 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Society and Natural Resources 21:687-703. 52 Figures Figure 1: Methodological framework 53 Figure 2: Diagram showing the perspectives and core concepts used to address the geographic approach to conservation. The dashed arrows represent theoretical relations among the different perspectives and concepts. Straight arrows represent a direct evolution in perspectives. Note that the landscape as an ecological category has not been included in this diagram as it does not represent a geographic approach as defined in this paper. 54 Tables Table 1: Keywords employed for the web search in the three languages used (E=English; S=Spanish; F=French). Each search had a combination of the four dimensions we identified as related to the geographic approach to conservation policy. That is to say 48 keyword combinations for each language. Keywords related to: Biological dimension Social dimension Spatial dimension Policy E environment and people and territory policy S ambiente gente territorio and política F environnement gens territoire politique and/or and/or and/or and/or E natural resources and society and landscape management S recursos naturales sociedad paisaje and gestión F ressources naturelles societé paysage gestion and/or and/or and/or and/or E biodiversity and community and space conservation S biodiversidad comunidad espacio and conservación F biodiversité communauté espace conservation and/or and/or and/or and/or E biological diversity and participation and scale protection S diversidad biológica participación escala and protección F diversité biologique participation échelle protection 55 Table 2: Number of papers and journals addressing the geographic approach to conservation research, discourse and practice. JOURNAL # JOURNAL # GEOGRAPHY 54 SOCIAL SCIENCES 14 Progress in Human Geography 13 World Development 9 Annals of the Association of American Geographers 10 Society and Natural Resources 2 Applied Geography 6 Annual Review of Anthropology 1 Human Ecology 3 Land Economics 1 Geoforum 3 Región y Sociedad 1 Transactions - Institute of British Geographers 3 ENVIRONMENT 14 Journal of Political Ecology 2 Gaceta Ecológica 5 Political Geography 2 Ambiente y Desarrollo 3 Scripta Nova 2 Annual Review of Environment and Resources 3 Anales de Geografía de la Universidad Complutense 1 Ecological Economics 2 Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles 1 Journal of Environmental Management 1 GeoJournal 1 OTHER SUBJECTS 8 Historical Geography 1 Agriculture and Human Values 1 Investigaciones Geográficas 1 American Behavioural Scientist 1 Papeles de Geografía 1 Journal of Biogeography 1 Progress in Physical Geography 1 Nature 1 Revista de Geografía, Norte Grande 1 Mountain Research and Development 1 Scripta Vera 1 Science 1 The Professional Geographer 1 Studium Generale 1 Revista Electrónica de Derecho y Ambiente 1 CONSERVATION & ECOLOGY 18 Ecology and Society 10 Landscape Ecology 3 Annual Review of Ecology, Evolution, and Systematic 1 Biodiversity and Conservation 1 Conservation and Society 1 Conservation Biology 1 Global Ecology and Biogeography Letters 1 56 II. ORIGEN, EVOLUCIÓN Y ESTADO ACTUAL DE LA POLÍTICA AMBIENTAL PARA LA CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD EN MÉXICO El objetivo de las políticas públicas en materia ambiental es establecer las formas y procedimientos de actuar e intervenir en la sociedad para atender los asuntos relacionados con el medio ambiente, así como diseñar una agenda que permita establecer prioridades de atención de los asuntos ambientales (Pamplona 2000). La política ambiental se relaciona con una gran diversidad de actores sociales, no sólo en su calidad de beneficiarios, sino también de interlocutores de quienes dependerá el éxito o fracaso de la política ambiental (Villalobos 2000). En este sentido, el papel del Estado está relacionado tres grandes áreas, estas son a) integrar un sistema normativo y de fomento ambiental, b) formular, coordinar, integrar y evaluar las políticas ambientales y c) proveer los instrumentos de gestión necesarios para impulsar la protección del medio ambiente. La manera en que hoy en día está estructurada la política ambiental y en consecuencia la de conservación es un reflejo no sólo de los fundamentos teóricos en las cuales se sustenta sino en gran medida de su historia. Es decir, no es posible contar con un análisis robusto de los criterios que fundamentan el diseño de las políticas si se desconocen sus orígenes y su evolución. El objetivo de este capítulo es contextualizar la política de conservación a partir de una descripción de su origen y su evolución. Asimismo, a partir de esta descripción es posible hacer una tipificación de la política de conservación que sirva como fundamento teórico para el diseño de este trabajo. 1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DE CONSERVACIÓN EN MÉXICO 1.1. Los inicios La política para la conservación de la biodiversidad en México se podría remontar a la época prehispánica cuando en el siglo XV Netzahualcóyotl, con el fin de proteger sus bosques impuso límites a la obtención de leña y cercó el Bosque de Chapultepec protegiendo la flora y la fauna que ahí se encontraba (de la Maza 1999). A partir de entonces es posible encontrar ejemplos de acciones de conservación llevadas a cabo principalmente para proteger los bosques y las cuencas hidrológicas (de la Maza 1999). En la colonia, por ejemplo, la Corona Española protegía los recursos naturales importantes para el funcionamiento de su economía, como los recursos forestales, dando menor importancia a la conservación de la fauna silvestre (Simonian 1999). Posteriormente, en el siglo XVIII existen antecedentes de acciones del Estado encaminadas a la protección del medio ambiente a través del establecimiento de vedas y restricciones de tala, cacería de fauna silvestre y creación de áreas naturales protegidas (ANP) (SEMARNAT 2006a). 57 No obstante, a principios del siglo XIX las acciones de conservación prácticamente cesaron y la política mexicana se encaminó a la búsqueda del progreso económico. Fue hasta mediados de siglo que la preocupación por el agotamiento de los bosques llevó al gobierno mexicano a promulgar la primera Ley Forestal Nacional en México (1861), pero las políticas sobre vida silvestre seguían basadas casi exclusivamente en consideraciones económicas. “Así, durante la mayor parte del siglo XIX, el enfoque mexicano hacia la conservación de la vida silvestre se dirigió al mantenimiento de poblaciones estables de especies económicamente importantes, más que en el desarrollo, de un código de vida silvestre que protegiera un rango mayor de especies” (Simonian 1999: 70). Aún así, durante el Porfiriato, la explotación de los bosques llegó a grados sin precedentes por lo que en 1894, se promulgó una ley forestal que, entre otras cosas, autorizaba al gobierno para establecer reservas forestales. Es de este modo, que en 1898, se establece en México la primera ANP con decreto presidencial, el “Monte Vedado del Mineral del Chico” en Hidalgo con lo que se establece el primer precedente para un sistema de reservas forestales en México (de la Maza 1999). La ley de 1894 contenía además las primeras disposiciones para la conservación de la fauna silvestre (Simonian 1999). 1.2. Principios de siglo y el florecimiento de la política de conservación En el siglo XX, las labores de gestión gubernamental para administrar y regular el aprovechamiento de la flora y fauna silvestres, comienzan con la creación en 1904, de la Junta Central de Bosques y Arboledas (INE-SEMARNAP 1997) y en 1917, la nueva Constitución sienta las bases para el establecimiento de las ANP al disponer que la nación puede en todo momento “imponer a la propiedad privada las modalidades que dictara el interés público y, asimismo, regular en razón del beneficio social el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, entre otras cosas para cuidar su conservación” (SEMARNAT 2006ª: 66). La política conservacionista de principios del siglo XX se caracteriza por el establecimiento de áreas o reservas ecológicas de jurisdicción federal con diversas categorías o estatus de protección (de la Maza 1999, Villalobos 2000). En particular la década de los treinta representó un periodo de auge en la política de conservación en México convirtiéndose ésta en una de las más altas prioridades de la administración federal. Durante esta década se promovió la conservación como base del ingreso de la población rural, se creó el Departamento Forestal, de Caza y Pesca, a cargo de Miguel Ángel de Quevedo, la primera agencia autónoma de conservación en México y se fundó un sistema nacional de reservas forestales y de zonas forestales protegidas (Simonian 1999, Carabias et al. 2008). De este modo para 1940 se habían establecido cuarenta parques nacionales bajo diversas figuras jurídicas que constituían por extensión aproximadamente tres cuartas partes del sistema de parques nacionales de México a finales del siglo XX, 58 cubriendo aproximadamente 30% de la superficie nacional (Simonian 1999, Carabias et al. 2008). La categoría de parque nacional fue la que tuvo mayor auge debido a la necesidad de proteger las cuencas hidrográficas y servicios ambientales que estas áreas proveían a las grandes ciudades y protegiendo mayoritariamente los bosques templados del la meseta central (de la Maza 1999). Desde entonces hasta 1960 se prohibió la tala comercial en los parques nacionales. De acuerdo con Simonian (1999: 118) el programa de conservación de esa administración representó “un esfuerzo pionero para diseñar políticas sociales y económicas que pudieran mantener un equilibrio ecológico en el país de beneficio tanto para la naturaleza como de la población”. Paralelamente al establecimiento de los parques nacionales, se establecieron refugios de fauna, así como vedas de cacería sobre especies sobreexplotadas y se impulsó la creación de grupos de caza que promovían la conservación de las especies cinegéticas. En 1940 se establece la Ley de Fauna, sentándose así las bases de la política de conservación de la fauna silvestre en México. Análogamente, en el sector pesquero se promovió el uso sostenido de las poblaciones de peces, el establecimiento de cooperativas y las vedas en épocas de reproducción, límites de tamaño y tipos de artes de pesca (Simonian 1999). 1.3. Primer periodo de retroceso: los 40´s y el auge de la agricultura En 1940 el interés por la conservación disminuyó drásticamente y la administración de los recursos naturales volvió a la Secretaría de Agricultura. La década de los cuarenta y cincuenta se caracterizó por el auge en la actividad agrícola en el país, incrementándose los instrumentos de fomento, los subsidios y la inversión pública y privada para la agricultura. En esas épocas no sólo la frontera agrícola se incrementó drásticamente sino que el gobierno fomentó prácticas agrícolas que requerían maquinaria pesada, riego extensivo, fertilizantes inorgánicos, y pesticidas (la llamada Revolución Verde) y fomentó la construcción de grandes presas, entre otras infraestructuras, lo cual tuvo grandes repercusiones tanto sobre el ambiente como sobre la salud humana (Simonian 1999, Carabias et al. 2008). En este periodo también se sentaron las bases de la ganaderización en el país. Así, mientras crecía la actividad agrícola y ganadera deforestando millones de hectáreas, se fueron perdiendo muchos de los decretos de protección de las décadas anteriores, aunque se decretaron algunas áreas nuevas, especialmente para proteger a los distritos de riego (Carabias et al. 2008). De este modo, durante la década de los cuarenta se dio mayor importancia a la conservación del agua y los suelos debido a su importancia para la agricultura, en consecuencia se promulgó en 1946 la primera Ley de Conservación de Suelo y Agua. El bosque siguió considerándose como una fuente importante de recursos por lo que en 1948, se aprobó una nueva Ley Forestal con el fin de controlar la explotación de los 59 bosques por parte de las industrias madereras en auge, pero en la década de los cincuenta se dieron concesiones que tuvieron como resultado la devastación de grandes zonas boscosas (Simonian 1999). Durante esta década México se adhirió a la Convención sobre Protección de la Naturaleza y la Preservación de la Fauna Silvestre, comprometiéndose a la conservación de la biodiversidad y a preservar terrenos de gran belleza natural, sin embargo de 1940 a 1970 se crearon sólo siete parques nacionales y la mayoría de los parques ya decretados sufrieron algún grado de daño (de la Maza 1999). Asimismo, aún cuando en 1952 se promulgó una Ley de Caza, este fue un periodo en el cual la vida silvestre estuvo pobremente protegida (Simonian 1999). En suma, de 1940 a finales de la década de los 70 la política ambiental se basó en el manejo productivo de los recursos naturales, separando el sector forestal, el pesquero y el hidráulico y siempre supeditada a la política económica y de desarrollo (SEMARNAT 2006a). 1.4. Segundo periodo de decadencia: los 70´s y el abandono de las políticas de protección La década de los 70 fue una de “franco retroceso en las visiones de conservación desde el gobierno y un abandono de las políticas públicas de protección de los recursos naturales” (Carabias et al. 2008: 35). A finales de los años sesenta se establece el Programa Nacional de Desmontes a través del cual se deforestan 28 millones de metros cúbicos de bosque en pastizales y agricultura, se realizan proyectos que modifican drásticamente ecosistemas, especialmente en los trópicos húmedos (de la Maza 1999, Villalobos 2000) y se establecen campañas para extraer madera, en particular de la Selva Lacandona (de la Maza 1999). Además, a mediados de los 70 se abrogan una serie de decretos de áreas protegidas (de la Maza 1999). En esta década la política ambiental se encuentra ya completamente subyugada a los programas económicos del gobierno federal (Simonian 1999). En el contexto internacional se apunta a una mayor conciencia de los problemas ambientales a nivel global. En 1972 se celebra la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, evento que marcó un hito en la historia ambiental y que en gran medida impulsó a los gobiernos a establecer mayores y mejores políticas ambientales, pero con un importante sesgo a los problemas de contaminación provocados por los países industrializados. Por su parte, a nivel nacional, el acelerado incremento de la población en el Distrito Federal llamó la atención ciudadana sobre los problemas de contaminación y sus repercusiones sobre la salud de los capitalinos (Mumme et al. 1988). De este modo, la política ambiental de esta década estuvo enfocada principalmente a atender problemas de la contaminación y su impacto sobre la salud, desarrollándose políticas públicas acordes a la tradición sanitaria y de atención a la salud pública (Guevara 2005, SEMARNAT 2006a). Así, en 1971 se establece 60 la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental y sus Reglamentos en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica y de agua, y en 1972 se crea la Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente en la Secretaría de Salubridad y Asistencia (Mumme et al. 1988, INE 2000a). Este nuevo paradigma de política ambiental coexistió con el enfoque productivista de los recursos naturales pero prácticamente sin interactuar con él. De este modo, la gestión ambiental estuvo dividida entre diversas Secretarías de Estado: la Secretaría de Agricultura y Ganadería tenía a su cargo la prevención y control de la contaminación de suelos, mientras que la Secretaría de Recursos Hidráulicos se encargaba de la prevención y control de la contaminación del agua, y la Secretaría de Industria y Comercio la prevención y control de la contaminación causada por actividades industriales o comerciales (INE 2000a). Esta situación creó ambigüedades en los ámbitos de jurisdicción y funciones de las distintas secretearías en torno al tema ambiental (Mumme et al. 1988). La planeación territorial nace en la década de los 70 con la creación de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) y la Ley General de Asentamientos Humanos, donde se establecieron las atribuciones de los distintos niveles de gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional (INE 2000b). Asimismo, en 1978 se publicó el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y se iniciaron actividades estatales y locales enfocadas a los problemas de crecimiento urbano y deterioro ambiental. La Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas estaba encargada de planear y normar el desarrollo urbano-regional así como el uso y conservación de recursos naturales y el desarrollo de infraestructura física (INE 2000b). 1.5. Remontando la cuesta: sentando las bases de la política de conservación moderna Fue a finales de la década de 1970 que, principalmente por la presión de académicos, se retoma el impulso perdido en la conservación, Con relación a las ANP, en 1971 la UNESCO había puesto ya en marcha el programa El Hombre y la Biósfera con base en el reconocimiento de que la humanidad había alterado paisajes en todo el mundo y el cual sienta las bases para el diseño de las Reservas de la Biósfera (UNESCO 1974a). México se unió al programa a finales de los setenta y con ello se promueve el decreto de la Reserva Integral de la Biosfera Montes Azules en 1978, y un año después los de la Reserva de la Biosfera la Michilía y Mapimí (Carabias et al. 2008). Ambas reservas protegían ecosistemas que no habían sido considerados por el sistema de Parques Nacionales y por primera vez en el establecimiento de un ANP se consideraron a las poblaciones locales que en ellas vivían para el desarrollo de sus programas (Simonian 1999). 61 A pesar de estos avances, a finales de los años setenta México cuenta con una agenda ambiental débil, “que refleja aspiraciones e ideales más que compromisos reales” (Mumme et al. 1988: 11), con capacidades institucionales fragmentadas e insuficientes (Galindo 2000) y básicamente confinado a las áreas urbanas, en particular al Distrito Federal (Mumme et al. 1988). De acuerdo con Carabias y colaboradores (2008: 36) “la década de 1980 sentó las primeras bases de una política ambiental moderna”. A principios de los 80 la preocupación por la crisis ambiental aumenta considerablemente, especialmente debido al aumento en la contaminación de la Ciudad de México lo cual se vio reflejado en la constitución de numerosos grupos ecologistas y organizaciones conservacionistas no gubernamentales a nivel nacional (Mumme et al. 1988). Además, en esa década la investigación científica en ecología se había consolidado en México lo que también repercutió en la creación de organizaciones civiles y académicas cuyo objetivo era vincular la investigación con la búsqueda de soluciones a los problemas nacionales (Carabias et al. 2008). Asimismo, la temática ambiental se hizo cada vez más presente en los medios masivos de comunicación y la opinión pública (de la Maza 1999) y la presión social llevó a que se hicieran cambios importantes a la legislación ambiental. El cambio más sustantivo fue la modificación de la Constitución, en 1982 y 1983, planteándose en ella la necesidad de impulsar el desarrollo, sujetándolo al cuidado del ambiente (INE 2000a). Asimismo, se incluye por primera vez un capítulo de Ecología en el Plan Nacional de Desarrollo (1983-1988) y se promulga la Ley Federal de Protección al Ambiente (1983) con la cual se pasa de una orientación centrada en la salud y la contaminación a un enfoque más amplio de protección (INE 1995), siendo en ese momento la ley más avanzada en su género de Latinoamérica (Carabias et al. 2008). Esta ley incluyó, por primera vez, el concepto de ordenamiento ecológico del territorio (OET), relacionándolo con el diagnóstico ambiental y con el manejo y la conservación de los recursos naturales. Es a partir de entonces que el OET se reconoce como un instrumento de planeación “fundamental para la búsqueda del mejoramiento productivo y el incremento del nivel de vida de la población” (INE 2000b: 14). Paralelamente, se crea la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), y se encarga a la Subsecretaría de Ecología, la política ecológica nacional. De este modo, la SEDUE asume el control tanto de las áreas protegidas como de otros instrumentos, como el ordenamiento ecológico y la evaluación del impacto ambiental (INE 2000b) asumiendo funciones tanto de la SAHOP como de la SARH (Mumme et al. 1988). Con relación a la plantación territorial, la creación de esta Secretaría permitió reforzar el enfoque de la planeación integral y fortaleció la coordinación del desarrollo urbano, la obra pública y el manejo de los recursos naturales (INE 2000b). Asimismo, la SEDUE formuló el Plan Nacional de Ecología 1984-1988, basado en el primer esfuerzo por elaborar un diagnóstico de la situación ambiental, que proponía medidas correctivas y preventivas (PROFEPA 2008). 62 En 1984 una modificación a la Constitución promueve la descentralización administrativa dando a estados y municipios la facultad de adquirir terrenos para crear reservas territoriales así como para incorporar criterios ecológicos en la planeación urbana y se revisa por tercera vez la ley ambiental a modo de consolidar las funciones de la SEDUE en materia ambiental (Mumme et al. 1988). En 1985, con la intención de integrar la gestión ambiental federal, se creó la Comisión Nacional de Ecología, una comisión intersecretarial integrada por las tres principales secretarías encargadas de la gestión ambiental (SEDUE, SAHOP y SARH) pero cuyo desempeño fue limitado (SEMARNAT 2006a). Asimismo, durante esta década se presentan las condiciones para aumentar el acervo de ANP. El discurso internacional de la época hablaba ya de las consecuencias sociales de las áreas protegidas y planteaba la necesidad de integrar conservación y desarrollo. En concordancia el establecimiento de las nuevas ANP hizo especial énfasis en la participación de los pobladores locales y grupos regionales así como de un mayor número de instituciones de investigación y organizaciones no gubernamentales tanto regionales como estatales (Villalobos 2000). Así, desde principios de los años ochenta la comunidad científica empezó a participar más activamente en las labores de planificación, instrumentación y establecimiento de políticas ambientales, en particular de las ANP (de la Maza 1999, Villalobos 2000). Si bien en los años ochenta hubo importantes avances el diseño de la política ambiental, debido a la crisis económica de 1983 el presupuesto otorgado a los temas ambientales fue bajo, provocando que la implementación de dichas políticas fuese sumamente pobre (Mumme et al. 1988). A finales de la década de los ochenta y principios de los noventa, el concepto del desarrollo sustentable tiene su mayor auge debido por un lado a la publicación del “Informe Brundtland” (WCED 1987) y por el otro a la celebración en 1992 de la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro de la cual se derivó el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención Marco de la Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y la Agenda XXI. Es bajo este contexto que la década de los noventa es una de grandes cambios para la política ambiental mexicana, en particular debido por un lado a una serie de reestructuraciones del aparato administrativo y por otro a la expedición de una gran cantidad de leyes de carácter ambiental y la adhesión a importantes convenios internacionales como los arriba mencionados (SEMARNAT 2006a) La restructuración comenzó a finales de los ochentas cuando se incorporó en 1987 al artículo 27 de la Constitución el deber del Estado a la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente. En ese mismo año se modificó el artículo 73 facultando al Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia entre los tres órdenes de gobierno en materia de protección al ambiente. Con estas dos modificaciones a la Constitución se sientan las bases jurídicas para la posterior 63 expedición de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) (Brañes 2000). A través de esta ley, por primera vez se busca una regulación integral del ambiente, “cerrando la brecha que existía entre la vertiente "contaminación" de la legislación ambiental y la de los "recursos naturales"” (SEMARNAT 2006a: 68). Consecuentemente, la ley “integró los instrumentos de acción; definió mejor los principios y orientaciones; estableció las bases para la interacción entre niveles de gobierno; introdujo nuevos elementos sobre control, seguridad, participación, entre otros cambios sustantivos” (INE 1995: 13). La ley incorporó un capítulo sobre los instrumentos de la política ambiental definiéndolos de manera más amplia y sistemática que lo planteado en las legislaciones anteriores (i.e. planeación ecológica, OET, criterios ecológicos en la promoción del desarrollo, regulación ecológica de los asentamientos humanos, evaluación del impacto ambiental, normas técnicas ecológicas, medidas de protección de ANP, investigación y educación ecológicas, inspección y vigilancia). Además, el mismo año de expedición de la LGEEPA se expidieron los reglamentos relativos al impacto ambiental, prevención y control de la contaminación de la atmósfera, residuos peligrosos y prevención y control de la contaminación generada por las emisiones de los vehículos en circulación en el Distrito Federal y los municipios de la zona conurbada. Los noventas comienzan con la adopción del Programa Nacional para la Protección del Medio Ambiente 1990-1994 (INE 1995). Además, con la entrada en vigor de la LGEEPA y sus diversos reglamentos se generó la necesidad de una mayor integración de la gestión ambiental que debían reflejarse en la estructura político administrativa. Así, en 1992 se realizaron cambios a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, suprimiéndose la SEDUE y creándose la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) que asumió algunas de las principales atribuciones ambientales. No obstante, los recursos forestales y el suelo quedaron bajo la responsabilidad de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), de la que a su vez dependía la Comisión Nacional del Agua (CNA) y los recursos pesqueros se supeditaron a la Secretaría de Pesca, dejando al sector ambiental fragmentado. En el mismo año se expidieron la Ley Forestal, la Ley de Aguas Nacionales y la Ley de Pesca, las cuales confirmaron y ampliaron las atribuciones de las dependencias federales encargadas de estos temas. Por su parte, la Subsecretaría de Ecología se reorganizó en dos órganos desconcentrados de SEDESOL: la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) y el Instituto Nacional de Ecología (INE). La primera encargada de vigilar, inspeccionar y verificar el cumplimiento de la normatividad, así como de aplicar los correctivos y sanciones aplicables a las violaciones de las mismas; y la segunda encargada de formular y expedir las normas y criterios ambientales, así como de la evaluación y dictámenes de las manifestaciones de impacto ambiental, de la administración de las ANP que no se encontraban bajo la responsabilidad de otras dependencias y del OET (SEMARNAT 2006a, PROFEPA 2008). Finalmente, se 64 creó por acuerdo presidencial, la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), una comisión intersectorial dedicada a “coordinar las acciones y estudios relacionados con el conocimiento y la preservación de las especies biológicas, así como promover y fomentar actividades de investigación científica para la exploración, estudio, protección y utilización de los recursos biológicos tendientes a conservar los ecosistemas del país y a generar criterios para su manejo sustentable” (SEDUE 1992). En el contexto internacional, México firmó el Tratado de Libre Comercio de América del Norte e ingresó a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y a una amplia gama de acuerdos y convenios internacionales ambientales (e.g. Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres-CITES, Convenio de Diversidad Biológica-CBD, y Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático). Como consecuencia, la política ambiental mexicana cambió notablemente al grado de que lo ambiental constituye desde la década de los 90 un elemento central de la política exterior (INE 2000a). En lo que respecta a la planeación territorial, en 1993 se publicó la Ley General de Asentamientos Humanos, con el objetivo de ordenar y regular los aspectos ambientales del desarrollo urbano y de los asentamientos humanos en general, incorporando por primera vez en sus disposiciones el concepto de desarrollo sustentable (INE 2000b). Con estas modificaciones se produce una ruptura entre lo territorial y lo ecológico separándose el Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, legislado por la Ley General de Asentamientos Humanos y a cargo del sector desarrollo social, del OET, regulado por la LGEEPA y a cargo del sector ambiental. En 1994 la SEDESOL, por conducto del INE, publica la Norma oficial mexicana NOM-059-ECOL-1994, la cual determina las especies y subespecies de flora y fauna silvestres terrestres y acuáticas en alguna categoría de amenaza. La publicación de esta norma fue de gran importancia para la gestión de la vida silvestre nacional, ya que sienta las bases para la protección de la biodiversidad amenazada del país (Carton de Grammont y Cuarón 2010). Los últimos años de los ochenta y los primeros de los noventas representan una época de importantes avances en el contexto del desarrollo sustentable y el reconocimiento de vincular las dimensiones ambientales, sociales y económicas. Sin embargo, la política ambiental seguía caracterizándose por una desarticulación sectorial en la cual los temas de uso de los recursos naturales quedaron todavía en el sector productivo agropecuario y de la pesca, desvinculados de lo ambiental, así como por una baja prioridad en 65 los órdenes federal, estatal y municipal, expresada claramente en la asignación de presupuestos (Carabias et al. 2008, PROFEPA 2008). 1.6. La consolidación de la política de conservación en México Es en 1994 que se da un cambio cardinal en la política ambiental mexicana al crearse la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), “con el mandato presidencial de constituirse en una dependencia integradora a cargo del aprovechamiento ordenado de los recursos naturales y la protección ambiental bajo un propósito explícito en favor del desarrollo sustentable” (INE 1995, p 15). La función de la Secretaría es atender integralmente la agenda ambiental, desde los aspectos productivos y sociales hasta los mecanismos normativos y regulatorios, buscando la transversalidad ambiental en las políticas nacionales (Guillen 2007). Otorgar el nivel de Secretaría a la cuestión ambiental marcó un hito en la historia de la política ambiental en México, “pues no sólo es un signo del reconocimiento del Estado mexicano de la importancia del asunto, sino que tiene implicaciones presupuestarias y fomenta la profesionalización y continuidad del sector” (Guevara 2005: 168). La creación de esta Secretaría estuvo marcada por el trabajo de un grupo de expertos, muchos de ellos provenientes de la academia, que buscaban una visión sistémica de la gestión ambiental (Guevara 2005). Con la creación de la SEMARNAP fue necesaria una profunda reestructuración en la asignación de las atribuciones ambientales, muchas de las cuales pasaron a la nueva dependencia, procedentes de la SEDESOL, la SARH y la Secretaría de Pesca, que desapareció (SEMARNAT 2006a). La SEMARNAP estaba constituida por tres Subsecretarías (de Planeación, de Recursos Naturales y de Pesca) y de cinco órganos administrativos desconcentrados (la CNA y el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, el Instituto Nacional de Pesca, el INE y la PROFEPA) (INE 1995, SEMARNAT 2006a). Junto con estas modificaciones, la SARH se convirtió en la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (SAGARPA). Bajo esta estructura la nueva SEMARNAP se caracterizó por recuperar, estructurar y lanzar nuevos diagnósticos del estado del medio ambiente (Guevara 2005). Es importante destacar que junto con la creación de la SEMARNAP comienza un fortalecimiento gradual, relativamente heterogéneo, de las capacidades e instancias locales de gestión dedicadas al ambiente en estados y municipios (Galindo 2000). En 1995 se elabora el Programa de Medio Ambiente 1995-2000, que con base en el Plan Nacional de Desarrollo, establece la consolidación e integración de la normatividad como la principal estrategia para alcanzar un crecimiento sustentable (Guevara 2005). También en ese año se formula el Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas de México 1995-2000, en el que se definieron los objetivos, instrumentos y estrategias necesarios para la operación eficaz de las áreas protegidas de carácter federal (Villalobos 2000) 66 el cual sirve de marco para la ampliación de la cobertura territorial y una mayor representatividad ecológica de dichas áreas (Soberón 1999). Asimismo, como parte de los compromisos adquiridos en la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro 1992) en abril de 1995 se crean los Programas de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS), los cuales buscan “integrar los aspectos ambientales, productivos y sociales con la finalidad de elevar la producción y productividad; realizando acciones de conservación y restauración del medio ambiente, impulsando alternativas de desarrollo comunitario para reducir la pobreza y marginación de las comunidades rurales e indígenas presentes en las Áreas Naturales Protegidas sus zonas de influencia y en otras regiones prioritarias para la conservación” (SEMARNAP 1999: 1). En el mismo año se crean los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS), como órganos de consulta del sector ambiental. Con el objeto de dar cumplimiento al mandato de la Ley Forestal de 1992, se creó en 1995 el Programa Nacional de Reforestación (PRONARE) para fomentar las forestaciones y reforestaciones con fines de conservación, restauración y comercialización y para contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población rural del país (UAM 2003). En 1996, se modifica sustancialmente12 la LGEEPA de 1988, con el fin de plasmar las orientaciones y los principios de la nueva política ambiental. Las reformas abarcan varios rubros entre los que destacan: la introducción de la definición de biodiversidad, así como un apartado de la Ley con el mismo nombre para la regulación de las ANP, las zonas de restauración y los criterios para la preservación y el aprovechamiento sustentable de la vida silvestre (Azuela y Rabasa 2010), los instrumentos de política ambiental (entre ellos el OET) y la contaminación ambiental. Asimismo, con base en el artículo 73 de la Constitución se integra a la Ley la distribución de competencias entre los tres órdenes de gobierno basado en el principio de concurrencia (Brañes 2000). De acuerdo con Soberón (1999: 253) dichas modificaciones “sientan las bases para descentralizar de manera ordenada y gradual la gestión de los asuntos relacionados con el medio ambiente en favor de los gobiernos locales”. Por su parte, el Sistema Nacional de Áreas Natural Protegidas (SINAP) “se convierte en el instrumento para llevar a cabo la selección de las áreas que por su biodiversidad y características ecológicas son consideradas de especial relevancia para nuestro país” (Villalobos 2000: 29). Las modificaciones de la Ley llevaron a recategorizar muchas de las áreas decretadas en anteriores administraciones, bajo criterios muy heterogéneos (Villalobos 2000). Debido a que hasta 1994 las ANP se habían limitado a contar con un decreto, a partir de ese año se dio mayor atención institucional, impulsando diversas estrategias, en 12 Se reformaron 161 de los 194 artículos originales, se aprobaron 60 adiciones y se derogaron 20 artículos. 67 particular el establecimiento del programa de manejo, la presencia de personal en el área y el fomento de la participación social en tanto para el establecimiento del decreto como en la elaboración del plan de manejo (Villalobos 2000). En 1996 se crea el Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONAP), un órgano consultivo integrado por representantes de los sectores conservacionista, académico, empresarial, social e indígena y para asegurar el financiamiento de dichas áreas en 1997 se constituyó un fondo patrimonial en el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza (Soberón 1999). No obstante “pese a tener plena conciencia de la importancia de los procesos económicos y sociales existentes en las zonas protegidas, su integración en las acciones de conservación no se concretizó hasta más tarde” (Guevara 2005: 172). En 1997, la SEMARNAP establece el Programa de Conservación de la Vida Silvestre y Diversificación Productiva en el Sector Rural 1997-2000, con el objetivo de combinar las dimensiones ambiental, económica, social y legal del aprovechamiento de la vida silvestre a través de dos estrategias: Proyectos de recuperación y conservación de especies prioritarias (PREP) y el Sistema de Unidades para la Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre. El primero es una estrategia para canalizar y optimizar esfuerzos de conservación y recuperación hacia la conservación de especies que se consideran prioritarias. El segundo es un esquema de gestión que busca promover el desarrollo de alternativas de producción compatibles con la conservación de la vida silvestre a través de su uso racional, ordenado y planificado (INE-SEMARNAP 1997). Además, como resultado de la puesta en marcha del Programa, en 1999 se creó el Comité Técnico Consultivo Nacional para la Recuperación de Especies Prioritarias. Así, con este Programa la SEMARNAP sienta “las condiciones legales e institucionales para que los dueños de los predios y terrenos donde se encuentran los recursos bióticos deriven beneficios económicos de ellos” (Soberón 1999: 256). Asimismo, en el marco de este Programa se incorporaron al Sistema de Unidades para la Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre los Centros Integrales para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre (hoy Centros de Conservación e Investigación de la Vida Silvestre) con el objetivo principal de recibir, proteger, reintroducir y canalizar ejemplares de vida silvestre producto de rescate, entregas voluntarias o aseguramientos por parte de la Procuraduría General de la República y la PROFEPA (SEMARNAT 2005). En ese mismo año se ponen en operación el Programa para el Desarrollo de Plantaciones Forestales Comerciales (PRODEPLAN) con objeto de apoyar el establecimiento y mantenimiento de plantaciones comerciales para alcanzar la autosuficiencia en productos forestales en terrenos no boscosos (SEMARNAT 2005) así como el Proyecto de Conservación y Manejo Sustentable de Recursos Forestales en México (PROCYMAF) que se concibió como una estrategia de apoyo a los ejidos y comunidades 68 forestales, principalmente indígenas, a través del cual dichos núcleos agrarios identifiquen alternativas de desarrollo local con base en el uso de sus recursos forestales (SEMARNAT 2006a, CONAFOR s/f). También en 1997 se integra el Corredor Biológico Mesoamericano (CBM), un esfuerzo regional cuyo principal objetivo es impulsar el desarrollo sustentable de la región, con énfasis “en las zonas rurales de alta marginación y pobreza, donde se encuentra la mayoría de las comunidades indígenas, los recursos de agro-biodiversidad, y las grandes zonas de ecosistemas bien conservadas con toda su biodiversidad” (SEMARNAT 2006a: 191). Finalmente en el 2000, último año de la administración de la SEMARNAP, se publicó la Ley General de Vida Silvestre (LGVS), abrogando la Ley de Caza vigente desde 1952, estableciendo así por primera vez las atribuciones de los distintos órdenes de gobierno con relación a la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre y su hábitat en el territorio nacional (SEMARNAP 2000) y aportando los elementos legales para el establecimiento de las Unidades para la Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre (UMAs). También durante ese año la CONABIO publicó la Estrategia Nacional sobre Biodiversidad de México (ENB), dando seguimiento a los compromisos adquiridos con la firma del CBD, la cual establece acciones, objetivos y líneas estratégicas expresadas por representantes de los diversos sectores de la sociedad mexicana para conservar y preservar la diversidad biológica de México (CONABIO 2000). En resumen, en el periodo de la administración de la SEMARNAP se orientaron grandes esfuerzos a la conservación, en particular en el ámbito de las ANP y de la gestión de la vida silvestre (Guevara 2005). 2. LA POLÍTICA PARA LA CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD HOY (2000-2012)13 2.1. El periodo 2000-2006 En el año 2000 se vuelve a modificar la estructura de la Secretaría (Figura 3). Por un lado se desincorpora el ramo pesquero (Subsecretaría de Pesca) integrándose a la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) dependiente de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA). Asimismo, se crea la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), y un año después la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR); la primera encargada de la 13 En esta sección solamente se describen las políticas públicas encaminadas a la gestión de conservación de la biodiversidad terrestre. Durante este periodo también han existido importantes avances en la instrumentación de políticas ambientales para la gestión de recursos hídricos, océanos y costas, contaminación atmosférica, gestión de las sustancias químicas y residuos sólidos, cambio climático global, entre otros. 69 administración de las ANP y la segunda de desarrollar, favorecer e impulsar las actividades productivas, de conservación y restauración en materia forestal, así como participar en la formulación de los planes y programas, y en la aplicación de la política de desarrollo forestal sustentable (SEMARNAT 2006a, CONANP 2008, CONAFOR 2008). La organización interna actual de la SEMARNAT distingue tres funciones básicas (Figura 4) representadas por las tres subsecretarías: planear (Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental), gestionar (Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental) y normar (Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental). Figura 3: Evolución de la gestión ambiental en México (tomado de SEMARNAT 2006a) 70 Figura 4: Organigrama actual de la SEMARNAT (se hace énfasis en las dependencias directamente involucradas en la elaboración de las políticas ambientales para la conservación de la biodiversidad del país). Fuente: SEMARNAT 2009a, www.semarnat.go.mx; www.ine.gob.mx; www.conanp.gob.mx y www.conafor.gob.mx. SEMARNAT Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental Oficialía Mayor Unidad Coordinadora de Asuntos Internacionales Unidad Coordinadora de Delegaciones Unidad Coordinadora de Participación Social y Transparencia Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable Órgano Interno de Control Unidad Coordinadora de Asuntos Jurídicos Dirección General de Estadística e Información Ambiental Dirección General de Política Ambiental e Integración Regional y Sectorial Dirección General de la Industria Dirección General del Sector Primario y Recursos Naturales Renovables Dirección General de Fomento Ambiental Urbano y Turístico Dirección General de Energía y Actividades Extractivas Dirección General de Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas Dirección General Impacto y Riesgo Ambiental Dirección General de Gestión Forestal y de Suelos Dirección General de Vida Silvestre Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros Dirección General de Gestión de la Calidad del Aire y Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes Dirección General de Desarrollo Humano y Organización Dirección General de Programación y Presupuesto Dirección General de Recursos Materiales, Inmuebles y Servicios Dirección General de Informática y Telecomunicaciones Delegaciones Federales (31) Comisión Nacional del Agua Procuraduría Federal de Protección al Ambiente Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas Instituto Nacional de Ecología Comisión Nacional Forestal Instituto Mexicano de Tecnología del Agua Dirección General de Planeación y Evaluación Dirección General de Investigación de Ordenamiento Ecológico y Conservación de los Ecosistemas Dirección General de Investigación sobre la Contaminación Urbana y Regional Dirección General de Investigación en Política Ambiental Dirección General del Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental Dirección General de Desarrollo Institucional y Programación Dirección General de Operación Regional Dirección General de Conservación para el Desarrollo Dirección Ejecutiva de Administración y Efectividad Institucional Coordinación General de Producción y Productividad Coordinación General de Conservación y Restauración Coordinación General de Administración Coordinación General de Educación y Desarrollo Tecnológico Unidad Ejecutiva de Administración y Asuntos Jurídicos Presidencia Dirección General Coordinación Operación regional Gerencias Regionales Unidad de Comunicación Social Unidad de Asuntos Internacionales y Fomento Financiero Unidad de Asuntos Jurídicos Órgano Interno de Control Dirección de Asuntos Jurídicos Dirección de Evaluación y Seguimiento Comisionado Nacional 71 El INE pierde su capacidad de gestión y se concentra en la investigación en materia ambiental así como a la generación de información científica y técnica sobre problemas ambientales para apoyar a la política ambiental (SEMARNAT 2006a, Guillen 2007). La PROFEPA fue también reestructurada, concentrándose en el fomento de los esquemas y mecanismos voluntarios, complementados con la inspección y vigilancia del cumplimiento de la normatividad ambiental, aplicables tanto a las actividades industriales y de servicios como a los recursos naturales del país. Bajo el primer periodo de la administración de la SEMARNAT se elabora el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006 que a diferencia de otros programas estuvo más orientado a los actores sociales y a fomentar la interacción del sector ambiental con otros sectores del gobierno. En el 2000 se crea el Programa de de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA) como un mecanismo para fortalecer las capacidades institucionales de la administración ambiental en el ámbito local fomentando la descentralización de la gestión ambiental de manera gradual, diferenciada y respondiendo a las necesidades e intereses de los gobiernos estatales (Guevara 2003, SEMARNAT 2006a). Es a partir de este programa que la mayoría de los estados elaboraron sus propias leyes estatales conforme a lo establecido en la LGEEPA. Posteriormente en el 2001 se pone en marcha el Programa para Promover el Desarrollo Sustentable en el Gobierno Federal, mediante el cual 32 dependencias del gobierno federal asumieron compromisos específicos relacionados con la promoción del desarrollo sustentable (Guevara 2005, SEMARNAT 2006a) los cuales a partir del 2003 fueron incluidos en la denominada Agenda de Transversalidad, objeto de seguimiento mensual por parte de la oficina de Políticas Públicas de la Presidencia. La Estrategia Nacional de Cambio Climático “que pretende un proceso nacional, amplio e incluyente, basado en la construcción de consensos transversales, gubernamentales, corporativos y sociales” (SEMARNAT 2007a: 86) es un ejemplo de los resultados de dichas agendas. Paralelamente, la SEMARNAT fue incluida en los tres gabinetes del Poder Ejecutivo, Desarrollo Social y Humano, Crecimiento con Calidad, y Orden y Respeto, donde se atienden las prioridades nacionales buscando que el ambiente dejara de ser un tema sectorial y se convirtiera en un tema transversal (SEMARNAT 2006a). Durante la administración 2001-2006, la CONAFOR elaboró el Programa Nacional Forestal 2001-2006 así como el Programa Estratégico Forestal para México 2001-2025, el primer documento de estrategia política para el sector forestal publicado en el país cuyo objetivo es impulsar y fortalecer el desarrollo 72 sustentable de los recursos naturales en los ecosistemas forestales (SEMARNAT 2005). En el 2003 se publicó la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable con el fin de “regular y fomentar la conservación, protección, restauración, producción, ordenación, el cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del país y sus recursos, así como distribuir las competencias que en materia forestal” (DOF 2003a: 1). Durante su primer periodo de gestión, la CONAFOR instrumentó una serie de programas con el fin de promover un manejo más adecuado de los recursos forestales, hidrológicos y el suelo con lo cual se busca reducir la presión de las actividades humanas sobre los ecosistemas naturales y, con ello, fomentar su conservación. Ejemplos de estos programas son el Programa Nacional de Reforestación (PRONARE), el Programa de Desarrollo Forestal, el Proyecto de Conservación y Manejo Sustentable de Recursos Forestales (PROCYMAF), el Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales, el Programa para la Prevención y Combate de Incendios Forestales, el Programa Nacional de Suelos Forestales, el Programa Nacional de Sanidad Forestal, el Programa de Ordenamiento y Fortalecimiento a la Autogestión Silvícola, el Programa de Compensación Ambiental por Cambio de Uso del Suelo en Terrenos Forestales y el Programa de Manejo Sustentable de Ecosistemas de Montaña (SEMARNAT 2005, 2006a, CONAFOR s/f). Algunos de estos programas nacen en la administración de la SEMARNAP pero con la creación de la CONAFOR son reubicados dentro de dicha Comisión. A partir del 2003 se instrumentaron los primeros dos programas gubernamentales de pago por servicios ambientales, el Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH), enfocado al mantenimiento de los servicios ambientales hidrológicos brindados por bosques y selvas ubicados en zonas prioritarias y el Programa para Desarrollar el Mercado de Servicios Ambientales por Captura de Carbono y los Derivados de la Biodiversidad y para Fomentar el Establecimiento y Mejoramiento de Sistemas Agroforestales (PSA-CABSA) enfocado a promover el acceso de los propietarios de terrenos forestales a los mercados de los servicios ambientales relacionados con la captura de carbono y con la biodiversidad de los ecosistemas forestales (SEMARNAT 2006a). En lo que respecta las ANP un paso importante fue la modificación en el 2002 de la Ley Federal de Derechos permitiendo el cobro por el uso, usufructo, y explotación en las áreas protegidas (Bernardez de la Granja 2004), así como el impulso a la certificación de reservas comunitarias, ejidales y privadas con el fin de estimular y reconocer la participación de la sociedad civil en la conservación (SEMARNAT 2006a). Asimismo, durante el primer periodo de administración de la CONANP tanto los PRODERS como los PREP pasaron a formar parte de sus funciones, con el objetivo de reforzar las actividades sustentables 73 dentro o en las inmediaciones de las áreas protegidas (SEMARNAT 2006a). Los PRODERS junto con las ANP forman parte de las Regiones Prioritarias para la Conservación de la CONANP. Con relación al OET, en el 2003 se aprobó el reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecológico del Territorio, transformando en un instrumento de planeación ecológica que busca el balance entre las actividades productivas y la conservación de la naturaleza (SEMARNAT 2005). En lo que respecta a la política de conservación de la vida silvestre, en el 2006 se aprobó el Reglamento de la Ley General de Vida Silvestre con lo cual se reglamentó el aprovechamiento sustentable de la vida silvestre, incluyendo las UMAs, pero también el aprovechamiento para fines de subsistencia y en ritos y ceremonias tradicionales. Asimismo, con el fin de evitar los efectos adversos que pueden tener los organismos vivos modificados para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, en el 2005 se aprobó la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados la cual tiene como objetivo garantizar un nivel adecuado de protección en la transferencia, manipulación y utilización de los organismos vivos modificados (ILAC 2005). Un programa que ha tenido gran éxito es el Proyecto de Conservación de la Biodiversidad por Comunidades e Indígenas de los estados de Oaxaca, Michoacán y Guerrero, México (COINBIO) que opera desde el 2001. COINBIO es una iniciativa de comunidades indígenas apoyada por el Gobierno de México con el apoyo financiero del Fondo Mundial para el Medio Ambiente que tiene por finalidad la generación de procesos sociales orientados al manejo sustentable de la diversidad biológica (COINBIO 2005). En el 2006 México contaba ya con una serie de instrumentos de planeación, así como con un sinnúmero de programas destinados a la protección de la vida silvestre, los bosques, los suelos y el agua. Además se contaba ya con un cuerpo normativo amplio ambiental que va desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (D.O.F. 05 de febrero de 1917) y sus reformas, Leyes y Reglamentos, Decretos generales, Decretos de ANP, acuerdos secretariales, acuerdos y convenios de coordinación, Normas Oficiales Mexicanas y Avisos. 2.2. El periodo 2007-2012 Durante este nuevo periodo de administración de la SEMARNAT (2007-2012), el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND) establece a la sustentabilidad ambiental como un criterio rector en el fomento de las actividades productivas, para lo cual se requiere de una estrecha coordinación de las políticas públicas en el mediano y largo plazo. De este modo, se establece que para la toma de decisiones 74 sobre inversión, producción y políticas públicas se considerarán criterios de impacto y riesgo ambiental, así como de uso eficiente y racional de los recursos naturales (SEMARNAT 2007a). El Plan Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012 (PSMA) establece las líneas estratégicas para llegar a la sustentabilidad ambiental promovida en el PND a partir de los siguientes temas: Conservación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas terrestres y su biodiversidad (Agenda verde); Prevención y control de la contaminación (Agenda gris); Gestión integral de los recursos hídricos (Agenda azul); Transversalidad de políticas públicas para el desarrollo sustentable e integración territorial; Modernización de los instrumentos y de la gestión ambiental y de los recursos naturales; Investigación científica y tecnológica ambiental con compromiso social. Actualmente la SEMARNAT da continuidad a la mayoría de los instrumentos de gestión de su primera administración. Uno de los cambios más importantes en cuanto a la conformación de los programas del sector ambiental ha sido la integración en de todos los programas de la CONAFOR dentro de una convocatoria única a la que se ha denominado ProÁrbol considerado como el principal “esquema para combatir la pobreza, recuperar masa forestal e incrementar la productividad de bosques y selvas de México” (CONAFOR 2008: http://www.conafor.gob.mx/portal/index.php/acerca-de-conafor/que-es- conafor). La CONANP estableció la Estrategia de Conservación para el Desarrollo (ECD) con el fin de ligar las acciones de conservación en las áreas protegidas y regiones prioritarias con el desarrollo de las comunidades que ahí habitan. La ECD está integrada por el Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (PROCODES antes PRODERS) como un eje central y se complementa con recursos del Programa de Empleo Temporal (PET) y con el Proyecto Construcción de Ciudadanía y Espacios de Participación para el Desarrollo Sustentable, el cual tiene como objetivo lograr una participación ciudadana corresponsable e incluyente que incida de forma efectiva en la toma de decisiones involucradas en el ciclo de las políticas públicas para la sustentabilidad ambiental de México. Además, a principios del 2009 se incluyó a la Estrategia el Programa de Conservación del Maíz Criollo (PROMAC) con el objetivo de promover la conservación in situ de la diversidad genética del maíz criollo y sus parientes silvestres en las regiones prioritarias para la conservación Los Proyectos de Recuperación y Conservación de Especies Prioritarias (PREP) se transformaron en el Programa de Conservación de Especies en Riesgo (PROCER) a cargo ahora de la CONANP y con ello se creó el Consejo Técnico Consultivo Nacional para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre (CONAVIS) derogando al antiguo Comité Técnico Consultivo Nacional para la Recuperación de Especies Prioritarias. Actualmente el Sistema de Unidades para la Conservación y 75 Manejo de la Vida Silvestre y el PROCER son los principales mecanismos de gestión para la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre. En materia de participación social en el 2008 se publicó la Estrategia Nacional para la Participación Ciudadana en el Sector Ambiental y se han elaborado el Programa de Derechos Humanos del Sector Ambiental 2007-2012, el Programa de los Pueblos Indígenas y Medio Ambiente 2007-2012 y el Programa "Hacia la Igualdad de Género y la Sustentabilidad Ambiental" 2007-2012. En suma, la política para la conservación de la biodiversidad en México cuenta con una larga historia y es, hoy por hoy, una política consolidada en donde el Estado ha integrado un sistema normativo y de fomento ambiental, ha formulado e integrado diversos programas e instrumentos de gestión y cuenta con instituciones sólidas para impulsar la conservación de la diversidad biológica del país. 76 77 CAPÍTULO 3: MÉTODOS I. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN Este trabajo se enmarca en los estudios de la geografía humana. Su objetivo es describir y analizar, a detalle y profundidad, cómo y en qué medida se ha incluido un enfoque geográfico, como ha sido definido en el marco teórico de este trabajo, al diseño de la política para la conservación de la biodiversidad en México. El análisis se basa en la revisión documental de la política de conservación así como en la perspectiva de actores involucrados en su diseño, por lo que un enfoque cualitativo representa una opción metodológica adecuada. Esta investigación es de corte cualitativo con un enfoque principalmente analítico-inductivo. La investigación cualitativa es una práctica interpretativa cuyo fin es obtener información detallada y a profundidad sobre el fenómeno estudiado (Salkind 2002), considerando y enfatizando las experiencias y percepciones de los individuos que forman parte de dicho fenómeno (Cook y Reichardt 2000). Dentro de la geografía humana, la investigación cualitativa es ampliamente valorizada por su potencial para reconocer y valorar la experiencia humana, así como por visualizar los fenómenos estudiados como fenómenos socialmente construidos, donde el investigador forma parte activa en dicha construcción social (Mansvelt y Berg 2005, DeLyser 2010). El diseño de la investigación cualitativa está determinado por aspectos teóricos, metodológicos y prácticos. Denzin y Lincoln (2000) han dividido el diseño de la investigación cualitativa en cinco fases: 1) el investigador como sujeto multicultural, 2) el paradigma teórico, 3) la estrategia de investigación, 4) los métodos de colecta y análisis de datos y, 5) la interpretación y presentación de los datos. La selección de cada una de estas fases está determinada tanto el propósito mismo de la investigación como por la semblanza, valores y habilidades del investigador (Denzin y Lincoln 2000, Patton 2002). Asimismo, es común en la investigación cualitativa el uso de estrategias y métodos de investigación mixtos con el fin de profundizar en el entendimiento del fenómeno estudiado (Patton 2002). Bajo este contexto, el presente trabajo es guiado por el constructivismo como paradigma teórico, me baso en la teoría fundamentada como estrategia de investigación u orientación teórica, uso la revisión documental y entrevistas como métodos principales de colecta de datos y el análisis de contenido y de discurso como estrategias para el análisis y la interpretación de los datos (Figura 5). En este capítulo detallo la estrategia de investigación usada, seguido por los métodos de colecta de datos y por las 78 estrategias de análisis e interpretación de los datos. Finalizo retomando la primera fase propuesta por Denzin y Lincoln (2002), el investigador como sujeto multicultural, abordando el tema de la reflexividad en la investigación cualitativa. Figura 5: Diseño de la investigación: paradigma teórico, estrategia de investigación, métodos usados para la colecta, análisis e interpretación de los datos. 1. EL PARADIGMA INTERPRETATIVO Y LA ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN Un paradigma es una forma particular de ver el mundo que determina la estrategia de investigación y los métodos usados para una investigación (Corbin y Strauss 2008). La estrategia de investigación es el conjunto de herramientas, supuestos y prácticas empleadas para estudiar el mundo empírico de acuerdo con una forma específica de comprender la construcción del conocimiento (Denzin y Lincoln 2000). 79 Bajo el paradigma teórico ofrecido por el constructivismo, se entiende al conocimiento como socialmente construido, de modo tal que la producción del conocimiento depende de las percepciones subjetivas de los individuos y por lo tanto está fuertemente influenciado por la experiencia previa del investigador (Mansvelt y Berg 2005). Sin embargo se asume que a partir del significado subjetivo que se le da al fenómeno estudiado se puede llegar a entender la realidad (Taylor y Bogdan 1987). Me baso en la teoría fundamentada (Grounded Theory) como estrategia de investigación. El objetivo de la teoría fundamentada es generar un cuerpo de conocimiento a partir del análisis sistemático de datos sin contar con una hipótesis preconcebida, es decir generar inductivamente una teoría sustentada en los datos (Glaser y Strauss 1967). La teoría fundamentada depende de métodos de colecta y análisis de datos que acercan al investigador al mundo “real” de manera tal que los resultados de la investigación están completamente sustentados en los datos empíricos (Patton 2002). Una estrategia de investigación basada en la teoría fundamentada tiene un diseño emergente de investigación, es decir que el diseño inicial parte de las preguntas de investigación y se va estructurando conforme se van obteniendo y analizando los datos (Glaser 1992), lo cual permite realizar modificaciones y adaptaciones al diseño de la investigación conforme se va construyendo la teoría (Babchuk 2009), es decir la colecta y el análisis de los datos se da de manera simultánea e iterativa (Creswell y Maietta 2002). Otra particularidad de la teoría fundamentada son los procedimientos generales que se han propuesto para el análisis de los datos (diferentes autores han propuesto diferentes procedimientos, Charmaz 2000). En este trabajo analizo e interpreto los datos con base en el análisis de contenido y el análisis de discurso, pero sustento el análisis en un proceso de codificación sistemático y riguroso como lo requiere la teoría fundamentada. 2. MÉTODOS DE COLECTA DE DATOS Usé dos fuentes primarias de colecta de datos: revisión documental y entrevistas semi-estructuradas. Además, complementé la información obtenida a través de estas dos fuentes de información con información de entrevistas informales no estructuradas, observaciones, así como por consultas de información muy específicas realizadas al sector ambiental como detallo más adelante. 2.1. Revisión documental En la investigación cualitativa los documentos representan en sí, datos que pueden ser sujetos de análisis. Aunque frecuentemente los datos textuales son visualizados como información secundaria en la investigación cualitativa (Schensul 2008), los documentos por sí solos constituyen una fuente de 80 información primaria sumamente rica, especialmente cuando de evaluación de programas o políticas14 se trata, representando la fuente básica de información sobre antecedentes, objetivos, bases teóricas, desarrollo, expectativas y resultados del programa o política bajo estudio (Patton 2002). Selección de la muestra: En este estudio uso los documentos gubernamentales, en los cuales se plasman los objetivos, las metas, definiciones, lineamientos y acciones de la política de conservación, como la principal fuente de datos. Hoy en día, la política pública para la conservación de la biodiversidad se encuentra plasmada una gran diversidad de leyes, reglamentos, normas, planes y programas de los tres órdenes de gobierno. Basé la selección de los documentos en una revisión documental sobre los orígenes y evolución de la política ambiental para la conservación de la biodiversidad en México cuyos resultados presento en el marco teórico de este trabajo. Con base en dicha revisión clasifiqué la política de conservación en tres grandes rubros: 1) marco normativo, el cual incluye las leyes, reglamentos, normas, decretos y acuerdos; 2) gestión, la cual incluye planes y programas de la actual administración y 3) instituciones, que incluye las dependencias encargadas de diseñar e instrumentar la política de conservación. Para compilar los documentos más importantes de la política de conservación en los tres niveles de gobierno realicé una amplia revisión en literatura especializada sobre gestión ambiental así como en las páginas web de las principales dependencias ambientales. De un total de 36 documentos compilados seleccioné aquellas políticas en cuyos objetivos se establece explícitamente la conservación de la biodiversidad dejando fuera aquellas políticas que aún teniendo un impacto indirecto sobre la diversidad biológica no han sido expresamente elaboradas para su conservación. Teniendo en cuenta los tiempos disponibles para la investigación doctoral, restringí el análisis al ámbito terrestre, y no incorporé lo que tiene que ver con el territorio marino mexicano. Asimismo, excluí del análisis al sector forestal como tal. La conservación de bosques y selvas es un tema que generalmente ha sido separado del tema de la conservación de la biodiversidad y ha sido abordado desde el sector forestal15, sin embargo, la legislación forestal se enfoca más a la producción que a la conservación y es sumamente amplia quedando fuera del alcance de este trabajo analizarla a detalle. Eso no quiere decir que no se trate en lo absoluto el tema de la conservación de los bosques y selvas ya que estos también son abordados en algunos de los documentos seleccionados, desde el punto de vista de su conservación o manejo sustentable. 14 Lo que Patton (2002: 218) denomina “Evaluation Research”. 15 Por ejemplo, en las estadísticas ambientales elaboradas por la SEMARNAT la biodiversidad y los recursos forestales son temas separados, (http://dgeiawf.semarnat.gob.mx:8080/approot/dgeia_mce/html/mce_index.html#.) 81 En el Cuadro 3 presento la selección final de los documentos. Es importante señalar que dentro de éstos solamente se analizan las secciones que se relacionan directamente con la conservación de la biodiversidad (lo que en el sector ambiental se conoce coloquialmente como “la agenda verde”), dejando fuera del análisis temas como el agua, suelo, residuos sólidos y atmósfera. Asimismo, dentro de los instrumentos de gestión sólo analizo a detalle las áreas naturales protegidas (ANP), el ordenamiento ecológico del territorio (OET) y las unidades de manejo para la conservación de la vida silvestre (UMAs). 2.2. Entrevistas A partir de las entrevistas es posible “obtener informes de sucesos y procesos tal y como se reflejan en las experiencias personales y en las actitudes sociales. Puede verificar inferencias y observaciones externas por medio de la viva narración de las personas que estén en observación” (Young 1949: 248). Las entrevistas semi-estructuradas permiten obtener información sistemática pero flexible sobre los temas de interés para la investigación (Fontana y Frey 2002). En este trabajo uso las entrevistas semi-estructuradas para colectar datos sobre la forma en que los funcionarios públicos a cargo de diseñar y/o implementar la política de conservación en los tres órdenes de gobierno integran o no el enfoque geográfico en sus labores y cuál es su opinión sobre el tema, así como identificar cómo se vinculan los distintos niveles de gobierno y sus instituciones. Además, a través de las entrevistas corroboro (i.e. triangulo) los datos obtenidos a partir del análisis documental. Selección de la muestra Como parte de la revisión sobre el origen, la evolución y el estado actual de la política para la conservación de la biodiversidad en México, presentado en el marco teórico de este trabajo, documenté las instituciones encargadas de su diseño e implementación en los tres órdenes de gobierno. Una vez identificadas dichas instituciones busqué en la página web de cada una de ellas sus organigramas y reglamentos a fin de identificar quiénes son los funcionarios públicos que actualmente están a cargo de la definición e implementación de la política de conservación de la biodiversidad creando un directorio de posibles entrevistados. Una vez más, usé como criterio de selección que la conservación de la biodiversidad sea una de las funciones explícitas del área a cargo del entrevistado. Bajo este criterio definí una lista de 39 funcionarios públicos a quienes solicité una entrevista. El tamaño de la muestra estuvo delimitado por el tiempo y los recursos con los que conté para esta investigación. La lista final de entrevistados, 24 funcionarios públicos, obedeció a su disponibilidad para concederme una entrevista. 82 Cuadro 3: Políticas ambientales en materia de conservación de la biodiversidad analizadas por orden de gobierno. Se indica el acrónimo usado en este trabajo así como la referencia del documento analizado. Nombre de la política Acrónimo Referencia F ed er al Marco Normativo Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente LGEEPA DOF (1988) Reglamento de la LGEEPA en materia de Áreas Naturales Protegidas Regl. ANP DOF (2000a) Reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecológico del Territorio Regl. OET DOF (2003b) Ley General de Vida Silvestre LGVS DOF (2000b) Reglamento de LGVS Regl. LGVS DOF (2006) Gestión Ambiental Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (parte ambiental) PND DOF (2007a) Estrategia Nacional sobre Biodiversidad de México ENB CONABIO (2000) Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012* PSMA DOF (2008) SEMARNAT (2007b) Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas 2007- 2012 PNANP CONANP (2007) Decreto de La Reserva de La Biosfera Zicuirán-Infiernillo RBZI DOF (2007b) Instituciones Reglamento interior de la SEMARNAT Regl. SEMARNAT SEMARNAT (2009a) E st at al Marco Normativo Ley Ambiental y de Protección del Patrimonio Natural del Estado de Michoacán de Ocampo LAPPN Congreso de Michoacán de Ocampo (2007) Reglamento de la Ley Ambiental y de Protección del Patrimonio Natural del Estado de Michoacán de Ocampo Regl. LAPPN Congreso de Michoacán de Ocampo (2007) Gestión Ambiental Plan Estatal de Desarrollo 2008-2012 (parte ambiental) PED Poder Ejecutivo del Estado (2008) Estrategia para la Conservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad de Michoacán EEB CONABIO-SUMA- SEDAGRO (2007) Programa de Manejo de la Reserva Patrimonial “Volcán el Jorullo” Jorullo SERINE-SUMA (2006) Instituciones Atribuciones SUMA SUMA SUMA (2007) 83 Cuadro 3 (continuación): Políticas ambientales en materia de conservación de la biodiversidad analizadas por orden de gobierno. Se indica el acrónimo usado en este trabajo así como la referencia del documento analizado. Nombre de la política Acrónimo Referencia M un ic ip al Marco Normativo No existe Gestión Ambiental Plan de Desarrollo Municipal 2008- 2012 PDM H. Ayuntamiento Constitucional de La Huacana (2008) Instituciones Organigrama del ayuntamiento Ninguno INAFED (2010) *Existen dos versiones del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales, una publicada en el Diario Oficial de la Federación el lunes 21 de enero de 2008 (D.O.F. 2008) y otra publicado por la SEMARNAT en un libro (SEMARNAT 2007b). Las versiones tienen importantes diferencias en cuanto a la integración de los criterios geográficos por lo que se analizaron ambos documentos. En los resultados se explicita la versión del documento a la que se hace referencia y se discuten las implicaciones de seguir una u otra versión en la práctica. Diseño de la guía de entrevista: Diseñé la guía de entrevista con base en dos insumos: 1) las preguntas de investigación y el marco teórico de este trabajo y 2) por los resultados obtenidos del análisis de contenido de las leyes, reglamentos y programas. Elaboré una primera guía de entrevista que constaba de 21 preguntas e hice una prueba piloto con mi primer entrevistado con la intención de medir el tiempo de la entrevista así como de probar si el fraseado y la secuencia de las preguntas eran los adecuados en términos de su claridad, flexibilidad y neutralidad, características fundamentales de la entrevista para obtener respuestas útiles para la investigación (Patton 2002). La guía final está basada en doce preguntas que abordan aspectos relacionados con los criterios usados para el diseño de las políticas de conservación y la opinión del entrevistado sobre cómo se aplican dichos criterios (criterios biológicos, sociales, espaciales y geográficos, los cuáles fueron definidos con base en el análisis documental como explico más adelante). Asimismo incluí preguntas sobre la forma en la que el área se vincula con otras áreas o dependencias y con otros niveles de gobierno (Anexo 1). Dependiendo de las atribuciones del área al que pertenece el entrevistado, así como al desarrollo de la entrevista misma, en 84 algunos casos añadí preguntas más específicas y/o eliminé preguntas que para el área en cuestión quedaban fuera de contexto o cuando el tiempo así lo ameritó. El proceso de entrevista Elaboré un directorio de posibles entrevistados y envié por correo electrónico las solicitudes para obtener una cita de por lo menos una hora para realizar la entrevista. En el correo incluí antecedentes de mi formación académica así como una breve explicación de los objetivos de mi trabajo de investigación, a forma de consentimiento informado. En algunas ocasiones los funcionarios contactados sugirieron colegas que podrían en su lugar concederme la entrevista. Todas las entrevistas fueron realizadas en las oficinas de los funcionarios contactados durante los meses de abril a julio del 2010. Entrevisté 18 funcionarios federales, 5 estatales y uno municipal (24 entrevistados). En dos casos los entrevistados han desempeñado cargos en dos órdenes de gobierno, uno pasó del gobierno estatal al federal y el segundo del nivel municipal al federal. En estos casos intenté incluir en la entrevista información sobre su experiencia en ambos órdenes de gobierno de modo que para el nivel municipal tengo dos informantes y para el estatal seis. Las entrevistas, aunque diseñadas para aplicarse en una hora, en promedio duraron hora y media lo que da cuenta del grado de interés y compromiso de los entrevistados. Veintitrés de las entrevistas fueron grabadas y transcritas16 para su posterior análisis, asimismo, durante y después de cada entrevista se tomaron notas que también son usadas para el análisis de los datos. Todas las entrevistas son anónimas y confidenciales. 2.3. Fuentes secundarias de datos Otras fuentes de datos usadas, con el objetivo de ampliar, corroborar y discutir los datos obtenidos a partir del análisis de los documentos listados en el cuadro 3 y de las entrevistas semi-estructuradas, fueron:  Documentos gubernamentales: El Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006 (SEMARNAT 2001), el informe de logros de la CONANP en el 2010 (CONANP 2010a), las Agendas de Transversalidad (SEMARNAT 2007c), la Estrategia Nacional para la Participación Ciudadana en el Sector Ambiental (SEMARNAT 2008a), la Estrategia de Educación Ambiental para la Sustentabilidad (SEMARNAT 2006b), el Programa de Pueblos Indígenas y Medio Ambiente 2007-2012 (SEMARNAT 2009c), la Estrategia de Conservación para el Desarrollo de la CONANP (SEMARNAT/CONANP 2007), términos de referencia para el 16 Para la transcripción de las entrevistas se usó el programa “Dragon NaturallySpeaking 10.1 Preferred”, que permite el dictado del texto original a la versión electrónica. 85 Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (DOF 2007c) y Programa de Empleo Temporal (DOF 2007d).  Información digital obtenida a través de las páginas oficiales de los gobiernos federal y estatal: información acerca de los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable, las bitácoras ambientales de los OET, la Estrategia de Conservación para el Desarrollo (ECD) de la CONANP, estadísticas sobre las características de las ANP y las UMAs.  Organigrama de las siguientes dependencias: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Instituto Nacional de Ecología (INE), Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), Secretaría de Urbanismo y Medio Ambiente del Gobierno del Estado de Michoacán (SUMA), y H. Ayuntamiento de La Huacana, Michoacán.  Consultas de información: ya sea a través de consultas directas con las áreas encargadas o a través del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos (IFAI), realicé consultas para obtener datos específicos sobre el tamaño de población por área protegida, mapas de los ordenamientos ecológicos regionales y locales decretados y presupuestos asignados a distintos programas o áreas del sector ambiental.  Entrevistas informales (conversaciones) a funcionarios o ex-funcionarios públicos y/o académicos especializados en el tema, en particular sobre su experiencia acerca del proceso de elaboración de los ordenamientos ecológicos y de los procesos participativos en su relación con la política pública.  Experiencia previa: durante mi trayectoria profesional he tenido la oportunidad de trabajar directamente en la elaboración /o implementación de políticas de conservación (ver Anexo 2). Estas fuentes de datos no fueron analizadas e interpretadas a detalle sino que las usé como fuentes de información para triangular y corroborar los datos obtenidos de las fuentes primarias, principalmente de los documentos. 3. ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS DATOS Debido a la estrategia de investigación elegida, la teoría fundamentada, en términos generales el análisis de los datos en este trabajo es de tipo inductivo, es decir que la interpretación de los datos se da a partir de la observación empírica sin imponer una hipótesis preconcebida sino únicamente a partir de las preguntas de investigación como guía. El análisis inductivo permite que las dimensiones del análisis “emerjan” de observaciones abiertas y de los patrones encontrados en el fenómeno bajo estudio (Patton 2002). 86 Para analizar e interpretar los datos utilizo dos tipos de análisis empleados comúnmente para el estudio de textos: el análisis de contenido para estudiar el contenido del texto y el análisis de discurso para estudiar el proceso de comunicación (Tesch 1990). En la Figura 6 presento un diagrama donde muestro cómo se vinculan los dos tipos de análisis con las fuentes de información (documentos y entrevistas) y entre sí. En esta sección describo las generalidades de cada uno de los tipos de análisis y cómo los apliqué en este trabajo. Asimismo presento aquí el resultado final del diseño de la investigación una vez que el proceso de análisis e interpretación fue concluido. 3.1. El análisis de contendido El análisis de contenido es un proceso en el que los datos textuales son categorizados en grupos de entidades similares, llamadas categorías o códigos, con el objetivo de identificar las relaciones y patrones entre las categorías (Patton 2002). Este tipo de análisis es típicamente inductivo comenzando con la lectura de los textos y tratando de identificar ideas y contenidos no explícitos. El primer paso del análisis es la reducción de los datos en categorías, y las unidades de análisis pueden ser desde palabras hasta párrafos completos (Tesch 1990). Dependiendo de la estrategia de investigación usada las categorías pueden ser establecidas a priori o bien las categorías “emergen” del análisis inductivo de los datos (Patton 2002). El proceso de codificación implica la lectura a detalle de los datos cualitativos, la asignación de códigos, la asociación de los códigos, y la revisión del sistema de codificación a partir de un proceso iterativo de revisión de los datos y verificación del sistema de codificación (Patton 2002). El análisis de contenido fue desarrollado como un método cuantitativo para el análisis sistemático de datos textuales donde se usa un método estandarizado para codificar, caracterizar y comparar textos (de aquí en adelante análisis cuantitativo de contenido) con el objetivo de cuantificar la frecuencia con la que un concepto es usado en el texto (Tesch 1990). Generalmente, el análisis de contenido cuantitativo se aplica de manera deductiva, produciendo frecuencias de categorías preseleccionadas o valores asociados con variables particulares (Julien 2008). En la práctica también es usado como un método donde se analiza no sólo el contenido explícito o “manifiesto” del texto sino su contenido “latente”, es decir aquel que aunque no está explícito puede ser interpretado del texto (Graneheim y Lundman 2004, Cope 2005), lo que en adelante llamo análisis cuantitativo de contenido contexto-específico. 87 Figura 6: El proceso de análisis de los datos. Los documentos fueron analizados con análisis de contenido y análisis de discurso mientras que las entrevistas únicamente con análisis de discurso. 88 Además de cuantificar, el análisis de contenido permite, a través del proceso de codificación de los datos cualitativos, descubrir tendencias y patrones en los datos cualitativos, es decir, permite conocer temas importantes y consistencia en el uso de dichos temas (Patton 2002). En este trabajo analicé los documentos usando las dos primeras funciones del análisis de contenido con el fin de definir un sistema de categorías, encontrar patrones en el uso de dichas categorías, seleccionar los temas a desarrollar y elaborar las guías de entrevista. Para fines prácticos, integré la función cualitativa del análisis de contenido de los documentos al análisis de discurso con lo cual, como detallo más adelante, puede conocer por ejemplo la manera en que cada uno de los criterios es abordado y con qué políticas de conservación se vincula. La codificación de los datos La primera fase del análisis de contenido consistió en la codificación de los datos en los documentos y la creación de un sistema de categorías. Debido al enfoque teórico de la investigación, basado en la teoría fundamentada, la idea principal es que los códigos “emerjan” de los mismos datos, para lo cual realicé una primera lectura de los documentos teniendo en mente la pregunta de investigación: ¿Cuáles son los criterios que rigen el diseño de las políticas de conservación en México y cómo se ha integrado el enfoque geográfico? De esta primera lectura de los documentos elaboré la estructura básica del sistema de codificación basado en las siguientes grandes familias: criterios biológicos, criterios sociales, criterios espaciales, criterios geográficos, criterios escalares y criterios transversales. Durante este proceso de codificación fue necesario asignar una definición clara a cada uno de los criterios a modo de seguir aplicándolos de manera sistemática en todos los documentos. En el Cuadro 4 presento las definiciones de las familias de criterios, definición que se sustenta en el marco teórico conceptual de este trabajo (Capítulo 2, Sección I). Para cada familia de criterios identifiqué los códigos que se asocian con ella, por ejemplo dentro de la familia de criterios sociales se encuentran los códigos: comunidades, desarrollo, ejidos, manejo, pobladores, entre otras, emergidos de los mismos datos; para la familia de criterios espaciales se encuentran los códigos área, zona, espacio. Debido a que el propósito de la investigación es analizar en qué medida se han integrado los criterios geográficos a la política de conservación, establecí también algunos códigos a priori con base en los resultados obtenidos en el marco teórico. En particular añadí los códigos: “territorio”, “paisaje” y “socio-ecosistema” identificados en el marco conceptual como conceptos asociados con una visión geográfica de la conservación. De este modo, el sistema de codificación estuvo basado 89 en un método mixto donde usé por un lado la codificación abierta para asignar códigos y categorías surgidos de los datos mismos, y por otro establecí códigos a priori con base en el marco teórico los cuales tienen como objeto enfocar la obtención de resultados a los objetivos del trabajo (Patton 2002). Cuadro 4: Criterios usados para el establecimiento del sistema de codificación. Criterios Definición Biológico Hacen referencia a las características biológicas y ecológicas de la naturaleza y dan cuenta de cómo se visualiza la naturaleza y su relación con el hombre. Social Hacen referencia a la sociedad y el efecto que tienen sus actividades sobre la naturaleza así cómo el papel que juega en las acciones de conservación, pero conciben a la sociedad como un sistema separado de la naturaleza. Espacial Hacen referencia al espacio pero sin conceptualizarlo como un una unidad donde coexisten sociedad-naturaleza y cuya relación depende de un contexto geográfico concreto. El espacio se entiende más como un “área que contiene” pero sin características distintivas. Geográfico Conceptualiza la naturaleza y la sociedad como un binomio inseparable característico de un espacio concreto. La naturaleza entonces no puede ser entendida ni protegida sin su interrelación con las acciones del hombre, y los ecosistemas se visualizan como sistemas de múltiples equilibrios, resilientes y adaptables. El espacio se concibe como una unidad geográfica definida por sus características físicas, biológicas, sociales, culturales, históricas. La sociedad se concibe como un aliado para la conservación que debe jugar un papel primordial en la conservación de sus recursos. La conservación se entiende como una acción que debe contar con bases territoriales, ser compatible con las actividades productivas y por lo tanto promover el desarrollo económico de las comunidades. El tema ambiental se concibe como uno que deber ser transversal a las políticas sociales y económicas. Escalar Hacen referencia al vínculo entre los distintos órdenes de gobierno, incluyendo instituciones, programas, leyes, instrumentos de gestión, etc. Transversal Hacen referencia al vínculo del sector ambiental con dependencias de otros sectores, incluyendo el vínculo entre programas e instrumentos de gestión. El análisis y la interpretación de los datos se sustentan principalmente en este primer sistema de codificación a partir del cual identifiqué: 1) Las familias de categorías y sus definiciones para usar en el análisis cuantitativo contexto- específico. 2) Qué códigos pertenecen a cada una de las seis familias de categorías, información que posteriormente uso en el análisis cuantitativo de contenido. 3) Qué temas se abordan en la política de conservación de la diversidad analizada y los segmentos de texto (pueden ser frases o párrafos) asociados a dicho tema (idea, concepto). 90 Con esta información me fue posible identificar los temas prioritarios y sus tendencias, información que usé para definir los temas a desarrollar en el análisis de discurso. El Atlas.ti como herramienta para la codificación La codificación es un proceso intelectual que depende completamente de las habilidades y experiencia del investigador. Sin embargo, actualmente existen programas que ayudan a manejar las enormes cantidades de datos usados en una investigación cualitativa y que asisten al investigador a organizar el trabajo de codificación. Estos programas ofrecen herramientas para definir categorías, anotar textos, escribir memos, y calcular frecuencias de los códigos y categorías, entre otras funciones (Creswell y Maietta 2002). En este trabajo uso el programa Atlas.ti, “una herramienta informática cuyo objetivo es facilitar el análisis cualitativo de grandes volúmenes de datos textuales” (Muñoz 2005: 2). Con este programa no se automatiza en lo absoluto el proceso de análisis, sino que ayuda a agilizar la segmentación del texto en párrafos o citas para su codificación, a relacionar códigos en familias, a elaborar anotaciones, a visualizar los textos asignados a los códigos y a cuantificar para el análisis cuantitativo de contenido. Otras funciones del programa, como la elaboración de redes para la elaboración de la teoría no fueron utilizadas en este trabajo. El análisis cuantitativo de contenido Una vez leídos todos los documentos e identificado los códigos usé una herramienta del Atlas.ti que permite ubicar palabras (auto-coding), cuantificarlas (quotation count) y con ello elaborar histogramas de frecuencia en una hoja de cálculo. El objetivo de esta cuantificación es conocer la frecuencia con la cual se usan términos, ideas o conceptos relacionados con cada una de las seis familias de códigos. Con este tipo de análisis no es posible analizar el contexto en el cual se usan las palabras por lo que tiene limitaciones a la hora de interpretar los datos, sin embargo puede dar cuenta de algunas tendencias y patrones a partir de los cuales continuar el análisis, así como triangular con los datos obtenidos a partir de otros tipos de análisis (ver adelante rigor y credibilidad de los métodos). Usando como base el sistema de codificación, identifiqué conceptos o palabras que pertenecen a cada una de las seis familias y cuantifiqué su frecuencia. En la mayoría de los casos usé los plurales y sinónimos para identificar al concepto. Así por ejemplo, para buscar el concepto de paisaje, asociado a los criterios geográficos busqué las palabras: paisaje, paisajes, paisajístico. En algunos casos codifiqué manualmente para excluir sinónimos que no corresponden al concepto buscado, por ejemplo para distinguir el Estado cuando hace referencia al gobierno, Estado cuando hace 91 referencia a una entidad federativa y Estado cuando hace referencia a la situación de las cosas (i.e. estado de conservación). Análisis cuantitativo contexto-específico Con el fin de contar con información cuantificable sobre los criterios usados para la definición de la política de conservación, realicé un ejercicio de análisis de contenido contexto-específico, es decir no por la búsqueda de palabras sino por el significado de una frase o párrafo. Este ejercicio únicamente lo realicé en los planes, programas y estrategias donde se presentan listas de objetivos, estrategias y/o acciones a desarrollar17 y únicamente para las secciones del documento con esa estructura. La unidad de análisis en este caso fue cada enunciado y los códigos asignados corresponden a las familias de categorías, es decir, únicamente: criterio biológico, social, espacial, geográfico, escalar, transversal y añadí la categoría “otros” para incluir criterios logísticos, administrativos, presupuestales, entre otros. Más de dos códigos pudieron ser asignadnos a la misma frase (en la Figura 7 presento un ejemplo). Figura 7: Ejemplo del análisis de contenido contexto-específico donde cada enunciado es codificado de acuerdo con el significado del enunciado (codificación contexto-específica). 17 Plan Nacional de Desarrollo, Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas, Estrategia Nacional de Biodiversidad, Plan Estatal de Desarrollo, Estrategia para la Conservación y Uso sustentable de la Biodiversidad de Michoacán, y Decreto y programa de manejo de la reserva patrimonial “Volcán el Jorullo”. 92 Posteriormente cuantifiqué la frecuencia con la cual son usados cada uno de los criterios y elaboré histogramas de frecuencia. El objetivo de este análisis es estudiar cuáles son los criterios más frecuentemente usados en el diseño de la política de conservación analizada. Los datos obtenidos de este análisis fueron usados para el análisis de discurso y triangulados con información de las entrevistas así como con información proveniente de las fuentes de datos secundarias. Identificación y selección de los temas a desarrollar El análisis de contenido me permitió identificar los temas más importantes en cuanto a los criterios usados para la definición de las políticas de conservación y la integración del componente geográfico. Con base en esa información elaboré las guías de entrevistas (ver sección de métodos de colecta de datos), replantee las preguntas específicas de investigación (el diseño de investigación fue emergente, iterativo entre la teoría y los datos) y seleccioné los temas a desarrollar a través del análisis de discurso. Los temas seleccionados fueron: 7. Espacio: porque el enfoque geográfico implica poner énfasis en el espacio como objeto de actuación de las políticas de conservación. 8. Comunidades locales: porque un enfoque geográfico implica poner atención a lo local y las comunidades locales son un indicador de las características sociales específicas de un espacio geográfico. 9. Transversalidad e integración territorial: porque bajo un enfoque geográfico de la conservación las políticas de conservación deben estar integradas con otras políticas sectoriales en el espacio geográfico donde son aplicadas 10. Articulación entre órdenes de gobierno porque bajo un enfoque geográfico de la conservación la política debe ser aplicada por los gobiernos locales y la integración de políticas ambientales con las políticas de otros sectores implica una coordinación entre los niveles de gobierno. 3.2. Análisis de discurso En geografía humana, como en otras disciplinas sociales el término “discurso” es polisémico. Sin embargo generalmente se usa la visión foucaultiana en donde el término hace referencia no sólo al lenguaje como vía de expresión sino a su vínculo con las actividades sociales (Waitt 2005, Dittmer 2010), es decir, el lenguaje es concebido como una estructura verbal que está ligada a una manera específica de concebir y construir el mundo “real”, por lo que el discurso puede ser ligado a una cierta ideología (Dittmer 2010) y más aún a una cierta forma de ejercer y negociar el poder (Waitt 93 2005). A través del análisis de discurso se estudia entonces la forma en la que se usa el lenguaje y, más importante aún, el efecto que tiene el uso de cierto discurso en la vida social (Potter 2011). En el análisis crítico de discurso, usado ampliamente por la ecología política, se toma una posición política y se analiza el papel del discurso en la reproducción de la dominación y la resistencia contra dicha dominación. Es decir, a través de este tipo de análisis es posible vincular el lenguaje con formas de negociar las relaciones sociales. El análisis de discurso es, por lo tanto, “una excelente metodología para conocer las formas en las que el conocimiento se construye y se valida por la sociedad como verdad” (Dittmer 2010: 275). A través del análisis de discurso se estudia cómo se privilegian ciertas formas de entender el mundo pero también se identifica cómo operan los procesos de inclusión o expulsión a través de dicho discurso (Waitt 2005). En resumen, el análisis de discurso se fundamenta en la premisa de que los textos representan formas de acción social y su objetivo es generar conciencia acerca de las virtudes y limitaciones de un discurso determinado (Waitt 2005). En este trabajo, uso el análisis de discurso para estudiar cómo se ha construido el discurso de la política de conservación, bajo qué criterios, de qué manera se han incluido, o no, los criterios geográficos y cuáles son las implicaciones, de acuerdo con la bibliografía, del uso u omisión de dichos criterios tanto para los aspectos ambientales como sociales. Las estrategias para el análisis de discurso El análisis de discurso se basa en la lectura e interpretación crítica y deconstructiva de un texto, y por lo general la literatura hace énfasis en que depende de las habilidades del investigador para discutir la forma en la que un discurso es construido, pero sin establecer guías o lineamientos para su desarrollo (Waitt 2005, Dittmer 2010). En este trabajo me baso en la propuesta de Rose (2001) citada por Waitt (2005) quien establece siete estrategias que permiten estructurar el análisis de discurso, estas son: 1) examinar el texto sin predisponer categorías, 2) familiarizarse con el texto, 3) identificar temas clave, 4) investigar cómo el discurso clama tener validez a partir del uso de cierto tipo de conocimiento, 5) buscar inconsistencias, 6) buscar la presencia activa de lo ausente y 7) enfocarse en los detalles. Las primeras tres estrategias, relacionadas con el proceso de codificación y análisis de contenido, corresponden a un primer nivel de exploración en el análisis de discurso, cuyo objetivo es conocer los temas que son abordados en el discurso. La manera en la cual efectué dicho análisis se detalla en el apartado de análisis de contenido. Dittmer (2010) plantea que en esta primera fase del análisis de 94 discurso, además de conocer los temas que son abordados, es importante estudiar la organización y estructura de los textos anualizados. En este trabajo he puesto atención a la forma en la que los documentos son organizados, es decir, la estructura de las leyes, reglamentos, programas y estrategias. Al revisar esta estructura es posible visualizar por ejemplo qué temas tienen mayor jerarquía, cuáles temas se relacionan y cuáles no, qué temas son considerados parte de otros, y demás. Es a partir de la cuarta estrategia que comienza el análisis más profundo en donde el objetivo es vislumbrar el significado que tiene la forma en la que se abordan los distintos temas, así como analizar las virtudes y limitaciones que tiene el uso de determinado discurso. Así, la cuarta estrategia propuesta por Rose (2001), investigar cómo el discurso clama tener validez a partir del uso de cierto tipo de conocimiento, tiene como objeto analizar el significado que guarda el uso de ciertos conceptos, ideas, declaraciones en el discurso pero más importante aún, examinar las consecuencias que tiene su uso en la práctica. En este trabajo es a partir de esta estrategia que indago cuáles son los criterios usados para diseñar la política de conservación, qué conceptos se usan, qué significado se da a dichos conceptos y cuáles son las virtudes y limitaciones de su uso. Por ejemplo, a partir de esta estrategia analizo cómo se usan los términos de territorio o paisaje, qué énfasis se da a lo local, incluidas las comunidades locales, cuál es el rol que se le da al municipio en la política de conservación, como se aborda el tema de la transversalidad y la descentralización, qué tanto se habla de otras dependencias de gobierno, todos ellos temas vinculados con la visión geográfica de la conservación de acuerdo con lo establecido en el marco teórico de este trabajo. Es decir, para esta fase del análisis el marco teórico juega un papel protagónico, se convierte en el marco de referencia para analizar, interpretar y discutir los resultados encontrados hasta ahora. La quinta estrategia implica buscar incoherencias dentro del discurso lo cual se logra a partir de la comparación de textos dentro de la misma fuente de datos pero también de su triangulación con otras fuentes de datos. En este trabajo busqué las incoherencias dentro del discurso con base en la comparación de lo planteado por las distintas leyes, reglamentos, planes, programas y estrategias, pero sobre todo de la comparación de esta información con los resultados obtenidos de las entrevistas así como del análisis de datos procedentes de las fuentes secundarias de datos. La sexta estrategia implica poner especial atención a lo que se omite, a lo que no se dice: en el análisis de discurso es tan importante notar qué conceptos y temas se abordan y la manera en que se usan como aquellos conceptos o ideas que se omiten. En el caso de este estudio las omisiones son 95 especialmente importantes en cuanto al uso de conceptos o ideas relacionadas con el enfoque geográfico de la conservación. La omisión del concepto de espacio, paisaje, territorio, escalas son señales de cómo se integra o no la dimensión geográfica al diseño de la política de conservación. Para llevar a cabo el análisis de discurso seguí el siguiente procedimiento. Para cada uno de los cuatro temas seleccionados a través del análisis de contenido (i.e. espacio, comunidades locales, transversalidad y vínculo entre niveles de gobierno) identifiqué las citas (i.e. secciones de texto) vinculadas con los correspondientes códigos (lo cual fue resultado del proceso de codificación). En una primera etapa separé los grandes temas en los cuales el código es usado, por ejemplo, con qué temas de la legislación ambiental y los programas ambientales se vinculan a las comunidades locales, con qué temas se relaciona al espacio, en qué temas se menciona la transversalidad o la integración territorial, y cuándo se habla del vínculo entre los niveles de gobierno. Una vez identificados los temas con los que se vincula a las comunidades locales, el espacio, la transversalidad y la articulación entre los niveles de gobierno, busqué los temas ambientales con los cuales no se relacionan, es decir busqué las omisiones de información (por ejemplo las comunidades locales se relacionan con las áreas protegidas, no así con mejoramiento de la gestión ambiental). Posteriormente, usando como contexto el marco teórico sobre lo que constituye o no un enfoque geográfico, fui analizando críticamente cada una de las relaciones encontradas. Una vez encontrada una relación usé la información de las entrevistas y de las fuentes secundarias de datos para corroborar y/o profundizar en los datos encontrados del análisis de los documentos. La cantidad de fuentes secundarias usadas y la forma en la que fueron usadas depende de cada tema o relación encontrada y de los datos disponibles para dicho análisis. Esta fue una fase en donde la literatura sentó las bases para discutir acerca de las virtudes y limitaciones que tiene el discurso encontrado, por lo que la profundidad del análisis en cada caso depende en gran medida de qué tanto el tema se ha abordado o no en la literatura relacionada con los criterios para el diseño de las políticas de conservación. 4. RIGOR Y CREDIBILIDAD DE LOS MÉTODOS 4.1. Triangulación La triangulación es una estrategia usada en la investigación cualitativa para identificar, explorar y comprender las diferentes dimensiones del fenómeno estudiado y en consecuencia aumentar el rigor y la credibilidad de la interpretación de datos (Patton 2002). Existen distintas formas de triangulación entre las cuales se encuentran la triangulación en los métodos y en las fuentes de 96 colecta de los datos. La primera implica revisar la consistencia de los resultados encontrados a partir del uso de diversos métodos de colecta de datos (i.e. entrevistas, revisión documental y observación). Por su parte la triangulación de las distintas fuentes de datos implica revisar la consistencia de los resultados encontrados a partir de diferentes fuentes de datos usando el mismo método, por ejemplo, comparar lo que dicen diferentes personas sobre el mismo tema. En este trabajo utilizo distintos tipos de triangulación para probar la consistencia de los resultados: usé distintas fuentes de datos textuales para el análisis de contenido (i.e. leyes, reglamentos, programas), corroboré lo encontrado del análisis de los documentos con los datos obtenidos de las entrevistas y con los datos obtenidos a partir de las fuentes secundarias de datos y cotejé los resultados obtenidos a partir del análisis cuantitativo de contenido con los del análisis cualitativo de contenido y con los del análisis de discurso. Asimismo, los resultados encontrados fueron también corroborados y matizados con las observaciones de dos ex-funcionarios públicos (triangulación entre investigadores). Es decir, en este trabajo usé una triangulación múltiple con el fin de mejorar el rigor y la credibilidad de los resultados (Figura 8). Figura 8: Diagrama que muestra los distintos niveles de triangulación usados: triangulación entre fuentes de información (textos en cursivas), métodos de colecta de datos (revisión documental, entrevistas y fuentes secundarias de datos) y métodos de análisis (análisis de contenido -cuantitativo y contexto-específico- y análisis de discurso). 97 La manera específica en la cual llevé a cabo la triangulación para cada uno de los temas abordados dependió de la cantidad y el tipo de información obtenida de las fuentes secundarias de datos por lo que este aspecto específico de la metodología se detalla en la narrativa de cada uno de los siguientes capítulos. En particular en este trabajo encontré especialmente importante el corroborar los datos obtenidos del análisis cuantitativo de contenido con los obtenidos del análisis de contenido contexto- específico y el análisis de discurso, es decir el uso de métodos mixtos para la triangulación de resultados. Usando únicamente el análisis cuantitativo de contenido, (i.e. el conteo de palabras que se relacionan con cada uno de los distintos criterios usados para el diseño de la política de conservación), la conclusión a la que se puede llegar es que en la política de conservación en México siguen predominando los criterios biológicos sobre los sociales Cuando esa información es corroborada con los datos contenido contexto-específico y el análisis de discurso la conclusión es que en muchos casos los criterios sociales llegan a ser más importantes que los biológicos (ver Capítulo 4, Sección II). Por otro lado, para aumentar la confiabilidad y el rigor todas las interpretaciones presentadas en este trabajo se sustentan en descripciones detalladas donde el lector puede corroborar la precisión de los razonamientos aquí establecidos. Asimismo, las conclusiones de este trabajo se sustentan robustamente en extensas revisiones bibliográficas sobre cada uno de los temas analizados, discutidos y debatidos. 4.2. El investigador como sujeto multicultural En la investigación cualitativa el investigador es el instrumento de investigación y como tal, los resultados de la investigación dependen de sus valores y creencias así como de sus habilidades y experiencia en los métodos de colecta y análisis de datos cualitativos (Patton 2002, Mansvelt y Berg 2005, Bradshaw y Stratford 2005). Es por ello que Denzin y Lincoln (2002) identifican al investigador como la primera fase del análisis cualitativo. En este sentido, la credibilidad de la investigación cualitativa está dada no sólo por el uso de métodos rigurosos sino por la credibilidad en el investigador mismo (Patton 2002). Bajo el paradigma constructivista de investigación se asume que el investigador no puede ser separado de la investigación y que en consecuencia, para ganar credibilidad, validez y rigor en la investigación, es indispensable hacer un ejercicio de reflexión (reflexividad) en el cual se haga explícito la manera en la cual la historia, creencias, valores, formación del investigador pueden influenciar los resultados del análisis (Fine et al. 2000, 98 Patton 2002, Mansvelt y Berg 2005). La reflexividad requiere de una introspección crítica, un escrutinio consciente de uno mismo como investigador (England 1994, Rose 1997). Parte de dicho proceso de reflexividad implica que el investigador reporte la manera en que se ha preparado para llevar a cabo su investigación así como de las estrategias que ha usado para balancear sus proclividades (Patton 2002). En el Anexo 2 de presento un breve ejercicio de reflexividad con la intención de transparentar la manera en que mi semblanza personal, académica y profesional influenció la colecta, análisis e interpretación de los datos. 99 II. ÁREA DE ESTUDIO Dado que este estudio analiza la dimensión geográfica en las políticas de conservación en México a los niveles federal, estatal y municipal, incluyendo la articulación entre los tres órdenes de gobierno, seleccioné Michoacán como el caso de estudio a nivel estatal y La Huacana como el caso de estudio a nivel municipal (Figura 9). Escogí estos casos de estudio por dos razones: 1) tanto el Estado como el Municipio son regiones altamente biodiversas pero presentan importantes presiones debido a un complejo contexto social y, 2) la región ha sido objeto de la implementación de políticas para la conservación por parte de los tres órdenes de gobierno. Figura 9. Los tres niveles de análisis: federal, estatal y municipal (tomado de Cuevas 2008) En esta sección hago una breve descripción de los atributos territoriales de México, Michoacán y la Huacana, así como de las presiones sobre la diversidad biológica a la que se enfrentan, y de las políticas de conservación con las que cuenta cada orden de gobierno. La idea es ofrecer un contexto para el análisis de la dimensión geográfica de las políticas de conservación de cada uno de estos tres órdenes. 100 1. ATRIBUTOS TERRITORIALES DE MÉXICO “Nuestra característica más valiosa es la diversidad, la pluralidad; en ella destaca la gran diversidad tanto ecológica como cultural” (Sarukhán et al. 2009) México se caracteriza por una enorme heterogeneidad en su territorio por lo que hacer una descripción a detalle de sus atributos está fuera del alcance de este trabajo. Sin embargo, sí es importante recalcar a grandes rasgos la heterogeneidad ambiental y social, así como su distribución espacial. Localizado en la porción Norte del continente americano, México es el tercer país latinoamericano más septentrional y más grande en extensión, con una superficie de 1,953,162 km2. Limita al norte con los Estados Unidos de América y al sur con Belice y Guatemala, al oriente con el Golfo de México y el Mar de Caribe y al occidente con el Océano Pacífico. Cuenta con 11,208 km de litoral, 371 islas, arrecifes y cayos y con una zona marítima económica exclusiva de más de tres millones de kilómetros cuadrados. México presenta grandes contrastes topográficos que resultan en una enorme variedad de formas del terreno. Con base en sus características geomorfológicas, México se divide en 15 provincias fisiográficas18 (SEMARNAT 2006c). El país se caracteriza por sus tres principales cadenas montañosas, la Sierra Madre Oriental, la Sierra Madre Occidental y el Eje Neovolcánico Transversal. En el país existen más de 42 ríos, 70 lagos, 130 lagunas costeras, así como una gran cantidad de almacenamientos naturales y artificiales cubriendo una superficie de aproximadamente 7,600 km2 (PNUMA-SEMARNAT-INE 2004). Su accidentada topografía es la expresión de una gran complejidad geológica y tectónica; en México se presentan los tipos de roca principales, todas ellas de diferentes edades y por lo tanto de evolución geológica diversa. Así, y dada una gran complejidad climática y diversidad altitudinal, en el país se encuentran 25 de las 28 categorías de suelo del mundo19, diez de ellas cubren el 74% de su territorio (PNUMA-SEMARNAT-INE 2004). En México se presentan casi la totalidad de los climas del mundo. El Trópico de Cáncer divide al país y lo ubica dentro de dos grandes regiones biogeográficas: la Neártica aporta elementos de zonas templadas, y la Neotropical aporta elementos de los trópicos. Poco más de la mitad del país, en el norte y centro, presenta zonas áridas y semiáridas (56% del territorio); las elevaciones del centro del país y las planicies costeras del Pacífico Golfo de México y noreste de la Península de 18 Definidas como “una región de paisajes y rocas semejantes en toda su extensión” (SEMARNAT 2006c: 74). 19 Reconocidas por la FAO/UNESCO/ISRIC (1988) 101 Yucatán presentan características subhúmedas (37% del territorio); y las zonas húmedas se ubican en la porción sur del Golfo de México y una pequeña parte de la vertiente del pacífico (7% del territorio) (CONABIO 1998). De esta manera, la enorme heterogeneidad ambiental de México es producto de su ubicación entre las dos zonas biogeográficas mencionadas, de su accidentada topografía, su compleja geología y de la variabilidad climática. Esta complejidad ambiental dota al país de una extraordinaria riqueza biológica. Por su biodiversidad, tanto a nivel genético como de especies y ecosistemas, México es considerado un país megadiverso; es decir, se encuentra dentro de los países que albergan entre el 60% y el 70% de la diversidad biológica del planeta (Mittermeier et al. 1997). Se estima que una de cada diez especies que existen en el mundo se distribuye en México (PNUMA-SEMARNAT-INE 2004). México es, en términos de la riqueza de especies, el segundo país con mayor diversidad de reptiles, el tercero en mamíferos, el cuarto en anfibios y el quinto en plantas vasculares (SEMARNAT 2008b). Esta diversidad, sin embargo, no se distribuye de manera homogénea en el territorio sino que, debido a la gran heterogeneidad ambiental, existe un enorme recambio en la riqueza de especies entre localidades y regiones (diversidad β y γ20) de modo que las especies que se encuentran en una región pueden ser completamente distintas que las que se encuentran en otra región del país. Así, la mayor diversidad para muchos taxa se localiza en el sureste de México y en los desiertos del noroeste (Koleff y Soberón 2009), siendo Oaxaca, Chiapas, Veracruz y Guerrero los estados más diversos (CONABIO 1998). Otra característica importante de la biodiversidad mexicana es que nuestro país cuenta con un gran número de endemismos, es decir de taxa que únicamente se distribuyen en el país. Ejemplo de ello es que la flora mexicana tiene un endemismo superior al 40%, destacando familias como las cactáceas con 77% de sus especies endémicas al país, las orquídeas con el 63%, (SEMARNAT 2003, 2008b). Asimismo, más de 900 especies de vertebrados son endémicas a México, destacando los reptiles y anfibios con 46 y 48%, respectivamente, de sus especies endémicas (CONABIO 1998, SEMARNAT 2008b). El endemismo es una característica que varía por grupo taxonómico a lo largo del territorio, siendo el Eje Neovolcánico una región donde se concentran endemismos tanto de plantas como de vertebrados (Koleff y Soberón 2008). Los más altos grados de endemismo se 20 La diversidad alfa es el número de especies presentes en un lugar determinado; la diversidad beta mide las diferencias (el recambio) entre las especies de dos puntos, dos tipos de comunidad y la diversidad gamma es el número de especies del conjunto de sitios o comunidades que integran un paisaje, entendiendo al paisaje como “un área terrestre heterogénea pero distinguible, integrada por un conjunto de ecosistemas interactuantes que se repiten de forma similar” (Halffter y Moreno 2005: 11) 102 encuentran en los estados de Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Baja California Sur, Michoacán, Guerrero, Baja California, Coahuila y Tabasco (CONABIO 1998). México tiene también una importante diversidad de ecosistemas. La forma más común de medir dicha diversidad es a partir de los tipos de vegetación. En nuestro país es posible encontrar casi todos los tipos de vegetación terrestre descritos y ocupamos el quinto lugar a nivel mundial en diversidad de ecosistemas (CONABIO 2006). La más reciente clasificación de la cobertura vegetal en el país reconoce 50 tipos de comunidades vegetales que pueden ser agregados en siete grandes tipos de vegetación: bosques tropicales perennifolios, bosques tropicales caducifolios, bosques mesófilos de montaña, bosques templados de coníferas y latifoliadas, matorrales xerófilos, pastizales y humedales (INEGI 2005, Challenger y Soberón 2008, Figura 10). Figura 10: Tipos de vegetación y uso de suelo en México (datos de INEGI 2005) Otra forma de medir la diversidad de ecosistemas es a partir de la diversidad de ecorregiones, zonas ecológicas, provincias biogeográficas u otros tipos de regionalización (para algunos ejemplos ver CONABIO 1998). En este sentido, Toledo y Ordóñez (1993) definen seis tipos de zonas ecológicas21 para el país, se han identificado 19 provincias biogeográficas (CONABIO 1997) y recientemente se dividió al país en 96 ecorregiones22 terrestres (sin considerar los cuerpos de agua), siendo el país con mayor diversidad de ecorregiones en Latinoamérica (INEGI-CONABIO-INE 21 Una zona ecológica es “la unidad de la superficie terrestre donde se encuentran conjuntos de vegetación con afinidades climáticas e historias o linajes biogeográficos comunes”. (CONABIO 1998: 64) 22 Las ecorregiones son “áreas que contienen un conjunto geográficamente distintivo de comunidades naturales que comparten la gran mayoría de sus especies y dinámicas ecológicas, así como condiciones ambientales similares” (Sarukhán et al. 2009: 29) 103 2007). Estas ecorregiones pueden ser agrupadas en siete regiones ecológicas nacionales, de las 15 reconocidas para toda Norteamérica (Challenger y Soberón 2008, Figura 11). La biodiversidad en los ecosistemas marinos y costeros de México, es también excepcionalmente grande y relativamente menos conocida que la terrestre. Figura 11: Ecorregiones terrestres de México, Nivel I (INEGI-CONABIO-INE 2007) Algunos ecosistemas son endémicos a México, por ejemplo González Medrano (2003) identifica a los pastizales gipsófilos del altiplano central y a los izotales dominados por plantas de los géneros Dasylirion, Yucca o Nolina, como tipos de vegetación exclusivos de nuestro país. Aunado al extraordinario número de especies, México posee una enorme diversidad genética. Aunque existe poca información sobre la diversidad genética del país, los estudios realizados a la fecha indican que “muchas de las especies mexicanas tienen una alta diversidad genética o cuando menos equiparable a la de otras partes del mundo” (Piñero et al. 2008: 439). Además de la diversidad de especies silvestres, es importante destacar la importancia de México como centro de origen de plantas cultivadas. Se estima que al menos 118 especies de plantas de importancia económica fueron domesticadas en el país, y se calcula que poco más de 15% de las especies vegetales que se consumen en el mundo tienen su origen en México, donde se cultivan alrededor de 40 variedades de maíz y 120 de chile. Estos datos convierten a México en uno de los principales centros mundiales de domesticación de plantas. Con relación a los animales, en México hay doce razas domesticadas (SEMARNAT 2008b). 104 Al igual que en el resto del mundo, mucha de esta biodiversidad se encuentra amenazada. De acuerdo con Baena y Haffter (2008), en México hay un total de 127 especies de vertebrados y plantas extintas (84 confirmadas y 43 sin confirmar), aunque la lista oficial de especies amenazadas sólo enlista 49 especies probablemente extintas en medio silvestre (SEMARNAT 2010a). Asimismo, de acuerdo con este listado hay en México 475 especies en peligro de extinción y 896 amenazadas: además 1186 especies están sujetas a protección especial23 (Cuadro 5). Más de la mitad de las especies (55.6%) enlistadas por la Norma Oficial Mexicana (NOM) 059 son especies endémicas al país. De acuerdo con las últimas evaluaciones sobre las tendencias de cambio y estado de la biodiversidad a nivel nacional, actualmente la deforestación, la sobreexplotación y contaminación de los ecosistemas, la introducción de especies invasoras y el cambio climático son las principales causas de amenaza. Estos factores son considerados las causas directas de la pérdida de biodiversidad que en realidad responden a factores indirectos, como los demográficos, las políticas públicas y los desarrollos tecnológicos errados (CONABIO 2006, Challenger y Dirzo 2009). Además, cada uno de estos factores de raíz tienen un impacto diferente en los distintos ecosistemas de México (Figura 12, CONABIO 2006), y por lo tanto la distribución espacial de dicho impacto a lo largo del territorio es desigual. 23 Probablemente extintas en el medio silvestre: “Aquella especie nativa de México cuyos ejemplares en vida libre dentro del Territorio Nacional han desaparecido, hasta donde la documentación y los estudios realizados lo prueban, y de la cual se conoce la existencia de ejemplares vivos, en confinamiento o fuera del Territorio Mexicano. En peligro de extinción: Aquellas cuyas áreas de distribución o tamaño de sus poblaciones en el Territorio Nacional han disminuido drásticamente poniendo en riesgo su viabilidad biológica en todo su hábitat natural, debido a factores tales como la destrucción o modificación drástica del hábitat, aprovechamiento no sustentable, enfermedades o depredación, entre otros. Amenazadas: Aquellas que podrían llegar a encontrarse en peligro de desaparecer a corto o mediano plazo, si siguen operando los factores que inciden negativamente en su viabilidad, al ocasionar el deterioro o modificación de su hábitat o disminuir directamente el tamaño de sus poblaciones. Sujetas a protección especial: Aquellas que podrían llegar a encontrarse amenazadas por factores que inciden negativamente en su viabilidad, por lo que se determina la necesidad de propiciar su recuperación y conservación o la recuperación y conservación de poblaciones de especies asociadas. (SEMARNAT 2010a: 5) 105 Cuadro 5: Especies incluidas en la NOM-059-SEMARNAT-2010* (con datos proporcionados por la Dirección de Conservación de Ecosistemas, INE) Grupo Sujetas a protección especial (Pr) Amenazadas (A) En peligro de extinción (P) Probablemente extintas en el medio silvestre (E) Especies en la NOM-059- SEMARNAT -2010 Especies endémicas Hongos 8 28 10 0 46 0 Plantas 458 340 183 6 987 536 Invertebrados 17 12 20 0 49 15 Peces 30 80 81 13 204 161 Anfibios 143 44 7 0 194 152 Reptiles 274 142 27 0 443 298 Aves 152 126 95 19 392 128 Mamíferos 104 124 52 11 291 158 Total 1186 896 475 49 2606 1448 *SEMARNAT (2010a). 106 Figura 12: Impacto de la actividad humana sobre la biodiversidad de México: magnitud de cambio (impacto), denotada por los círculos de diferente tamaño, y tendencia temporal (actual y a futuro) del cambio en los ecosistemas. Figura tomada de Sarukhán et al. (2009), Fuente CONABIO (2006). La deforestación para la producción de alimentos es el factor con mayor impacto en la pérdida de la biodiversidad. A mediados de la década de los setenta la cobertura de vegetación primaria24 del país se había reducido a 62% y para la década de los noventa cubría poco más de la mitad de la superficie original (54%) (Challenger y Dirzo 2009). Para el 2002, 72.5% del país estaba cubierto por comunidades vegetales originales25 y el restante 27.5% correspondía a terrenos agrícolas, ganaderos, urbanos y otras cubiertas antrópicas; sólo el 50.8% del territorio mexicano conservaba vegetación primaria (Sánchez-Colón et al. 2009 con datos de la INEGI 2005, ver Figura 10). Aunado a las altas tasas de deforestación, la alteración de los ecosistemas terrestres del país también se percibe en su alto grado de fragmentación. 24 Vegetación primaria definida como “la más conservada y madura, cuya estructura y composición de especies se asemeja más a las condiciones de la vegetación en ausencia de impacto humano” (Challenger y Dirzo 2009: 48) 25 Hace referencia a las comunidades vegetales que probablemente cubrían el territorio nacional antes de que fuera transformado por las actividades humanas (Sánchez-Colón et al. 2009). 107 La deforestación ha afectado especialmente a los bosques y selvas del país, los cuales en 2002 sólo representaban el 38% de su extensión original, con las mayores pérdidas ubicadas en las zonas tropicales (Challenger y Dirzo 2009). Asimismo, la conversión de la vegetación original a tierras productivas ha sido especialmente intensa en la costa del Golfo y en el centro del país, destacando los estados de Veracruz (75.5% de su superficie), Tlaxcala (74%) y Tabasco (64.6%) (SEMARNAT 2008b). La expansión de las fronteras agrícola y pecuaria ha sido el proceso más importante de cambio en el uso del suelo; el remplazo de coberturas originales por pastizales cultivados para la ganadería ha predominado en la zona de selvas húmedas, mientras que la conversión a terrenos agrícolas ha sido más importante en las zonas de selvas subhúmedas, matorrales xerófilos y bosques templados (Sánchez-Colón et al. 2009). La sobreexplotación es considerada el segundo factor de riesgo para la biodiversidad. La sobreexplotación es un factor que afecta especialmente a las especies marinas debido a que México ocupa el lugar 16 en el mundo en pesquerías. Sin embargo, en los ecosistemas terrestres la explotación forestal legal e ilegal y el uso de leña para combustible son algunas de las actividades de extracción que están ejerciendo presión sobre la diversidad, especialmente en los estados de Durango, Chihuahua, Michoacán, Oaxaca y Jalisco, donde se produce casi 75% del total de madera (Challenger y Dirzo 2009). Otra fuerte presión sobre algunos taxa es el comercio ilegal de sus ejemplares; poco más de dos mil especies de plantas y animales con distribución en México están listadas en los apéndices de la CITES (Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres), lo que quiere decir que están o podrían estar amenazadas por el comercio internacional (Reuter et al. 2010). De acuerdo con la PROFEPA (2007) la mayor presión sobre los recursos naturales debido a la sobreexplotación de vida silvestre, recursos marinos y forestales, impacto ambiental y zona federal marítimo-terrestre se presenta en las zonas costeras del país, destacando la costa del Golfo. Los otros tres factores que ponen en riesgo a la diversidad biológica en el país, introducción de especies exóticas, contaminación y cambio climático, también tienen efectos desiguales en los distintos ecosistemas, sobre los distintos taxa y por lo tanto su distribución espacial a lo largo del territorio es sumamente variada. México es también un país socialmente diverso. El último censo de población arrojó una población de 112,336,538 personas (INEGI 2010a). La distribución de la población en el país no es homogénea; el estado de México, el Distrito Federal, Veracruz y Jalisco concentran una tercera parte de la población nacional (34.7%) y son los estados del centro del país los más densamente 108 poblados (INEGI 2010a). Al igual que en el nivel mundial, México ha experimentado un intenso proceso de urbanización en particular en las últimas cuatro décadas: el 76.8% de la población reside en localidades urbanas (de más de 2,500 habitantes según INEGI). Al mismo tiempo existe una gran dispersión de la población en un gran número de localidades rurales: el 23.2% de la población reside en casi 189 mil pequeñas localidades menores de 2,500 habitantes distribuidas en el territorio nacional. La población urbana se concentra en la región centro (centro-oriente y centro occidente) de fuerte densidad poblacional, mientras que la población rural se distribuye en las tradicionales regiones campesinas e indígenas en el centro-sur del país (Carton de Grammont 2009). México es la 14ª economía más grande del mundo (Secretaría de Economía 2010), sin embargo el 42.6% de la población vive en condiciones de pobreza y 10.4% en condiciones de extrema pobreza (Coneval 2011), reflejando condiciones de inequidad extremas. El índice de marginación refleja claramente las desigualdades regionales en el país, en particular como resultado de “la falta de acceso a la educación primaria, la residencia en viviendas inadecuadas, la percepción de ingresos monetarios bajos y las derivadas de la residencia en localidades pequeñas, dispersas y aisladas, como puede ser la falta de servicios de salud, equipamientos e infraestructura adecuada, lo cual conforma una precaria estructura de oportunidades que obstruye el pleno desarrollo de las potencialidades humanas” (CONAPO 2005: 27). En el 2005 los estados con un mayor grado de marginación eran Guerrero, Chiapas y Oaxaca, entidades que hoy en día albergan al 10.7% de la población nacional (Figura 13). Figura 13: Grado de marginación por entidad federativa (CONAPO 2005) Actualmente la economía mexicana se basa en el sector terciario, 60.9% de la población económicamente activa está ocupada en el sector de comercio y servicios, mientras que únicamente 109 el 13.4% por ciento de la población económicamente activa se dedica al sector primario (INEGI 2010a). Los sectores con mayor participación económica son los servicios distintos del comercio (47%), seguidos de la manufactura (18%), el comercio (16%) y la minería (8%) (Secretaría de Economía 2010). Las actividades primarias sólo representan el 4% de la participación económica (idem). A pesar de que en las últimas décadas la superficie cultivada se ha estabilizado, se ha generado un proceso de concentración de la producción agrícola, se ha debilitado la producción familiar campesina y se fortaleció un núcleo de pequeños productores integrados a cadenas agroalimentarias (Carton de Grammont 2009a). La actividad económica del país tiene una distribución extremadamente desigual. Por ejemplo, en el sur el 57% de la población económicamente activa en el campo trabaja en el sector primario mientras en el norte esta proporción baja a 43% y en el Centro es sólo de 36%26 (Carton de Grammont 2009b). Por su parte, en el norte del país se concentran los estados con mayor producto interno bruto (PIB) per cápita mientras que en el sur se localizan los estados con menor PIB per cápita (INEGI 2010b). México es un país de gran diversidad étnica y cultural. En nuestro país habitan 6,695,228 personas de 5 años y más que hablan alguna lengua indígena (INEGI 2010a), sin embargo las estimaciones de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas hablan de poco más de diez millones de indígenas en el país, lo que representa casi el 10% de la población nacional (CDI- PNUD 2006). De acuerdo con Boege (2008) los territorios indígenas27 ocupan una superficie de 28,033,093 hectáreas, representando el 14.3% del territorio nacional (Figura 14). La población indígena esta principalmente distribuida en localidades rurales y el 77.6% de sus territorios se encuentra bajo propiedad social de la tierra (Boege 2008, INEGI 2010a). La población indígena no está homogéneamente distribuida en el país, sino que son los estados más pobres los que concentran la mayor proporción (Oaxaca con 33.8%; Yucatán con 29.6%; y Chiapas, con 27.3 %). Asimismo, en los 125 municipios de menor índice de desarrollo humano la proporción de hablantes de lengua indígena es de 73.3% (INEGI 2010a). 26 El Sur incluye los estados de Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Tabasco, Campeche, Yucatán, Quintana Roo; el Centro los estados de Jalisco, Aguascalientes, Guanajuato, Colima, Michoacán, Querétaro, Estado de México, Distrito Federal, Hidalgo, Morelos Tlaxcala, Puebla; y el Norte los estados de Baja California, Baja California sur, Sonora, Sinaloa, Nayarit, Chihuahua, Coahuila, Durango, Zacatecas, San Luis Potosí, Nuevo León, Tamaulipas (Carton de Grammont 2009b). 27 Definidos como “espacios geográficos ocupados por los pueblos indígenas con una actividad de largo aliento de convivencia, uso y transformación de los paisajes, principalmente modelando por la cultura de origen meso, árido y oasis América, transformados entre otros por la Colonia y los procesos agrarios contemporáneos” (Boege 2008: 52) 110 Figura 14: Territorios de los pueblos indígenas (datos de Boege 2008) En el país se hablan, dependiendo de los criterios de clasificación, entre 59 y 291 lenguas indígenas de 68 agrupaciones dentro de las 11 familias lingüísticas. Además, se han reconocido 364 variantes lingüísticas que deben ser consideradas propiamente como lenguas colocando a México entre los 10 países con mayor diversidad lingüística y cultural del mundo (Sarukhán et al. 2009). En México alrededor del 5% de la población son ejidatarios, comuneros y posesionarios. En el 2005 había en nuestro país 5,653,637 ejidatarios, comuneros y posesionarios distribuidos en 31,514 comunidades y ejidos, los cuales cubren una superficie de 105,948,306 hectáreas correspondientes al 54% de la superficie nacional (INEGI 2009a). Asimismo, el 80% de las tierras forestales del país son propiedad de ejidos y comunidades agrarias, lo cual hace a México el segundo país en el mundo con mayor proporción del territorio forestal nacional bajo regímenes de propiedad colectiva (Merino 2004). Es importante denotar la distinción entre comunidades y pueblos indígenas ya que a finales de la década de los noventa 1,275 comunidades se encontraban en municipios cuya población indígena era menor al 30%. También es importante destacar que más de 5000 ejidos se localizan en municipios con 30% o más de población indígena, es decir, muchas comunidades indígenas tienen como forma de tenencia de la tierra al ejido (de Gortari s/f). La distribución de ejidos y comunidades es desigual en el país, siendo Veracruz, Chiapas, Michoacán y Oaxaca, los estados con mayor número de ejidos y comunidades, pero son Chihuahua, Oaxaca, Durango y Coahuila los estados con mayor superficie bajo este tipo de tenencia de la tierra (INEGI 2009a). En suma, la diversidad biológica y social de México es excepcionalmente alta. Dicha diversidad se ha reflejado en diferentes formas de apropiación de los recursos naturales. Resultado de esta enorme diversidad existen en México 819 especies de paisajes físico-geográficos agrupados en 99 111 subgrupos (Priego-Santander et al. 2008). En otras palabras, además de la diversidad fisiográfica, ecosistémica y cultural, existe un mosaico igualmente complejo de usos de suelo, como resultado de una interacción sociedad- naturaleza a través de la historia y a lo largo y ancho del territorio mexicano. 1.1. Políticas de conservación en México En el marco teórico de este trabajo hago una descripción a detalle de la historia de la política ambiental en México así como de su situación actual. En este espacio, por lo tanto, limito la descripción de las políticas de conservación en México a un breve recuento del marco legal, institucional y programático, así como una descripción del estado actual de tres instrumentos de conservación: las áreas naturales protegidas (ANP), los ordenamientos ecológicos del territorio (OET) y las unidades para la conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre (UMAs). Marco normativo Actualmente México cuenta con un centenar de documentos legales en materia ambiental, incluyendo leyes, reglamentos, normas, decretos y acuerdos. En materia de conservación de la biodiversidad las dos leyes más importantes son la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), donde se define el término “biodiversidad” y donde se establecen las atribuciones de cada orden de gobierno y se definen los instrumentos de política ambiental para su protección; y la Ley General de Vida Silvestre (LGVS) que norma el aprovechamiento sustentable y la conservación de la flora y fauna silvestres y sus hábitat. Además, existen los reglamentos de la LGEEPA en materia de ANP, OET y evaluación de impacto ambiental, así como un reglamento en materia de vida silvestre. Existen también múltiples normas relacionadas con la conservación de la biodiversidad, pero destaca la NOM-059-SEMARNAT-2010 que enlista las especies que la SEMARNAT considera amenazadas en el territorio nacional. Marco Institucional La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) es la dependencia del gobierno federal encargada de formular, coordinar, integrar y evaluar la política de conservación a nivel nacional. La SEMARNAT cuenta con tres subsecretarías (Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental, Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental y Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental); una Unidad Coordinadora de Participación Social y 112 Transparencia (UCPAST); una Unidad Coordinadora de Asuntos Internacionales; las coordinaciones generales de Jurídica y Comunicación Social; la Coordinación General de Delegaciones; y el Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable (CECADESU). Asimismo, la Secretaría cuenta con cuatro órganos desconcentrados: la Comisión Nacional del Agua (CNA); el Instituto Nacional de Ecología (INE); la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), y la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) (ver Figura 4). El INE es la institución encargada de “generar, integrar y difundir conocimiento e información a través de investigación científica aplicada y el fortalecimiento de capacidades, para apoyar la formulación de política ambiental y la toma de decisiones que promuevan el desarrollo sustentable” (INE 2011) y tiene una Dirección General que atiende el tema de la conservación de ecosistemas y especies (la Dirección General de Investigación de Ordenamiento Ecológico y Conservación de los Ecosistemas). Por su parte, la PROFEPA es la institución encargada de vigilar, inspeccionar y verificar el cumplimiento de la normatividad, así como de aplicar los correctivos y sanciones aplicables a las violaciones de las mismas. Es la Subprocuraduría de Recursos Naturales la encargada de atender el tema de la biodiversidad. Finalmente, la CONANP es la instancia encargada de “conservar el patrimonio natural de México mediante las Áreas Naturales Protegidas y otras modalidades de conservación” (CONANP 2011). Así, la CONANP tiene a cargo el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINAP). En México el tema forestal es atendido por la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), un organismo público descentralizado cuya coordinación sectorial corresponde a la SEMARNAT. La CONAFOR está encargada de “desarrollar, favorecer e impulsar las actividades productivas, de conservación y de restauración en materia forestal, así como participar en la formulación de los planes y programas y en la aplicación de la política de desarrollo forestal sustentable” (CONAFOR 2011). Además, contamos en México con una comisión intersecretarial, la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO) cuyo objetivo es “promover, coordinar, apoyar y realizar actividades dirigidas al conocimiento de la diversidad biológica, así como a su conservación y uso sustentable para beneficio de la sociedad” (CONABIO 2011a). 113 Marco programático A nivel nacional contamos con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 el cual establece a la sustentabilidad ambiental como uno de los cinco ejes rectores de la política nacional, abordando el tema desde tres grandes líneas de acción: aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, protección del medio ambiente, y educación y conocimiento para la sustentabilidad ambiental. Contamos también con el Programa Sectorial de Medio Ambiente Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012 en el cual se establecen los principales lineamientos de la política ambiental para el país en seis temas: 1) Conservación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas terrestres y su biodiversidad (Agenda verde); 2) Prevención y control de la contaminación (Agenda gris); 3) Gestión integral de los recursos hídricos (Agenda azul); 4) Transversalidad de políticas públicas para el desarrollo sustentable e integración territorial; 5) Modernización de los instrumentos y de la gestión ambiental y de los recursos naturales; 6) Investigación científica y tecnológica ambiental con compromiso social. Otro programa relevante para la conservación de la biodiversidad es el Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas 2007-2012 de la CONANP, el cual establece las líneas estratégicas que guían las acciones de conservación en las ANP, estas son: protección, manejo, restauración, conocimiento, cultura, y gestión. Otros programas a cargo de la CONANP son el Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (PROCODES), cuyo objetivo es el impulso del desarrollo sostenible en las ANP federales, sus zonas de influencia y otras regiones prioritarias, así como el Programa de Conservación de Especies en Riesgo (PROCER) que pretende lograr la recuperación de 30 especies prioritarias. ProÁrbol es el principal programa federal de apoyo al sector forestal que ordena en un sólo esquema el otorgamiento de estímulos a los poseedores y propietarios de terrenos para realizar acciones encaminadas a proteger, conservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos forestales. En el Cuadro 6 enlisto otros programas federales que tienen alguna relación con la conservación de la biodiversidad. Instrumentos de gestión: México cuento hoy con 174 ANP, que cubren en su conjunto una superficie de 25,384,818 hectáreas, lo que representa el 12.85% de la superficie del territorio nacional (Figura 15). De acuerdo con la legislación nacional, existen seis tipos de áreas protegidas, siendo los Parques 114 Nacionales los más numerosos en el SINAP, pero son las Reservas de la Biósfera las que cubren una mayor superficie (Cuadro 7). México ocupa el tercer lugar mundial en cuanto al número de Reservas de Biosfera inscritas en el Programa del Hombre y la Biosfera de la UNESCO, con 40 sitios inscritos (SEMARNAT 2010b). Cuadro 6: Programas del sector ambiental federal vinculados con la conservación de la biodiversidad Programa Sectorial de Medio Ambiente 2007-2012 Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas 2007-2012 Programa de Procuración de Justicia Ambiental 2007-2012 Programa de Conservación de Especies en Riesgo (PROCER) Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (PROCODES) ProÁrbol Programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA) Programa Estratégico Forestal para México 2025 (PEF) Programa de Género, Medio Ambiente y Sustentabilidad Programa para los Pueblos Indígenas Programa de Derechos Humanos del Sector Ambiental Programa de Educación Ambiental Programa de Cultura Ambiental y Comunicación Educativa Programa de Capacitación para el Desarrollo Sustentable Figura 15: Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Fuente SEMARNAT 2010c) 115 Cuadro 7: Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Fuente: www.conanp.gob.mx) Tipo Definición Superficie (Ha) No. Reservas de la Biosfera Áreas representativas de uno o más ecosistemas no alterados por la acción del ser humano o que requieran ser preservados y restaurados, en las cuales habitan especies representativas de la biodiversidad nacional, incluyendo a las consideradas endémicas, amenazadas o en peligro de extinción 12,652,787 41 Parques Nacionales Áreas con uno o más ecosistemas que se signifiquen por su belleza escénica, su valor científico, educativo de recreo, su valor histórico, por la existencia de flora y fauna, por su aptitud para el desarrollo del turismo, o por otras razones análogas de interés general. 1,482,489 67 Monumentos Naturales Áreas que contienen uno o varios elementos naturales, que su por carácter único, valor estético, histórico o científico, se resuelva incorporar a un régimen de protección absoluta. No tienen la variedad de ecosistemas ni la superficie necesaria para ser incluidos en otras categorías de manejo. 16,268 5 Áreas de Protección de Recursos Naturales Áreas destinadas a la preservación y protección del suelo, las cuencas hidrográficas, las aguas y en general los recursos naturales localizados en terrenos forestales de aptitud preferentemente forestal 4,440,078 8 Áreas de Protección de Flora y Fauna Áreas establecidas de conformidad con las disposiciones generales de la LGEEPA y otras leyes aplicables en lugares que contiene los hábitats de cuya preservación dependen la existencia, transformación y desarrollo de especies de flora y fauna silvestres 6,646,942 35 Santuarios Áreas establecidas en zonas caracterizadas por una considerable riqueza de flora o fauna o por la presencia de especies subespecies o hábitat de distribución restringida. Abarcan cañadas, vegas, relictos, grutas, cavernas, cenotes, caletas u otras unidades topográficas o geográficas que requieran ser preservadas o protegidas. 146,254 18 Total 25,384,818 174 Existen en México cuatro tipos de OET, el general, regional, local y marino. Actualmente la SEMARNAT cuenta ya con una propuesta del Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio, la cual se encuentra en consulta pública. Además, se han decretado 32 ordenamientos locales, 34 regionales y uno marino, mientras que están en proceso de elaboración 38 locales, 19 regionales y tres marinos (Figura 16, SEMARNAT 2010d). De estos ordenamientos, cinco regionales y cuatro marinos están a cargo de la federación. 116 Figura 16: Distribución de los ordenamientos ecológicos del territorio decretados a octubre del 2010 (Fuente SEMARNAT 2010d). Por su parte, la CONAFOR ha apoyado 800 proyectos de ordenamiento territorial comunitario en los últimos 10 años, cubriendo una superficie de 5.2 millones de hectáreas en comunidades y ejidos forestales del país (SEMARNAT 2011a) El Sistema de Unidades para la Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre está actualmente compuesto por 10,276 unidades de manejo cubriendo una superficie de 34 millones de hectáreas, lo que equivale a más del 17% por ciento del territorio nacional. La mayor parte de las UMAs se han establecido en el norte del país (Figura 17). Figura 17: El sistema de unidades para la conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre (Fuente: SEMARNAT 2009d). 117 2. ATRIBUTOS TERRITORIALES DE MICHOACÁN Michoacán, localizado en la región Centro Occidente de México, es un estado con una gran diversidad ambiental y social que enfrenta una alta presión sobre los recursos naturales, incluida la diversidad biológica, resultado de diversos procesos culturales, políticos y sociales. En sus 58,836 km2 de superficie, el estado cuenta con cinco regiones fisiográficas, cada una con características físicas y biológicas particulares (Antaramián y Correa 2003). En él se distribuyen dos de las tres cuencas hidrológicas más importantes del país (el sistema fluvial Lerma-Chapala- Santiago y el río Balsas) y existen alrededor de 248 cuerpos de agua (SEPLADE s/f). Los climas del estado van desde los más cálidos y secos del país, pasando por tropical lluvioso, hasta clima templado en la mayor parte del estado (Antaramián 2005). Se han desarrollado en el estado 14 de las 18 unidades de suelos reportadas para la República Mexicana, suelos que van desde los más someros con poco desarrollo, hasta los suelos más fértiles del país (Cabrera et al. 2005). Carranza (2005) reporta más de una docena de tipos de comunidades vegetales, incluyendo bosques de coníferas, bosque de encino, bosque mesófilo de montaña, bosque tropical caducifolio, matorral subtropical, bosque espinoso, bosque tropical subcaducifolio, vegetación acuática y subacuática y otros tipos de vegetación como palmar, pastizal y vegetación de dunas costeras (Figura 18). Figura 18: Vegetación y uso del suelo en el estado de Michoacán (Fuente: INEGI 2005) Michoacán ocupa el quinto lugar de entre las entidades biológicamente más ricas del país. Destaca su enorme número de especies arbóreas de climas templados, así como su enorme diversidad de 118 vertebrados. En el estado se distribuyen 9,509 especies, de las cuales 405 son especies endémicas a México y 224 sólo se distribuyen en el estado de Michoacán (Villaseñor 2005). Michoacán es también un estado con una alta diversidad agrícola (agrodiversidad). En el 2009 en el estado se sembraron 181 variedades de cultivos de riego y temporal (SEDRU 2011) Con una población actual de 4,351,037 habitantes (INEGI 2010c), el estado exhibe un perfil predominantemente urbano: el 23% de la población vive en las ciudades de Morelia, Uruapan y Zamora de Hidalgo y el 69% en otras localidades urbanas (INEGI 2010c). A la par de esta tendencia de urbanización, se ha dado una terciarización de la economía, laborando más de la mitad de la población ocupada (56.7%) en el sector de servicios y comercio, el 21.6% en el sector de la industria y el 21.6% en el sector agrícola (INEGI 2010c). Michoacán es social y culturalmente diverso. En el estado habitan pueblos de las etnias Purhépecha, Nahua, Mazahua y Otomí. En la entidad viven 136,608 personas de 5 años y más que hablan alguna lengua indígena (3.5% del total de la población de este grupo de edad), siendo el purépecha la más hablada (INEGI 2010c). La población indígena no se distribuye homogéneamente en el territorio, sino que existe una correspondencia entre las características fisiográficas y la delimitación de los territorios indígenas: los nahuas se encuentran en la región Sierra Madre del Sur-Costa Michoacana; los purépechas en la región Neovolcánica, los otomís y mazahuas en la región Oriental (Chaires 2005). Las diferentes características ambientales de cada una de estas regiones tienen como consecuencia que cada uno de estos grupos indígenas cuenten con distintas estrategias de apropiación de los recursos naturales (Chaires 2005), pero a su vez, la presencia de las comunidades indígenas en esas regiones ha influido en el tipo de paisajes presentes en el estado, y en consecuencia de la biodiversidad y agrodiversidad presente. En el 2005 habían en Michoacán 214,832 ejidatarios y comuneros (18.5 % de la población) distribuidos en 1,910 comunidades y ejidos y cubriendo una superficie de 30,465 km2; es decir el 52% del territorio estatal se encuentra bajo un régimen de propiedad colectiva (INEGI 2009a). En el estado la propiedad de la tierra tiene importantes implicaciones en el manejo de recursos, sobre todo forestales (Merino 2004). A pesar de su perfil predominantemente urbano, Michoacán es el décimo estado en marginación a nivel nacional, 33% de sus municipios están catalogados como de alta o muy alta marginación (CONAPO 2005). Las zonas más urbanizadas y con mayor desarrollo se localizan en el centro-norte y noroeste del estado, mientras que en el sur y la costa, incluyendo la zona de Tierra Caliente, es 119 donde se localizan las zonas de mayor marginación (Vargas et al. 2005). Otro componente importante de la estructura poblacional y socioeconómica es la elevada tasa de migración. Michoacán es uno de los principales estados de la República Mexicana con migración hacia los Estados Unidos, y también es un estado con fuertes flujos de migración interestatal o interna, con importantes polos de atracción en la Ciudad de México y Guadalajara (Vargas et al. 2005). Michoacán es un mosaico de culturas y ambientes que se ha reflejado en diferentes formas de apropiación de los recursos naturales en distintas zonas dentro del territorio. Resultado de esta enorme diversidad existen en el estado 27 distintos tipos de paisajes físico-geográficos (Ramírez y Pliego-Santander 2011, Figura 19). Por su gran diversidad de agroambientes, Michoacán tiene una vocación pecuaria-forestal-agrícola (Rivera 2005). Un análisis de la aptitud del territorio del estado para el sector primario muestra que tres cuartas partes de su superficie es apta para actividades forestales, agropecuarias y silvopastoriles; ocupando cada una de ellas aproximadamente un cuarto de la superficie estatal (Gobierno del Estado de Michoacán 2011) Las presiones sobre la diversidad biológica en Michoacán son muchas y, como resultado, 281 especies se encuentran dentro de alguna categoría de riesgo de extinción (NOM-059-SEMARNAT- 2001). La principal amenaza a la diversidad biológica del estado es la modificación y la destrucción de los hábitats y el cambio de uso del suelo y la vegetación. El estado presenta tasas de deforestación entre las más altas de México y Latinoamérica (Bocco et al. 2001), ejemplo de ello es que entre 1976 y 2000, más de 200 mil hectáreas de bosque y 30 mil de selva fueron desmontadas (Mas et al. 2005). Otras amenazas a la biodiversidad son la contaminación de suelo y agua; el proceso de urbanización; la sobreexplotación legal e ilegal de las especies; el cambio climático; y la introducción de especies exóticas (Villaseñor 2005). Las causas indirectas tanto de cambio en el uso del suelo como de pérdida de biodiversidad están, en gran medida, asociadas con los aspectos sociales vinculados con la marginación y la pobreza, así como a políticas públicas no adecuadas. 120 Figura 19: Mapa de los paisajes físico-geográficos de Michoacán (Tomado de Ramírez y Priego- Santander 2011) 2.1. Políticas para la conservación de la biodiversidad en el Estado El estado de Michoacán cuenta con la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Michoacán de Ocampo reformada por última vez en el año 2007, así como con un Reglamento de la Ley, publicado en el 2010. Estas son las principales leyes en materia de conservación de la diversidad biológica del estado. Sin embargo Michoacán también cuenta con otras leyes ambientales en materia de residuos, agua y gestión de cuencas, desarrollo forestal sustentable y desarrollo rural integral sustentable. Asimismo, el estado cuenta con la Estrategia para la conservación y uso sustentable de la diversidad biológica del Estado de Michoacán, la cual tiene como objeto “proveer un marco orientador que promueva la protección de la diversidad biológica 121 del estado” (CONABIO-SUMA-SEDAGRO 2007: 48). Dicha Estrategia fue publicada en el Periódico Oficial del Estado en el 2007 lo que formaliza su adopción por parte del gobierno estatal. Corresponde a la Secretaría de Urbanismo y Medio Ambiente (SUMA) atender los asuntos para conservar, preservar, restaurar y proteger los ecosistemas y la diversidad biológica de jurisdicción estatal. Otras dependencias del sector ambiental son la Procuraduría de Protección al Ambiente (ProAm) y la Comisión Forestal del Estado (Cofom), organismo público descentralizado encargado de las cuestiones forestales. Finalmente, existe un Consejo Estatal de Ecología, órgano técnico permanente de consulta, concertación social y asesoría del Poder Ejecutivo del Estado y de los ayuntamientos, en materia ambiental. En Michoacán hay once ANP de carácter federal (Cuadro 8) y el estado cuenta con su propio Sistema Estatal de Áreas Naturales Protegidas. Entre 1987 y 2011 se han decretado 32 áreas protegidas de competencia estatal (16 zonas sujetas a preservación ecológica, 3 zonas de restauración ecológica y protección al ambiente, 10 parques urbanos, 2 reservas patrimoniales y un parque natural) cubriendo una superficie de 144 km2, lo que representa el 0.25% de la superficie estatal (Cuadro 9, Figura 20). Cuadro 8: Áreas naturales protegidas federales en el territorio del estado de Michoacán Nombre del Área Natural Protegida Superficie (ha) Reserva de la Biosfera Mariposa Monarca 56,258 Reserva de la Biosfera Zicuirán Infiernillo 265,118 Parque Nacional Bosencheve 10,432 Parque Nacional Barranca del Cupatitzio 362 Parque Nacional Cerro de Garnica 968 Parque Nacional Insurgente José María Morelos 4,325 Parque Nacional Lago de Camécuaro 10 Parque Nacional Rayón 25 Pico de Tancítaro 23,406 Playa de Maruata y Colola 33 Playa Mexiquillo 25 122 Cuadro 9: Sistema estatal de áreas naturales protegidas Tipo de área protegida Número Superficie (Ha) Zona sujeta a preservación ecológica en los centros de población 16 2744 Zona de restauración ecológica y protección al ambiente 3 1175 Parque urbano 10 341 Reserva patrimonial 2 7876 Parque natural 1 2259 Total 32 14397 Figura 20: Áreas naturales protegidas federales y estatales en Michoacán (Fuente: SEMARNAT 2010c) Cada área protegida estatal cuenta con un consejo de planeación y manejo, un órgano técnico y de consulta responsable de la planeación para el manejo del área. Este consejo está conformado por representantes de los gobiernos estatal y municipal, y representantes de los sectores de la sociedad civil, empresarial, turística, de organizaciones no gubernamentales, académicos y de los propietarios o legítimos dueños; además, todas las decisiones deben estar basadas en el programa de 123 manejo28 de cada área. Dieciocho áreas protegidas estatales cuentan con un programa de manejo, nueve están en el proceso de elaboración y cinco no cuentan con dicho documento. El Gobierno de Michoacán ha definido también como una de sus líneas estratégicas la Planeación Territorial con los programas de desarrollo urbano y de ordenamiento ecológico. A la fecha en el estado se han decretado catorce OET y tres están en el proceso de elaboración y consulta, incluido el ordenamiento estatal (SUMA 2011a, Figura 21). Actualmente se tienen registradas en el estado 447 UMAs, 180 en la modalidad intensiva (jardines botánicos, herbarios, viveros y zoológicos) y 267 extensivas, dentro de las cuales se encuentran las UMAs cinegéticas y de extracción de especies. Las UMAs cubren en el estado una superficie de 477,541 hectáreas, de las cuales 45% están en propiedad ejidal, 39% en propiedad comunal y 16% en propiedad privada (SEMARNAT 2011b). Figura 21: Ordenamientos ecológicos regionales y locales en Michoacán (Figura proporcionada por SUMA) Otro esfuerzo de conservación en el estado es el Proyecto de Conservación de la Biodiversidad en Comunidades Indígenas de los estados de Guerrero, Oaxaca y Michoacán (COINBIO). El proyecto tiene como objeto contribuir a la conservación de áreas rurales e indígenas con alta biodiversidad en 28 Instrumento rector que establece y regula el manejo de los recursos de un ANP y el desarrollo de las acciones requeridas para su conservación y aprovechamiento sustentable (Regl. LAPPN, art. 3) 124 los Estados de Oaxaca, Michoacán y Guerrero. Esta iniciativa funcionó entre 2003 y 2007 como un proyecto piloto con el apoyo financiero del Fondo Mundial para el Medio Ambiente y mediante el cual en Michoacán se apoyaron 205 proyectos entre los años 2003 y 2005, enfocados a la conservación de la biodiversidad en aspectos de fortalecimiento de instituciones comunitarias, capacitación, estudios de infraestructura, obras y mantenimiento (Villaseñor 2005). Actualmente el programa es dirigido por la CONAFOR y se ejecuta con recursos provenientes de esta Comisión con aportaciones del gobierno estatal. 3. ATRIBUTOS TERRITORIALES DEL MUNICIPIO DE LA HUACANA El Municipio de La Huacana se localiza al sureste del estado, dentro de la llamada Región del Valle de Apatzingán, en las coordenadas 18º58’ de latitud norte y 101º48’ de longitud oeste, contando con una superficie de 1,952 Km2, lo que representa el 3.32 % del total del estado. En el municipio se localiza dentro de las provincias fisiográficas Sierra Madre del Sur (87%) y Eje Neovolcánico (13%). La altura en el municipio va de los 160 msnm, en la margen de la presa Infiernillo, hasta los 2060 msnm en el límite noreste del municipio. El rango de pendientes en el municipio va de cero a más del 45% (INEGI 2009b, Agenda 21 de La Huacana 2005) El municipio se localiza dentro de la región hidrológica Río Balsas o Depresión del Balsas, la cual se caracteriza por la presencia de climas subhúmedos, semisecos y secos, con temperaturas que oscilan de 10º a 54º centígrados. La precipitación media anual varía de entre 500 a los 1000 mm. En el municipio hay tres cuencas hídricas (Río Tepalcatepec-Infiernillo, Río Balsas-Infiernillo y Río Tacámbaro) y además de ríos, arroyos y manantiales, en el municipio se localiza la presa de Infiernillo y Zicuirán. Los suelos del municipio corresponden principalmente a los del tipo andosol y de pradera cuyo uso es primordialmente ganadero y en menor proporción agrícola y forestal (Agenda 21 de La Huacana 2005). El tipo de vegetación dominante en La Huacana es la selva baja caducifolia y semicaducifolia, pero también hay selva baja espinosa y el bosque de encino y de pino-encino (Figura 22). De acuerdo con el INEGI (2009b), con datos de la serie III, las coberturas de vegetación para el municipio son: agricultura (18.29%), zona urbana (0.43%), selva (64.37%), pastizal (8.70%) y bosque (4.44%). La selva baja es considerada uno de los ecosistemas con mayor diversidad biológica, que además alberga una enorme riqueza de endemismos (Trejo y Dirzo 2000). De acuerdo con Rendowski (1991) este tipo de vegetación alberga aproximadamente el 20% del total de especies de flora para 125 México y casi el 60% de especies endémicas del país. Con relación a la fauna se ha sugerido que el 19% de los vertebrados endémicos de Mesoamérica se distribuyen en las selvas bajas (Flores- Villela y Geréz, 1994). Aunque no existe información específica para el municipio, La Huacana se localiza en una de las regiones más ricas en especies de plantas de Michoacán y es un área con gran cantidad de endemismos por localizarse en la Depresión del Balsas. Estudios en la zona de Zicuirán-Infiernillo a la que pertenece el municipio han registrado 539 taxa de plantas vasculares (17 especies endémicas), 49 especies de mamíferos (6 endémicas a México y una a Michoacán), 253 especies de aves (14 endémicas), 59 especies de anfibios y reptiles (30 endémicas) y 44 especies de peces nativos (CONANP 2006). La región ha sido señalada por varios trabajos como un sitio prioritario para la conservación (Villaseñor y Villaseñor 1997, SEDUE -UMSNH 2000, SUMA 2005). Figura 22. Vegetación y uso de suelo en el municipio de La Huacana en el año 2000 (Mapa proporcionado por SUMA). La principal amenaza a la diversidad biológica en la zona es el cambio en el uso del suelo. De acuerdo con Bocco et al. (2001) La Huacana es uno de los municipios con mayor pérdida de selva en el estado. Estudios recientes en la zona muestran que la dinámica de uso del suelo se caracteriza por el uso de la selva baja para actividades de pastoreo, extracción de madera y leña (Cuevas 2008). La mayor pérdida de la selva baja se da en la porción norte del municipio (Cuevas 2008). Otra presión sobre la diversidad biológica en la zona es la caza para la obtención de proteína animal, así como para la venta de ejemplares o derivados (Granados 2008). La introducción de especies puede ser también un problema importante ya que en la zona se han registrado 13 especies de peces 126 introducidos (CONANP 2006). En la zona se han registrado 79 especies con problemas de conservación de acuerdo con la NOM-059-SEMARNAT-2001 (CONANP 2006). En el 2010 había en el municipio 32,757 habitantes distribuidos en 140 localidades rurales y dos urbanas (La Huacana y Zicuirán) (INEGI 2010c). Del 2000 a la fecha la población en el municipio ha disminuido29, tendencia que comparte con otros 85 municipios del estado y que se debe a la migración interna y a los Estados Unidos. El índice de migración es medio y 12.5% de los hogares reciben remesas (CONAPO 2005). De acuerdo con la CONAPO (2005) el municipio tiene un índice de marginación alto, que lo ubica en el 14 lugar a nivel estatal. A nivel de localidad 20 localidades del municipio se consideran con un índice de marginación muy alto, 82 con alto y 9 con medio y ninguna localidad se considera con índices bajos o muy bajos (CONAPO 2005)30. El tipo de tenencia de la tierra en el Municipio es la propiedad privada y la ejidal. Existen en La Huacana 62 ejidos que cubren una superficie de 144,294 hectáreas y cuya superficie de uso común es de 83,337 hectáreas (INEGI 2001a). De acuerdo con el censo de población del 2005 habitaban en el municipio únicamente 26 personas que hablan alguna lengua indígena. De acuerdo con el censo de población y vivienda del año 2000, la mayoría de la población económicamente activa en el municipio estaba ocupada en el sector primario, seguido del terciario y por último el secundario (INEGI 2001b). Respecto a las actividades productivas que se desarrollan en los ejidos del municipio la agricultura y la ganadería tienen un papel determinante (Cuadro 10). Otras actividades económicas son la recolección la actividad forestal, la cacería y pesca de autoconsumo y furtiva (CONANP 2006). Asimismo, debido a las dificultades económicas, la población ha optado por nuevas actividades productivas, como la provisión de servicios, la extracción de madera y de plantas medicinales. También el cultivo de enervantes ha ido en aumento, por ser una actividad que genera mayores ingresos de manera rápida y fácil (Granados 2008). 29 De acuerdo con el censo nacional de población 2000 el municipio habitaban 34,245 personas (INEGI 2001b) 30 Total de localidades en el 2005 registrados por la CONAPO fueron 111 127 Cuadro 10: Superficies asignadas a cada actividad productiva en los ejidos de La Huacana (datos de INEGI 2006) Superficie (ha) Agrícola (%) Ganadero (%) Agropecuario (%) Forestal (%) Otros usos (%) Uso común 83,337 6.5 49.9 34.9 3.3 5.4 Parcelada 59,354 36.7 16.4 46.7 0.1 0.1 La combinación de las características biológicas de la zona, de sus condiciones sociales, de los usos que se le da al suelo a través de las distintas actividades productivas y la heterogeneidad de su distribución espacial hacen del municipio de La Huacana un mosaico de paisajes culturales. 3.1. Política de conservación en La Huacana El 70% de la superficie del municipio está cubierta por dos áreas protegidas, una federal y una estatal (Figura 23). La de mayor tamaño es la Reserva de la Biósfera Zicuirán-Infiernillo, decretada en 2007, la cual cubre el 68.4 % de la superficie municipal (132860 ha). La reserva fue decretada con el fin de proteger la selva baja en una región que ha sido considerada prioritaria para la conservación. Esta reserva de reciente creación aún no cuenta con plan de manejo, pero el estudio previo justificativo propone una zonificación en donde 66,766 hectáreas de selva baja caducifolia en buen estado de conservación se proponen como zona núcleo (varias zonas núcleo a manera de parches). De acuerdo con la CONANP (2006) las zonas de amortiguamiento se plantean en áreas donde los ejidos puedan hacer uso sustentable de los recursos naturales de la siguiente manera: en una primera subzona de aprovechamiento tradicional sustentable de recursos y rehabilitación, con una superficie de 71 mil hectáreas, se incluyen las superficies que actualmente están siendo utilizadas por las comunidades sin alterar significativamente al ecosistema. Ahí se plantea la posibilidad de aprovechar a través de las UMAs, la recolección y el autoconsumo, el ecoturismo, la educación ambiental y la investigación científica. En una segunda subzona de restauración y prácticas de mejoramiento ambiental se plantea para 72 mil hectáreas de selva baja que requieren actividades de restauración, y donde las actividades permitidas son la reforestación y propagación, la recolección y cacería de autoconsumo, el ecoturismo y la educación ambiental y la investigación científica. Finalmente, se propone una zona de aprovechamiento agropecuario y urbano de 52 mil hectáreas (CONANP 2006). 128 Figura 23: Áreas protegidas en el municipio de La Huacana (Fuente: SUMA) Además, en el municipio se localiza la reserva patrimonial estatal “El Volcán Jorullo”, decretada en 2005 con una superficie de 3,569 hectáreas, de las cuales 2,543 hectáreas corresponden al municipio de La Huacana, y el resto al municipio vecino de Ario. De acuerdo la ley ambiental del estado “Las reservas estatales se constituirán en áreas biogeográficas relevantes a nivel estatal, representativas de uno o más ecosistemas no alterados significativamente por la acción del ser humano o que requieran ser preservados y restaurados y en las cuales habiten especies representativas de la diversidad biológica estatal, incluyendo a las consideradas endémicas, amenazadas o en peligro de extinción, por la legislación federal en la materia” (Congreso de Michoacán de Ocampo 2007, art. 63). Esta reserva patrimonial cuenta con tres zonas (SERINE- SUMA 2006: 130): zona de aptitud para la protección, cuyo objetivo es “salvaguardar los ecosistemas nativos en mejor estado de conservación” (54% de la superficie de la reserva); zonas con aptitud para aprovechamiento, cuyo objetivo es promover el desarrollo sustentable de actividades productivas eficientes y socialmente útiles (41.2% de la superficie de la reserva); y zonas con aptitud para restauración, cuando las alteraciones al equilibrio ecológico son muy severas (4.8% de la reserva). El municipio está inmerso en el Programa de Ordenamiento Ecológico Regional de Infiernillo (Figura 24) decretado el 4 de noviembre de 2010. De acuerdo con dicho ordenamiento, el 30% de la superficie municipal que no se encuentra dentro de las áreas protegidas es apto para usos agrícolas, agroforestales, silvopastoriles y pecuarios, palmares, bienes y servicios ambientales y generación de energía hidroeléctrica (SUMA 2011b). 129 En el municipio se han registrado catorce UMAs que en total cubren una extensión de 65,264.78 hectáreas (SEMARNAT 2011b). Además del 2002 al 2007 se apoyaron en el municipio 43 proyectos dentro de COINBIO. Este proyecto apoyó inventarios de flora y fauna, estudios para el establecimiento de UMAs, proyectos ecosturísticos y pago por servicios ambientales, dos áreas de conservación comunitaria, un ordenamiento comunitario, el establecimiento de parecerlas agropecuarias, varios cursos de capacitación para el manejo de áreas protegidas, elaboración de artesanías, regulación de la caería, entre otros (COINBIO 2008). A iniciativa de la administración 2005-2007, se emprendió el proceso de implementación de la Agenda 21 del municipio, en el cual se tuvo la participación de 526 personas de la entidad. Con dicha Agenda se establecieron las acciones necesarias para promover el desarrollo económico, socio-cultural y ambiental del municipio. La nueva administración municipal no recuperó el trabajo de la Agenda 21 y actualmente el Plan de Desarrollo Municipal, La Huacana 2008-2011, es el único instrumento de política usado por el municipio. A nivel administrativo existe una Dirección de de Ecología y Gestión Ambiental y una Jefatura de Departamento de Parques y Jardines (H. Ayuntamiento de La Huacana 2011). En resumen, en el municipio convergen políticas federales y estatales para la conservación de la biodiversidad, sin embargo la política municipal en la materia es incipiente. 130 Figura 24: Modelo de Ordenamiento Ecológico Regional Infiernillo, Michoacán (SUMA 2011b) 131 CAPÍTULO 4: RESULTADOS Y DISCUSIÓN I. CRITERIOS USADOS EN EL DISEÑO DE LA POLÍTICA DE CONSERVACIÓN EN MÉXICO En esta sección hago una descripción general de los criterios usados para el diseño de la política de conservación en los tres órdenes de gobierno. También presento los resultados del análisis cuantitativo de contenido y el análisis cuantitativo contexto-específico31 con relación a la frecuencia con la cual son usados los criterios biológicos, sociales, espaciales, geográficos, escalares y transversales en los documentos analizados32. En las siguientes secciones de este capítulo presento una descripción, detallada y a profundidad basada en el análisis de discurso, de la forma en la que cada uno de estos criterios es abordado en la documentación analizada y por los entrevistados. Si bien la política de conservación analizada tiene la virtud de estar fundamentada en criterios biológicos y sociales, acorde con el modelo de “conservación y desarrollo” que ha seguido la política de conservación a nivel internacional desde hace tres décadas, encuentro que los criterios espaciales, geográficos, escalares y transversales son escasamente considerados (Figura 25). Figura 25: Frecuencia de aparición de palabras relacionadas con los diferentes criterios en todos los documentos analizados (incluye los tres órdenes de gobierno). 31 Los detalles de estos métodos se describen en las páginas 91 y 92 del capítulo de Métodos 32 En el Cuadro 4 se incluyen las definiciones de cada uno de estos criterios. 132 Cuando se analizan por separado los tres órdenes de gobierno, el patrón de frecuencia en el uso de los criterios se mantiene a nivel federal y estatal (Figura 26)33. No obstante a nivel municipal no fue posible realizar este análisis debido a que el documento analizado, el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), incluye toda la política del municipio y no cuenta con una sección específica que aborde los temas ambientales; es más, la conservación de la biodiversidad es un tema escasamente abordado34. Si se analiza el conjunto del documento, en términos de frecuencias de palabras, los criterios sociales tienen una mayor frecuencia que los demás criterios debido a que el documento aborda aspectos educativos, de salud, de servicios, entre otros, que tienen como eje la cuestión social y los aspectos biológicos son escasamente abordados. Figura 26: Frecuencia de aparición de palabras relacionadas con los diferentes criterios en los documentos A) federales y B) estatales analizados. 33 Estos resultados incluyen el análisis del PSMA en la versión del Diario Oficial de la Federación (DOF 2007). 34 La carencia de una política de conservación a nivel municipal es analizada en la sección de “Articulación entre órdenes de gobierno” (Capítulo 4, Sección VII) 133 El análisis de contenido contexto-especifico arroja un patrón diferente35. En la Figura 27 muestro los resultados agregados del mismo para todos los documentos revisados por cada orden de gobierno. Este análisis tampoco se pudo realizar a nivel municipal debido a que la estructura del PDM no lo permite. En las Figuras 28 y 29 muestro los resultados desagregados por documento analizado para el nivel federal y estatal respectivamente. El principal resultado encontrado es que, a pesar de que en términos generales, la legislación y los programas usan más términos relacionados con los criterios biológicos, en realidad las acciones propuestas por los planes, programas y estrategias, tanto a nivel federal como estatal, dan mayor peso a los criterios sociales de la conservación, seguido por los criterios biológicos. A nivel estatal los criterios sociales son más importantes, incluso duplican la frecuencia de los biológicos. A nivel federal se siguen en importancia los criterios económicos, administrativos, legales y logísticos (agregados en la categoría de “otros” criterios), sucedidos por los criterios espaciales que apenas llegan a la mitad de la frecuencia de los sociales y biológicos; los transversales con aproximadamente una tercera parte de la frecuencia y los escalares y geográficos con menos del 10% de la frecuencia con relación a los sociales y biológicos (Figura 27A). A nivel estatal los criterios espaciales quedan en tercer lugar de importancia, teniendo mayor presencia que los criterios económicos, logísticos, administrativos o legales. Los criterios geográficos, escalares y transversales tienen una frecuencia de alrededor del 15% de la frecuencia de los criterios sociales, es decir, están mucho mejor representados que en la política de conservación a nivel federal (Figura 27B). Esto da cuenta de que tanto a nivel federal como estatal la política de conservación ha sido ampliamente permeada por el discurso de “conservación y desarrollo” que ha sido impulsada desde hace tres décadas a nivel internacional (Capítulo I, Sección I). Por su parte, el enfoque geográfico de la conservación, como lo he definido en la marco teórico (Capítulo 2, Sección I), parece casi ausente a nivel federal, mientras a nivel estatal aunque apenas incipiente, comienza a integrase en la definición de las estrategias y líneas de acción para la conservación. Como detallo en las siguientes secciones de resultados, en materia de conservación el peso que tiene cada criterio depende en gran medida del tema que se aborda. Por ejemplo, cuando se aborda el tema de manejo y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre los temas sociales están más presentes, mientras que el tema de la restauración ecológica se fundamenta casi exclusivamente en criterios biológicos. 35 Este análisis no incluye las leyes, sino únicamente los programas de gobierno, los detalles se explican en el apartado 3.1 de la sección de métodos (Capítulo 3, Sección I). En este caso se usaron las dos versiones del PSMA. 134 Figura 27: Resultados agregados del análisis de contenido contexto-específico. Las gráficas muestran la frecuencia con la que se usan los distintos criterios en la definición de estrategias, líneas de acción, metas, objetivos, etcétera, en todos los documentos analizados a nivel federal (A) y estatal (B). En esta gráfica los criterios están ordenados de mayor a menor frecuencia (de izquierda a derecha). 135 Figura 28: Resultados desagregados del análisis de contenido contexto-específico a nivel federal. Las gráficas muestran, por documento analizado, la frecuencia de uso de los distintos criterios en la en la definición de estrategias, líneas de acción, metas, objetivos, etcétera Plan Nacional de Desarrollo (Eje: Sustentabilidad ambiental) 14 12 10 ~ '0 = ~ = u ~ ~ '"' 4 • LÍneas de acción Biológico Social Espacial Geográfico Escalm Transversal Criterios Programa Sectorial de l\'Iedio Ambiente 100 SO ~ '0 60 = LÍneas de acción ~ = u ~ 40 ~ _ DOF (200S) '"' • SEMARl\L-\ T (200ib) 20 Biológico Social Espacial Geográfico Escalm Transversal Criterios Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas 140 120 ~ 100 '0 = SO ~ = u 60 ~ ~ '"' 40 20 Biólogico Social Espacial Geográfico Escalar Transversal Criterios *Inc1nye l\'lensaj e. Justificación. Objetivo General. Objetivo Especifico. Estrategia. Actividad e Indicmlor Estrategia Nacional de Biodiversidad 60 r-- 50 ~ 40 '0 = ~ 30 = u ~ ~ 20 '"' 10 K - L& • - - - - • Estrategia • LÍnea de