UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA 
DE MÉXICO 
FACULTAD DE ECONOMÍ A 
" FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO 
1980-2000 Y PERSPECTIVAS" 
TESIS 
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE: 
LICENCIADO EN ECONOMÍA 
PRESENTAN: 
GARCÍA CASTAÑEDA ROBERTO 
HERNÁNDEZ BAUTISTA JESÚS 
DIRECTOR DE TESIS : LIC. CONSTANTINO NARANJO LARA 
MEXICO, D.F. NOVIEMBRE, 2004 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
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VMIVER4DAD NACIONAL 
AVENCMA DE 
MEXICO 
ING. LEOPOLDO SILVA GUTIÉRREZ. 
DIRECTOR GENERAL DE LA 
ADMINISTRACIÓN ESCOLAR. 
PRESENTE. 
Me permito informar a Usted, que de acuerdo a los Artículos 19 y 20, Capítulo IV. del 
Reglamento General de Exámenes, he leído en calidad de Sinodal, el trabajo de tesis 
que como prueba escrita presenta el (la) sustentante C. ROBERTO GARCÍA 
CASTAÑEDA, bajo el siguiente titulo: “FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO 1980-2000 
Y PERSPECTIVAS” en tal virtud, considero que dicho trabajo reúne los requisitos para 
su réplica en examen profesional. 
Atentame   
   
LIC. FERNAND) L CUETO CHARLES.
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Reglamento General de Exámenes, he leido en calidad de Sinodal, el trabajo de tesis 
que como prueba escrita presenta el (la) sustentante C. JESÚS HERNÁNDEZ 
BAUTISTA. bajo el siguiente titulo: " FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO 1980-2000 Y 
PERSPECTIVAS" en tal virtud, considero que dicho trabajo reúne los requisitos para su 
réplica en examen profesional. 
      
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ING. LEOPOLDO SILVA GUTIÉRREZ. 
DIRECTOR GENERAL DE LA 
ADMINISTRACIÓN ESCOLAR. 
PRESENTE. 
Me permito informar a Usted, que de acuerdo a los Artículos 19 y 20, Capítulo IV. del 
Reglamento General de Exámenes, he leído en calidad de Sinodal, el trabajo de tesis 
que como prueba escrita presenta el (la) sustentante C. ROBERTO GARCÍA 
CASTAÑEDA, bajo el siguiente titulo: “ FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO 1980-2000 
Y PERSPECTIVAS” en tal virtud, considero que dicho trabajo reúne los requisitos para 
su réplica en examen profesional. 
Atentamente 
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ING. LEOPOLDO SILVA GUTIÉRREZ. 
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ADMINISTRACIÓN ESCOLAR. 
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Me permito informar a Usted, que de acuerdo a los Artículos 19 y 20, Capítulo IV del 
Reglamento General de Exámenes, he leído en calidad de Sinodal, e l trabajo de tesis 
que como prueba escrita presenta el (la) sustentante C. JESÚS HERNANDEZ 
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MTRO. OSCAR MAURICIO GUERRA FORO. 
    
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ING. LEOPOLDO SILVA GUTIÉRREZ. 
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ADMINISTRACIÓN ESCOLAR. 
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Me permito informar a Usted, que de acuerdo a los Artículos 19 y 20, Capítulo IV del 
Reglamento General de Exámenes, he leído en calidad de Sinodal, el trabajo de tesis 
que como prueba escrita presenta el (la) sustentante C. ROBERTO GARCÍA 
CASTAÑEDA, bajo el siguiente titulo: “FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO 1980-2000 
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su réplica en examen profesional. 
 
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ADMINISTRACIÓN ESCOLAR. 
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Me permito infonnar a Usted, que de acuerdo a los Artículos 19 y 20. Capítulo IV del 
Reglamento General de Exámenes, he leido en calidad de Sinodal, el trabajo de tesis 
que como prueba escrita presenta el (la) sustentante C. JESÚS HERNÁNDEZ 
BAUTISTA, bajo el siguiente titulo: "FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO 1980-2000 Y 
PERSPECTIVAS"en tal virtud, considero que dicho trabajo reúne los requisitos para su 
réplica en examen profesional. 
    
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ING. LEOPOLDO SILVA GUTIÉRREZ. 
DIRECTOR GENERAL DE LA 
ADMINISTRACIÓN ESCOLAR. 
PRESENTE.- 
Me permito informar a Usted, que de acuerdo a los Artículos 19 y 20, Capítulo IV del 
Reglamento General de Exámenes, he leído en calidad de Sinodal, el trabajo de tesis 
que como prueba escrita presenta el (la) sustentante C. ROBERTO GARCÍA 
CASTAÑEDA, bajo el siguiente titulo: “ FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO 1980-2000 
Y PERSPECTIVAS” en tal virtud, considero que dicho trabajo reúne los requisitos para 
su réplica en examen profesional. 
Atentamente 
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LIC. GILDARDO LÓPEZ TIJERINA.
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ING. LEOPOLDO SILVA GUTIÉRREZ. 
DIRECTOR GENERAL DE LA 
ADMINISTRACIÓN ESCOLAR. 
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Me permito informar a Usted, que de acuerdo a los Artículos 19 y 20, Capítulo IV del 
Reglamento General de Exámenes, he leído en calidad de Sinodal, el trabajo de tesis 
que como prueba escrita presenta el (la} sustentante C. ROBERTO GARCÍA 
CASTAÑEDA, bajo el siguiente titulo: " FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO 1980-2000 
Y PERSPECTIVAS" en tal virtud. considero que dicho trabajo reúne los requisitos para 
su réplica en examen profesional. 
Atent a mente 
LIC. GILDARDO L 
  
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AVNCMA DE 
MEXICO 
ING. LEOPOLDO SILVA GUTIÉRREZ. 
DIRECTOR GENERAL DE LA 
ADMINISTRACIÓN ESCOLAR. 
PRESENTE. 
Me permito informar a Usted, que de acuerdo a los Artículos 19 y 20, Capítulo IV del 
Reglamento General de Exámenes, he leído en calidad de Sinodal, el trabajo de tesis 
que como prueba escrita presenta el (la) sustentante C. ROBERTO GARCÍA 
CASTAÑEDA, bajo el siguiente titulo: “ FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO 1980-2000 
Y PERSPECTIVAS” en tal virtud, considero que dicho trabajo reúne los requisitos para 
su réplica en examen profesional. 
   
   
  
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ING. LEOPOLDO SILVA GUTIÉRREZ. 
DIRECTOR GENERAL DE LA 
ADMINISTRACIÓN ESCOLAR. 
PRESENTE.-
Me permito informar a Usted, que de acuerdo a los Artículos 19 y 20, Capítulo IV del 
Reglamento General de Exámenes, he leído en calidad de Sinodal, el trabajo de tesis 
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réplica en examen profesional. 
}. 
Dedicado a: 
Mis padres Juana Adelaida y Jesús 
por ser lo más importante para mí. 
Mis hermanos, Angélica, Raúl, Iván, Araceli y "Raulito" 
por su comprensión y apoyo en todo momento. 
A Lupita, por todo su amor y cariño hacia mí. 
Jesús Hernández Bautista. 
Dedicado a: 
A mis padres Florinda y Roberto 
por todo su apoyo y por creer en mi. 
A mis hermanas Flor y Raquel por su cariño. 
A mi sobrina Elisa por sus bendiciones matutinas. 
A Raquel mi novia por amarme y bendecirme día con día. 
Roberto García Castañeda. 
Agradecimientos 
A la Universidad Nacional Autónoma de México, 
A la Facultad de Economía 
A todos los profesores que durante toda mi educación 
contribuyeron en mi formación académica. 
A mi Tutor de Tesis, Lic. Constantino Naranjo Lara, 
por su gran apoyo recibido en la elaboración del trabajo. 
A mis amigos, que compartimos grandes e inolvidables momentos 
que quedarán gravados por siempre. 
Jesús Hernández Bautista. 
Agradezco a la Universidad Nacional Autónoma de México 
y a todas las Instituciones Educativas por mi formación académica. 
A todos los profesores. 
Al Lic. Constantino Naranjo Lara, 
por su apoyo en la elaboración de la tesis 
Amigos todos. 
Roberto García Castañeda 
"Pienso que México en un futuro cercano 
tendrá recursos suficientes para llevarlos a las 
zonas marginadas y combatir la desigualdad. 
No soy un profeta, pero creo que nuestro país 
seguirá siendo por muchos años un país 
de muchas lenguas, de muchas culturas diferentes, 
de costumbres y mitos maravíl/osos. 
En los indios hay algo distinto, algo nuevo 
muy viejo, que no hemos logrado valorar 
ni aprovechar debidamente" 
JUANRULFO 
INTRODUCCIÓN. 6 
Capitulo 1. MARCO TEÓRICO 
CONCEPTUAL. 9 
1.1 Análisis conceptual, fines y objetivos. 1 O 
1.2 El Estado y el papel que juega en las finanzas. 11 
1.3 La hacienda pública en la economía. 14 
1.4 La importancia de las finanzas públicas. 18 
Capitulo 2. ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE SUS EFECTOS 
ECONÓMICOS Y SOCIALES. 21 
2.1 Análisis del sector público y su comportamiento. 22 
2.2 Fuentes de ingresos de la hacienda pública. 27 
2.3 Políticas de presupuesto y gasto público, distribución y orientación. 34 
2.4 Endeudamiento público. 40 
Capítulo 3. ESTRUCTURA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS; 
IMPACTO ECONÓMICO Y SOCIAL. 48 
3.1 Análisis del aspecto económico fiscal. 49 
3.2 La Politica de ingresos. 54 
3.3 La Política de gasto público y presupuesto. 78 
3.4 La deuda pública. 97 
Capitulo 4. FEDERALISMO FISCAL, CRECIMIENTO Y 
DESARROLLO HUMANO 104 
4.1 Descentralización y federalismo fiscal. 105 
4.2 Estructura de las finanzas públicas locales. 113 
4.3 Desarrollo humano. 122 
Conclusiones. 131 
Bibliografía. 134 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000Y PERSf'ECTIVAS 
INTRODUCCIÓN. 
Desde hace algunas décadas, el análisis y estudio de las finanzas públicas ha 
cobrado importancia fundamental en el proceso de transformaciones económicas 
que experimentan diversas naciones, entre las que se encuentra México. 
Una de las principales funciones del Estado en las sociedades modernas es el de 
procurar bienestar entre el conjunto de sus ciudadanos. Mediante los impuestos y, 
sobre todo, mediante el gasto, los gobiernos pueden hacer transferencias entre los 
grupos de mayores ingresos y los grupos más pobres, en aras de fomentar la 
igualdad de oportunidades entre los miembros de la sociedad. 
La política impositiva de oo pals tiene un papel fundamental para que el gobierno 
cumpla con sus ñrlciones económicas, no sólo porque provee de los recursos 
necesarios para llevarlas a cabo, sino porque los impuestos tienen efectos sobre 
la asignación de recursos, la distribución del ingreso y el nivel de vida de la 
población. 
México es un país con una población mayor de cien millones de habitantes, de los 
cuales cerca de 75 por ciento se asientan en el área urbana y suburbana, el resto, 
25 por ciento, en las áreas rural e indígena. El acelerado crecimiento urbano 
originado por la excesiva migración de población campesina e indígena, presenta 
también el crecimiento de poblaciones suburbanas que padecen de rezagos en 
infraestructura y servicios. La población originaria de las zonas rurales, padece 
con mucha frecuencia asilamiento, escasez de servicios y problemas propios de 
las zonas de bajo desanollo; este sector marginado contiene un promedio de 9 
millones de personas procedentes de grupos indígenas, quienes además de una 
alta marginación soportan dificultades de carácter cultural y lingüístico. 
El país se divide en Entidades Federativas autónomas que presentan entre si 
diferencias políticas, sociales, culturales y económicas, siendo ésta última la más 
significativa. Las regiones de mayor concentración económica son las que se 
localizan en la frontera norte del país, el DF, el Estado de México, Quintana Roo y 
Campeche. Los Estados de ingresos medios se encuentran en la región norte, 
occidente y la zona del Golfo y, los Estados que por sus condiciones de desarrollo 
son considerados pobres son aquellos que se encuentran en la zona sur del país, 
principalmente Chiapas, Oaxaca y Guerrero por mencionar algunos . 
. 
El grado de desanollo económico por regiones va siempre acompañado del nivel 
de vida de la población, los Estados que presentan mayor desigualdad económica 
son aquellos que no han logrado superar condiciones básicas para cimentar no 
solo el crecimiento económico, sino más allá de esto, las capacidades básicas que 
le permitan desanollarse por sí misma, es decir, avanzar en el desanollo humano. 
En los últimos años se ha afirmado que el incremento en el gasto público es el 
remedio para la solución de los problemas que enfrenta el país, para ello se han 
realizado diversos debates donde los representantes sociales buscan la forma de 
RGC/JHB 6 
FINANZAS PÚ8UCAS EJil MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
cómo lograr aumentar los recursos que permitan incrementar los gastos. Para ello 
algunos han propuesto el incremento en los impuestos como vía para la obtención 
de mayores recursos, como se ha hecho en situaciones económicas críticas que 
ha vivido el país. 
A pesar de las diversas modificaciones a la normatividad de las finanzas públicas, 
con el fin de modernizar el sistema impositivo mexicano, no se han reflejado éstas 
en el incremento de la recaudación, los choques externos hacen vulnerables los 
planes presupuestarios, perjudicando los programas de gobierno. Sí se revisara la 
estructura de los ingresos de la población, éstos podrían reflejarse directamente 
en el incremento de la recaudación, modificando además las estructuras sociales 
que conllevan al desarrollo 
En ese sentido, revisar la evolución económica del país haciendo énfasis en la 
importancia de las finanzas públicas como herramienta que tiene el gobierno para 
transferir recursos a los distintos sectores de la población, vía política de ingresos, 
distribución del gasto público y acceso a los servicios básicos, es de mucha 
importancia. Nos permite analizar cómo está .estructurado nuestro sistema 
impositivo y que implicaciones tiene, además de conocer el destino de los 
recursos públicos vía el gasto y la composición de la deuda pública. 
El trabajo evalúa los resultados de las políticas que en materia de ingresos, gasto, 
deuda pública y federalismo, se han instrumentado en México durante los últimos 
años, además de hacer una revisión de la estructura no sólo en materia de 
finanzas públicas, sino también de las repercusiones de éstas en la población, 
principalmente en las finanzas de los Estados del país, y profundiza en el 
federalismo como expresión de igualdad entre las Entidades Federativas. 
El documento está organizado en cuatro capítulos. En el primero se exponen los 
principales conceptos teóricos que sobre las finanzas públicas se han publicado, 
haciendo énfasis en las distintas interpretaciones que se le ha asignado, además 
de su importancia y las disciplinas con que se relaciona con el estudio de las 
finanzas públicas. 
En el capítulo dos, se hace una breve descripción de cómo está conformada la 
estructura de las finanzas públicas en México, las definiciones de los conceptos 
básicos utilizados en el sector público, además de los sustentos jurídicos que le 
dan sentido. Para ellos se divide el capitulo en secciones dedicadas a la 
explicación de la. estructura de los ingresos públicos, el gasto público y la deuda 
pública. 
En el capítulo tres se analiza la evolución de las finanzas públicas y su situación 
actual. Comienza con un breve análisis de la evolución económica del país para 
situar el escenario económico en que describen las finanzas públicas. Luego se 
analiza la estructura y las fuentes de los ingresos públicos y su relación con la 
población. Se dirige a enfatizar cómo está estructurado el gasto público, tanto en 
RGC/JHB 7 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
la clasificación administrativa, funcional y económica y, por último. sitúa la deuda 
públíca de México en comparación con otros países. 
El capitulo cuatro describe la descentralización económica y et federalismo en 
México, haciendo un análisis de las finanzas de las Entidades Federativas. para 
con ello, situar las condiciones reales en que el país se encuentra. Sin embrago, la 
parte más importante del estudio de las finanzas públicas se da sin duda en el 
último apartado, el análisis del desarrollo humano en México. 
El fin último es exponer las principales tendencias que se han registrado, 
proporcionando elementos valiosos para la formulación de una agenda que nos 
permita construir un desarrollo sostenido en beneficio de la población. 
RGC/JHB 8 
RGC/JHB 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
Capitulo 1 
MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL. 
9 
FINANZAS PÚBUCAS EH MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
1.1 ANÁLISIS CONCEPTUAL, FINES Y OBJETIVOS. 
El término Finanzas Públicas, ha tenido diversas connotaciones, que son de 
acuerdo con las funciones que tiene el Estado. Esto obedece principalmente a 
razones históricas, así como al nivel de desarrollo de cada país y a la forma de 
gobierno. Cabe citar también que se utilizan como sinónimos hacienda pública y 
política fiscal. 
A continuación se muestran ejemplos de algunas de las diversas interpretaciones 
respecto de las finanzas públicas: 
ªCiencia de los medios por los que el Estado procura y utiliza los 19CUrsos necesarios 
Malrtce Duwrger para la cobeftura de los Gastos Públicos, mediante el reparto era los individuos de las 
cargas resultantes". 
Richard Rusgrave 
ªAJ conjunto de problemas que se centran en tomo al proceso Ingreso.Gasto del Estado 
se le denomina tradicionalmente Hacienda Pública". 
"Estudiar los Ingresos y los Egresos de los Gobiernos, tanto federales como Estatales y 
Harold H. Groves 
Locales. Asl como que dicho estudio comprende fundamentalmente cuatro divisiones: 
Recaudaciones Públícas, Gastos Públicos, Deuda Pública y ciertos problemas del 
Sistema Fiscal en su conjunto". 
"La Facultad del Estado de procurarse los medios económicos necesarios para el 
Sálnz de Bujanda cumpUmiento de sus fines pertenece al ámbito de los poderes de supremacla o de 
imperio, que corresponden, ab origine. al ente público". 
"Si bien la actividad financiera del Estado es de contenido económico, el sujeto que la 
Giulini Fonrouge realiza es de naturaleza política por lo que dicha actividad participa de esa naturaleza 
también'. 
"La tributación tiene únicamente como objetivo dejar en manos del público el dinero 
Abba P. Lemer suficiente para comprar exactamente el monto de bienes que se producen para su venta 
dentro de la economía". 
"Los impuestos deberán ser todo lo bajo que sea posible sin poner el valor de la moneda 
Beardsley Ruml en peligro de inflación. es decir, estará en funcíón de la cantidad de dinero que el Estado 
decida dejar en manos de los participantes·. 
Harold. M. Groves 
"La hacienda pública es la ciencia que trata de las entradas y salidas gubernamentales 
(federales, estatales y municipales)". 
"La hacienda pública es la ciencia cuyo objetivo se encuentra en la linea divisoria entre la 
Hugh Dalton ciencia económica y la política y que se ocupa de los ingresos y gastos de las 
autoridades públicas y del ajuste de los unos a los otros·. 
"En cualquier pals, la población se puede dividir, grosso modo en dos partes: en primer 
lugar se encuentra la porción que deriva a sus ingresos de la producción de bienes y 
servicios destinados a satisfacer las necesidades individuales por medio del mercado y el 
Ursula K. Hlcks segundo grupo se encuentra oomprometido para promover servicios, y ocasionalmente 
bienes, cuyo objeto y variedad no son determinados por los deseos directos de los 
consumídores. pero si por la decisión de los organismos gubernamentales. Las finanzas 
públicas se ocupan casi exclusivamente de las actividades del segundo grupo." 
·La hacienda pública es la ciencia de las leyes según las cuales los hombres proveen a 
luigl Einaudl la satisfacción de ciertas necesidades que, para diferenciartas de las económicas 
ordinarias. se denominan públicas." 
·La economía pública trata la manera en que obtienen los objetivos gubernamentales, y 
Gerard Colm también del modo en que se llega a decisiones del sector público de la economla, y de 
cómo estas decisiones son ejecutadas y controladas·. 
RGC/JHB 10 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Concepciones modernas 
R.A. Musgrave y "Finanzas pública es el término que tradicionalmente ha sido aplicado al paquete de 
P.B. Musgrave 
aquellos problemas de política económica los cuales determinan el uso de gastos y de 
ingresos·. 
"las finanzas públicas tratan de explicar las circunstancias bajo las cuales, los individuos 
JackOchs generalmente preferirán aceptar acuerdos colectivos sobre la asignación de ciertos 
recursos, más bien que buscar la defensa de sus propios intereses. ocurriendo al mercado· . 
B. l. Duvier y B. F. "la finanzas pública es el uso de gastos gubernamentales e ingresos para alcanzar 
Duncombe objetivos de política económica". 
Enrique Fuentes "Los gastos públicos y su financiación oonslituyen pues los hechos de partida, y sus varios 
Quintana 
efectos sobre la administración de los recursos escasez de la sociedad humana integran el 
nudo problemálioo de la actividad financiera fiscal'. 
W. L. Shultz y C. "Las finanzas públicas es el estudio de los hechos, principios, técnicas y efectos de obtener 
Lowell Harris y gastas fondos por cuerpos gubernamentales y de la administración de la deuda pública". 
1.2 EL ESTADO Y EL PAPEL QUE JUEGA EN LAS FINANZAS. 
Las funciones del Estado dentro de la economía son de mucha importancia, se 
manifiestan y se llevan a cabo seguidas de políticas económicas que obedecen al 
propio desarrollo del sistema de producción. 
Por tanto, el Estado deducido a partir del capital puede ser visto de dos maneras; 
como elemento necesario a la reproducción de las relaciones de explotación, y 
como elemento regenerador de sus numerosos capitales individuales 1• 
El estado dentro de la economía debe garantizar un clima de confianza, a fin de 
que el capital privado cuente con las mejores condiciones para su expansión y 
rentabilidad. La intervención estatal en el ámbito económico crea su vínculo a 
través de la política económica en donde los aspectos políticos y los económicos 
están estrechamente relacionados en el desarrollo. 
Por política económica se entiende la fonnulación de decisiones emanadas desde 
y referidas aun poder político constituido, cuya máxima expresión es el Estado. En 
esa dirección los objetivos económicos de la política económica están simultánea 
y estrechamente comprometidos con la preservación de la unidad estructural en 
que se basan y de las que se desprende ese poder. La política económica al 
proponer el logro de objetivos económicos, indisolublemente está fijando aquellos 
precisos objetivos políticos2
• • 
La política económica lleva implícitos dos propósitos fundamentales totalmente 
relacionados entre sí; por un lado se destaca su papel mediador a resolver ciertos 
problemas económicos, y por otra parte se fija el propósito de salvaguardar la 
cohesión política entre la clase en el poder y la sociedad en su conjunto. 
'Milibond, Ralph. "El Estado en la Sociedad Capitalista", ed. siglo XXI, pags. 57-58 
2 Lidltensztejn, Samuel, "Enfoques y Categorlas de la Política Económica", pags. 22-23 
RGC/JHB 11 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPEcnvAS 
La política económica se vale de una serie de instrumentos para la consecución 
de sus objetivos y estarán enmarcados de acuerdo a los diversos estadios de 
desarrollo que la acompañan, es decir, la política económica como práctica social 
estará determinada por las condiciones históricas, las confrontaciones entre clases 
y grupos, el nivel de desarrollo alcanzado, las formas de inserción en la economía 
mundial y las condiciones geopolíticas y geoeconómicas en los que se encuentre. 
Las diversas funciones del Estado requieren de organizaciones e instrumentos 
diferentes que van de acuerdo al grado de desarrollo alcanzado, algunas son 
demasiado complejas pero indispensables para la consecución de sus fines. El 
Estado no solo esta orientado al cumplimiento de sus leyes fundamentales y de 
sus objetivos políticos más trascendentes, también dirige su actividad diaria hacia 
grandes objetivos y metas sociales y económicas. 
La selección de objetivos socioeconómicos, fa obtención de medios para 
alcanzarlos, las erogaciones que realiza y la administración y gestión de los 
recursos patrimoniales son varias de las tareas más importantes del Estado, que 
constituyen precisamente la actividad financiera. Con fa palabra "financiero" se 
designa generalmente a todo lo concerniente a la Hacienda Pública. 
En un segundo término, fa actividad financiera que incluye además todo tipo de 
gasto que realiza el Estado, siendo indistinto que sea una erogación para el 
sostenimiento de fa Administración y de los servicios públicos, o una inversión 
física o financiera. Quedan también dentro de este rubro las erogaciones 
destinadas a los pagos de intereses y capital de fa deuda pública. 
La actividad financiera se distingue primordialmente por su naturaleza y contenido 
substancialmente diferentes a los de fa actividad realizada por los particulares. Los 
principios de fa ciencia de fas finanzas y de fa administración son aplicables tanto 
a los particulares como a los entes públicos, pero fa actividad financiera del Estado 
se aleja definitivamente de los principios que conforman la actividad financiera de 
los particulares. Las finanzas públicas tienen como sujeto al Estado y, por fo tanto, 
toda su actividad esta contenida y normada por leyes, reglamentos y disposiciones 
administrativas que el mismo Estado establece para regular su economía. 
Los postulados financieros del Estado son mandatos obligatorios, dejando en 
escaso margen a fas excepciones de discrecionalidad que los propios 
ordenamientos legales contemplan. Aún en el caso de los Estados formal y 
realmente democráticos, su actividad financiero dista mucho de asemejarse a fa 
de los particulares. Esta última tiende a fa satisfacción de intereses privados; 
aquella siempre a fa satisfacción de intereses públicos. En la actividad financiera 
privada la libertad de elección es fa regla; en la estatal, el marco es siempre el 
interés público, las leyes y los programas trazados previamente. 
RGC/JHB 12 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Disciplinas que se relacionan con la actividad financiera. 
Fundamentalmente la ciencia de las finanzas públicas se ocupa de los principios 
de la distribución de los gastos públicos e indica las condiciones de su aplicación. 
En cambio, la política financiera se encarga de estudiar los fines que en esa 
materia persigue el Estado y los medíos de que se vale para su obtención. La 
política financiera consiste en la elaboración y sistematización de los principios 
directivos o la selección de los ingresos públicos, teniendo esta política el carácter 
de arte cuando establece los criterios de selección, y el carácter de ciencia por el 
estudio que hace de los instrumentos escogidos por las entidades públicas para 
obtener los ingresos necesarios. El Derecho financiero expone las normas 
jurídicas de las leyes que determinan la distribución de las cargas públicas. con el 
objeto de indicar su exacta interpretación. 
La actividad financiera del Estado incide en el público lo cual significa que muchos 
de sus problemas dependen de la conducta humana, de donde se puede 
desprender que en la práctica existe una relación entre la Hacienda Pública y la 
psicología. Asimismo, como sostienen los pensadores clásicos, los impuestos 
implican un asunto de justicia y equidad. Esto significa que la ética esta 
directamente relacionada con la teoría impositiva, razón por la que el Estado 
tendrá que respaldar ampliamente su política financiera siguiendo los postulados 
éticos más rigurosos. 
Por diversas razones la Hacienda Pública tiene también una estrecha relación con 
la contabilidad. Prueba de ellos son las técnicas contables empleadas en materia 
de presupuesto, cuenta pública, contabilidad de las empresas públicas etc., 
igualmente se entrelazan con el Derecho, tanto público como privado. La realidad 
de los actos hacendarios tienen que estar supeditados a normas jurídicas con el 
fin de dotar de legalidad a las actividades que el Estado realiza en materia 
hacendaria. Las normas impositivas tendrán que respetar estrictamente las 
disposiciones constitucionales y los derechos particulares de los habitantes. La 
existencia de normas procedimentales para el cobro de los impuestos y de normas 
destinadas a la defensa de los particulares frente al Estado como recaudador se 
debe al cumplimento de disposiciones legales del sistema jurídico particular de 
cada país. 
La Hacienda Pública guarda una estrecha relación con la economía, desde el 
momento en que ésta trata de la administración de recursos limitados para la 
satisfacción de las necesidades humanas. Los asuntos que se refieren a la 
imposición de tributos y los efectos del gasto público constituyen una parte 
esencial de la economía. En determinadas circunstancias los mecanismos que el 
Estado utiliza para corregir la economía de un país son propios de la Hacienda 
Pública; por ejemplo: las políticas de ingreso, de gasto, de crédito, etc. La teoría 
del ingreso nacional, siendo un tema de la Hacienda Pública, forma parte de uno 
de los campos de estudio más importantes de la economía. 
RGC/JHB 13 
FINANZAS PÓBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Desde un pnnc1p10 la teoría y práctica de la Hacienda Pública centraron 
especialmente la atención en la tarea del Estado de adquirir los medios financieros 
necesarios para la comunidad, aunque hay también que destacar que la utilización 
de estos medios, es decir, la aplicación de los recursos obtenidos por las cargas 
tributarias, es a su vez tema central de la Hacienda Pública. 
Las finanzas públicas tienen características diferentes según sea el grado de 
relación que guarden con el sector privado de la economía nacional o según sea el 
sistema político en el que aquéllas se fundamentan. Una Hacienda Pública que 
opere en una economía de mercado descentralizado conduce siempre a un 
sistema de economía mixta, como en los países occidentales. 
El Estado requiere de ingresos para cubrir las necesidades de la comunidad y 
para orientar de alguna manera la economía nacional. Esta orientación la lleva a 
cabo en base a las sustracciones de rentas de los particulares por medio de los 
impuestos aceptados para la soberanía nacional, en igual forma, la utilización de 
los recursos financieros recaudados se encuentra consignada en forma expresa 
en un presupuesto público aprobado por el Estado. Cosa contraría sucede en las 
economías de administración centralizada de los países socialistas, donde la 
Hacienda Pública es parte integral de un plan general de Estado para organizar y 
centralizar las actividades económicas de la nación. 
1.3 LA HACIENDA PÚBLICA EN LA ECONOMÍA. 
Las finanzas públicas constituyen la rama del derecho público que tiene por objeto 
el estudio de las reglas y de las operaciones relativas a los recursos públicos. Es 
conveniente retornar los dos elementos de esta definición. 
Una rama del derecho público. 
Finanzas públicas y economía financiera .- El estudio de las finanzas públicas se 
coloca en el campo del derecho público. Los problemas que se presentan en las 
mismas pueden ser estudiados desde un doble punto de vista; el económico y el 
jurídico, ya que pertenecen a la ciencia que estudia la riqueza y el comportamiento 
de los hombres frente a la misma, la ciencia económica. 
La rama de la ciencia económica que estudia las finanzas públicas como elemento 
de la riqueza nacional es la economía . financiera, misma que ha recibido un 
desarrollo considerable a través del tiempo. 
Finanzas públicas y derecho público.- Las finanzas públicas también son un medio 
de acción de las organizaciones públicas: aquellas forman un elemento de su 
patrimonio y son uno de los instrumentos de que disponen para ejercer su acción. 
Las finanzas públicas son un elemento del patrimonio público que está sujeto a un 
régimen juridico especial. 
RGC/JHB 14 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
Los flujos de este elemento patrimonial así como las tentaciones de dilapidaciones 
y de desviaciones que de allí resultan exigen que las finanzas públicas sean 
sujetas a reglas jurídicas particulares, mismas que deben permitir al Estado 
disponer de esa riqueza en cantidad suficiente (reglas fiscales), de reglamentar los 
movimientos por los cuales se lleva a cabo (reglas de tesorería), de asegurar un 
empleo conforme a la voluntad popular y al interés general (reglas 
presupuestales). Éstas reglas deben permitir las operaciones que por el balance 
de los recursos públicos, permitirán influir en la economía, la administración y 
sobre la situación social y política. 
Por ello existe un conjunto de reglas jurídicas que determina el régimen de las 
finanzas públicas. Éstas reglas pertenecen al campo del derecho público. Este por 
ser una disciplina que norma las colectividades públicas dedica una de sus ramas 
al estudio de las reglas relativas a las finanzas públicas, a los ingresos y a los 
gastos de las colectividades públicas y al control del empleo de esos recursos. 
Las finanzas públicas bajo nombres diferentes: legislación financiera, ciencia 
financiera, instituciones financieras o derecho presupuestario, constituyen 
actualmente una rama del derecho público. 
El derecho público se divide tradicionalmente en dos ramas: 
a. El derecho constitucional. Que estudia las reglas jurídicas que se aplican a los 
órganos de decisiones políticas, a la función gubernamental en sentido amplio. 
b. El derecho administrativo. Que estudia las reglas jurídicas que se aplican a los 
órganos de ejecución y a la función administrativa, es decir, a la administración 
pública que sale de la órbita del derecho común de los servicios que presta el 
Estado y de las colectividades públicas. 
Las finanzas públicas vienen a completar estas dos ramas del derecho. 
Finanzas públicas, derecho administrativo y derecho constitucional. 
Entre los medios de ejecución de que dispone la administración pública tales como 
los servidores públicos y las empresas públicas, existe la riqueza publica, es decir, 
las sumas de dinero que constituyen las finanzas públicas. Durante mucho tiempo 
el derecho que rige los mismos no constituía más que un capitulo de derecho 
administrativo, a mismo titulo que el derecho de la función pública. el de 
patrimonio público, y el de los trabajos públicos. Es así como lo comprendieron los 
tratadistas de derecho administrativo del siglo XIX. 
Sin embargo las finanzas públicas han tomado una importancia cada vez más 
creciente y han adquirido una originalidad que ha justificado la transformación de 
esa parte del derecho administrativo en una disciplina autónoma. 
RGC/JHB 15 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTlYAS 
El derecho fiscal y más generalmente el derecho financiero se separaron del 
derecho administrativo y constituyeron una disciplina independiente al final del 
siglo anterior. 
Finanzas públicas y polítíca financiera. 
Sin embargo, como las otras disciplinas del derecho público, ya sea que se trate 
del derecho constitucional o del derecho administrativo, las finanzas públicas no 
se limitan solamente al enfoque jurídico de los fenómenos que estudia. 
Así como el derecho constitucional moderno no se limita a abordar el enfoque 
jurídico de la función gubernamental y por el contrario, se enriquece de elementos 
de la ciencia política. Igualmente que el derecho administrativo se esfuerza en 
trascender el estudio puramente jurídico de la administración y se relaciona cada 
vez más estrechamente a la ciencia administrativa, asimismo, las finanzas 
públicas han dejado de lado su vieja denominación de "legislación financiera", 
para demostrar que no se limitan únicamente a estudiar las reglas jurídicas que se 
aplican a los recursos públicos, sino que también buscan en qué medida estos 
recursos permiten al Estado realizar su política. La antigua "legislación financiera" 
se convierte así en "política financiera" que no depende exclusivamente de la 
ciencia económica, pues no son solamente los objetivos económicos sino también 
los sociales y políticos los que la misma desea alcanzar. 
La disciplina moderna de las finanzas públicas comprende la política financiera, es 
decir, la política presupuestaria y la política fiscal. Así como el derecho 
constitucional se ha impregnado de ciencia política y el derecho administrativo se 
ha enriquecido de ciencia administrativa, la ciencia de las finanzas públicas 
comprende a su vez la legislación financiera y la política financiera. 
Es por ello que aunque las finanzas públicas pertenecen al derecho público y se 
sitúan entre las ramas del mismo, no es conveniente limitarlas a un estudio 
puramente abstracto y jurídico, por el contrario englobar también los aspectos 
políticos y concretos, es por ello que resulta necesario precisar en la definición que 
las finanzas públicas tienen por objeto no solamente las reglas relativas a los 
dineros públicos. 
Finanzas públicas y finanzas privadas. 
Las finanzas públicas son la ciencia. de los dineros públicos. Sin embargo, estos 
no son tratados de una manera estética sino a través de las operaciones de las 
cuales son objeto. 
La noción de los dineros públicos es una noción bastante compleja. Las finanzas 
públicas teniendo por objeto los dineros públicos, se oponen a las finanzas 
privadas, mismas que tienen por objeto el estudio de la riqueza de que disponen 
en forma de flujos los particulares o los organismos bancarios, depósitos en 
RGC/JHB 16 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PBtSPECTIVAS 
cuenta corriente, o más generalmente, de la riqueza utilizada siguiendo los 
procedimientos del derecho privado. 
Existe entre las finanzas públicas y las finanzas privadas un parentesco. Ambas 
estudian problemas análogos: el establecimiento de presupuestos, la limitación de 
los gastos, recursos ordinarios y extraordinarios, los problemas de control, de 
contabilidad y de tesorería. 
Las diferencias fundamentales son regidas por el hecho que tanto el equilibrio de 
las finanzas privadas como los movimientos de los fondos privados son 
condicionados por las reglas propias de la economía de mercado tales como la ley 
de la oferta y la demanda del mercado de capitales, así corno por la fijación de las 
tasas de interés. Por el contrario, el equilibrio de las finanzas públicas y los 
movimientos de los dineros públicos son dominados por la intervención del estado 
y la puesta en marcha del poder público. De esto resultan ciertos elementos en los 
cuales se oponen finanzas públicas y finanzas privadas. 
1. El Estado dispone de la coercitividad para procurarse ingresos, lo que pennite 
las cuotas fiscales. Esta situación es inversa para los particulares quienes no 
disponen de la coercitividad para procurarse ingresos y a quienes además se 
les puede demandar para reclamarles el pago de sus deudas con el fisco. 
2. Las finanzas públicas se expresan en una moneda de la cual el Estado tiene la 
dirección completa. mientras que esta moneda escapa al control de los 
detentores de los dineros privados. 
3. Las finanzas privadas son dirigidas a la obtención de utilidades; las finanzas 
públicas por el contrario son un instrumento de realización del bien común. 
4. El monto de las finanzas públicas es mucho más considerable que los dineros 
privados de que dispone un particular, El cambio de las finanzas públicas a las 
finanzas privadas se traduce generalmente en un cambio de escala. 
Esta diferencia de escala trae a su vez una diferencia fundamental en las 
repercusiones económicas que se esperan tanto en las finanzas públicas como de 
las finanzas privadas, generalmente los asuntos financieros de una organización 
privada no influyen sensiblemente en la situación económica del país. En cambio, 
las finanzas públicas penniten ejercer una acción importante sobre la economía 
nacional. 
Estas diferencias son suficientes para justificar la constitución .de las finanzas 
públicas en una disciplina autónoma que, no obstante su parentesco con las 
finanzas privadas, deben pennanecer diferentes y no incorporadas en una ciencia 
financiera única. 
RGC/JHB 17 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
Reglas y operaciones financieras. 
Lo que también caracteriza a las finanzas públicas y las distingue de la antigua 
legislación financiera es el hecho de que los recursos públicos no son estudiados 
bajo el aspecto estático de las reglas jurídicas a las cuales están sujetos, sino bajo 
el aspecto dinámico de las operaciones a las cuales ellos dan lugar. 
Las finanzas públicas sobrepasan el derecho financiero y el régimen jurídico de los 
recursos públicos y se extienden al análisis de los mecanismos financieros y de 
las técnicas por medio de las cuales se efectúan los ingresos y los gastos 
públicos, igualmente siguen los movimientos que son impresos a los dineros 
públicos por el poder público o por la acción de las leyes de mercado. Ellas 
buscan los canales por los cuales los dineros públicos, y examinan porque vías y 
bajo que fonnas se reparten éstos en la colectividad. Así el e·studio de las 
funciones asumidas por las operaciones de dineros públicos, de las condiciones 
en las cuales se ejercen, de las repercusiones que ellas traen en la vida política y 
económica, constituyen uno de los aspectos esenciales de las investigaciones de 
las finanzas públicas, y les confieren su originalidad. 
1.4 LA IMPORTANCIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS. 
Estabilidad Económica. 
Es una economía avanzada, consideran los tratadistas que las fluctuaciones (el 
desempleo masivo o la inflación incontrolable} debe ser, si no eliminadas, si 
controladas hasta fonnar una línea ascendente, con pequeñas ondulaciones, lo 
que constituye también una meta de las más significativas de la economía pública, 
ya que elimina la inseguridad económica y otros aspectos recurrentes del ciclo. 
Desarrollo Económico. 
El sistema económico sólo es eficiente sí además de usar los recursos productivos 
en la fonna más apropiada los incrementa constantemente. La tasa de este 
incremento significa para los países subdesarrollados no simplemente un grado de 
eficiencia, sino una razón vital de existencia. Por ello ha sido considerado por los 
expertos en economía pública que la intervención del mecanismo del presupuesto 
en una economía de escaso desarrollo no sólo debe ser más acusada, sino más 
inteligente también. 
Equidad en la distribución del ingreso. 
La semántica define con cierta precisión la palabra equidad, pero la confusión o 
brumosidad aparece cuando se trata de la ciencia económica, sin embargo, y para 
usar un subterfugio se puede asegurar lo que no es equidad: que el rico lo sea 
más y que el pobre sea más miserable. En ténninos económicos, equidad significa 
que la dispersión de la distribución del ingreso deberá ser reducida, de lo que 
RGC/JHB 18 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
sería si los ingresos fueran determinados solamente por los cuadros de la 
propiedad de los recursos y del precio relativo de los mismos. 
Teoría Múltiple. 
Para considerar el siguiente aspecto de la economía pública se puede señalar que 
la actividad gubernamental es necesaria porque la interacción de la oferta y la 
demanda es decir, el mecanismo del mercado, no puede resolver todas las tareas 
que deben cumplirse con el objeto de operar una economía sana en una sociedad 
que se desarrolla pacíficamente. Esto ha sido presentado por muchos autores 
como la demostración o la justificación de la tremenda importancia que el sector 
público y su actividad económica tienen en la economía mixta que forma el 
capítalismo moderno. 
Con la aparición de Keynes y de su Teoría General sé produjeron algunos 
cambios significativos; tal vez el más importante fue el de la consideración 
macroeconómica de los problemas públicos. Fue entonces cuando el énfasis 
cambió de tono y se proyectó no sólo al análisis exhaustivo de los impuestos sino 
que además se consideró a éstos en un contexto en que no se les separaba de los 
gastos públicos, tomando en cuenta que los efectos de ambos estaban 
estrechamente interrelacionados, aunque su aplicación final no permitiera una 
solución simple y uniforme. 
A esta consideración macroeconómica se debió el tomar como parte de la 
economía pública el estudio de la estabilidad económica y del crecimiento. El 
principio económico que fundamentalmente se refiere al uso de recursos escasos 
para satisfacer necesidades siempre abundantes se aplica en dos formas a la 
economía pública; en un contexto se refiere a la división entre la economía pública 
y la privada, y la asignación de recursos para cada una. La otra aplicación se 
dirige a dicha asignación entre diversas necesidades públicas por satisfacer. 
Considerando, pues, la proyección moderna de la economla pública, se encuentra 
que su estudio se refiere a la asignación de recursos, a la distribución del ingreso 
y la riqueza, a la estabilidad económica y al crecimiento. 
El principio o mecanismo del presupuesto aparentemente no tiene un conjunto 
uniforme de reglas, leyes o principios que puedan ser aplicados a la conducción 
de la economía pública. La gestión de dicha ciencia es tan compleja que no 
permite una solución simple; más bien el principio del presupuesto supone cierto 
número de funciones separadas, aunque naturalmente unidas en lo fundamental 
(por ser actos de la economía pública) y que requieren soluciones distintas. 
Para tal efecto de la función de la economía pública pudiera ser útil dividida en 
cuatro capítulos que comprenderían toda la política presupuestaria: 
1. La satisfacción de necesidades sociales. que requiere la acción gubernamental 
para el ajuste de la asignación de recursos, obteniendo gravámenes y 
RGC/JHB 19 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
realizando gastos por bienes y servicios que serán proporcionados 
gratuitamente al consumidor. 
2. La distribución del ingreso y la riqueza, a la que se aplicarán ciertas 
correcciones para evitar que dichos ingresos sólo sean determinados por el 
cuadro de la propiedad de los recursos y del precio relativo de los mismos, 
haciendo el ajuste agregado a los ingresos de algunos por medio de 
transferencias, mientras se reducen las de otros a través de los impuestos. 
3. La estabilidad económica, en la cual la política del presupuesto usará en forma 
fundamental una combinación de déficit y superávit, con el objetivo de elevar o 
disminuir la demanda. 
4. El desarrollo económico, en el cual el Estado tendrá que usar una serie de 
mecanismos y de políticas para impulsar a la sociedad hacia metas más altas 
de producción, productividad y niveles de vida, con estabilidad en el nivel de 
precios y equilibrio. 
En esta formulación de la teoría múltiple de la economía pública debe tenerse en 
cuenta que cada uno de los objetivos persigue sus propias metas por medio de 
técnicas y condiciones que podrían ser diferentes, aunque sus resultados finales 
combinados sean los mismos. Así, para la proporción de bienes para la 
satisfacción de necesidades públicas es indispensable considerar qué ajustes son 
deseables, a quién debe cargarse el costo de los mismos y cuáles de las diversas 
fórmulas de ingreso-gasto son precisas para alcanzar los objetivos propuestos. 
En la rama de la distribución, tiene que establecerse cuál es la mejor, 
considerando el sistema económico imperante y, por supuesto. usar 
discrecionalmente los gravámenes y las transferencias para lograr su meta. Y en 
la estabilidad económica el uso de la política compensatoria para eliminar la 
inseguridad económica y garantizar la ocupación plena, así como en el desarrollo 
y la movilización de toda la economía, para un mejor aprovechamiento del 
excedente de la sociedad. 
En su interacción cada uno de estos cuatro objetivos considera el trabajo de los 
otros como dado; es decir, para la asignación de recursos del sector público se 
proyectan partiendo del supuesto de que existe una adecuada distribución y que la 
economía opera a empleo total; lo mismo puede decirse del marco operativo de la 
meta de distribución que toma en cuenta la ocupación plena de los recursos 
productivos y el ingreso que ello determina, y que se han satisfecho las 
necesidades públicas. La estabilidad al usar la política compensatoria considera 
que los ajustes a la asignación de recursos han sido hechos, que se han usado los 
gravámenes adecuados y las transferencias necesarias para la distribución 
deseada, y que para los efectos del crecimiento los objetivos ya mencionados se 
encuentran funcionando en condiciones también adecuadas. 
RGC/JHB 20 
RGC/JHB 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Capitulo 2 
ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE SUS EFECTOS 
ECONÓMICOS Y SOCIALES. 
21 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
2.1 ANÁLISIS DEL SECTOR PÚBLICO Y SU COMPORTAMIENTO. 
Es evidente que el primer problema que se presenta cuando se pretende abordar 
el tema de las finanzas públicas es la manera en cómo éstas son entendidas ya 
que el concepto engloba un sin número de interpretaciones. 
Sí resumimos una serie de éstas obtenemos que las finanzas públicas son el 
conjunto de elementos que participan en la captación de recursos, administración 
de los mismos y gastos que realiza el Estado a través de las diferentes 
instituciones del sector público. 
En esta definición utilizamos conceptos que suelen generar confusiones debido a 
las distintas interpretaciones que le brindan diversos autores, sin embargo 
ordenando y categorizandolas tenemos que: 
El Estado es el concepto más amplio e incorpora las nociones de soberanía, 
territorio, cultura y régimen político. 
El gobierno también tiene un grado de abstracción, se le concibe como la 
representación del poder público materializada en su poder de coerción y su 
capacidad de actuación sobre las fuerzas sociales. 
La administración pública comprende el conjunto de organizaciones que operan 
la matriz institucional del gobierno en el ámbito del ejercicio directo del actuar del 
gobierno y la operación de sus políticas. 
El sector público es identificado como la conjunción de la institucionalidad 
pública, su organización y sus relaciones rebasando el ámbito ejecutivo para 
contemplar la parte pública de las relaciones sociales, políticas y económicas. 
El sector público y el sector privado3 coexisten como mecanismos de asignación y 
distribución de los recursos escasos de que dispone la sociedad. Los recursos 
pueden ser asignados a diferentes usos generalmente competitivos y distribuidos, 
casi siempre, entre individuos y grupos sociales con diferentes intereses. 
En el sector privado, los recursos son asignados por sus propietarios y la 
distribución es el resultado de múltiples decisiones de los individuos. El sector 
público también participa en l¡:t a~ignación y distribución de los recursos, no sólo 
porque son de propiedad pública sino también de aquellos que son de propiedad 
privada. El sector público y el privado coexisten en una tensión permanente, que 
es complementaria, pero también competitiva. 
3 Para fines del análisis económico sólo se manejan dos sectores: el público y el privado. B sector social 
puede formar parte de uno de los dos sectores citados, dependiendo de la actividad que realice y del origen 
de sus recursos. Por ejemplo: los ejidatarios, las cooperativas y los pequellos propietarios al realizar foociones 
de producción se consideran dentro del sector privado; mientras que, los partidos polilicos, al recibir 
financiamiento público forman parte del sector público. 
RGC/JHB 22 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
El sector público comprende una parte relevante de los recursos económicos de 
una sociedad, factores productivos y de la producción que son de apropiación 
públíca. Los recursos están organizados, y sus objetivos y funciones sometidos a 
un determinado orden institucional y legal prescrito en la Constitución y las leyes 
reglamentarias, ello constituye su marco nonnativo. 
También incluye todos los departamentos, agencias del gobierno, corporaciones y 
empresas públicas, ello le confiere su organización y estructura orgánica. 
Además, es la autoridad formal para tomar decisiones que trascienden a los 
grupos privados y al mercado, lo cual le otorga un gran poder e influencia sobre 
los recursos totales de los cuales dispone la economía y la sociedad en su 
conjunto. 
En términos generales, el sector público tiene, entre otros, tres objetivos 
fundamentales: 
1. La asignación eficiente de los recursos. 
2. La redistribución de la renta (ingreso). 
3. El crecimiento económico. 
Para conseguir estos objetivos, el Estado considera la naturaleza y los efectos 
económicos, políticos y sociales derivados del uso de instrumentos de política 
económica, que en el ámbito financiero se traducen en la aplicación de 
instrumentos de carácter fiscal. 
Cuadro 1 
EL SECTOR PÚBLICO EN EL SENTIDO AMPLIO. 
PROBLEMAS DE POLITICA OBJETIVOS 
Organización gubernamental 
Mantiene y adopta la creación de politicas e implanta a agencias 
oúblicas. 
Unidad nacional 
Atenúa o evita las tendencias al elitismo y fragmentación 
subcultura!. 
Desarrollo económico 
Mantenimiento o recuperación del crecimiento, apoyo a la 
inversión val ahorro. 
Estabilidad económica 
Combinación satisfactoria en proporción al incremento de la 
inflación, mantenimiento de la balanza de pagos y el empleo. 
Bienestar social 
Abrir oportunidades de empleo, salud, ed'!cación, vivienda y 
protección a los vulnerables. 
Participación 
Responder a las demandas de la participación popular: status 
racial, étnico v social. 
Calidad de vida 
Preservar la calidad de vida en zonas urbanas, proteger contra el 
deterioro ambiental, favorecer la cultura plural y tolerante. 
Polftica exterior y seguridad 
Defender la soberanía. Resolución pacifica de asuntos 
internacionales, desarrollo de libre comercio y respeto a los 
nacional 
derechos humanos. 
RGGJHB 23 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTlVAS 
Las finanzas públicas se auxilian de diversos criterios para su formulación y 
entendimiento, de ellos destacamos: 
La economia positiva, que se ocupa de analizar las consecuencias de las 
medidas gubernamentales concretas, describir las actividades del sector público y 
las fuerzas políticas y económicas que dieron lugar a esas medidas, es decir, 
estudia cómo es el sector público. 
La economía normativa, que se ocupa de valorar la convivencia de las distintas 
políticas y de idear otras que cumplan los objetivos fijados, por tanto provee de 
proposiciones sobre lo que debería ser la economía más que sobre lo que es. 
Entonces las finanzas públicas son propiedad exclusiva del sector público porque 
estudia el conjunto de instrumentos relacionados con: 
• Los ingresos públicos. 
• El gasto público. 
• La deuda pública del Estado. 
• Precios y tarifas de bienes y servicios producidos por el sector paraestatar. 
A través de las finanzas públicas vía la política fiscal, se pueden afectar algunos 
indicadores macroeconómicos, tales cómo el ahorro, la inversión o el consumo 
público y privado. 
Para ello, existe una serie de normatividades que regulan su accionar, tal que 
marca los límites y competencias para su desarrollo. 
En el cuadro 2, queda establecido el marco normativo de las finanzas públicas 
Como se mencionó, la política fiscal es la vía mediante la cual las finanzas 
públicas operan, ésta es entendida como el instrumento de la política económica 
que incide directamente en las decisiones de la agentes económicos. Su carácter 
se puede clasificar según su función: 
Activa, opera mediante la ejecución expansiva del gasto público. 
Pasiva, opera mediante la re~ucción de recursos y control del déficit público. 
La aplicación de cualquier medida está determinada por las necesidades propias 
de cada país, en este caso el modelo económico que opera determina cómo 
satisfacer las necesidades de los sectores económicos del país {Esquema 1 }. 
• El sector paraestatal está integrado por organismos descentralizados, empresas de participación estatal 
instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito, instituciones nacionales 
de seguros y de fianzas y los fideicomisos. Véase: Instituto Nacional de Administración pública (1999) 1-a 
organización de la administración pública en México". Noriega Editores, México, D.F. 5 p. 
RGC/JHB 24 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPfCTIVAS 
Cuadro 2 
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS. 
ÁMBITO DE ACCIÓN COMPETENCIA 
• Consutución politica de los Estados Unidos Mexicanos . 
• Sistema Nacional de Planeación Democrática . . Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. 
• Ley orgánica de la Administración Pública Federal . 
NACIONAL • Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos . 
• Ley Nacional de Coordinación Fiscal. 
• Código Fiscal de la Federación . 
• Ley de Ingresos de la Federación . 
• Presuouesto de Earesos de la Federación . 
• Constitución Politica de los Estados Libres y Soberanos . 
• Sistema Estatal de Coordinación Fiscal. 
• Ley de Coordinación Fiscal de las Entidades Federativas . 
• Código Fiscal de la Entidades Federativas . 
ESTATAL • Ley Orgánica De La administración Pública Estatal. 
• Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los 
Estados y Municipios. 
• Ley de Ingresos de los Estados . 
• Presupuesto de Egresos de los Estados . 
• Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal . 
• Ley de Hacienda Pública Municipal. 
MUNICIPAL • Código fiscal Municipal . 
• Lev de lnc¡resos de los Municioio . 
Decimos que cuando los ingresos· superan los gastos, estamos en un superávít 
público, la situación contraria se daría cuando los gastos del gobierno son 
mayores a los ingresos provocando un déficit público. Una situación de equilibrio 
fiscal se presenta cuando los ingresos son iguales a sus gastos. 
El balance público determinado por la diferencia entre los gastos y los ingresos 
del gobierno determina la relación entre el ahorro, la inversión y el consumo 
público y privado, sin embargo, existen otros balances que tienen una fuerte 
incidencia en dichas variables macroeconómicas, tales como: 
El balance económico, es el reclutado positivo {superávit) o negativo (déficit). de 
la confrontación entre los ingresos y los egresos del gobierno federal, así como el 
de las empresas paraestatales de control presupuesta! directo e indirecto. 
El balance primario del sector público, es igual a la diferencia entre los ingresos 
totales del sector público y sus gastos totales, excluyendo los intereses generados 
por la acumulación de deuda de ejercicios anteriores. 
El balance presupuestario, es el saldo que resulta de comparar los ingresos y 
egresos del Gobierno Federal más los de las entidades paraestatales de control 
presupuestario directo. 
RGC/JHB 25 
FIN.ANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
El balance operacional financiero del sector público, es el estado que muestra 
las operaciones financieras de ingresos, egresos y déficit de las dependencias y 
entidades del sector público federal deducidas de las operaciones compensadas 
realizadas entre ellas. La diferencia entre gastos e ingresos totales genera el 
déficit o superávit económico. 
Política de 
Ingreso 
Política de 
Gasto 
Política de 
Deuda 
Equilibrio 
Ingreso 
Gasto 
Deuda 
Política 
Tributaria 
Estrategias 
Esquema 1 
Prcsupuestale 
Proporciones 
Fiscales 
• Redistribuir renta y 
recursos con ajustes 
impositivos 
• Aumentar el nivel 
general de renta real y 
de demanda 
• Contrarrestar los 
efectos de auges y 
depresiones 
Cabe destacar que los ingresos son una variable que incide directamente en el 
ahorro, la inversión y el consumo público puesto que a mayores ingresos públicos 
se puede llevar a cabo una política expansionista en el gasto, la inversión y el 
consumo, tanto público como privado y viceversa. 
J. M. Keynes destaca en su "Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero" 
la importancia del gasto público como determinante de la inversión, mediante la 
propensión marginal al consumo, que permite mantener altos niveles de demanda 
efectiva, lo que se traduce en un crecimiento del ingreso nacional mayor que lo 
generado sólo por el sector privado. . 
Se considera que la actividad gubernamental es necesaria porque la interacción 
entre la oferta y la demanda, es decir, el mecanismo de mercado, no puede 
resolver todas las tareas que deben cumplirse con el objeto de operar una 
economía moderna, donde la población queda al margen de los vaivenes del 
mercado. 
RGC/JHB 26 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
2.2 FUENTES DE INGRESOS DE LA HACIENDA PÚBLICA. 
En términos generales, los ingresos de un gobierno pueden tomar la forma de 
impuestos, tasa o empréstitos. 
Los impuestos y las tasas se obtienen del sector privado, sin que esto implique 
una obligación del gobierno hacia el contribuyente, es decir, no hay una 
contraprestación. Los empréstitos implican un retiro de fondos a cambio del 
compromiso del gobierno de devolver1os en una fecha futura y de pagar una tasa 
de interés previamente acordada entre el oferente y el demandante del crédito. 
Los impuestos son obligatorios, mientras que las tasas y los empréstitos implican 
transacciones voluntarias. De estas tres fuentes, la mayor parte de los ingresos 
públicos se obtienen a través de los impuestos5
• 
Por representar los impuestos una fuente importante en los ingresos del Estado, 
se describen sus caracteristicas importantes: 
• Es una prestación en dinero o en especie que no tiene contraprestación directa 
por parte del Estado. 
• La imposición la impone el Estado de manera unilateral y en forma general. 
• Si no se cumple, el Estado puede utilizar el poder legal para hacer1o cumplir. 
• El destino de los impuestos es satisfacer las necesidades sociales. 
Algunos elementos de los impuestos se destacan: 
Sujeto, son los agentes que participan en el proceso de recaudación. De este 
modo tenemos que, existen dos tipos de sujetos: 
i. Sujetos activos, son aquellos que tienen el derecho de exigir el pago de los 
tributos. En este grupo se encuentran la federación, las entidades federativas y los 
municipios. 
ii. Sujetos pasivos, son causantes o contribuyentes que pueden ser personas 
físicas o morales, nacionales o extranjeras que tienen legalmente la obligación de 
pagar algún impuesto. 
Objeto del impuesto, es aquel que normalmente da el nombre a la contribución 
respectiva, tales como el IVA, el activo, etc. 
Tasa, es el monto del impuesto expresado, por lo regular, en porcentaje, de ellas 
destacamos las siguientes modalidades: 
5 Musgrave, R. Y Mosgrave, P. "Hacienda pliblica. Teórica y aplicada" Editorial Me Graw Hill, 5° edición. 
México D.F. 1995. 255-256 pp. 
RGC/JHB 27 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
i. Tasa proporcional, cuando los ingresos personales varían en la misma 
proporción que lo hacen los impuestos. 
ii. Tasa progresiva, cuando los ingresos personales se incrementan en una mayor 
proporción que el incremento en los impuestos. 
iii. Tasa regresiva, cuando los ingresos personales se incrementan en una menor 
proporción que el incremento en los impuestos. 
La Constitución establece para cada orden de gobierno disposiciones que derivan 
hacia una regulación que enmarcan atribuciones y responsabilidades, estas 
pueden ubicarse en el marco del Sistema Tributario Mexicano. 
Cuadro 3 
EL SISTEMA TRIBUTARIO EN LA CONSTITUCIÓN 
ÓRDENES DE 
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES GOBIERNO 
Art. 73 VII.- Facultad para imponer las contribuciones necesarias para 
cubrir el presupuesto. 
Art. 31 IV.- Obligación del ciudadano de contribuir para el gasto público 
FEDERACIÓN federal, estatal y de los municipios. 
Art. 73 XXIX.- Materias tributarias reservadas en forma expresa a la 
federación. 
Art. 131 .- Materias tributarias reservadas en forma expresa a la 
federación (comercio exterior\. 
Art. 31 IV.- Obligación del ciudadano de contribuir para el gasto público 
federal, estatal y de los municipios. 
Arts. 117 y 118.- Restricciones expresas a la protestad tributaria de los 
Estados. 
ESTADOS Art 124.- Las facultades que no estén expresamente concedidas a la 
federación, se entienden reservadas a los estados. En consecuencia, los 
estados tienen un poder tributario genérico, con la limitación de no gravar 
las materias exclusivas de la federación y con la restricción que en su 
caso señalan los Arts. 117 v 118. 
Art. 31 IV.- Obligación del ciudadano de contribuir para el gasto público 
federal, estatal y de los municipios. 
Art. 115 IV .- Conformación de la Hacienda Pública Municipal. . Contribuciones que las Legislaturas establezcan a favor de los 
municipios. 
MUNICIPIOS • Contribuciones que establezcan los estados sobre: 
• Propiedad inmobiliaria . . .Su fraccionamiento . 
• S(J división, consolidación, traslación o mejora y . Las que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles . . La orestación de servicios oúblicos a carao del municioio . 
RGC/JHB 28 
FINANZAS PÚ8UCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Así mismo es preciso aclarar que los tres niveles de gobierno poseen su propia 
Ley de Ingresos y que en el Marco del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal 
(que busca armonizar las relaciones fiscales intergubernamentales en el país) 
cada uno define los rubros de ingreso necesarios para atender sus necesidades. 
Es importante destacar que la orientación del ingreso, la elección de sus fuentes, 
las modalidades que se apliquen a éstas, y los tiempos y lugares en que se 
. obtengan, repercutirán significativamente en la estructura, transformación y 
desarrollo de un país. 
En el marco de la política fiscal, se ubica la política de ingresos como un conjunto 
de directrices, orientaciones, criterios y lineamientos que el Estado define, con el 
propósito de obtener los recursos necesarios para sufragar su actividad. 
De manera particular, en México, los ingresos públicos federales están 
compuestos por los recursos que capta el gobierno por las siguientes vías: 
El sector central, a través de la recaudación tributaria y no tributaria que ejecuta 
la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP). 
Los diversos organismos y empresas paraestatales, tales como: PEMEX, CFE, 
LFC, IMSS, etc. 
Los que provienen del endeudamiento externo o interno. Como ejemplo de deuda 
interna tenemos distintos valores gubernamentales que le sirven al gobierno para 
obtener recursos, tales como: los Certificados de la Tesorería de la Federación 
(CETES)6, los Pagarés de la Federación (PAGAFES)7, los Bonos de Desarrollo 
(SONDES)ª, los Certificados en Plata (CEPLATA)9, los Tesobonos1º y los 
Ajustabonos 11
• 
Los ingresos públicos se pueden clasificar de la siguiente manera: 
6 Son bonos de deuda púbfica que el gobierno federal emite a determinado vencimiento y a cierta tasa de 
interés pagados en pesos. Se venden a descuento en subastas semanales con vencimiento a 28, 91, 182 y 
364dlas. 
1 
Estos pagarés están dominados en dólares, con vencimiento a 28, 180 y 364 días. 
8 Son bonos con vencimiento a uno o dos años, denominados en pesos. 
9 Son certificados de participación en un fideicomiso que mantiene barras de plata. cada certificado equivale a 
100 onzas y se negocian en la Bolsa de Valores. 
10 Pagarés de la Tesoreria con vencimiento a uno y tres meses etiyos rendimientos se Indizan al tipo de 
cambio. 
11 Instrumentos con vencímiento de tres a cinco años y rendimienú> indizados al Indice Nacional de Precios al 
Consmlidor. 
RGC/JHB 29 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
Esquema 2 
INGRESOS PÚBLICOS 1 
.!. + 
Ingresos 1 Ingresos 
Ordinarios 1 1 Extraordinarios 
1 
¡ + 
Ingresos Ingresos de 
Corrientes Capital 
• I + 
1 
A. Gobierno Federal l- B. Organismos y 
Empresas Paraestatales 
... 
l ¡ 
1 
a) Tributarios 
1 
b) No tributarios 1 PEMEX 
CFE • l I LFC 
CAPUFE 
Directos Indirectos •Derechos ASA 
• Aprovechamientos LOTENAL 
•ISR • IVA •Productos IMSS 
• •IEPS ISSSTE 
•Otros • Comercio 
exterior 
• otros 
Del esquema anterior podernos describir que: 
A. Los ingresos ordinarios, son recaudados en forma regular por el Estado. tales 
corno: los impuestos; los derechos; los ingresos por la venta de bienes y servicios 
de los organismos y empresas paraestatales; etc. Estos ingresos son divididos en 
ingresos corrientes e ingresos.de capital: 
a) Ingresos de capital, proviene de la venta de bienes y valores, así cómo de la 
recuperación de capital y financiamiento que obtiene el gobierno federal a través 
de la banca nacional y extranjera. 
b) Ingresos corrientes, que provienen de la actividad fiscal, como la recaudación 
del impuesto al valor agregado (IVA); el impuesto sobre la renta (ISR); etc., y de 
las operaciones de los organismos y empresas paraestatales mediante la venta de 
RGC/JHB 30 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
bienes y servicios: tarifas, electricidad, gasolina entre otros. Estos ingresos se 
clasifican en dos rubros: 
1. Los que se obtienen a través del gobierno federal vía la SHCP. Estos 
comprenden ingresos tributarios y no tributarios. 
2. Los que se obtienen a través de los organismos y empresas paraestatales, 
tales como: PEMEX, CFE, LFC, CAPUFE, ASA, LOTENAL, IMSS e ISSSTE. 
. Los ingreso tributarios, son los que obtiene el gobierno federal como resultado 
de las imposiciones fiscales. Éstos pueden ser de varios tipos, por su incidencia y 
traslación se pueden identificar en impuestos directos e indirectos; atendiendo a 
su extensión de campo de aplicación, pueden ser reales, especiales o generales; 
de acuerdo a las condiciones de su establecimiento, se determina por tarifa, cuota, 
fijos, proporcional, progresivo, etc., y por su distinción propia, pueden ser al 
ingreso, al gasto o al capital. 
Los Impuestos directos, son los que recaen sobre las personas y gravan el 
ingreso, la riqueza, el capital o el patrimonio. Entre ellos encontramos los 
siguientes: 
i. Impuestos Sobre la Renta (ISR) este impuesto es aplicable a la percepción del 
ingreso, a toda persona física (individuo sujeto a un gravamen fiscal) o moral (toda 
sociedad mercantil u organismo que realicen actividades empresariales, 
incluyendo a las instituciones de crédito y las sociedades y asociaciones civíles) 
residente en el país, nacional o extranjera. 
ii. Impuesto al Activo, es una tasa que grava sobre la base de los activos fijos e 
inventarios. Este impuesto entró en vigor a partir de 1989 y actualmente es de 
1.8% (2000). 
Los impuestos indirectos, son aquellos que recaen sobre los objetos o cosas, 
que se les conoce también corno impuestos al gasto debido a que se grava a los 
contribuyentes a partir de los gastos de producción y consumo en los procesos de 
compra-venta. Entre los principales, por su contribución a los ingresos totales 
mencionamos: 
i. Impuesto al Valor Agregado (IVA); es un impuesto indirecto que grava el 
consumo de los contribuyentes, no repercute en forma directa sobre los ingresos, 
sino que recae sobre los costos de producción y venta de las empresas y se 
traslada a los consumidores a través de los precios. En su origen (1980) la ley del 
IVA estableció una tasa general de 10%, actualmente esta tasa es de 15%, 
diferenciando de tasa especificas en la zona fronteriza. Además permite un 
número limitado de exenciones en determinadas actividades con derecho al 
acreditamiento de tasa cero. 
RGC/JHB 31 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
ii. Impuesto Especial Sobre la Producción y Servicios (IEPS); la ley que lo 
regula entró en vigor en 1981 y comprende disposiciones impositivas en la 
enajenación o, en su caso, en la importación de productos como: bebidas 
alcohólicas, alcohol desnaturalizado, cigarros y tabacos labrados, gasolina y 
diesel, gas natural para uso automotor, entre otras disposiciones que entran en 
vigor según la ley de ingresos para el año correspondiente, que es el que define 
qué se gravará. 
iii. Impuesto al Comercio Exterior, son recursos obtenidos por gravar a las 
importaciones (compra de bienes y servicios provenientes del extranjero). Así 
también, por gravar a las exportaciones (venta de bienes y servicios en el 
extranjero producidos en el país). Existe una gran variedad de tasas, las cuales 
dependen del tipo de producto, destino o procedencia del mismo y grado de 
afectación que tenga sobre la economfa nacional. 
iv. Otros Impuestos Indirectos, en este rubro agrupamos una serie de 
impuestos, tales como: impuesto sobre adquisición de inmuebles, impuesto sobre 
tenencia o uso de vehículos e impuesto sobre automóviles nuevos (ISAN) 
Los ingresos no tributarios, son lo recursos que el gobierno federal obtiene 
como contraprestación a un servicio público tales como: 
i. Los Derechos, son contribuciones establecidas en la ley por el uso o 
aprovechamiento de bienes de dominio público de la nación, así como por percibir 
servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto 
cuando se presten por organismos descentralizados12
• Como por ejemplo PEMEX 
paga este impuesto por la extracción de hidrocarburos, los ciudadanos al expedir 
cédulas profesionales, pasaportes, visas, entre otros. 
ii. Los Aprovechamientos, son los ingresos que percibe el Estado por funciones 
de derecho público distinto de las contribuciones, de los ingresos derivados de 
financiamiento y de los que obtengan los organismos descentralizados y las 
empresas de participación estatal. Los principales ingresos por aprovechamientos 
del sector público aportan los rubros de: desincorporaciones y rendimientos 
excedentes de PEMEX13
• 
iii. Los Productos, son contraprestaciones que recibe el Estado en sus funciones 
de derecho privado, así como el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes 
de dominio privado. Los principales productos se obtienen por: explotación de 
tierras y aguas, arrendamiento de tierras, locales y construcciones, enajenación de 
bienes muebles e inmuebles, intereses de valores, créditos y bonos y, utilidades 
12 Los Organismos Descentralizados son instituciones con personalidad jurídica y patrimonio propio, 
constituidos con fondos o bienes provenientes de la administración pública federal . Véase SHCP •91osarío de 
ténninos más usuales en la Administración Póblica Federal". Editorial SHCP, segunda edición, México D.F. 
1998.254p. 
13 Incluye excedentes obtenidos como resultado de tas variaciones positivas en el precio internacional del 
petróleo. 
RGC/JHB 32 
FINANZAS PÚBUCAS EN MOOCO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
de organismos descentralizados y empresas de participación estatal y de la 
Lotería Nacional y pronósticos para la Asistencia Pública. 
B. Los ingresos extraordinarios, son recursos que no se obtienen de manera 
regular por parte del Estado, tal cómo: la enajenación de bienes nacionales, 
contratación de créditos externos e internos (empréstitos) o emisión de moneda 
por parte del Banco de México. 
Cuadro 4 
SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO 
Sector Público Presupuestario Directo 
Sector Público 
Presupuestario Indirecto 
Gobierno Federal Organismos y 
Empresas Bajo Organismos y Empresas Bajo 
Administración Pública Control Control Presupuestario 
Poderes e IFE 
Centralizada Presupuestario Indirecto 
Directo 
• Legislativo • Presidencia de la • PEMEX 
• Financieros • Judicial República . CFE 
• IFE • Gobernación • LFC - Agroasemex 
• CNDH • Relaciones Exteriores • IMSS - Aseguradora Hidalgo 
• Hacienda y Crédito • ISSSTE - Bancomext 
Público • FERRONALES - Financiera Rural 
• Defensa Nacional • CAPUFE - Banobras . Agricultura, Ganadería y . ASA - Nacional financiera 
Desarrollo Rural • CONASUPO - Otros . Comunicaciones y • LOTENAL 
Transportes • No Financieros . Economía 
• Educación Pública - Notimex 
• Salud - Ocean Garden 
• Marina - Pronósticos para la 
• Trabajo y Previsión Asistencia Pública 
Social - Administraciones 
• Reforma Agraria Portuarias integrales . Medio Ambiente - Servicio Postal Mexicano . Procuraduría General de - Telecomunicaciones de 
la República México . Energía - Fideicomiso de Fomento 
• Desarrollo Social Minero . Turismo - Colegio de Bachilleres 
• Contraloría y Desarrollo - Fondo de Cultura 
Administrativo Económica 
Tribunales Agrarios - Comisión Nacional de • Libros Gratuitos 
• Tribunal Fiscal de la - Otros 
Federación 
RGC/JHB 33 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTJVAS 
23 POLÍJ1CAS DE PRESt.RJESTOY ~O PÚBLICO, OISlRBJaÓNYORENTACIÓN. 
El gasto público es un instrumento importante que tiene el gobierno para incidir en 
las actividades económicas del país. Su aplicación impacta los principales precios 
claves de la economía, tal cómo; la inflación, la tasa de interés, el tipo de cambio y 
los salarios. 
Al igual que los ingresos, el gasto público está clasificado según su 
operacionalidad. 
El Gasto Total es el conjunto de las erogaciones del sector público federal. Se 
puede expresar de la siguiente manera: 
• El costo financiero se refiere al costo que tenemos que cubrir por habemos 
endeudado en el pasado. Los gobiernos se endeudan para cubrir el déficit, 
financiar proyectos, asumir costos financieros de compromisos contingentes, 
entre otras cosas. 
• El resto del gasto es el gasto primario que está formado por tres elementos: 
1. El Gasto Programable. Este gasto es todo aquél que puede proyectarse con 
anterioridad y está contenido en los distintos programas gubernamentales. Este 
rubro incluye el conjunto de las tareas del gobierno federal, en todos sus ámbitos 
de acción (defensa, turismo, ecología, desarrollo, etc.). Debe señalarse que en su 
ejercicio participan los gobiernos estatales y municipales, pues una buena parte 
del gasto programable está desconcentrado (particularmente en las áreas de 
educación, salud y seguridad pública). 
2. Las Participaciones Federales a los Estados y Municipios. Este rubro 
representa el dinero que el gobierno transfiere a estados y municipios. El monto 
significa alrededor del 15% del gasto primario. A estos fondos se agregan otras 
transferencias (aportaciones) para sumar cerca del 25% de la recaudación federal. 
3. Las Adefas son adeudos del ejercicio fiscal anterior. Cuando el gobierno hace 
una compra en noviembre y recibe el producto en febrero del siguiente año, se 
paga con recursos del año corriente. 
El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), es el documento jurídico, 
financiero y de política económica y social, aprobado mediante decreto de la H. 
Cámara de Diputados a iniciativa del Ejecutivo Federal, que comprende las 
previsiones por concepto de gasto corriente, de capital y del servicio de la deuda 
pública, que efectúa el gobierno federal para ejecutar programas y proyectos 
productivos de bienes y servicios, así como de fomento a la actividad económica y 
social, que habrán de realizar las Secretarías de Estado, los organismos 
descentralizados, las empresas de participación estatal y los fondos y fideicomisos 
públicos durante un año detenninado. 
RGC/JHB 34 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPfCTlVAS 
La ley de ingreso y el PEF son los instrumentos directos más poderosos que 
dispone el Estado para influir en la economía nacional. Es la expresión contable 
de los programas de ingreso y gasto público para un ejercicio económico, cuya 
duración es de un año fiscal. 
El PEF está dividido en dos grandes rubros básicos: ingreso y gasto, en el ingreso, 
figura la recaudación prevista por los distintos impuestos, tarifas, operaciones 
patrimoniales y endeudamiento; mientras que, a través del gasto público, el 
gobierno destina recursos a la provisión de bienes y servicios públicos que 
generalmente el mercado no provee: salud y educación pública, asistencia social, 
investigación científica y tecnológica, servicios colectivos (alcantarillado y drenaje, 
agua potable y transporte público), infraestructura básica (carreteras, 
telecomunicaciones, electricidad), etc. 
El ciclo presupuestario está integrado por las etapas: 
1. La fonnulación, corre a cargo del poder ejecutivo a través de la SHCP, se 
desarrolla dentro de una etapa del proceso de planeación que se denomina 
programacíón-presupuestación. Esta etapa del ciclo presupuesta! está integrada 
por las actividades que van desde la planeacíón y programación del gasto, la 
determinación de ingresos presupuestales hasta la formulación propiamente dicha 
del proyecto de presupuesto de egresos. 
La formulación del gasto público federal se basa en las directrices y planes 
nacionales de desarrollo económico y social que formula el Ejecutivo federal, 
directrices que se expresan en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en los 
Criterios Generales de Política Económica (CGPE). cuyo propósito de éste último 
es contribuir a facilitar la interpretación del presupuesto. Los trabajos para la 
elaboración de este último se inician durante el segundo semestre del año, 
teniendo como base una serie de pasos que llevan a su terminación. 
Para elaborarlo se prepara el Programa Operativo Anula Macroeconómico 
(POAM). el cual es una versión preliminar de los CGPE y se complementa con los 
lineamientos de gasto que las dependencias deberán observar durante la 
formulación de su Programa Operativo Anual (POA), así mismo, se le asigna a 
cada dependencia un pre-techo financiero. 
De manera simultanea, la SHCP elabora de forma independiente una estimación 
de los requerimientos mínimos con los cuales puedef! operar adecuadamente las 
dependencias, fundamentando su análisis en el presupuesto anterior y en las 
previsiones sobre la evolución futura del entorno económico. Luego que las 
dependencias elaboran sus Programas Operativos Anuales Institucionales (POAI) 
proceden a preparar sus proyectos de presupuesto. 
Una vez que las entidades coordinadoras tienen todos los anteproyectos, preparan 
el anteproyecto sectorial integrado y la exposición de motivos del sector, a la 
Dirección General de Política Presupuesta!. 
RGC/JHB 35 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Los órganos competentes de las Cámaras de Diputados y de Senadores del 
Congreso de la Unión, así como la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 
atendiendo las previsiones de ingreso y del gasto público federal, formulan sus 
respectivos proyectos de presupuesto y los envían al Presidente de la República 
para que éste ordene su incorporación al proyecto de Presupuesto de Egresos de 
la Federación. 
Una vez que la SHCP cuenta con todos los presupuestos sectoriales, procede a 
realizar la integración final, y elabora la exposición de motivos e iniciativa del 
decreto del proyecto de presupuesto de egresos. 
2. La discusión y aprobación, el Art. 7 4 constitucional fracción IV establece que 
son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: 
"Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la 
Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben 
decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior". 
El Ejecutivo federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el 
Proyecto de Presupuesto de Egreso de la Federación (PPEF). Primero se aprueba 
la Ley de Ingresos y posteriormente el PEF. 
Una vez que la Cámara de Diputados recibe el PPEF, lo turna para su análisis y 
comentarios a las Comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública y de Hacienda y 
Crédito Público. Las comisiones estudian y analizan el presupuesto y emiten un 
dictamen con sus conclusiones, las cuales deben estar firmadas por la mayoría de 
sus integrantes. 
Una vez emitido el dictamen de las comisiones, se incluye en la orden del día de 
los asuntos en cartera para la primera lectura en sesión del Pleno de la Cámara de 
Diputados, acto seguido por la votación. El PEF quedará definitivamente aprobado 
cuando la votación alcance la mayoría absoluta. 
3. La ejecución del PEF. Las Direcciones Generales de Programación y 
Presupuesto Sectoriales de la SHCP, son las instancias encargadas de remitir a 
las dependencias sus presupuestos sectoriales e institucionales una vez que ha 
sido aprobado el PEF por la Cámara de Diputados. 
Destacamos las siguientes Di~ecciones Generales Sectoriales••: 
• Dirección General de Programación y Presupuesto Agropecuario, Abasto, 
Desarrollo Social y Recursos Naturales. 
• Dirección General de Programación y Presupuesto se Salud, Educación y 
Laboral. 
La información es en base de la Estructura Orgánica de la SHCP. 
RGC/JHB 36 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
• Dirección General de Programación y Presupuesto de Energía e 
Infraestructura. 
Una vez que las dependencias reciben los lineamientos para la calendarización 
del presupuesto, tienen cinco días hábiles para enviar sus propuestas de 
calendario a la Dirección General de Política Presupuestaria de la SHCP. 
Durante los siguientes veinte días a la aprobación del presupuesto, la Dirección 
General de Política Presupuesta!, a través de las Direcciones Generales 
Sectoriales, comunica a las dependencias los calendarios definitivos de gasto 
aprobados. 
Tomando en cuenta estos calendarios y subcalendarios, la Dirección General de 
Política Presupuesta! informa a la Tesorería de la Federación (TESOFE) para que 
proceda a la apertura de las lineas y sublíneas de crédito globales por 
dependencia. 
La TESOFE considera los importes mensuales brutos autorizados en los 
calendarios de gasto y distribuye en las líneas de crédito los recursos 
presupuestales autorizados a las dependencias para su ejercicio. 
4. El control presupuesta!, dependerá del sistema que se palique, de los 
aspectos específicos que se desee vigilar, así como los reportes que se esperen 
obtener. Las tareas pueden ir encaminadas a verificar. 
• Que las aplicaciones presupuestales no rebasen los montos asignados. 
• Que los recursos se estén empleando en los aspectos para los que fueron 
programados. 
• La aplicación de instrumentos intermedios de control. 
El control se orienta fundamentalmente a evitar el surgimiento de desviaciones de 
recursos y en caso de detectarlas. a implementar medidas adecuadas para 
corregirlas. 
El proceso de control del correcto ejercicio del PEF en México se lleva a cabo por 
distintas instituciones en diferentes niveles dentro del gobierno. Entre ellos 
destacan los controles ejercidos por el Ejecutivo y el Legislativo: 
A. Control de presupuesto · por el Ejecutivo. La primera etapa de control 
presupuesta! la realiza la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo 
(SECODAM). estableciendo, a través de la normatividad, los estándares para el 
control interno de las dependencias y entidades. 
Estos estándares buscan promover tres aspectos preventivos fundamentales: 
RGC/JHB 37 
FINANZAS PÚBUCAS EN MOOCO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
i. Que los contratos y las erogaciones que se real icen cumplan con la 
normatividad aplicable. 
ii. Que los fondos, la propiedad y demás activos de las dependencias o entidades 
estén adecuadamente protegidos contra el deterioro, mal uso y cualquier otra 
causa que pudiera afectarlos. 
iii. Que se mantenga un registro de los ingresos y gastos. 
La SECODAM se apoya en las Unidades de Contraloria Interna de las entidades o 
dependencias, quienes verifican la correcta instrumentación de las normas de 
regulación, control, fiscalización y evaluación gubernamental que previamente 
definió la SECODAM. 
Las Unidades de Contrataría Interna se encargan de realizar auditorias internas y 
operacionales sobre el cumplimiento de los planes, programas y presupuesto de 
las unidades administrativas. Una vez ejecutada la auditoria se procede a informar 
a las unidades auditadas las observaciones correspondientes, las cuales deben 
ser solventadas por las unidades. También se presentan recomendaciones, con la 
finalidad de mejorar el funcionamiento operativo de las unidades, las cuales deben 
implementarse. En caso de faltas graves se procede entonces a deslindar las 
responsabilidades correspondientes imponiendo, en su caso, las sanciones que 
estipule la normatividad. 
B. El control presupuestario por parte del legislativo. Busca responsabilizar ante la 
sociedad a las dependencias y entidades del Ejecutivo sobre la forma en que 
ejercen el gasto. la Cámara de Diputados, a través de la Contaduría Mayor de 
Hacienda es la encargada de realizar la revisión de la glosa de la Cuenta Pública. 
Una vez que la Contaduría Mayor de Hacienda realiza la revisión correspondiente 
a la Cuenta Pública, emite observaciones sobre el ejercicio presupuesta! a las 
entidades correspondientes. las entidades observadas, deben revisar sus 
procedimientos y preservar los comentarios correspondientes a las observaciones, 
con el objeto de solventarlas. 
La evaluación del presupuesto, corresponde a la última etapa del proceso y se 
define como el conjunto de actividades que permiten valorar cuantitativamente los 
resultados del plan, los programas y presupuesto público, en un año. 
A diferencia del control, la evaluación se lleva acabo después de una fase de 
aplicación del gasto en periodos del ejercicio que así se determine. Es una 
actividad que parte del análisis el gasto para un periodo pasado y suele realizarse 
a través de medidas, marcas de referencias o indicadores de desempeño 
presupuestario. Mientras las tareas de control pueden ser continuas, las de 
evaluación son estáticas. Por ello, es necesario determinar el espacio de tiempo 
que abarca la evaluación. Esta no puede efectuarse en el momento mismo del 
ejercicio del gasto, si no hasta que ha pasado un año fiscal. Siendo los principales 
instrumentos de evaluación: 
RGC/JHB 38 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
• El informe de ejecución del PLANAOE. 
• El informe de Gobierno. 
• la Cuenta Pública. 
la evaluación tiene por objeto determinar si los recursos se ejercieron conforme a 
lo autorizado, si las metas y objetivos se cumplieron de acuerdo con lo 
programado. la evaluación nos debe indicar si se justifican o no los resultados del 
ejercicio presupuestario. 
Anualmente el Poder Ejecutivo debe presentar al legislativo tres documentos que 
evalúan la actividad del sector público y en particular, el ejercicio del gasto. Tales 
como: 
• La Cuenta de la Hacienda Pública Federal. 
• El Informe de Gobierno. 
• Informe de Ejecución del PLANADE. 
La Cuenta Pública, es un documento que expone de manera exhaustiva la 
gestión financiera del sector público en un año determinado y permite comprobar 
si las dependencias y entidades se sujetaron a los lineamientos del PEF. El 
Informe de Gobierno como el informe de Ejecución del PND da cuenta de la 
utilización de los fondos públicos y el cumplimiento de metas programáticas. 
la Cuenta de la Hacienda Pública Federal se presenta al legislativo los primeros 
días de junio. la responsable de su escrutinio es la Comisión de Presupuesto y 
Cuenta Pública. Así, la Contaduría debe presentar a la Cámara un informe previo 
que analiza de manera general el contenido de la Cuenta Pública. El dictamen se 
somete a discusión en el pleno y al aprobarse se formulan recomendaciones para 
mejorar el control de ciertas áreas. 
Al tiempo que éste proceso tiene lugar, la contaduría puede someter a auditorias 
financieras y administrativas a las dependencias, y entidades sujetas al control 
presupuesta!. También se fiscalizan las transferencias federales a las entidades de 
control presupuesta! indirecto. 
Para el Presupuesto de Egresos de la Federación, la Constitución mexicana, a 
diferencia de la de otros países, no prevé ningún mecanismo para resolver los 
casos en los que los diputados rechacen la iniciativa propuesta por el Presidente o 
no se pongan de acuerdo en las modificaciones a la misma. En el caso hipotético 
de esta situación los aparatos del Estado se verían impedidos para ejercer sus 
funciones. 
Nuestra Constitución tampoco dispone una solución en caso de que el Presídente 
de la República se negara a promulgar, ya sea la ley de Ingresos o el 
RGC/JHB 39 
Lom. -—----——-) 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Presupuesto de Egresos. Por lo que los vacios legales pueden ocasionar 
conflictos sociales. 
Esquema 3 
Elaboración de iniciativa de PEF por el Ejecutivo ! 
Cámara de Diputados 
  
    
Tuma a la Comisión de Programación y Presupuesto 
    
   
Pleno (votación) 
     
LZ”   A 
   
          
     
   
Aprobación Aprobación con No se logra 
(por mayoría) Modificaciones acuerdo 
(por mayoría) 
2     
     Promulgación y publicación el diario Oficial 
de la Federación     
2.4 ENDEUDAMIENTO PÚBLICO. 
Para promover el desarrollo económico, los gobiernos nacionales han recurrido al 
empréstito público como fuente de financiamiento. La contratación de deuda 
externa durante los años setenta, actuó como un impulso al crecimiento de un 
buen número de países en desarrollo, permitiéndoles inclusive obtener altas tasas 
de crecimiento económico; sin embargo, el servicio de la deuda externa se 
convirtió posteriormente en el principal obstáculo para el crecimiento y, por ende, 
para el desarrollo económico de varios de ellos. 
En consecuencia, el análisis del crédito público y la deuda pública se generalizó, 
debido a la importancia que adquirieron el empréstito y el servicio de la deuda 
dentro del total de los ingresos y del gasto público. 
Por su cobertura institucional, el análisis del crédito y la deuda pública debe 
referirse a los componentes del sector público como un todo, independientemente 
RGC/JHB 40
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1~2000  SPECTlVAS 
r puesto e resos. or  e  cí s e l s den si nar 
nfli t s ciales. 
e a  
l oración e i ti a e F r l j cutivo 
á ara  i utados 
rna  l  omisión e r r ación  r puesto 
probación 
r ayoría) 
l o t i n) 
probación n 
Modificaciones 
r ayoría) 
ulgación  blí ci n l i ri  ficial 
  eración 
.4 EUDAMIENTO BLICO. 
o  ra 
r o 
? 
ara over l sarrollo nómico,  i r os ci nales n u ri o l 
prés ito bli o o nte e ina i iento.  tr t ci n e da 
t r a r nte l  os t nta, t ó o  ulso l i i nto e n 
en ero e í es n sanollo, r iti doles i l i e t ner lt s t s 
e i i nto nómico; i  bargo, l rvicio e  da t r a  
nvirtió st ri ente  l ri i al st culo ra l i iento , r. de, 
ra l sarrollo ómico <:le ri s e ll s. 
n secuencia, l álisis el dito bli o   da bli a  neralizó, 
bido  l  i ort ncia e quiri r n l prés ito  l rvicio e  da 
ntro el t t l e l  in os  el sto blico. 
or  ertura ti i nal, l álisis el r dito   da bli a be 
f ri    ponentes el ctor bli o o  o, nd di t ente 
C/J B  
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTlVAS 
de las consideraciones de carácter específico que se hagan para cada uno de 
ellos, es decir, la deuda pública debe ser estudiada tanto en sus implicaciones, 
como en sus beneficios en el sector y en la economía. 
Es importante señalar que el análisis económico y financiero de la deuda pública 
reclama ta existencia de estadísticas adecuadas, ya que la carencia total o parcial 
de ellas, dificulta la determinación precisa de sus efectos y, por ende, la 
formulación y aplicación de una política técnicamente bien estructurada de las 
finanzas públicas. 
El Crédito Público. 
El crédito público significa ·confianzaª en el cumplimiento puntual y exacto de las 
obligaciones que contrae un gobierno con otros gobiernos y con inversionistas 
particulares. En el caso de los bonos, títulos y valores gubernamentales, el crédito 
público está representado por la •autorización" para emitir estos instrumentos. 
Desde el punto de vista teórico, el crédito se encuentra íntimamente ligado a la 
capacidad de pago, por lo que normalmente et crédito se concede después de que 
tanto et otorgante como el demandante, han aceptado a su entera satisfacción las 
condiciones y características especificas de la operación. 
Cuando las instituciones o particulares conceden un crédito se dice que éste ha 
sido •otorgadoª. •concedidoª o •autorizadoª; asimismo, cuando el solicitante 
obtiene el crédito se dice que éste ha sido •autorizado" u ªobtenido". 
Por su parte, cuando se hace uso del crédito, se dice que éste ha sido "utilizado", 
"ejercido" o "dispuesto"; y en el caso de los bonos, títulos y valores 
gubernamentales, se denomina "colocación", lo cual constituye el ªempréstito", que 
es el principal generador de la deuda pública. Reviste gran importancia el no 
confundir al crédito con el empréstito, ya que éste último es el uso o utilización del 
primero. 
Por lo que respecta a la contratación de créditos con el exterior, la Constitución 
Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al Congreso de la Unión para dar 
las bases sobre las cuales el Ejecutivo Federal puede celebrar empréstitos sobre 
el crédito de la Nación, para aprobar los empréstitos, y para reconocer y mandar 
pagar la deuda nacional. la Carta Magna establece también que ningún 
empréstito podrá celebrarse, sino para la . ejecución de obras que directamente 
produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con 
propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se 
contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República. 
RGC/JHB 41 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PEJlSPECTIVAS 
El Empréstito Público. 
Es el uso o utilización que el Estado hace de un crédito otorgado, generándose 
con él una obligación de pago; por tanto, es el acto intermedio entre el crédito y la 
deuda. En el caso de los bonos, títulos y valores, el empréstito tiene lugar en el 
momento de la "colocación" total o parcial de la emisión, operación por medio de 
la cual el gobierno emisor obtiene "efectivo" contra la entrega de los instrumentos 
señalados, que representan las "obligaciones" o deuda pública. 
Todo empréstito aumenta los recursos disponibles del gobierno. Si el empréstito 
es externo, habrá un aumento real de los recursos en la economía; pero si el 
empréstito es interno, sólo existirá una transferencia interna de éstos, ya que los 
recursos disponibles del sector privado disminuirán en la misma cantidad en que 
aumenten los del sector público, a menos que el empréstito sea hecho por el 
Banco Central, vía emisión de moneda. 
Teóricamente, entre las principales causas que impulsan al Estado a recurrir al 
empréstito se encuentran: 
• El déficit en las operaciones financieras del sector público, resultado de un 
mayor gasto respecto a los ingresos públicos ordinarios; 
• El desaffollo económico, a través del financiamiento de amplías programas de 
obras públicas, que permitan la aceleración del proceso de formación de 
capital; y 
• Los desastres naturales, que requieren la inyección de recursos extraordinarios 
para hacerles frente. 
Sin embargo, tanto los programas de desarrollo económico como los derivados de 
la atención a desastres naturales, son generadores de un gasto mayor respecto a 
los recursos ordinarios disponibles. lo que provoca un desequilibrio presupuesta! 
(déficit) que deberá ser financiado a través de la emisión de deuda pública. 
La Deuda Pública. 
La deuda pública se constituye de todas las obligaciones financieras del sector 
público, derivadas de la celebración de empréstitos internos y externos sobre el 
crédito de la Nación. Estas obligaciones están constituidas por bonos, títulos y 
valores u otra clase de instrumentos de crédito. 
La Ley General de Deuda Pública 15 define a la deuda pública como las 
obligaciones de pasivo directas o contingentes derivadas de financiamientos a 
cargo del sector público. En el caso de los pasivos contingentes, se refieren a 
aquellas obligaciones que tienen como aval la garantía del Gobierno Federal, es 
15 Ley General de Deuda Pública, publicada en el diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1976 
RGC/JHB 42 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
decir, los pasivos que representan cierto riesgo para los acreedores, por lo que 
requieren contar con un aval, en este caso, del Gobierno Federal. 
Para analizar la evolución de la deuda pública, ésta se contabiliza en cuatro 
variantes que sirven de insumo para medir el endeudamiento interno y externo del 
sector público federal: 
• Deuda Externa Bruta.- Está constituida por la suma de todos los pasivos del 
sector público contratados con residentes en el exterior, denominados en 
moneda extranjera. 
• Deuda Externa Neta.- Se define como la deuda externa bruta menos los 
activos financieros en el exterior a favor del Gobíemo Federal y el sector 
paraestatal. 
• Deuda Interna Bruta.- Considera todos los pasivos del sector público federal 
con inversionistas nacíonales, pagaderos en moneda nacional. 
• Deuda Interna Neta.- Se define como la deuda interna bruta menos los saldos 
de la cuenta corriente que lleva el Banco de México y el Fondo de 
Contingencia 16
• 
Así, la deuda pública incluye todos los pasivos del sector público con el resto de la 
economla y el exterior. Su clasificación se basa en la utilídad de medir la situación 
financiera del sector público y su impacto en la economía. 
Clasificación de la Deuda Públíca. 
Atendiendo a sus características y a la disponibilidad de la información, la deuda 
pública se puede agrupar en diversas clasificaciones. En México, la deuda pública 
se clasifica principalmente "por su origen", es decir, en interna o externa. A partir 
de esta clasificación, se elaboran otras tantas más, que responden a necesidades 
especificas de administración, control, supervisión y análisis de los pasivos 
públicos. 
• Por su origen. El pasivo público se divide en interno y externo. Esta 
clasificación es una de las más importantes para efectos del análisis 
económico, ya que permite conocer los movimientos de divisas que se tiene 
con el exterior, así como la transferencia del poder de compra de los 
particulares nacionales hacia el sector público. 
• Por plazo de amortización. Toma en cuenta el periodo de amortización de los 
pasivos, agrupando la deuda a corto y a largo plazo. No existe un criterio único 
para definir el corto y largo plazo; sin embargo, en la práctica, el corto plazo se 
16 Et Fondo de Contingencia fue aeado como medida de seguridad para enfrentar las dl1icdlades asociadas 
con la inestabllidad del men:ado petrolero, con recursos provenientes de ta privatización de tos bancos y ta 
desincorporació de empresas públicas. 
RGC/JHB 43 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
aplica a las obligaciones con vencimientos menores a un año, y el largo plazo a 
los pasivos con periodos de vencimiento mayores a un año. 
• Por deudor directo ante el extranjero. Considera la entidad pública que contrata 
los recursos en el extranjero, aún cuando estos recursos no sean utilizados por 
la misma entidad; por ejemplo, el Gobierno Federal coloca bonos en el exterior 
para financiar proyectos de inversión de Pemex y la Comisión Federal de 
Electricidad (CFE). Aquí, el monto de los pasivos se le acredita al Gobierno 
Federal, que aparece como el deudor directo ante el exterior. 
• Por usuario de los recursos. Identifica al usuario directo de los recursos, 
independientemente de qué entidad pública los contrate ante el extranjero. 
Siguiendo con el ejemplo anterior, en ese caso, el monto de los adeudos se le 
acreditaría a Pemex y a CFE, entidades que aparecerían como las deudoras 
de estos recursos. 
• Por país acreedor. En esta clasificación se toma en cuenta al país de donde 
provienen los recursos del empréstito, con el propósito de conocer la posición 
deudora que el Gobierno Mexicano tiene con sus diferentes acreedores 
externos. 
• Por moneda. Esta clasificación toma en cuenta el tipo de moneda en que fue 
otorgado el crédito, lo cual es estipulado en los contratos e instrumentos de 
deuda. Es de señalar, la importancia de mantener una deuda diversificada en 
cuanto a la moneda en que se contrate, debido a las variaciones de tipo de 
cambio que sufren éstas a lo largo del tiempo respecto al dólar americano. 
• Por fuentes de financiamiento. Esta clasificación se hace tomando en 
consideración los canales e instituciones bancarias y financieras, por cuyo 
medio se obtíenen los recursos derivados de los préstamos. 
Es importante aclarar que, para el caso de la deuda externa, la clasificación por 
fuentes de financiamiento sufre al interior una reclasificación como resultado de la 
renegociación de la deuda externa concretada durante 1989 y 1990. Por tal 
motivo, la deuda externa se subdivide en deuda reestructurada, deuda no 
reestructurada de la banca privada y el resto de la deuda externa. clasificada 
según su fuente de financiamiento, tal como se muestra a continuación. 
RGC/JHB 44 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Cuadro 5 
RECLASIFICACIÓN DE LA DEUDA EXTERNA 
POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO 
DEUDA REESTRUCTURADA 1989-1990 
Bonos Brady 
Bonos de la Banca Española 
Base de Dinero 1990-1992 
DEUDA NO REESTRUCTURADA 
OTROS PASIVOS 
Bilaterales 
Bonos colocados ante el público inversionista 
Proveedores 
Pidif'egas 
Dicha reagrupación obedece principalmente a motivos de control y administración 
de la deuda, ya que de esta manera se da seguimiento a la evolución y 
amortización de los pasivos reestructurados. 
En el siguiente cuadro se muestra la clasificación de la deuda externa del sector 
público por fuentes de financiamiento, en su estructura amplia, tal y como es 
presentada por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público en el informe sobre la 
deuda pública que trimestralmente el Ejecutivo rinde al H. Congreso de la Unión. 
Cuadro6 
ESTRUCTURA DE LA DEUDA EXTERNA POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO 
MERCADO DE CAPITALES 
Bonos 
Pagarés 
MERCADO BANCARIO 
Directos 
Sindicados 
Papel comercial con garantia 
COMERCIO EXTERIOR 
Eximbanks 
Bilaterales 
Sindicados 
Papel comercial con garantia 
ORGANISMOS FINANCIEROS INTERNACIONALES 
BID 
BIRF 
REESTRUCTURADOS 
Bonos Brady 
Recursos Frescos (MYRAS) 
Olros1 
PIDIREGAS 
11 Incluye los financiamienlos para las garanllas de Bonos Brady. deuda sindicada. deuda aSOOlida y los 
Bonos ron la banca espallola. 
RGC/JHB 45 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
Endeudamiento Neto. 
El endeudamiento neto del sector público es el incremento neto de la deuda 
pública, que se obtiene al sustraer el flujo de salida por el pago de amortización de 
capital durante un periodo determinado, del flujo bruto de entrada de capital por 
créditos ejercidos durante el mismo periodo de referencia. En otras palabras, es la 
diferencia entre el monto de amortización que se paga y el total de recursos que 
se obtienen por la disposición de nuevos empréstitos, durante cierto periodo de 
tiempo. 
El endeudamiento neto está constituido por los recursos que el sector público 
obtiene para cubrir un déficit, los cuales se contratan dentro y fuera del país a 
través de créditos, empréstitos y otras obligaciones derivadas de la suscripción o 
emisión de títulos de crédito o cualquier otro documento pagadero a un plazo 
determinado. Pór su origen, el endeudamiento se clasifica en: 
• Endeudamiento interno, es la suma de recursos captados de acreedores 
nacionales y pagaderos en el interior del país, tanto en moneda nacional como 
en moneda extranjera, sin que su pago implique una salida de recursos del 
país. El importe neto resulta de restarle a la colocación bruta interna, la 
amortízación interna. 
• Endeudamiento externo, compuesto por la suma de recursos captados de 
acreedores extranjeros y pagaderos en el exterior del país, tanto en moneda 
nacional como en moneda extranjera, lo que implica que su pago represente 
una salida de recursos del pals. Su Importe neto resulta de la diferencia entre 
la colocación bruta externa y la amortización externa. 
El Servicio de la Deuda. 
El Servicio de la Deuda, es el monto de capital, intereses, comisiones y gastos 
que, de acuerdo con los términos originales de contratación, se deben pagar a los 
acreedores durante cierto periodo de tiempo. En otras palabras, el servicio de la 
deuda se compone de la amortización y el costo financiero de ésta. 
• La amortización de la deuda sólo se refiere al pago de capital, llamado también 
principal, por lo que no incluye el pago de intereses. Así, la amortización 
consiste en la cancelación o pago del principal en la forma y plazo convenidos 
en·el contrato de crédito. . 
• El costo financiero de la deuda está constituido por los intereses, comisiones y 
otros gastos derivados de la contratación y utilización del crédito público, que 
también están formalizados en los contratos de cada crédito, bono o titulo. 
Los contratos de crédito especifican las fechas y los montos a amortizar durante la 
vida del crédito; sin embargo, el monto de intereses que deberán pagarse no se 
puede cuantificar exactamente en el caso de créditos con tasa flotante, por lo 
RGC/JHB 46 
nNANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECnVAS 
tanto, requiere de una estimación por parte del Gobierno Federal para las 
proyecciones del servicio de la deuda correspondiente al ejercicio presupuesta! 
siguiente. 
la proyección del servicio de la deuda para años futuros sólo incluye los pagos de 
capital que deberán efectuarse con relación a créditos de mediano y largo plazo, 
excluyendo los de corto plazo, dado lo incierto de su renovación al momento de su 
vencimiento. 
RGC/JHB 47 
RGC/JHB 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPEcnYAS 
Capitulo 3 
ESTRUCTURA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS; 
IMPACTO ECONÓMICO Y SOCIAL. 
48 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTlVAS 
3.1 ANÁLISIS DEL ASPECTO ECONÓMICO FISCAL. 
En las últimas 2 décadas, el país padeció de crisis económicas recurrentes, que 
implicaron un freno de su crecimiento y a su vez el deterioro del nivel de vida de 
su población. En todas ellas, un común denominador ha sido la insuficiencia de 
ahorro interno para financiar la inversión privada y pública, y de fuentes estables 
de ahorro externo para financiar el déficit de la cuenta corriente. Todo ello en un 
marco de apertura económica que significó un cambio rotundo en la manera de 
planear el desarrollo. 
la crisis de la deuda al inicio de los ochenta dio origen a un amplio programa de 
refonnas estructurales en la economía mexicana que prevalecen hoy día. El papel 
del Estado en la economía y la sociedad, ha sido ampliamente revisado y 
modificado. 
El proteccionismo comercial y financiero, abrió paso a la liberación comercial y la 
integración económica con América del Norte. La privatización de la mayoría de 
las empresas públicas, incluidas la banca, los bienes de capital, el acero, tos 
fertilizantes, los bienes básicos, teléfonos, televisores, ferrocarriles, entre otros, 
han sido parte de la transfonnación estructural. Los subsidios generalizados tanto 
a la producción como al consumo, se redujeron y reorientaron. El marco jurídico 
fue sustancialmente refonnado, para ampliar la esfera del libre mercado. 
RGC/JHB 
AÑO 
1980 
1981 
1982 
1983 
1984 
1985 
1986 
1987 
1988 
1989 
1990 
1991 
1992 
1993 
1994 
1995 
1996 
1997 
1998 
1999 
2000 
FUENTE: INEGI 
Cuadro 7 
México; Evolución Económica y Población. 
PIB 
(mlles de millones de 
1993) 
948.6 
1.029.5 
1.024.1 
968.9 
1,022.1 
1,044.5 
1,011.3 
1.028.8 
1.042.1 
1.085.8 
1,140.8 
1,189.0 
1.232.2 
1.256.2 
1.312.2 
1.230.6 
1,293.6 
1.381.4 
1,447.9 
1,501.0 
1.568.6 
POBLACIÓN 
(Miies de hab.) 
69,655.1 
71,304.7 
72,907.6 
74,633.4 
76,292.9 
n.938.3 
79,563.4 
81,163.3 
82,734.5 
84,275.0 
85,784.2 
87,260.5 
88,701 .1 
90,117.1 
91,525.9 
92,939.8 
94,354.9 
95,mA 
97,192.6 
97,995.9 
98,976.5 
PIB por habitante 
(pesos de 1993) 
13.618.5 
14,438.0 
14,035.0 
13,250.1 
13,397.1 
13,401 .6 
12,710.6 
12,675.7 
12,595.7 
12,884.0 
13,298.5 
13,625.9 
13,891.6 
13,939.6 
14,336.9 
13.240.8 
13,709.9 
14,423.8 
14,897.2 
15,316.9 
15,848.2 
49 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
El déficit fiscal derivado de una fuerte expansión del gasto público y de una débil 
política de ingresos durante la década de los 70, obligó a recurrir al 
endeudamiento y a la emisión monetaria. Además, generó un déficit en cuenta 
corriente que puso a la economía mexicana en una situación de vulnerabilidad. 
Esto creó expectativas de insolvencia que provocaron una drástica reducción en 
los flujos de financiamiento externo y fuga de capitales, que derivaron en las crisis 
económicas de 1976 y 1982. 
Los esfuerzos del Gobierno Federal se enfocaron en estabilizar las variables 
macroeconómicas, atender los crecientes rezagos sociales y cumplir los 
compromisos de la deuda externa, que llegó a representar el 46.4% del PIB en 
1982. Para ello, se implantaron diversas reformas estructurales. El eje conductor 
consistió en redefinir y precisar el papel del sector público en la economía para 
reorientar su atención al desarrollo social y dar mayor espacio a la participación 
del sector privado. Se buscó abandonar el concepto patemalista y patrimonialista 
del sector público bajo el esquema denominado "economía mixta• que propició, 
por un lado, corrupción e ineficacia en la gestión pública, y por el otro, distorsión 
en el mecanismo de formación de precios de la economla con la consecuente 
asignación ineficiente de recursos. 
El ajuste a las finanzas públicas fue fundamental para obtener balances primarios 
positivos, logrados con base en fuertes contenciones del gasto. La 
desincorporación de empresas estatales y las medidas de saneamiento financiero 
emprendidas en el sector público explican en parte el éxito del ajuste al gasto 
público. De esa manera, en ésta etapa de dos décadas, el ingreso y el gasto como 
proporción del PIB experimentaron una tendencia a la baja, que se acentuó con 
mayor medida en las erogaciones del sector público, reduciendo con ello la brecha 
deficitaria. 
Sin embargo, el mayor ahorro interno logrado a partir de entonces se dedicó al 
pago de las obligaciones de deuda acumuladas. Por este motivo, de 1983 a 1985 
el país fue un exportador neto de capital por lo que el ahorro total de la economía 
disponible para la inversión, decreció. Además, las acciones emprendidas para 
corregir los desequilibrios de la balanza comercial fueron insuficientes, porque en 
1986 se volvió nuevamente insostenible. 
Estas circunstancias ubicaron a la economía en una situación vulnerable, no 
resistió los choques internos y externos como; el alza de las tasas de intereses 
internacionales en 1982-84, el terremoto de 1985 y la caída del precio del petróleo 
en 1986. Aunado a lo anterior, dichos acontecimientos contribuyeron a que el PIB 
tuviera una tasa media de variación de 0.1% durante el periodo de 1982-88 (mejor 
conocido como ·e1 sexenio de crecimiento cero"), la inflación llegó a 159.2% en 
1987, el costo financiero de la deuda se ubicó en 20.7% del PIB y 47.7% del gasto 
total del sector público, la moneda se devaluó cerca de 400% de 1985 a 198711
• 
17 Aspe. Pedro "El camino mexicano de la transfonnación económica" Editorial Fondo de cultura Económica, 
México D.F. 1993. varias páginas. 
RGC/JHB 50 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTlVAS 
Cuadro 8 
Tasas de crecimiento de Variables Económicos. 
ANO Pl8 INVERSIÓN EXPORTACIONES IMPORTACIONES 
1980 9.1 14.9 31.9 
1981 8.5 16.2 19.4 17.7 
1982 -0.5 -16.8 23.1 -37.8 
1983 -3.5 -58.3 -2.1 -33.8 
1984 3.4 6.4 8.4 17.9 
1985 2.2 7.9 -10 .4 10.9 
1986 -3.2 -11.8 -25.4 -7.S 
1987 1.7 0.4 26.8 5.2 
1988 1.3 5.8 0.2 36.7 
1989 4.2 5.8 11.1 17.9 
1990 5.1 13.1 17.5 19.7 
1991 4.2 11.0 59.1 15.2 
1992 3.6 10.8 8.2 19.6 
1993 1.9 -2.5 12.3 1.9 
1994 4.5 8.4 17.3 21.2 
1995 ~.2 -29.0 30.6 -15.0 
1996 5.1 16.4 20.6 22.9 
1997 6.8 21 .0 15.1 22.8 
1998 4.8 10.7 6.3 14.2 
1999 3.7 8.3 16.1 13.2 
2000 4.5 12.5 22.1 22.8 
FUENTE: INEGI 
A partir de 1987 el gobierno volvió a replantearse cómo volver a conseguir la 
estabilidad macroeoonómica y a la vez atender al desarrollo social. Se reconoció 
que las reformas y los ajustes realizados a la fecha no fueron suficientes y que 
requerían mayor profundidad para inducir a la estabilidad y fomentar el crecimiento 
de largo plazo. 
Para alcanzartos, el Gobierno articuló políticas fiscales, sociales y monetarias en 
un programa económico que logró coordinar a los sectores económicos y sociales 
del país para convenir niveles y variaciones estables de precios, salarios, 
impuestos y tarifas, gasto e inversión pública y privada, con la finalidad de reducir 
expectativas inflacionarias. Este programa se llamó Pacto de Solidaridad 
Económica (PSE}, y su objetivo era impulsar el crecimiento con estabilidad de 
precios18. Llegando a complementarse con reformas estructurales que implicaron: 
• La apertura comercial. 
• La renegociación de la deuda externa. 
• El programa de privatizaciones de organismos y empresas no estratégicas. 
• La reforma fiscal. 
• La reforma al sistema financiero. 
ta PSE, 1987 
RGC/JHB 51 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Estas medidas garantizarían por un lapso de tiempo un equilibrio que el país 
experimentó, sin embargo tampoco fueron suficientes, por lo que los desequilibrios 
externos (como el incremento en las tasas de interés de Estados Unidos), aunado 
con la incertidumbre política que vivió el país llevarían a la crisis económica de 
diciembre de 1994. 
Cuadro 9 
México: Balanza de Cuenta corriente. 
AÑO 
1980 
1981 
1982 
1983 
1984 
1985 
1986 
1987 
1988 
1989 
1990 
1991 
1992 
1993 
1994 
1995 
1996 
1997 
1998 
FUENTE: INEGI 
PIB CUENTA CORRIENTE 
(mdd) (mdd) 
205,586.1 
263,852 .7 
182.108.8 
124,790.3 
166,958.5 
161,637.8 
129,051.0 
144,644.1 
180,304.4 
219,450.9 
258,883.4 
313.376.4 
363,253.8 
385,336.2 
417,408.9 
278,853.2 
330,707.0 
395,884.7 
414 972.8 
-7,223.3 
-12,544.3 
-4,941.4 
5,323.7 
3,967.3 
404.3 
-1,743.4 
3,820.2 
-2,922.2 
-6,085.3 
-8,106.3 
-14,892.6 
-24,aooC.5 
-23,399.2 
-29,661.9 
-1,.576.6 
-2,330.3 
-7,448.3 
-15,984.1 
CUENTA 
CORRIENTE I 
PIB 
·.3.5 
-4.8 
·2.7 
4.3 
2.4 
0.3 
·1.4 
2.6 
-1 .6 
·2.8 
-3.1 
-4.8 
-6.8 
-6.1 
-7.1 
..().6 
-0.7 
-1.9 
-3.9 
El problema del déficit de la cuenta corriente implicó que se necesitaran 
urgentemente recursos para solventarto, por lo que el avance en la reducción del 
déficit público no se vio compensado debido a que estructuralmente el sector 
privado no pudo disminuir el suyo, por el contrario, la apreciación del tipo de 
cambio impidió la ampliación de la capacidad exportadora y abarató las 
importaciones, por lo que el déficit registrado es consecuencia de una mala 
aplicación del paquete de políticas económicas. 
El problema que se desprende de mantener un elevado déficit es que el ahorro 
interno es inhibido, los recursos provenientes de la inversión extranjera se 
ubicaron en especulaciones de mercado, por ello, la fuga de capitales registrada 
generaría que los compromisos de deuda a corto plazo indexados en dólares 
fueran insostenibles. 
Debido a la especulación, las reservas internacionales que pasaron de 17 ,000 a 
6.000 millones de dólares y el tipo de cambio sufrió una depreciación cercana al 
100%. Por lo que resultó urgente instrumentar un programa de ajuste, a fin de 
corregir los desequilibrios y recobrar la estabilidad de los mercados. Para tener 
éxito, el plan de ajuste debía estar respaldado en un paquete de apoyo económico 
que permitiera estabilizar los mercados financieros. 
Con el agravamiento de la crisis y el posible contagio hacia la estabilidad 
internacional, el gobierno recibe apoyo financiero de 50 mil millones de dólares por 
RGC/JHB 52 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
parte del gobierno de Estados Unidos, el FMI y el Banco Mundial, a cambio de la 
aplicación de un severo programa de ajuste externo y estabilización, además de la 
profundización de las reformas estructurales conocidas como de "segunda 
generación" (la privatización de la infraestructura y de sectores estratégicos como 
el energético, comunicaciones, telecomunicaciones, puertos, ferrocarriles, 
aeropuertos, etc.). 
Cuadro 10 
COMPOSICIÓN DEL PAQUETE FINANCIERO. 
(Millones de dólares) 
ORIGEN DE LOS RECURSOS 
Tesoro de los E.U. 
Fondo Monetario Internacional 
Banco Internacional de Pagos 
Banco Mundial y Banco Interamericano 
de Desarrollo 
Total 
FUENTE: BANXICO 
RECURSOS 
DISPONIBLES 
20,000 
17,750 
10,000 
2,764 
50,514 
El programa de ajuste, perseguia tres objetivos fundamentales: 
1. Elevar el ahorro interno mediante un ajuste en materia impositiva y una 
reducción selectiva del gasto. 
2. Estabilizar los mercados financieros mediante una política monetaria restrictiva. 
3. Atender el problema de sobreendeudamiento del sector privado. 
La intención del gobierno es recuperar la estabilidad macroeconómica y garantizar 
el cumplimiento con el servicio de la deuda tanto interna como externa. Para ello, 
aplica la corrección de precios relativos, e impone la astringencia monetaria, fiscal 
y salarial, que logran reducir la inflación y el deterioro externo. ello a costa de 
hundir la economía en la peor recesión, la cual se extiende acompañada de un 
alto desempleo y la quiebra del sistema bancario, cuyas consecuencias sobre las 
finanzas públicas gravitan onerosamente durante todo ese periodo hasta la fecha. 
Las consecuencias del desempleo se reflejaron en el incremento de la pobreza, la 
poca u orientada participáción del Estado se reflejó en el abandono de las políticas 
sociales tradicionales. La disminución en los ingresos públicos y la poca eficiencia 
del gasto; aunado a los compromisos de deuda pública, han sido factores 
fundamentales para que la inversión no encuentre claridad y no se desarrollen 
sectores productivos, por tanto, la economía no encuentra el cause que le pennita 
un crecimiento sostenido de mediano plazo. 
La llamada "Refonna Fiscar ha sido una prioridad y un requisito para reactivar la 
economía, sin embargo, la falta de acuerdos y los intereses políticos que emanan 
RGCJJHB 53 
FINANZAS PÓBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPEC11VAS 
de grupos sociales, han impedido llegar a un diagnóstico claro y preciso que 
pennita trabajar y modificar las estructuras económico-sociales. Por ello se analiza 
el avance y la estructura de los componentes de las finanzas públicas para 
elaborar una propuesta. 
El déficit público. 
Después de registrar déficit públicos cercanos a 15% del PIS en 1982, 13% en 
1987, los programas de ajuste que implicaron controles al gasto público y la 
reconversión de la deuda pública, desde principios de los noventa se han logrado 
mantener en equilibrio, incluso se han registrado superávit. Para el año 2002 fue 
de 0.65% del PIB, lo que implica un logro en la meta del gobierno. 
Sin embargo, ante la poca dinámica que tuvieron los ingresos públicos, el gasto 
tuvo que contraerse, por lo que experimentaron una tendencia a la baja en dos 
décadas. Mientras que los ingresos pasaron de representar 28% del PIB en 1980 
a 21.5% en el 2000, los gastos observaron un descenso más pronunciado al pasar 
de 40% del PIB a 22.5% en los años correspondientes. 
El ajuste en las finanzas públicas se realizó en un ambiente de rezagos en los 
sectores sociales, así como de inversión en infraestructura y servicios públicos, lo 
que implica que las posibilidades de crecimiento se vean inhibidas ante la 
disminución de la participación del Estado vía el gasto público y la inversión 
productiva. 
3.2 LA POLITICA DE INGRESOS. 
Ingresos presupuestarios. 
Los ingreso ordinarios del sector público presupuestario mantuvieron un nivel de 
crecimiento real lento, es decir, la economía en el periodo 1980-2000 creció a una 
tasa media anual real de 3.2% mientras que para los ingresos fue de 1.2%. En 
proporciones del PIS, como se mencionó en el apartado anterior, paso de 28% a 
21.5% respectivamente. 
Aunque en el lapso de 1991-1992, los ingresos repuntaron en 30.6% y 29.8% 
respectivamente, producto de la privatización y venta de empresas públicas como 
Teléfonos de México, los bancos, entre otros. No hubo mayor variación de estos. 
Ingreso petroleros y no petroleros. 
Por su origen, los ingresos ordinarios del sector público presupuestario se pueden 
clasificar en petroleros y no petroleros. Los primeros incluyen los ingresos fiscales 
del Gobierno Federal derivados del petróleo, asi como los ingresos propios de 
Pemex, en tanto que los no petroleros consideran a los tributarios y no tributarios 
del Gobierno Federal, así como a aquellos recursos generados por los organismos 
y empresas distintas de PEMEX. 
RGC/JHB 54 
100% 
90% 
80% 
70% 
60% 
50% 
40% 
10% 
FINANZAS PÚ8UCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Gráfica 1 
INGRESOS PETROLEROS Y NO PETROLEROS DEL SECTOR 
PÚBLICO PRESUPUESTARIO. 
(Estructura porcentual) 
nnnnn 
DNO PETROLEROS 
B PETROLEROS 
! ! ! ª ! ! ! ~ ª ~ ~ ! ! ! ! ! ~ ! ! ! ~ 
fuente: Elaboraci6n propia ain dalos de la SHCP. INEGI. SCN. 
Durante el periodo 1980-2000, la inestabilidad de los precios internacionales del 
petróleo, motivó que los ingresos petroleros evolucionaran con frecuentes 
altibajos, aunque el balance de esas dos décadas indica que crecieron a una tasa 
media anual del 1.4 por ciento en términos reales. 
Aun con ello, destacaron particularmente las caídas del 46.4 por ciento en 
términos reales en 1981; del 19.6 por ciento en 1985; 15.8 por ciento en 1988 y 
17.8 por ciento en 1998. Sin duda, este comportamiento hace evidente que el 
petróleo es el componente más volátil de los ingresos del sector público. 
Los ingresos petroleros tienen un peso y un soporte muy importante en la 
recaudación del gobierno, debido a la volatilidad de su precio internacional, la 
proyección en el Presupuesto de Egresos se ha visto muy limitada y moderada, ya 
qué la estimación se hace siempre oontemplando el peor de los escenarios con el 
fin de no afectar la meta en el gasto programable del sector público. 
No obstante, en la estructura de los ingreso petroleros encontramos qué la mayor 
participación de estos corresponde a su componente fiscal, es decir, el Gpbierno 
Federal. PEMEX aportó en promedio 45.1% de 1980-2000, lo qué manifiesta su 
gran importancia en la estructura de los ingreso petroleros. Para el año 2000, 
PEMEX aportó el 31 .6% del total de los ingresos, lo qué pone de manifiesto la 
dependencia de la estructura impositiva de la actividad petrolera. 
RGC/JHB 55 
100% 
90% 
80% 
70% -
60% -
50% 
40% 
30% 
20% 
10% 
()')!, 
FINANZAS PÚBUCAS EN M OOCO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Gráfica 2 
ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS PETROLEROS. 
(Porcentajes) 
nnnnnnn 
Ol'e.EX 
O NGRESOS RSCALES 
Fuente: Elabora<:ión propia con datos de la SHCP. INEGI, SCN. -
En cuanto a los ingresos no petroleros, qué incluyen a los tributarios y no 
tributarios del Gobierno Federal, asf como a los ingresos de los Organismos y 
Empresas bajo control directo presupuesta! distintos de PEMEX, estos mostraron 
una variación en su tasa de crecimiento real muy fluctuante, es decir con altibajos, 
donde en 1983 y 1985 tuvieron descensos muy pronunciados. Sin embargo, para 
el periodo 1980-2000 estos se conformaron en su estructura con el 67.2% de 
recursos obtenidos por el Gobierno Federal y un 32.8% por Organismos y 
Empresas. 
100% 
90% 
80'4 
70% 
60% 
50'4 
40% 
30% 
20'J(, 
10% 
°" 
RGC/JHB 
:i! 
~ 
Gráfica 3 
ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS NO PETROLEROS. 
(Porcentajes) 
nnnnnnnnn 
DORGANISMOS Y EMPRESAS 
DGOBIERNO FEDERAL 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP, INEGI SCN. 
56 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Ingresos del Gobierno Federal. 
Entre los años 1980 y 2000 los ingresos del Gobierno Federal han experimentado 
una moderada alza, que representa 2.9%, aunque es inferior a la tasa de 
crecimiento de la economía en su conjunto. 
Como porcentaje del PIB, los ingresos del gobierno federal se mantuvieron 
estancados en el periodo de estudio 1980-2000, actualmente en el 2000, llegó a 
representar alrededor del 15.4% del PIB, una cífra muy por debajo si lo 
comparamos con parámetros internacionales. 
En 1998, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), 
publicó un estudio donde se percibe que el tamaño de la economía mexicana 
medido en la capacidad de recaudación es muy inferior a la de los países no solo 
miembros del organismo, sino dentro de los llamados subdesarrollados. Estos 
datos se analizarán en el siguiente apartado. 
Gráfica 4 
INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL. 
-10% 
Fuente: Elaboración propia con datos de ta SHCP. INEGI. SCN. 
Los ingreso tributarios y los no tributarios tienen una evolución muy diferente, pues 
mientras los tributarios crecieron a una tasa anual de 1.5% en términos reales, los 
no tributarios lo hicieron e·n 10.5% en el periodo de estudio 1980-2000. 
Es de destacarse que los tributarios dependen directamente de la evolución de la 
actividad económica, así en los periodos de crisis estos presentaron caídas 
importantes, incluso mayores a la economía, igualmente en situaciones a la 
inversa, donde en auge representó que los tributarios crecieran por encima del 
ritmo de la economía. 
RGC/JHB 57 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PE.RSPECTIVAS 
Los ingresos no tributarios experimentan elevados crecimientos porque no tienen 
fuentes recurrentes de recursos estables, además de estar vinculados con los 
cambios en los precios internacionales, la contribución más importante la 
representa los ingresos derivados de la actividad petrolera. 
El crecimiento de los ingresos no tributarios configuró un cambio significativo en la 
estructura de ingresos del Gobierno Federal, los ingresos vía los derechos por 
hidrocarburos, así como los ingresos producto de las privatizaciones han 
determinado las variaciones en la estructura de los ingresos del Gobierno Federal 
en estas dos décadas. 
Ingresos tributarios. 
Estos representan la principal fuente de financiamiento del sector público, se 
sustentan principalmente en el ISR y el IVA, adicionalmente se aplican otros 
impuestos corno el de Tenencia o uso de Vehículos (ISTUV), el Impuesto Especial 
sobre Producción y Servicios (IEPS) y el Impuesto a Automóviles Nuevos (ISAN) y 
algunos otros que tienen un peso menor. 
Durante las dos últimas décadas, los ingresos tributarios representaron en 
promedio cerca de dos terceras partes de los ingresos del Gobierno Federal, 
destacando el ISR, el IVA y el IEPS, que conjuntamente aportaron el 87.8 por 
ciento de los ingresos tributarios obtenidos en todo el periodo. Para el 2000, estos 
gravámenes aportaron el 91. 7 por ciento de la recaudación tributaria total. 
20% 
18% 
Gráfica 5 
INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL. 
(Porcentaje del PIB) 
ONO TRIBUTARIOS 
O TRIBUTARIOS 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP, INEGI, SCN. 
Con menor peso se ubicaron los impuestos al Comercio Exterior (6.9 por ciento); 
el ISTUV, 1.6 por ciento, y el ISAN, con sólo 0.5 por ciento de los ingresos 
tributarios en promedio. 
RGC/JHB 58 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Además, en el periodo de estudio 1980-2000, los ingresos tributarios 
representaron 68.8% en promedio, destacando por su importancia el ISR, el IVA y 
el IEPS, que en conjunto aportaron cerca del 85.3% de los ingresos tributarios 
obtenidos en todo el periodo. 
Gráfica 6 
RECAUDACIÓN TOTAL SEGÚN IMPUESTOS. 
(Estructura porcentual) 
OTROS 
<4..2% 
IVA 
27.1% 
Fuente: Elabotadón propia con datos de la SHCP. INEGI. SCN 
En el periodo de estudio 1980-2000, los ingresos tributarios aumentaron 1.5% 
promedio anual en términos reales. Este comportamiento se explica, entre otros 
factores, por el bajo dinamismo que experimentó la recaudación del ISR (1.9 por 
ciento promedio anual)19
, así como por los descensos de la captación de los 
impuestos al comercio exterior (7.5 por ciento anual) y otros impuestos no 
comprendidos (26.4 por ciento anual), gravámenes que de representar poco más 
del 32 por ciento de los ingresos tributarios en 1980, pasarán a constituir 
solamente el 4.6 por ciento en el año 2000. 
Por su parte, la recaudación del IVA, IEPS y Tenencia se comportó 
favorablemente, toda vez que creció 4.2; 4.6 y 8.3 por ciento promedio anual en 
términos reales, respectivamente. 
Sin embargo, a nivel internacional, como se mencionó anteriormente, la fragilidad 
del sistema tributario con respecto a otros países es muy marcada, lo qué nos 
ilustra cómo estamos cónstituidos y dónde se encuentra el desajuste o las fallas 
del sistema impositivo mexicano. 
19 
Incluye la recaudación del Impuesto al Activo a partir de 1989. 
RGC/JHB 59 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Cuadro 11 
Ingresos Tributarios por Fuente Fiscal como Porcentaje del PIB 1998. 
ISR ISR CONSUMO DE 
SOBRE SEGURIDAD 
PAIS TOTAL PERSONAS BIENES Y EMPRESAS 
FiSICAS SERVICIOS 
PROPIEDAD SOCIAL 
DINAMARCA 49.6 2.6 27.4 16.4 1.7 1.6 
SUECIA 51.8 3.2 19.9 11.6 2.0 15.2 
ESTADOS 
28.3 2.7 11.0 4.7 3.0 6.5 
UNIDOS 
!JAPÓN 28.6 4.3 5.9 4.7 3.1 10.6 
ESPAÑA 33.6 2.6 7.4 9.7 2.0 11.8 
1Mé5<1co 14 2.3 1.8 9.3 0.3 2.5 
FUENTE: OCOE 
El Impuesto Sobre la Renta. 
El Impuesto Sobre la Renta es el gravamen más importante en términos de 
captación que tiene la Federación. Entre 1980-2000, la recaudación del ISR 
experimentó un comportamiento cíclico, muy correlacionado con el nivel de 
actividad económica. De hecho, en las etapas de crecimiento del PIB, la 
recaudación del ISR creció más que proporcionalmente y viceversa, en épocas en 
que el PIB registró descensos. la captación de este gravamen se redujo en 
mayores dimensiones. 
RGC/JHB 
Gráfico 7 
México; Tasas de crecimiento ISR, PIB. 
30 
2 5 +-~~~~~~~--t 
20 +-~~~~~ ~~~ 1 
15 +-~~~~~~~ --i 
10 +-o-~~~~~~~~ 1 
5 
o 
-5 
-10 
-15 +-----
c:::::J ISR 
-+-PIB 
·20 +-~ ~~~~~~~ ~~~~~~~~~- 1 
-25 -'--~~~~~ ~~~~~~~~~~~~ -="'-~ ~~~~~ 
Fuente: Elaboración propia coo datos de la SHCP, INEGI, SCN. 
60 
FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECllVAS 
La variación en el crecimiento del producto es lo que determina la variación en el 
crecimiento del ISR, este es muy sensible a cualquier variación que se presenta 
en el ritmo de actividad económica. 
En el periodo de referencia, la recaudación del ISR como proporción del PIB, 
evolucionó con una ligera tendencia a la baja. Así, de niveles de 5.2 por ciento del 
PIB en 1980, se redujo a 3.8 por ciento en 1983-1987, y de un máximo de 5.6 por 
ciento en 1993 a un 4.6 por ciento del PIB en el 2000. 
Gráfico 8 
México; ISR como% del PIB. 
Fuente: Elaboraclón propia oon datos de la SHCP, INEGI, SCN. 
En relación con otros países, la carga fiscal del ISR en México está muy por 
debajo del promedio. Con base en datos de la OCDE, el ISR empresarial 
(personas morales) como proporción del PIB en el país fue de 1.9 por ciento, 
mientras que el promedio de los paises de la OCDE es de 3 por ciento, en los 
países asiáticos es de 3. 7 por ciento y en naciones latinoamericanas como Chile 
es de 3.1 por ciento. 
En el caso del ISR personal (personas físicas), la carga fiscal en México (1.8 por 
ciento según datos de la OCDE para 1997), fue inferior al promedio de 10.7 por 
ciento de los países miembros de esa organización y a la de naciones como 
Estados Unidos, 9.8 por ciento; Canadá, 13.4 por ciento, y Brasil con 2.1 por . 
ciento. 
RGC/JHB 61 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Cuadro 12 
Carga Fiscal del ISR Personas Fisicas según países seleccionados. 
(%del PIB) 
Pais (%) País (%) 
Países Miembros OCDE 10.7 Suecia 18.7 
Hungría 6.5 Holanda 9.3 
Portugal 6.2 Dinamarca 27.7 
Grecia 4.5 Nueva Zelanda 16.6 
República Checa 5.3 Canadá 13.4 
Islandia 9.5 Australia 12.0 
Francia 6.2 Suiza 11.5 
Polonia 9 .8 Estados Unidos 9.8 
Turquía 5.3 Japón 6.4 
Noruega 10.8 Paises Latinoamericanos 
Austria 8.4 Argentina 0.1 
Alemania 10.4 Bolivia 0.5 
Irlanda 11.8 Brasil 2.1 
España 8.1 Colombia 0.3 
Reino Unido 9.4 Chile 1.4 
rll'llandia 17.5 Ecuador 0.1 
Italia 10.6 Perú 1.0 
Bélgica 14.5 Promedio 0.9 
Luxemburgo 9.7 México 1.8 
Fuente: Elabotado por la UEFP de la H. Cém&ta de Diputados c:on base en datos de Revenue 
Statistics, OCOE y Govennent Flnance Statistics Yearbook, FMI, 1998. 
El promedio de México es muy inferior por diversas causas, entre las que se 
destacan principalmente el bajo nivel de recaudación debido a la elusión y evasión 
fiscal, es decir, no existen verdaderamente fuertes incentivos a que se paguen los 
impuestos. En México según datos de INEGI, de más de dos millones de 
empresas registradas, aproximadamente 500 mil son las que contribuyen al fisco, 
del resto no se tiene un control que permita tanto regularizarse como conocer su 
capacidad financiera real, puesto que muchas no declaran ingresos. 
RGC/JHB 
Gráfica 9 
México: Estructura del ISR 1980-2000. 
PERSONAS 
FISICAS 
45.9% 
OTROS 
19.0% 
PERSONAS 
MORALES 
35.1% 
Fuente: Elaboración propia c:on da10S de la SHCP, INEGI. SCN. 
62 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Sin embargo, el promedio del ISR a personas morales es similar al de los países 
industrializados, el detalle se muestra en el ISR a personas físicas, donde el bajo 
nivel de recaudación se explica de diversas maneras. 
En primer lugar, el bajo nivel de ingresos es lo que determina que la recaudación 
sea poca, esta se explica por los bajos salarios que se perciben, 
aproximadamente más de la mitad de la población ocupada percibe en promedio 
poco más de dos salarios mínimos. Aunado a ello, la distribución del ingreso 
determina que sólo el 40% de la población sea la que mantenga toda la carga 
impositiva del país, pero principalmente el último decíl, donde se concentra la 
mayor parte de la participación en el ingreso. 
Cuadro 13 
MálCO: DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO. 
OEC1LDE 
INGRESO 
1 
11 
111 
IV 
V 
V1 
VII 
VIII 
IX 
X 
PARTICIPACIÓN EN 
ELINGRESO 
1.1 
2.6 
3.7 
4 .7 
5.7 
7.1 
9.0 
11.3 
16.2 
38.2 
Fuente: INEGI, ENIGH: Personas flsicas 
PARTIC1PACION EN LA 
RECAUOACION ISR• 
-2.7 
-5.2 
-6.9 
-7.3 
-7.9 
-6.4 
-6.7 
-3.7 
7.4 
139.6 
El problema de la distribución del ingreso es muy complejo y ha llevado a varias 
discusiones sobre el tema, sin embargo como se mencionó anteriormente, los 
bajos salarios percibidos por los trabajadores repercuten directamente en la 
recaudación, tal es así que los primeros ocho decíles de ingreso muestran una 
aportación deficitaria, esta puede deberse a los subsidios que perciben los 
trabajadores de bajos ingresos. 
La falta de un crecimiento económico sostenido es producto de que las 
inversiones productivas sean muy inestables, esto es que si las inversiones 
determinan el crecimiento económico y por lo tanto la recaudación impositiva 
(tanto a personas físicas como morales), para mantener un nivel de recaudación 
constante y en crecimiento, es necesario que las tasas de crecimiento de la 
inversión y del PIB sean crecientes y constantes, así se ofertaría un mayor nivel 
de empleo y permitirla que los salarios se incrementen, con ello la base tributaria 
se incrementaría permitiendo una mayor recaudación como proporción del PIB. 
Hay que recordar que el ISR es el impuesto más importante, cualquier 
modificación que busque incrementar su participación en los Ingresos Públicos 
debe contemplar no solo modificar la tasa impositiva, sino también sus 
determinantes estructurales que se describieron, principalmente el referente a la 
población, puesto que éste es el fin y la esencia de las políticas públicas. 
RGC/JHB 63 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPEcnvAS 
El Impuesto al Valor Agregado (IVA). 
El IVA es un tributo que se causa por el porcentaje sobre el valor adicionado o 
valor agregado a una mercancía o un servido, conforme se completa cada etapa 
de su producción o distribución. No es acumulativo, porque tiene la posibilidad de 
deducir el impuesto causado en la etapa anterior. 
De acuerdo con la Ley del IVA, están obligadas al pago de este impuesto las 
personas físicas y morales que en el territorio nacional enajenen bienes, presten 
servicios independientes, otorguen el uso o goce temporal de bienes, e importen 
bienes o servicios. 
REGlllEN SUJETO 
REGIMEN 
GENERAL PetSOnas Flsicas o 
lasa 15% 
Monlles 
RE GIMEN Personas Físicas o 
FRONTERIZO 
tasa 10% 
Morales 
REGIMEN Personas Físicas o 
ESPECIAL 
Morales tasa 0% 
Personas Físicas 
RE GIMEN 
ESPECIAL 
exento Personas Físicas o 
Morales 
RGC./JHB 
Cuadro 14 
Estructura de la ley del IV A. 
OBJETO 
- Enajenación de bienes. 
- Prestación de S«'licios independientes. 
- Otorgar el uso o goce temporal de bienes. 
• lmpo<tar bienes o seMcios. 
·Actos o 8Clllltdades por los que se deba pagar impuesto, que realicen los 
residentes en la región fronteñra o zonas libres. 
- La enajenación de animales y vegetales que no estén lndustrialízados, las 
medícinas de patente y productos destinados a la alimentación. 
- La prestaci6n de seMc:los Independientes a la agroindustria. 
- De uso o goce temporal de maquinaria y equipo para la agroindustria. 
- La emortac:ión de bienes v servicios. 
- Actividades empresariales que úoícamente enajenen o presten ser vicios al 
público en general, aJ)'OS ingresos no rebasen un millón de pesos en un año 
calendario. 
Enajenaciones: 
•El suelo y casa habitación. 
• Libros, Periódicos y revistas, bienes muebles usados . 
• emetes de loterfa. rifas, sorteos o juegos de azar. 
• Monecta Nacional o Extranjera. 
• Partes soclales, documentos pendientes de cobro y titulas de crédito. 
• Lingotes de oro. 
Servicios: 
• Comisiones de créditos hipotecarios y de ta Afores. 
• Los servicios de enseñanza y de medicina. 
• Se<vicios prestados en forma gratuita. 
• El transporte público terrestre y maritimo internacional. 
• El aseguramiento agoperuario. 
• Intereses y operaciones financieras. 
• Los proporcionados a mlembtos de asociaciones. 
• Los de especláculos públicos y derechos de autor. 
Uso o Goce Temporal de Bi-s: 
• Inmuebles para casa habitación. 
• Fincas agrfcolas y ganaderas. 
• Bienes tangibles de residentes en el extranjero. 
• Libros, periódicos y revistas. 
Importaciones: 
• Las que no lleguen a consumarse. 
• Equipajes y menaje de casa. bienes donados. obras de arte, oro y vehlaJlos de 
gobiernos extranjeros. 
Exportación: 
• La que tenga canlder de definitiva. 
• La enajenación de bienes a residentes en el extranjero. 
• El uso o goce de bienes lo tangibles en el extranjero . 
• La transportación nacional. 
• La Enaienación de bienes de emD<esas PITEX. 
64 
FiftANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPfCTIVAS 
En el periodo de estudio 1980-2000, la recaudación del IVA creció a una tasa 
media anual de 4.2% en términos reales, cantidad mayor al observado en el ritmo 
de crecimiento de la economía en ese periodo. 
La recaudación del IVA está directamente relacionada con la evolución de la 
actividad económica del país, y particularmente con el consumo, aunque también 
influyen otros factores que se vinculan con la eficiencia de la administración 
tributaria. 
40 
35 
30~---I 
25 .Jr""",_--1 
20 
15 
10 
5 
Gráfico 10 
México; Tasas de crecimiento IVA, PIB. 
c::JIVA 
-+-PIB 
01L--'+rllcrt~lo!C--'!r~ ..... o>6-:J:!Cll:;;l 
-5 
·10 
-15 
-20 ·25 ..__,,,..._ _______________________ ~ 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP. INEGI. SCN. 
En términos de monto de la recaudación, el IVA es el segundo impuesto federal 
más importante que tiene el gobierno federal, sólo detrás ISR. En el periodo de 
estudio 1980-2000, el IVA aportó en promedio el 30.% de los ingresos tributarios 
del Gobierno Federal, en tanto que el ISR contribuyó con el 43% del total. 
El hecho más importante tiene que ver con el aumento de la participación relativa 
del IVA dentro de los ingresos tributarios, toda vez que mientras en 1980 
contribuía con el 17.5% del total, para el año 2000, llegó al 32.9%, la mayor 
proporción desde que se creó este impuesto. Esto debido a que el crecimiento 
promedio anual del IVA fue superior al de los ingresos tributarios. 
Como proporción del PIB, el IVA ha variado según los incrementos de su tasa 
general, sin embai'go, ésta no se ha incrementado significativamente, ya que en 
los años 1980-2000, con una tasa general de 15%, se logró la mayor proporción 
alcanzada respecto al producto al ubicarse en 3.1 %. En los periodos donde la tasa 
general fue de 10%, la recaudación con respecto al PIB fue de 2.6%. 
RGC/JHB 65 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPfCTIVAS 
4 
3 
2 
Gráfico 11 
Carga Fiscal Del IVA. 
(Recaudación como % del PIS) 
--IVA 
Tasa 15% Tasa 10% 
Fuente: Elaboración propia oon datos de la SHCP, INEGI. SCN. 
Tasa 15% 
En el periodo de estudio se han registrado diversas tasas para la recaudación del 
impuesto, sin embargo no basta con analizar cuál ha sido la que mayor 
recaudación como proporción del producto resulta mejor dado el mayor 
porcentaje, sino que es importante medir la eficiencia recaudatoria del IVA, esta es 
entendida como la relación entre la carga fiscal y la tasa del impuesto, es decir, las 
unidades del PIB por cada punto de tasa. 
Cuadro 15 
COEFICIENTE DE EFICIENCIA DEL IVA 1980-2000. 
AÑOS TASA 
GENERAL 
RECAUDACIÓN 
DELIVA 
(%DELPIB) 
EFICIENCIA 
RECAUDATORIA 
(% PIBITASA) 
1980 10% 2 .3 0 .23 
PROMEDIO 
POR 
PERIODO 
1981 10% 2 .7 0 .27 0.24 
1982 10% 2.1 0 .21 ' • ···1·003--···--··1·53· ·----------·--2:9 ·······--·· --····¡).'.;9· ·----·-··· ·------···--: 
1984 15% 2.9 0.19 
1985 15% 2.7 0.18 
1986 15% 2.8 0.19 
1987 15% 3.0 0.20 0.22 
1988 15% 3.3 0.22 
1989 15% 3.2 0.21 
PROMEDIO 
GLOBAL 
1990 15% 3.5 0.23 0.23 
1991 15% 3.4 0.34 • : 
"" '1º992ºº""""""º1º0%"ºº""""º""""ºº:Z:9º""º""""""º""ºº""¡j.2-9ºº""º""º:""·------ -·--·--: 
1993 10% 3.0 O.JO : 0.29 : 
1994 10% 2.7 0 .. 27 : : ····,-995--·----··1·53--····-- ·----··2:a----·······--····¡¡_:;9·----··---····--· ·-- ·--: 
1996 15% 2.9 0 .19 : 
1997 15% 3.1 0.21 0.21 ¡ 
1998 15% 3.1 0.21 : 
1999 15% 3.3 0.22 
2000 15% 3.5 0.23 
FUENTE: Elaborado por el CEFP oon base de dalos de la Cuenta Pública de la SHCf' e infonnaclón de INEGI. 
RGC/JHB 66 
FINANZAS PÚlll.JC.AS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTlYAS 
El cuadro 15 nos muestra que la recaudación por punto de tasa disminuye en la 
medida en que aumenta la tasa del impuesto. Lo anterior pone de manifiesto que 
en México, los incrementos en la tasa general del IVA, tienen un efecto 
proporcionalmente menor sobre los niveles de recaudación. De hecho, si se 
considera la experiencia más reciente en que la tasa general se elevó 50% en 
1995, para ubicarse en 15%, la carga fiscal del IVA se mantuvo, hasta 1996, por 
debajo de los niveles de 1992 -1993, años en los que la tasa era del 10%. 
Además de ello, la carga fiscal del IVA en México, es inferior a la de otros países, 
(algo similar que el ISR). En México la carga fiscal del IVA en el 2000 fue del 
3.5%, el promedio en los paises de América Latina ascendió a 5.7% y en los de la 
OCDE al 7.2%. 
Cuadro 16 
Carga Fiscal del rYA Personas Flsicas Según Paises Seleccionados. 
(%del PIB) 
Pals (%) Pals (%) 
Pal- Miembros OCOE 7.2 
Hungrla 8.3 Suecia 8.1 
Portugal 7.5 Dinamarca 10.0 
Grecia 9.1 Nueva Zelanda 8.6 
República Checa 8.3 Canadá 5.6 
Islandia 9.8 Suíza 2.7 
Francia 7.6 
Polonia 7.2 
Turquía 6.8 
Austria 9.0 Paises Latinoamericanos 
Alemania 7.1 
Irlanda 7.2 Argentina 7.7 
España 5.5 Bolivia 3.3 
Reino Unido 6.7 Colombia 5.6 
Finlandia 8.5 Chile 8 .8 
Italia 6.4 Eruador 5.5 
Bélgica 72. Perú 5.6 
Luxemburgo 6.0 M6xlco 3.5 
Fuente: Elaborado por la UEFP de la H. Cámara de Diputados con base en datos de 
Revenue Statistics, OCDE y Govemlent Finance Statistics Yearbook, FMI, 1998. 
Al igual de lo que sucede con el ISR, tenemos una productividad muy inferior a lo 
que potencialmente podíamos recaudar. Las causas que lo explican son Qiversas; 
desde la distribución del gasto familiar por decil de ingreso, como por la eficiencia 
de la recaudación dada la complejidad del régimen que grava productos a tasa 
general, tasa cero y los exentos. 
Si analizamos el primero, observamos que cerca de dos terceras partes de la 
recaudación se obtiene de los dos últimos decíles de gasto (los de mayores 
ingresos), es decir, la contribución de los primeros ocho deciles de gasto participa 
en su conjunto con una tercera parte la recaudación (los de menores ingresos). 
RGC/JHB 67 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Cuadro 17 
MÉXICO: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO. 
DECIL 
PARTICIPACIÓN PARTICIPACIÓN PARTICIPACIÓN EN LA 
EN El INGRESO EN EL GASTO RECAUDACIÓN IVA 
1 1.1 2.01 0.39 
11 2.6 3.84 1.26 
111 3.7 4.91 2.19 
IV 4.7 6.04 3.02 
V 5.7 7.08 4.54 
VI 7.1 8.24 5.64 
VII 9.0 9.86 7.74 
VIII 11 .3 12.08 10.76 
IX 16.2 16.25 18.34 
X 38.2 29.68 46.12 
FUENTE: SHCP, dísbibución del pago de impuestos y recepción del gasto público, por 
declles de Ingreso, SCNM. 
La distribución del ingreso es de igual fonna el detenninante de que la 
recaudación no crezca, y que la mayor parte de la carga tributaria sea pagada por 
el 20% de la población de mayores ingresos. A pesar de ello, se dice que las 
exenciones y la tasa cero contribuyen a que la participación sea menor. Esto es 
cierto, pues la mayor parte del gasto familiar se destina a productos gravados con 
tasa cero, mientras que en las famílias de mayores ingresos su gasto se destina a 
productos gravados con la tasa general. 
Considerando la estructura de tasas y regímenes especiales del IVA, así como la 
distribución del gasto de las familias, en promedio, solamente el 48% del gasto 
familiar en México está sujeto al pago de la tasa general; 28% corresponde a 
productos bajo el régimen de tasa cero y el 24% restante a bienes y servicios 
exentos. 
Esto quiere decir que de la totalidad teórica de ingresos que se podría recaudar, 
solo se puede recaudar teóricamente el 48% de esos ingresos. Si consideramos 
que para el año 2001 el 15% del consumo realizado en este año representó el 
11 .9% del PIB, entonces la recaudación teórica sería de 5.7%, pero la recaudación 
observada en este año, es decir, lo que verdaderamente se recaudó fue de 3.4% 
del PIB. Esto nos da una idea de que la magnitud de ineficiencia es de 2.3% del 
PIB, esto es el costo de mantener una carga impositiva con diversos regímenes 
que sólo hacen más complejo el entendimiento y el pago de este impuesto. 
RGC/JHB 68 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
Cuadro 18 
ESTRUCTURA DEL GASTO FAMILIAR EN MÉXICO. 
(% Gasto en bienes y servicios por régimen respecto al gasto total por decíl) 
DECiL TOTAL 
TASA 
TASA CERO EXENTOS 
GENERAL 
1 100% 36.5 49.1 14.4 
11 100% 36.4 47.6 16.1 
111 100% 39.4 43.2 17.4 
IV 100% 38.8 41.4 19.8 
V 100% 39.2 37.5 23.3 
VI 100% 40.4 37.3 22.3 
VII 100% 43.3 33.1 23.7 
Vlll 100% 44.6 30.6 24.8 
IX 100% 49.2 25.4 25.4 
X 100% 58.6 14.6 26.9 
TOTAL 100% 48.0 28.0 24.1 
FUENTE: SHCP, diSVibuci6n del pago de impuestos y recepción del gasto 
público, por declles de ingreso, SCNM. 
Como se observa en el cuadro, en las familias más pobres cerca del 50% de su 
gasto está destinado a bienes sujetos a tasa cero, proporción que se reduce en la 
medida en que el nivel de ingresos es mayor, de tal manera que el decíl de 
ingresos más alto destina sólo 14.6% de su gasto total a esos bienes. 
Por el contrario, los decíles de más altos ingresos destinan la mayor parte de su 
gasto a bienes y servicios sujetos al pago de la tasa general y exentos. De hecho, 
el subsidio implícito del IVA es relativamente alto en el sector de mayores 
ingresos, porque en términos absolutos gasta, comparativamente, mucho más en 
alimentos, medicinas, periódicos, libros, escuelas privadas y servicios de salud, 
que la población de menores recursos. 
Cualquier modificación a la normatividad del IVA debe de contemplar no solo el 
incremento absoluto de la cantidad de recursos que se pudieran recaudar, sino 
también cual y como se lograría la mayor efectividad de éste, siempre apoyado en 
la productividad que represente el mayor monto de recursos. Como se analizó, 
una mayor tasa no implica una mejor efectividad, hay que tomar en cuenta la 
participación de los diferentes sectores de la población, su participación en el 
gasto y cómo cualquier modificación en la normatividad el IVA ayudaría a mejorar 
su situación económica, puesto que este es el fin último al que se debe atender. 
El Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. 
Por su nivel de recaudación, el IEPS es el tercero en importancia para el Gobierno 
Federal, su evolución ha sido muy cíclica, debido a las diferentes disposiciones 
que entran en vigor cada año fiscal. Precisamente, a partir de 1997 ha cobrado 
mayor importancia, esto debido a las necesidades de financiamiento del sector 
público. 
RGC/JHB 69 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Gráfico 12 
IEPS; Tasa de Crecimiento. 
60 
·20 
-'O - - - - --------------------- --------------- - -- ------- - --- - -----
! ; ; ; ; ! ! ª ª ! ! ~ ~ ~ ; ! ! ! ~ ~ 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP, INEGI, SCN. 
Como proporción del PIB, la evolución de IEPS mostró variaciones notables muy 
marcadas, ya que en 1986 representó un nivel muy elevado de 2. 7 por ciento del 
PIB, y en 1995 la segunda más baja en el periodo de estudio, representando 1.2 
por ciento del producto, en el 2000 esta proporción alcanzó el 2.0 por ciento, 
muestra de su gran importancia dentro de la estructura de las finanzas públicas. 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP, INEGI, SCN. 
De igual forma, la composición del IEPS muestra que en el periodo de estudio, la 
mayor participación provino de la enajenación de productos petroleros 
principalmente de la gasolina, representando el 66.8 por ciento de la recaudación 
total del IEPS, el restante 33.2 por ciento lo generaron los productos no petroleros, 
tales como tabacos labrados, bebidas alcohólicas, cerveza, entre algunos otros 
derogados. 
RGC/JHB 70 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
PRODUCTOS NO 
PETROLEROS 
33.2% 
Gráfico 14 
IEPS; Composición Impositiva. 
PRODUCTOS 
PETROLEROS 
66.8% 
Fuente: Elaboración PfOPÍa con datos de la SHCP, INEGI, SCN. 
La tributación de este impuesto ha generado muchas discusiones y descontentos 
en los diferentes estratos sociales, sin embargo el papel que juega en la estructura 
de las finanzas públicas lo hace necesario. Los bienes gravados responden a una 
demanda con muy baja elasticidad, lo que hace suponer que su recaudación no 
tendría mayor dificultad. Sin embargo, el contrabando y el mercado negro pueden 
sobreponerse al control mercantil de esos bienes, además de los vacíos legales 
que provocan desajustes en los ingresos presupuestados, generando un 
desequilibrio en la planeación del gasto público, principalmente los relacionados 
con los programas derivados de los problemas que generan el consumo de éstos, 
tales como el medio ambiente, salud y rubros de investigación entre otros20
• 
El Impuesto al Comercio Exterior. 
Este impuesto refleja la evolución de la política económica de apertura comercial 
comenzada a principios de la década de los ochenta, puesto que muestra el 
comportamiento del gravamen a las exportaciones e importaciones, el nivel de 
grabación tiene que ver con los acuerdos comerciales celebrados con distintos 
paises, incluido el Tratado de Libre Comercio con América del Norte, y muestra la 
evolución del grado de apertura comercial de nuestro país. 
La participación dentro del PIB se hace muy manifiesta, pues de representar en 
1980 una cifra de 3.9 por ciento, en 1990 representa 0.9 por ciento y en el 2000 
0.5 porciénto, la tendencia es'clara hacia la desaparición de este impuesto según 
el grado de apertura comercial que manifieste el país. 
20 López, Gildardo, Op Cit p 63 Copias de tesis 
RGC/JHB 71 
FJNANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
50.000 
45,000 
40,000 
35,000 
30.000 
25.000 
20,000 
15.000 
10.000 
5.000 
Gráfico 15 
ICE; Ingresos Presupuestarios. 
(Pesos corrientes) 
• EXPORTACION 
O IMPORTACION 
Fuente: Elaboraci6n propia con datos de la SHCP, INEGI, SCN. 
Ingreso no Tributarios. 
Como se señaló anterionnente, entre 1980-2000, los ingresos no tributarios del 
Gobierno Federal crecieron 10.5 por ciento en promedio anual en ténninos reales. 
situación que estuvo influenciada por el dinamismo de la captación de Derechos y 
de Aprovechamientos, caso asociado a los procesos de desincorporación de 
empresas paraestatales. 
Gráfica 16 
INGRESO NO TRIBUTARIOS. 
1993=100 
100000 DAPROVECHAMIENTOS 
90000 • PRODUCTOS 
80000 O DERECHOS 
70000 
60000 
50000 
40000 
30000 
20000 
10000 5;¡¡¡¡¡Jiii~J 
o l-+--+--+--+---!l--.._..._ ....... _...._..__,1--....._ .............. _,._..__,,__.._...._ ...... --1 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP, INEGI, SCN. 
Los ingresos no tributarios experimentaron variaciones muy significativas 
asociadas, por un lado, a la creciente participación de los derechos por 
hidrocarburos y, por otro, a la captación de recursos no recurrentes derivados de 
la privatizacíón de empresas que generaron que en 1991 y 1992 los 
Aprovechamientos captaran un monto similar al de los Derechos. 
RGC/JHB 72 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Los Derechos constituyeron el principal componente no tributario de los Ingresos 
del Gobierno Federal, toda vez que del total obtenido entre 1980 y 2000, aportaron 
cerca de dos terceras partes, correspondientes al 66.6%, en tanto que los 
Aprovechamientos contribuyeron con el 23.7 por ciento y los Productos con el 9.7 
por ciento del total. Las Contribuciones de Mejoras tuvieron una aportación no 
significativa. 
Gráfica 17 
INGRESOS NO TRIBUTARIOS 1980-2000. 
(Estructura porcentual) 
APROVECHAMIE 
NTOS 
23.7"" 
PRODUCTOS 
9.7% 
DERECHOS 
66.6% 
Fuente: Elaboración propia con datos de ta SHCP. INEGI, SCN. 
Como porcentaje del PIB los ingresos no tributarios han mostrado una moderada 
tendencia a la baja y pese a ciertos años de recuperación, han pasado de niveles 
del 7.6% del producto en 1983 a solamente 3.3% en 1999. En los años de 1991 y 
1992 estos ingresos llegaron a 7.7% y 7.4% respectivamente, lo qué se asoció a 
las entradas extraordinarias por la vía de Aprovechamientos. 
Derechos. 
En el periodo de 1980-2000, los ingresos por Derechos crecieron 10.4% 
anualmente en términos reales, lo que se asoció al crecimiento del 11. 7% de los 
recursos derivados de hidrocarburos y en menor medida a otros Derechos, que 
crecieron 4.7% anual real. 
No obstante estas cifras, conviene tener presente que los Derechos evolucionaron 
con frecuentes altibajos, en .razón de que su componente más importante, los 
hidrocarburos, está influenciado en gran medida por los precios internacionales del 
petróleo, mismos que han experimentado importantes reducciones en distintas 
etapas del periodo de estudio. Tal es el caso de 1998, en que los ingresos de 
Derechos por hidrocarburos cayeron 37.1 por ciento en términos reales, 
generando una caída del 30.9 por ciento real en el total de Derechos. 
RGC/JHB 73 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Los ingresos derivados de los Derechos por hidrocarburos constituyeron en 
promedio poco más del 86% del total de Derechos en el periodo de análisis, 
llegando a un máximo de 93.8 y 93.6% en 1984 y 1996, respectivamente. 
70.000 
60.000 
50.000 
40,000 
30,000 
20,000 
10,000 
o--.---. 
Gráfica 18 
DERECHOS; COMPOSICIÓN % 1980-2000. 
(Pesos de 1993=100) 
O OTROS 
O HIDROCARBUROS 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP, INEGI, SCN. 
Productos. 
Durante el periodo de estudio, los recursos derivados de Productos fueron la 
tercera fuente más importante de los ingresos no tributarios del Gobierno Federal. 
En dicho lapso, aumentaron a una tasa media anual del 1. 7% en términos reales y 
al cierre del año 2000, representaron el 3.8% de los ingresos no tributarios. 
Como proporción del PIB, estos ingresos se fueron reduciendo, pues de haber 
llegado a un nivel máximo del O. 7% del producto en 1990, disminuyeron hasta 
0.2% del PIB en el año 2000. 
Aprovechamientos. 
Como se ha mencionado, al registrarse como Aprovechamientos los recursos 
provenientes de las privatizaciones, este rubro de ingresos experimentó frecuentes 
altibajos durante el periodo de estudio. 
Los Aprovechamientos aportaron en promedio el 23. 7% de los ingresos no 
tributarios en el lapso de análisis y como proporción del PIS promediaron 1.2%, 
destacando 1991y1992 cuando llegaron al 3.6%. 
RGC/JHB 74 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Gráfica 19 
PARTICIPACIÓN DE PRODUCTOS Y APROVECHAMIENTOS EN EL PIS. 
3.5% 
O PRODUCTOS 
O APROVECHAMIENTOS 
3.0% 
2.5% 
2.0% 
1.5% 
" 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP, INEGI, SCN. 
Ingresos de Organismos y Empresas. 
Desde finales de 1982, en México se adoptó una política de adelgazamiento del 
sector público que buscó reducir el aparato paraestatal, en ese entonces 
constituido por mil 155 entidades, de las cuales 103 eran organismos 
descentralizados. 759 empresas de participación estatal mayoritaria, 75 de 
participación estatal minoritaria y 223 fideicomisos públicos. 
A finales de 1999, existían 10 Organismos y Empresas de control presupuestario 
directo, encontrándose en proceso de liquidación cuatro: la Compañía de Luz y 
Fuerza del Centro, Aeropuertos y Servicios Auxiliares, Ferrocarriles Nacionales y 
CONASUPO. 
En el periodo de estudio 1980-2000, los ingresos de los Organismos y Empresas 
bajo control directo presupuestario descendieron a una tasa media anual de 1. 7% 
en términos reales. Aun con ello, su contribución a los ingresos del sector público 
presupuestario se ubicó en casi la tercera parte (32.1 %) de los ingresos ordinarios 
del sector público presupuestario. 
Como proporción del PIB, los ingresos de Organismos y Empresas 
experimentaron también una tendencia descendente, que los llevaron a ubicarse 
en sólo 5.7% del producto en' el año 2000, cifra que representa menos de la mitad 
de la que se registró en 1980, cuando llegaron a 13.6%. 
RGC/JHB 75 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Gráfica 20 
INGRESOS DE ORGANISMOS Y EMPRESAS COMO % DEL PIB 
1980-2000. 
16% l - - - - - - - . - - - - - - - - - - - -
13.6% 15.2% 
14% 
12% -
10% 
8.2% 
8% ---- --- -- --- -- ----------
Fuente: Elaboradón propia con datos ele la SHCP, INEGI, SCN. 
Si se revisa la naturaleza económica de los ingresos de los Organismos y 
Empresas durante los años de estudio, se puede apreciar que en promedio 
solamente 0.4% del total fueron ingresos de capital, en tanto que el restante 
99.6% fueron ingresos corrientes, es decir, ingresos derivados de la venta de 
bienes y servicios que prestan las entidades; los que se obtienen por concepto de 
cuotas a la seguridad social; ingresos diversos e ingresos por cuenta de terceros. 
Asimismo, de los ingresos que captaron los Organismos y Empresas, PEMEX fue 
la entidad de mayor participación, ya que aportó alrededor de 33.5% del total; 
enseguida se ubicó el IMSS con 23.8%; la CFE con 19.9%; el ISSSTE con 8.5%, y 
el resto de los organismos aportaron 14.3% en promedio. 
RGC/JHB 
Gráfica 21 
ESTRUCTURA% DE LOS INGRESOS CORRIENTES DE LOS ORGANISMOS Y 
EMPRESAS SEGÚN ENTIDAD 1980-2000. 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP, INEGI. SCN. 
76 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Es importante hacer notar que a lo largo de las dos décadas de análisis, la 
participación relativa de cada entidad se modificó de manera sustancial. Como se 
observa, PEMEX por ejemplo, a pesar de ser la fuente más importante de 
captación de recursos, experimentó una tendencia a la baja y, de niveles del 
55.2% de los ingresos totales en 1982, cerró con 33% en 1998. 
La participación de los organismos distintos a PEMEX, CFE, IMSS e ISSSTE, se 
redujo en forma acelerada, pues de haber representado 37.4% del total en 1986, 
disminuyó hasta 7.6% al final de 1998. 
Sin embargo, entidades como CFE, IMSS e ISSSTE aumentaron 
significativamente su participación relativa en el total de ingresos de los 
organismos; de hecho, si se conjuntan los ingresos de las tres entidades, puede 
observarse que entre 1980 y 1998 prácticamente se triplicó su aportación al pasar 
de 21 .5 a 59.4% del total, respectivamente. 
Individualmente destaca el caso de la CFE que de representar 4.9% de los 
ingresos de Organismos y Empresas en 1980, se multiplícó por casi cuatro veces 
en términos reales, con lo cual llegó a representar en 1998 25.6% del total. 
El cambio en la estructura de los ingresos estuvo asociado a la distinta dinámica 
de la captación que mostraron los Organismos y Empresas. Así, mientras que 
entre 1980 y 1998 la CFE, el IMSS y el ISSSTE lograron incrementar sus ingresos 
a una tasa media anual de 7.9, 1.9 y 4.7%, respectivamente, PEMEX y el resto de 
los organismos experimentaron sendos descensos de 4.4 y 7.6% promedio anual 
real durante el mismo periodo. 
Gráfica 22 
INGRESOS DE ORGANISMOS Y EMPRESAS SEGÚN ENTIDAD COMO % DEL PIB 
1980-2000. 
16 
14 
12 
m 
N .., ... "' "' "' "' "' ~ ~ ~ ~ 
Fuente: E.laboración propia con datos de la SHCP, INEGI, SCN. 
RGC/JHB 
O OTROS 
l!llSSTE 
OIMSS 
OCFE 
• PEMEX 
8 
,._ 
"" "' "' ~ "' "' - -
77 
FINANZAS PÚ8l.ICAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTlVAS 
En su conjunto, Jos ingresos totales redujeron su proporción del PIB en más de la 
mitad y se ubicó en 5.7% del PIB para el 2000, destacando la importancia de 
PEMEX dentro de estos ingresos, pues de representar 7.5% del PIB en 1980, sus 
ingresos representan 2.0% para el 2000. 
3.3 LA POLÍTICA DE GASTO PÚBLICO Y PRESUPUESTO. 
Aspectos generales y evolución. 
En el Presupuesto de Egresos de la Federación, se determina el monto y el 
destino de las erogaciones por ejercer para el cumplimiento de las funciones y 
responsabilidades gubernamentales. 
El gasto público provee los recursos necesarios para que el Estado pueda cumplir 
con sus obligaciones en materia de la defensa de la soberanla, procuración e 
impartición de justicia, regulación de la actividad económica, legislación y 
promoción de los intereses de México en el exterior, entre otros. 
Asimismo, el gasto público desempeña un papel fundamental para cumplir con los 
objetivos de crecimiento, empleo y bienestar social. Para ello, la política de gasto 
se orienta a impulsar la inversión pública y las actividades productivas, y aspectos 
básicos del desarrollo social tales como la educación, la salud y el combate a la 
pobreza extrema. 
En el periodo 1980-2000, el gasto público experimentó una pronunciada tendencia 
descendente, corno resultado del proceso de ajuste de las finanzas públicas. Por 
una parte, se redujo la participación de organismos y empresas. y por otra parte, 
disminuyó el peso del costo financiero de la deuda en el gasto total (gráfico23}. 
50 
40 
20 
10 
·10 
-20 
Gráfica 23 
Evolución del gasto Público 1980-2000. 
i=::JCOSTO FINANCIERO 
i=::IGASTO PRIMARIO 
-ó-BALANCE PRESUPUESTARIO 
Fuente: Elaboración propia con dalos de la SHCP, INEGI, SCN. 
RGC/JHB 78 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
En la década de los ochenta; el déficit público alcanzó los niveles históricos más 
altos: 13.3% del PIB, entre 1991 y 1994 se observa un superávit y a partir de 1995 
el déficit público tiende a estabilizarse alrededor de 1 % del PIB. En cuanto al gasto 
público total (gasto primario y costo financiero), en 1982 equivalía a 44.2% del 
PIB, éste nivel de gasto público estaba acompañado de tendencias inflacionarias, 
desplazamientos de la inversión privada, déficit externo y estancamiento 
económico. 
La política económica diseñada para contrarrestar estas tendencias se basó en un 
drástico programa de reducción del gasto público, del que se derivó la fusión, 
liquidación y venta de la mayor parte de las empresas paraestatales, reducción del 
gasto corriente y del gasto de capital en el sector público y un cambio en la 
estructura y composición del costo financiero del sector público. 
El resultado fue, en la última década, la estabilización del gasto primario cerca del 
20% del PIB, y la reducción del costo financiero en 3% del PIB. Este cambio 
estructural explica la reducción del sector público en la economía y el traslado del 
énfasis de su intervención de actividades productivas hacia actividades 
regulatorias. 
La política fiscal en los últimos años se ha caracterizado por fijar una meta de 
balance presupuesta!, independientemente del comportamiento de los ingresos 
públicos; por ello, cuando los ingresos públicos son superiores a los previstos, el 
gasto aumenta de manera automática; por el contrario, cuando la captación de 
ingresos es inferior a la prevista, se procede a ajustar el gasto público, en la 
misma magnitud en que se reducen los ingresos. Este comportamiento hace que 
la política fiscal sea pro cíclica, acentuando el ciclo económico. 
Lo anterior significa que en el curso de dos décadas, el gasto público se ajustóo a 
la baja casi 1 % del PIB por año, hecho que sin duda, pone de manifiesto la 
insuficiencia de recursos para atender el crecimiento de las demandas sociales. 
Esta reducción se explica, en mayor medida, por la evolución del gasto no 
programable, que de haber llegado a representar el 22.5 por ciento del PIB en 
1987, se ha venido reduciendo en forma sostenida, llegando a constituir en el año 
2000 el 7.2 por ciento del PIB, cifra que equivale a poco menos de la tercera parte 
de la registrada en aquel año. 
Con todo, es importante considerar que desde 1992, el gasto no programable se 
ha mantenido estable. Después de un periodo de continuo crecimiento entre 1980 
y 1987 -que implicó que este tipo de erogaciones repuntara más de 16 puntos 
porcentuales del PIB-, comenzó a reducirse gradualmente en razón de los 
esfuerzos emprendidos para renegociar la deuda pública y disminuir su carga 
financiera. 
RGC/JHB ESTA TESIS NO SALE 
DE I.A BIBLIOTECA 
79 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2009 Y PERSPKTIVAS 
En lo que hace al gasto programable, ha experimentado una tendencia 
descendente como proporción del PIB, aunque con menos intensidad. De 
representar el 22.9 por ciento de éste en 1980, en el año 2000 se ubicó en 15.2 
puntos del producto, una reducción de 7. 7 puntos porcentuales. 
Gráfica 24 
Gasto Programable y no programable como % del PIB. 
45% 
-- GastoNelo~ 
--Pn::g¡a11éÜ! 
-tr--No piLgldil!till! 
Fuente: Elaboración propia con dalos de la SHCP. INEGI. SCN. 
En las décadas de los ochenta y los noventa, el gasto neto total experimentó 
cambios en su estructura. El crecimiento de la deuda pública generó que el gasto 
no programable pasara de representar 21.2% del gasto neto total, a niveles de 
54% entre 1987-1988, periodo a partir del cual ha vuelto a reducirse 
paulatinamente y en el año 2000 constituya 32.2% del total. 
Gráfica 25 
Estructura Porcentual del Gasto Neto. 
Fuente: Elaboración prop;a con datos de la SHCP. INEGI. SCN. 
RGC/JHB 80 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Gasto Programable. 
Entre 1980 - 2000, el gasto programable pagado del sector público registró una 
moderada tasa de crecimiento de apenas 0.5 por ciento promedio anual en 
ténninos reales, tasa muy por debajo de la expansión de la economía nacional. 
Esta situación generó que como proporción del PIB, el gasto programable pagado 
se redujera de un nivel máximo de 26.1% en 1981a15.2% en el año 2000, la cifra 
más baja en las dos décadas. 
En ténninos devengados, el gasto programable creció solamente 0.2% promedio 
anual y como proporción del PIB, cayó de 24.6% 1980 a 15.6% en el año 2000, 
esto es, nueve puntos porcentuales. 
En la evolución del gasto devengado destacan los recursos destinados al 
desarrollo social, que de representar 36.4% del total en 1980, pasan a poco más 
de 60% en el año 2000. Como proporción del PIB, el gasto social ha evolucionado 
con altibajos, ya que mientras en 1980 constituía el 9% del producto, para 1989 
había descendido a 6.8% y para el año 2000 se ubica en 9.4%. 
También se destaca la disminución que ha experimentado el gasto hacia los 
sectores industrial y paraestatal. Después de una etapa en la que comenzó a 
ampliar su participación en el gasto total devengado llegando a 13.5% en 1984, 
comenzó a reducirse de manera paulatina desapareciendo prácticamente al 
constituir apenas el 0.5% desde 1998. 
Gráfico 26 
Estructura % del Gasto Programable Devengado. 
~ ! ! ; ~ ! ª ª ª ! ~ ! ! ~ ~ ~ ~ ~ ~ ! 
Fuente: Elaboración propia con dalos de la SHCP. INEGI, SCN. 
RGC/JHB 
•Administraci6n 
O Industrial y 
Paraestalaf" 
• Energia 
a Comunicaciones 
y Transportes 
O Oesam)llo Social 
•Medio Ambíenle 
y Pesca 
O Desarrollo Rural 
81 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPfCTlVAS 
El estancamiento del gasto programable devengado, ha generado que distintos 
sectores registren un comportamiento desfavorable. De hecho, considerando la 
clasificación sectorial de este gasto, puede observarse que solamente los recursos 
destinados al desarrollo social, al medio ambiente y al sector administrativo 
registraron tasas de crecimiento positivas. 
Entre 1980 y 2000, los recursos para estos tres sectores habrán crecido a una 
tasa media anual de 2.01, 1.8 y 0.6 por ciento en ténninos reales, 
respectivamente. Por su parte, el gasto en desarrollo rural se redujo 1.2%; el de 
comunicaciones y transportes 4% anual; energía 1.3% e industrial y paraestatal 
13.4% promedio anual real. 
Gasto No Programable. 
El gasto no programable se constituye por el Costo financiero de la deuda, las 
Participaciones a Estados y Municipios y los Adeudos de Ejercicios Fiscales 
Anteriores (Adefas). 
Durante la década de los ochenta, estas erogaciones se incrementaron de 6.2 a 
16.0% del PIB, llegando a alcanzar un máximo de 22.5% en 1987. La evolución 
del costo financiero fue el principal elemento que explíca este comportamiento, 
toda vez que debido a las fuertes presiones en materia de deuda pública, el pago 
de intereses y comisiones se acrecentó en forma acelerada. 
Gráfico 27 
Gasto no programable como % del PIB 
25% ~---- - ----
10% 
5% 
c::::::::J Adef as y Otros 
---(r- ParlkPaci>nes 
CoslO Fnlnciero 
--tt> progran-able 
0% c:i C? , c:i , C?. , º , , C? , , ....., , - , ....., ,.,...c=a-. 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP, INEGI, SCN. 
RGC/JHB 82 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
A partir de 1988, esta situación comenzó a revertirse y para la década de los 
noventa el costo financiero comenzó a bajar sensiblemente, con lo que el gasto no 
programable disminuyó de 12.8% en 1990, a un mínimo de 5.5% del PIB en 1994, 
logrando estabilizarse a partir de 1996 en 7.2% aproximadamente. 
En el caso de las participaciones que se asignan a las entidades federativas en el 
marco del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, éstas han crecido ligeramente 
por arriba de la economía nacional, ya que como proporción del PIB pasaron de 
representar el 2.3% en 1980, a 3.1 % en el año 2000. 
La evolución del gasto no programable en su conjunto ha estado determinada 
básicamente por el costo financiero, que creció aceleradamente en los años 
ochenta hasta llegar a representar el 87.5% del gasto no programable total. 
Esta situación se explica fundamentalmente por un incremento en el 
endeudamiento interno neto requerido para financiar el déficit público, así como 
por las elevadas tasas de interés nacionales e internacionales registradas durante 
la década de los ochenta. En contraste, como producto de diversas reformas en 
materia fiscal y la contracción del gasto público total, en los noventa los 
requerimientos financieros del sector público disminuyeron, generando niveles de 
desendeudamiento importantes y por tanto, una disminución del saldo en las 
obligaciones públicas totales. 
Gráfico 28 
Estructura % del Gasto no Programable. 
Fuente: Elaboraci6o propia con datos de la SHCP. INEGI. SCN. 
Para el año 2000, el costo financiero representó el 53.1% del gasto no 
programable total, en tanto que las participaciones a Estados y Municipios 
constituirán el 42. 7% del total. 
RGC/JHB 83 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTlVAS 
Análisis de la distribución del gasto público. 
Para conocer la tendencia y el desglose del gasto público se analiza éste por 
ramos de la administración Pública Federal en el periodo 1994-2000, cabe 
destacar que en éste lapso, se crearon varios ramos, en particular el 33, al que se 
trasladaron recursos de los ramos 11 , 25 y 12. 
En el caso de la distribución del gasto se pueden distinguir funciones generales 
desarrolladas por el sector público, como la educación o la función de energía; 
políticas sectoriales, derivadas del Plan Nacional de Desarrollo y bajo la 
coordinación de las secretarías de estado; ramos administrativos que indican 
dependencias y conceptos específicos y las unidades responsables encargadas 
de ejercer el gasto, entre otras categorías relevantes. Desde una perspectiva 
económica, en México la distribución del gasto ha pasado de rubros asociados con 
la construcción de infraestructura, el desarrollo agropecuario, la industrialización y 
la participación estatal en diversos sectores, incluyendo monopolios naturales, 
además de destinarse a las áreas sociales, al combate a la pobreza y a la 
administración gubemamentai21
. 
En el año 2000 la Cámara de Diputados autorizó al poder Ejecut.ivo un gasto neto 
total de un billón 195 mil 313.4 millones de pesos, distribuidos a manera que el 
gasto programable representó el 68.3% y el no programable 31.7%. Dentro del 
gasto programable se destaca el gasto corriente que representó el 81 .7% y el de 
capital 18.3%, cifra muy desproporcionada, en la cual el capitulo referente a 
servicios personales (1000) ocupa el mayor porcentaje de la misma, mientras que 
el gasto en inversión es muy inferior considerando que el país no cuenta con una 
infraestructura sólida suficiente para cubrir las demandas de la población. 
Mientras que en el gasto no programable que representa 31 .7%, su componente; 
Costo Financiero de la Deuda, tanto del Gobierno Federal como de los organismos 
y empresas de control presupuestario directo, representa el 53.1 %, las 
participaciones a entidades federativas y municipios el 42. 7% y las Adefas 
corresponden al 4.2% restante. 
Es importante destacar la gran cantidad de recursos que se destinan al pago de 
los compromisos de la deuda, cantidad muy elevada que en cifras equivale a 
$ 201 mil 115.1 millones de pesos, mientras que para el gasto en Educación 
pública se destinó $ 83 mil 436.2 millones, Agricultura y Ganadería $ 24 mil 849.3 
millones, entre otras cifras. Lo que oos hace pensar que cualquier esfuerzo por 
mejorar las finanzas públicas se debe empezar por disminuir el componente de la 
deuda. 
21 La SHCP define al gasto público como "el conjunto de erogaciones que realiza el Gobierno federal, estala! y 
municipal, lnciuidos los Poderes legislativo y Judiáal y el sector paraestatal eo sus respecliYos niYeles, en el 
e;ercicio de sus funciones. "Glosario de términos más usuales de la Administración Púbica Federal", SHCP. 
En este documento se analiza el gasto del Sector Público Federal. 
RGC/JHB 84 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Clasificación Administrativa del Gasto. 
Esta clasificación se realiza a partir del ejecutor del gasto: dependencias y 
entidades de la administración pública federal. A cada dependencia se le asigna 
un ramo. El gasto público en el presupuesto de egresos, se distribuye a través de 
ramos administrativos, el ejercicio de cada ramo está asociado al cumplimiento de 
una o varias funciones. En esta clasíficación existen 35 ramos administrativos. 
Estos se agrupan en Poderes legislativo y Judicial y Órganos Autónomos (6 
ramos), los ramos de la Administración Pública Centralizada (19), que 
corresponden a las dependencias, y los ramos Generales (9), asociados a 
programas específicos. Adicionalmente se presenta el gasto de la Administración 
Pública Paraestatal, en donde se registran siete entidades de control 
presupuestario directo. 
Cuadro 19 
Gasto Presupuestario, Clasificación Administrativa 1994-2000. 
(Millones de pesos) 
191M 2000 COMP. % 1194 COMP.% 2000 
1 Leglsldvo 
3~ 
22ÓrganosEleci<nles 
31 Tribunales Agr-1os 
32 Tñbunal Fiscal de la Fede<a<:ión 
35 Comlsión Nac:lonal de los Oereehos Humanos 
2 Présldencia 
4 Gobemaoi6n 
5 Relaciones Exleñores 
6 Hacienda y Cr6dllo Públieo 
7 Defensa Nacional 
8 Agricultura y Ganadería 
9 Comunicacicnes y T ranspo<les 
10 Comercio y Fomenlo lnduslrial 
11 Edueación PUWca 
12 Salud 
13 Marina 
14 T...i>ajo y P~ión Social 
15 Reforma Agraria 
16 Medio Ambiente, Recursos Nalurales y Pesca 
17 ProcuradUrla General de la Repúbfiea 
18Eneq¡la 
19 Apc<tadones a la Segundad Social 
20 llflarrollo Social 
21 TUflsmo 
23 Provi5iones Salariales y Económicas 
25 P~s y Aporla<;iones para la Educación Bhiea 
26 Desarrollo 5odoj y Producti>O en Reglones de Pobreza 
27 Contnolotia y Desarrollo Adminislraliw 
33Aoor1aclones Fede<ales !!!rB EnL Fed. Y Mun. 
GASTO PROGRAMABLE DEL G081ERNO FEDERAL 
28 P1'1k:lpaciooes a Entld. Federa. y Esllmulos Fiscales 
24 Deuda Púb4ioa 
29 SaneamienCo Flnancíeto 
34 E.rog. para los ""'9· Apoyo a oho. y deu. de la banca 
JO Adeudos de Ejotdelo$ fiscales anleriores 
Gasto no P • de em • de conltOI 
933.90 3.790.<IO 18.8'4 17.5% 
1,409.60 8,075.80 28.3'4 37.3% 
2.479.00 8.453.70 49.8% 39.0% 
150.60 440.20 3.0% 2.0% 
n.a. 629.10 2.9% 
"·ª..: 283.00 1 .3% 
D 
. .,,,.. 
338.60 1,547.00 0.2% 0.3% 
1,906.40 9,330.30 1.3% 1.7% 
921 .60 3,137.70 0.6% 0.6% 
7,206.30 19,585.80 4.9% 3.6% 
7.554.30 20,375.30 5.1% 3.7% 
13,457.90 24,849.30 9.1% 4.5% 
10,675.20 17.092.60 7.2% 3.1% 
7.109.90 2.771.30 4.8% 0.5% 
27,610.90 83,436.20 18.7% 15.1% 
6.285.30 18.321 .70 4.3% 3.3% 
2.079.20 7,959.20 1.4% 1.4% 
507.10 3.344.40 0.3% 0.6% 
1.646.80 1,657. 10 1.1% 0.3% 
378.20 14.269.50 0.3% 2.6% 
1.505.20 4,875.00 1.0% 0.9% 
790.10 12.392.40 0.5% 2.2% 
9,019.80 84,644.00 6.1% 15.3% 
2,671 .40 14,814.40 1.8% 2.7% 
517.70 1,065.30 0.4% 0.2% 
8,099.40 13,126.30 5.5% 2.4% 
28.976.10 22,850.70 19.7% 4. 1% 
7.945.00 5.4% 
166.40 0.1% 0.2% 
n.a. 30.6% 
152,341.90 87.5% 88.2% 
41.587.60 161 ,712.80 53.2% 42.7% 
34,744.10 135,578.00 44.5% 35.8% 
0.00 
0.00 
1,797.00 2.3% 
F-: Oec:relo clol PresupueslO de Egresos de la Fede<actón P8f9 el Ejercicio Fiscal 2000 y Cuenta de la H.-Pública Federal. SHCP. 
RGC/JHB 85 
FINANZAS PÚBUCAS EN MWCO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
En el cuadro anterior se aprecia la importancia relativa de los ramos, en general se 
observa disminuciones en los ramos con respecto a 1994, salvo los ramos 33 y 
34, en particular el ramo 33 refleja la creciente importancia de los recursos 
trasladados a los estados y municipios. Éste ramo está asociado a las políticas 
sociales, principalmente educación y salud en el ámbito local. 
La composición del gasto se ve reflejada en un incremento en el gasto no 
programable, esto debido a la alta composición de los compromisos de la Deuda 
pública (35.8%), de igual forma, el gasto programable devengado disminuye muy 
considerablemente su composición. En los Poderes y Órganos Autónomos la 
mayor proporción la tiene los Órganos electorales, debido a las elecciones 
federales efectuadas en ese año (39.0%), seguido del Poder Judicial (37.3%) y El 
Poder Legislativo (17.5%). En la Administración central, los recursos destinados al 
ramo 33 Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios tiene una 
participación muy elevada (30.6%), lo mismo Educación Pública (15.1%) y 
Aportaciones a la Seguridad Social (15.3%). 
Ésta clasificación nos muestra las tendencias de recomposición del gasto, sin 
embargo, para analizar su tendencia en el largo plazo, se convierte el monto real 
de cada ramo en pesos constantes. Lo que se busca es el promedio de largo 
plazo del ramo, esto es, la suma de los montos reales asignados a un ramo 
particular durante los años 1994-2000 dividida entre •n· números de años, que 
para este caso son 7. La estabilidad se mide a través de la desviación estándar 
con respecto al promedio, es decir la suma de los cuadrados de las desviaciones 
con respecto al promedio. La desviación estándar nos permitirá establecer un 
rango de fluctuación para así calcular la desviación que tendrá el monto de los 
recursos, y así establecer que tanto ha sido estable o inestable el gasto del ramo. 
Corno ejemplo tenemos que si para un ramo ·x· el promedio es 4 y la desviación 
estándar 0.5, entonces se podría esperar que el presupuesto para ese ramo 
fluctúe entre 3.5 y 4.5; es decir un 12.5% del valor promedio (índice de 
desviación). En este ejemplo el índice de desviación es pequeño, por lo que puede 
concluir que la evolución del gasto del ramo ·x· ha sido estable. 
Para realizar este análisis agrupamos los ramos del presupuesto en siete 
categorías según su función tales como: Administración y Gobierno, Poderes e 
IFE, Seguridad Nacional, Apoyo Productivo, Gasto Social, Gasto Descentralizado 
y Gasto no Programable. 
Administración y Gobierno, en donde se incluyen los ramos 05 Relaciones 
Exteriores, 06 Hacienda y Crédito Público, 02 Presidencia, 21 Turismo y 27 
Contraloría y Desarrollo Administrativo. En general, estos ramos están asociados 
al cumplimiento de tareas administrativas. 
Poderes e IFE, lo que caracteriza a este conjunto es su independencia del poder 
Ejecutivo Federal, por ello se encuentran en este grupo, los poderes de la unión 
RGC/JHB 86 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
legislativo y judicial (ramos 01 y 03), así como algunos órganos autónomos: el IFE 
(ramo 22), la Comisión Nacional de Derechos Humanos (ramo 35) y los Tribunales 
(ramos 31 y 32). 
Seguridad Nacional, la característica de este segmento es la defensa de la 
soberanía y en última instancia, la protección de los derechos de propiedad, esto 
es, el ejército, la armada y las policías. Por ello se incluyen en esta función los 
ramos: 04 Gobernación, 07 Defensa Nacional, 13 Marina y 17 Procuraduría 
General de la República. 
Apoyo Productivo, en este conjunto se integran los ramos que se encuentran 
directamente relacionados con las actividades productivas, ya sea en el ámbito 
estatal (ramo 19 energia), en la regulación de las actividades productivas privadas 
(ramos: 09 Comunicaciones y Transportes, 10 Comercio y Fomento Industrial, 16 
Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca) o que proporcionan apoyo a las 
actividades productivas sociales (ramos: 15 Reforma Agraria, 08 Agricultura y 
Ganadería, 16 Medio Ambiente y 1 O Comercio y Fomento Industrial). 
Gasto Social, dentro del conjunto de gasto social se encuentran los gastos que 
inciden en el bienestar de la población, ya sea de manera indirecta, a través de la 
formación del capital humano (ramos: 11 Educación, 20 Desarrollo Social, 14 
Trabajo y Previsión Social a través de la capacitación laboral), o de manera directa 
a través de la provisión de bienes públicos, transferencias, subsidios y otros 
servicios (ramos: 11 Educación, 12 Salud, 19 Seguridad Social, 26 Desarrollo 
Social y Productivo en Regiones de Pobreza y 14 Trabajo y Previsión Social). 
Gasto Descentralizado, la política de descentralización de algunas políticas 
públicas (educación, salud), se ha materializado a través, de la redistribución 
presupuesta! para algunos ramos generales, en particular el ramo 33. En esta 
sección se denominan ramos descentralizados al ramo 25 Provisiones y 
Aportaciones para la Educación Básica, al ramo 26 Desarrollo Social y Productivo 
en Regiones de Pobreza, al ramo 28 Participaciones Federales a Entidades 
Federativas, y al ramo 33 Aportaciones para Entidades Federativas y Municipios. 
Gasto No Programable, adicionalmente, se presentan los ramos integrantes del 
gasto no programable: ramo 28 Participaciones Federales a Entidades Federativas 
y Municipios, ramo 24 Deuda Pública, ramo 29 Saneamiento Financiero y ramo 34 
Apoyo para Deudores Ahorradores de la Banca en sus componentes para 
identificar algunas tendencias 
Según la Clasificación, Administración y Gobierno, se observa que los ramos 
Relaciones Exteriores y Hacienda presentan desviaciones iguales o menores al 
10% con respecto al gasto promedio del periodo. El ramo presidencia tiene una 
desviación intermedia (17%). Los ramos de Turismo y Contraloría tienen 
desviaciones menores de 30%, pero mayores de 20% del promedio del periodo. 
Esto nos quiere decir que los ramos correspondientes a Relaciones Exteriores y 
Hacienda han ejercido un gasto en términos reales estable, mientras que las altas 
RGC/JHB 87 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
desviaciones que muestran Contraloría y Turismo nos indican un comportamiento 
muy errático en la asignación de recursos. 
Los ramos que agrupan las categorías Poderes e IFE, exhiben distintos 
comportamientos. El ramo que presenta la mayor desviación es el correspondiente 
al Tlibunal Fiscal de la Federación con 47%, seguido del ramo IFE con 43%, esto 
se explica por la asociación de la función de organización de los procesos 
electores tanto estatales como federales. Los ramos Legislativo y Tribunales 
Agrarios presentan una desviación estable (16%), esto es que su gasto ha 
evolucionado de forma constante, sin altibajos o modificaciones de consideración. 
Gráfico 29 
Desviaciones en el gasto 
Administración y Gobierno. 
Gráfico 30 
Desviaciones en el gasto 
Poderes e IFE. 
t.eglsl•M> Ttlb""'es Judlcili 
Agrario$ 
Trit>""' 
Fisaf dela 
FOderac>óo 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP. 
Los ramos agrupados en la categoría de Seguridad Nacional presentan una 
desviación más uniforme, respecto al gasto promedio del periodo. Esta fluctúa 
entre 10 y 18%. El ramo con la mayor desviación con respecto al gasto promedio 
de largo lazo es Gobernación con 18%, ya que ha experimentado una presión por 
los reclamos de mayor seguridad pública, por parte de los ciudadanos. Los ramos 
restantes se mantienen con una desviación constante. 
Los ramos que agrupan la clasificación Apoyo Productivo, que incluye agricultura y 
ganadería, medio ambiente y recursos naturales, comunicaciones y transportes, 
energla, reforma agraria y comercio y fomento industrial; presentan las mayores 
desviaciones respecto al gasto promedio de largo plazo. Esto podría explicarse a 
partir de la pérdida de importancia relativa de algunas funciones. Por citar un 
ejemplo, el ramo comercio y fomento industrial presenta una desviación de 137%, 
debido al monto de recursos asignados en 1994 al ramo, precisamente cuando se 
consolidó el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, y la tendencia 
decreciente a partir de 1995 en la asignación de recursos al ramo. Ésta tendencia 
RGC/JHB 88 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
también es asociada al cambio del carácter de la política comercial entre 1995 y 
2000. 
El ramo Agricultura y Ganadería presenta una desviación de 20%, esto es 
explicado por lo que se mencionó anteriormente en cuanto a la pérdida de 
importancia relativa al ramo, puesto que en cuanto a la composición en el gasto 
público de la administración Central, éste ramo presentaba una composición en 
1994 de 9.1% y en el 2000 de 4.5%. Mientras que en los ramos restantes la 
desviación respecto al gasto promedio de largo plazo presenta una oscilación 
entre el 40 y 50%, que podrla considerarse en el rango medio superior dentro del 
conjunto de ramos, es decir, se trata de comportamientos erráticos. En éste caso 
comunicaciones y transportes y reforma agraria siguen la misma tendencia 
explicada anteriormente, debido principalmente a la venta de organismos y 
empresas correspondientes, además de los recursos asignados al rescate 
carretero en 1997. 
En el caso del ramo Energla, su desviación es explicada debido a la reducción de 
la inversión en las empresas del sector, y la vinculación de PEMEX a los vaivenes 
del precio internacional del petróleo. El ramo Reforma Agraria obtiene una 
reducción del presupuesto a partir de la premisa de la conclusión del proceso de 
reparto agrario en el país. En el ramo Medio Ambiente y Recursos Naturales, la 
variación se explica por la inclusión de la Comisión Nacional de Agua dentro del 
ramo, ya que representa un incremento sustantivo del gasto de la dependencia. 
Defensa 
Nacional 
Gráfico 31 
Desviaciones en el gasto 
Seguridad Nacional. 
PGR Marina Gobernación 
Gráfico 32 
Desviaciones en el gasto 
Apoyo Productivo. 
Agric.y E1>e<9l1 Medio Com.y Refonna Comen:io 
.Gan Ambiente ,Trans Agraria 
Fuente: Elaboracióo propia con datos de ta SHCP. 
RGC/JHB 89 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
La clasificación Gasto Social involucra; Educación, Salud, Desarrollo Social y 
Aportaciones a la Seguridad Social. En este grupo se observa la mayor estabilidad 
del gasto de largo plazo en el ramo Educación, ya que muestra una desviación de 
4%. Los ramos Desarrollo Social, Salud y Trabajo y Previsión Social, arrojaron 
desviaciones medias. entre 20 y 34%. El ramo Aportaciones a la Seguridad Social 
presenta la mayor desviación respecto al gasto promedio de largo plazo con 48%, 
variación derivada de la reforma en el sistema de pensiones, que significó para el 
sector público un incremento sustancial en el gasto en seguridad social. 
Otra clasificación que podría incluirse dentro del gasto social, pero que se 
caracteriza por que los recursos los ejercen los gobiernos locales22
, es el 
agrupamiento del Gasto Descentralizado. En este conjunto se incluyen los ramos 
Aportaciones a las Entidades Federativas y Municipios, el ramo Desarrollo Social y 
Productivo en Regiones de Pobreza y el ramo Provisiones y Aportaciones para los 
Sistemas de Educación Básica y Normal. En general hay un incremento 
importante en el gasto de este conjunto de ramos durante el periodo 1994-2000. 
El ramo 33 creado en 1998, es el que presenta el mayor incremento de recursos 
en el periodo, con un monto de recursos asignado muy importante 1998 y 2000. 
Los recursos ejercidos por este ramo se distribuyen entre las funciones; 
Educación, Salud, Desarrollo Regional y Urbano, Abasto y Asistencia Social y 
Seguridad Social. El comportamiento de éste ramo va asociado al del ramo 25, ya 
que en el mismo periodo, disminuyeron los recursos asignados al ramo 
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica y Normal. 
Gráfico 33 
Desviaciones en el gasto 
Desarrollo Social. 
Educación Oeunolo S..lud Trobajo y A por. a la 
Social Prev. Social Seg. Soc. 
Gráfico 34 
Desviaciones en 
Gasto Descentralizado. 
Apo<. F«l .... eo o 0......roloSocilly A'o-y 
&c. F'9d. PrOdu::thio tn APortldolw P•• 
Regfot'lllSdePbbrez-.a losSisl.,..de 
Educacl6n8's0co 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP. 
22 De acuerdo a la Ley de Coordinación fiscal y al Presupuesto Aprobado 
RGC/JHB 90 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
Por último, los ramos agrupados en el Gasto no programable son; Participaciones 
a Entidades Federativas y Municipios, el ramo Deuda Pública, el ramo Adeudos de 
Ejercicios Fiscales Anteriores, el ramo Saneamiento Financiero y el ramo 
Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la 
Banca, creado en 1999. Este conjunto de ramos presentan las mayores 
desviaciones con respecto al promedio de los ramos entre 1994-2000. Ésta 
tendencia se explica por la creación del ramo 34, pero también por el aumento de 
la importancia relativa del costo financiero dentro del gasto. 
los ramos 28 y 24 presentan la menor desviación respecto al gasto promedio del 
periodo, el ramo 30 tiene una desviación de 41 %, respecto al gasto promedio del 
ramo en el periodo, derivada de un incremento de un incremento de recursos de 
199 a 1997. Los incrementos más altos se observan en los ramos 34 y 29, 
relacionados con los pasivos bancarios derivados de la crisis bancaria. 
Gráfico 35 
Desviaciones en Gasto no Programable. 
Pwticipaclo- • D«Jd• l'l:bllca Adtla 
Ercid.Ses Fedseitiva y 
EsHnúos 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP. 
El análisis de las desviaciones nos permitió observar que la composición del gasto 
público entre 1994-2000 no siguió la tendencia general esbozada en el cuadro 19. 
Algunos ramos presentaron un comportamiento estable, principalmente los 
relacionados con la función de Administración y Gobierno y Seguridad Nacional, 
pero aquellos relacionados con la emergencia económica (gasto no programable} 
o con algunas demandas sociales (Educación, Salud, vivienda etc.) tuvieron un 
comportamiento errático. Es evidente una distribución de recursos de un ramo a 
otro, pero en la misma función. 
RGC/JHB 91 
FINANZAS PÓBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPfCTJVAS 
Clasificación Funcional del Gasto. 
Ahora analizaremos la composición del gasto público en cuanto a la clasificación 
por funciones. Tomando en cuenta desde 1998 al año 2000, se aprecia la 
siguiente distribución: 
Cuadro 20 
Funciones del Gasto Público. 
FUNCIONES 
1998 
l. FUNCIONES DE GESTIÓN GUBERNAMENTAL 7.8 
11. FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 41.8 
111. FUNCIONES PRODUCTIVAS 22.7 
IV. SERVICIO DE LA DEUDA PúBUCA Y 
PARTICIPACIONES 27.7 
PARTICIPACIÓN 
1999 2000 
8 .3 8.5 
42.4 42.0 
18.9 17.8 
30.4 31.7 
Lo que se observa en el cuadro anterior es un incremento en el conjunto de las 
funciones del Gasto no Programable que pasan de 27.7% en 1998 a 31.7% en el 
año 2000, de igual forma las asignaciones para las funciones de Gestión 
Gubernamental, ya que su participación aumenta de 7.8% a 8.5% 
respectivamente. Para el caso de las funciones de Desarrollo Social, su 
participación se ha mantenido casi constante, en 1998 representó el 41.8% y en el 
año 2000 el 42.4%, mientras que las funciones Productivas muestran una 
tendencia descendente, ya que pasan de 22.7% a 17.8% para el año 2000. 
Las funciones de Gestión Gubernamental incluyen la función de Gobierno. tales 
como Soberanía del Territorio Nacional, Medio Ambiente y Recursos Naturales y 
Pesca, lmpartición y Procuración de Justicia, Organización de los Procesos 
Electorales y Legislación, ejercieron durante 2000 $101 mil 711.8 millones de 
pesos. que se distribuyeron de la siguiente forma: 
RGC/JHB 
Gráfico 36 
Distribución de gasto de función Gestión Gubernamental. 
Soberanía del 
Terriklrio 
Naciooal 
24.20% 
Procuración de 
Justicia 
4.50% 
Organización de 
Procesos 
Electorales 
8.30% 
yRectKSOS 
Naturales 
10.80% 
Lligislación 
3.70% 
lmpattición de 
Justicia 
8.70% 
Fuente: Elaboración propia oon datos de la SHCP. 
92 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
Como se observa, la función de gobierno es la que más participa en cuanto al 
gasto, esto se debe a que involucra los ramos: 2 Presidencia, 4 Gobernación, 5 
Relaciones Exteriores, 6 Hacienda, 13 Marina, 17 PGR, 23 Provisiones Salariales 
y Económicas y 27 Contraloría. Cabe destacar que lo destinado a Organización de 
Procesos Electorales se muestra con una participación de 8.30%, sin embargo 
este porcentaje puede variar conforme se presenten procesos electorales tanto de 
carácter local o Federal. 
Dentro de las funciones de Desarrollo Social se encuentra el gasto en Educación, 
Salud, Seguridad Social, Desarrollo Regional y Urbano, Abasto y Asistencia Social 
y Laboral, para este conjunto se destinó en el 2000 la cantidad de $ 502 mil 488.6 
millones de pesos. 
Gráfico 37 
Distribución de Gasto de Función de Desarrollo Social. 
Educación 
41 .0% 
Oesam>ao 
Regional y 
Urbano 
10.6% 
Abasto y 
Asistencia Social 
2.4% 
Laboral 
0.6% 
Seguridad Social 
22.8% 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP. 
Salud 
22.7% 
La mayor proporción del gasto en la función Desarrollo Social se destina a la 
función Educación, a su vez, la proporción más importante la ejerce el ramo 33 
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, esto es debido a 
que los recursos de éste ramo se distribuyen a los gobiernos locales a través de 7 
fondos, de los cuales 3 se destinan a la función Educación, quedando en segundo 
lugar lo ejercido por el ramo 11 SEP. 
En cuanto al gasto de la función Salud, el IMSS ejerce el mayor porcentaje, 
seguido del ramo· 33, a través del Fondo de Aportaciones para los Servicios de 
Salud, la Secretaría de Salud y el ISSSTE. Cabe destacar que la población 
empleada en el sector formal es la que tiene los servicios de Salud del IMSS e 
ISSSTE, mientras que la Secretaría de Salud se encarga de la atención para la 
población abierta, sin embargo, no tiene la capacidad de cobertura para atender a 
todo el país, es por ello que los recursos que ejercen los gobiernos locales en 
materia de Salud han cobrado mucha importancia, ya que son éstos los que tiene 
un mejor diagnóstico de las necesidades de las comunidades y los recursos 
disponibles para atacar cualquier eventualidad. 
RGC/JHB 93 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Una función importantísima es la relacionada con la Seguridad Social, ya que se 
encarga del cumplimiento de los compromisos con los pagos de pensiones, 
seguros de vida y otras prestaciones. El gasto destinado a fa función Desarrollo 
Regional y Urbano se ejerce a través del ramo 33, ramo 16 Medio Ambiente, 
Recursos Naturales y Pesca, 23 Previsiones Salariales y Económicas, en donde 
se encuentra el Fondo de Desastres Naturales (Fonden), el ramo 26 Desarrollo 
Social y Productivo en Regiones de Pobreza y en menor medida el ramo 6 
Hacienda y el ISSSTE. Este gasto se destina principalmente a la construcción de 
vivienda y a la provisión de servicios urbanos en algunas áreas, así como a la 
atención de grupos sociales y emergencias derivadas de fenómenos naturales. 
Las funciones productivas se componen de la función Energía, Desarrollo 
Agropecuario, Comunicaciones y Transportes y Otros Servicios y Actividades 
Económicas. El monto de recursos para el año 2000 de ésta función fue de $ 212 
mil 534.5 millones de pesos, equivalentes al 17.8% del gasto neto del sector 
público presupuestario. En este conjunto, la función Energía representó la mayor 
participación con el 73.3%, esto debido principalmente a que en esta función se 
destinan recursos a través de PEMEX y CFE, seguido de Desarrollo Agropecuario, 
cuya participación fue de 14.3%, Comunicaciones y Transportes con el 10.1% y, 
Otros Servicios y Actividades Económicas con el 2.3% ya que contempla lo 
relacionado con el Turismo y el Comercio y Fomento Industrial. 
Gráfico 38 
Distribución del Gasto de función Funciones Productivas. 
Energla 
73.3% 
Comunicaciones 
y Transpates 
10.1% 
Otros SeMcios y 
AciMdades 
Económicas 
2.3% 
Desarrollo 
Agropecuaño 
14.3% 
Fuente: Elaboolclón propia con datos de la SHCP. 
Las funciones del Gasto no Programable se componen de la función 
Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, Costo Financiero de la 
Deuda Pública y los adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (Adefas). cabe 
destacar que el gasto en estas funciones ha aumentado, debido al 
comportamiento del Costo Financiero de la Deuda Pública, cuya participación en 
el gasto neto del sector público presupuesta! pasó del 13.1 % en 1998 al 16.8% en 
el 2000. 
RGC/JHB 94 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Las Participaciones a Entidades Federativas se asignan en su mayor parte a 
través del ramo 33, en este caso, representó el 42. 7% y las Adefas el 4.2%. 
Gráfico 39 
Distribución del Gasto de función Servicio de la 
Deuda Pública y Participaciones. 
Participaciones a 
Entidades 
Federativas y 
EsUmulos 
fiscales 
42.7% 
Adefas 
4.2% 
Costo Financiero 
dela Deuda 
Pública 
53.1% 
Fuente: Elaboración PfOPia con datos de la SHCP. 
Para que el país pueda solventar los reclamos en cuanto a que la federación 
otorgue mayor autonomía en la toma de decisiones a nivel local en cuanto alas 
funciones de Salud, Educación, Empleo. entre otros, es necesario que la 
distribución de los recursos públicos se lleve a cabo de manera clara y 
transparente, otorgando prioridad a las Entidades Federativas y tratando de 
disminuir el coeficiente que representa el costo financiero. de ésta manera habrá 
más recursos que servirían para fomentar el desarrollo de funciones productivas, 
que cimentarían bases sólidas para el crecimiento económico del país y con ello 
atender las demandas sociales en cuanto al desarrollo social. 
Clasificación Económica del Gasto. 
El gasto programable también puede dividirse entre gasto corriente y gasto de 
capital. El gasto corriente incluye el costo directo de operación (servicios 
personales, materiales, suministros y servicios generales) y las ayudas y 
transferencias corrientes a organismos y empresas de control directo 
presupuestario y de control presupuestario indirecto. El gasto de capital se divide 
también en subsidios y transferencias y gasto en bienes muebles e inmuebles· y 
obras públicas e inversiones financieras y otras erogaciones. 
En el periodo 1994-2000, la composición del gasto programable entre gasto 
corriente y gasto de capital se transformó a favor de una mayor participación del 
gasto corriente en el total. El promedio del periodo fue de 82.5% del gasto 
programable del Gobierno Federal para el gasto corriente y 17 .5% para el gasto 
de capital. 
RGC/JHB 95 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PBtSPECTIVAS 
En 1994 el gasto corriente representó el 77.4% del gasto programable del 
Gobierno Federal, el 19.5% correspondió a servicios personales (sueldos y 
salarios) y el 22.6% se destinó al gasto de capital, de este monto 
aproximadamente la mitad se destinó a subsidios y transferencias. La mayor 
inversión física se concentró en el ramo Comunicaciones y Transportes (3% del 
gasto programable) y en el 26, en ese entonces denominado Solidaridad y 
Desarrollo Regional (4.6%). 
Los ramos que tuvieron una mayor participación en el gasto fueron el ramo 11 , 
Educación Pública con 16.1%, el ramo 25, Provisiones y Aportaciones para los 
Sistemas de Educación Básica y Normal con 19% y el ramo 8 Agricultura, 
Ganadería y Desarrollo Rural con 6.4%. 
En el gasto del año 2000, el 85.24% del gasto programable fue gasto corríente y el 
14.76% se destinó al gasto de capital. En ese año, la mitad del gasto corriente se 
concentró en tres ramos: el ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades 
Federativas y Municipios con el 23.87%, el ramo 19 Aportaciones a la Seguridad 
Social que participó con el 14.77% y el ramo 11 Educación con el 13.14%. En este 
año, el ramo 25 Provisiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación 
Básica y Nonnal sólo participó con el 3.97% del gasto programable. Esta 
participación refuerza la tendencia apreciada en el análisis por ramos de una 
recomposición de los elementos del gasto entre los ramos. 
Gráfico 40 
Evolución económica del Gasto Programable del Gobierno Federal 1994-2000. 
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 
Fueote: Elaboración propia con datos de la SHCP. 
RGC/JHB 96 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Para el año 2000 el gasto de capital se concentró en el ramo 33 Aportaciones 
Federales para Entidades Federativas y Municipios con el 5.61 %, el ramo 9 
Comunicaciones y Transportes con el 1.92%, el ramo 25 Provisiones y 
Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica y Normal con 1.65%, el 
ramo 11 Educación Pública con 1.42% y el ramo 16 Medio Ambiente con 1.13%. 
Es evidente la evolución del gasto de capital en algunos ramos, por ejemplo el 
ramo 9, Comunicaciones y Transportes presenta una tendencia irregular entre 
1994y1996, pero a partir de ese año, la tendencia es decreciente, pasa de 4.78% 
en 1996 a 1.92% en el 2000. El ramo 18 Energia presenta una tendencia 
claramente decreciente, en 1994 el gasto de capital representaba el 0.19% y para 
el año 2000 la participación del gasto de capital de ese ramo descendió 
prácticamente a 0%. 
El ramo 26 Desanollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza también 
presenta una tendencia decreciente en la participación del gasto de capital, entre 
1994 y 1996 hay una disminución moderada, que pasa de 4.6% a 4.05%, pero a 
partir de 1997 el gasto asignado al ramo disminuye a la mitad y se acentúa la 
tendencia decreciente en la participación del gasto de capital, que pasa de 2.45% 
a 0.74% en 1998, y finalmente la participación para el año 2000 es de 0%. 
En general se observa un lento incremento del gasto corriente dentro del gasto 
programable del Gobierno Federal, y una reducción del gasto de capital, 
particularmente en algunos rubros cuya naturaleza demandarla un incremento en 
la inversión física. Razón por la cual, distintos sectores de la sociedad reclaman 
que la inversión física debe ser el pilar del crecimiento económico, y como 
apreciamos. ésta ha disminuido en los rubros más importantes, por lo que no 
puede haber mayor crecimiento económico si no se acompaña de un incremento 
en el gasto de capital. 
3.4 LA DEUDA PÚBLICA. 
Atendiendo a sus características y a la disponibilidad de información, la deuda 
pública puede analizarse considerando varias clasificaciones. En México, la 
clasificación más utilizada atiende al "origen" de la deuda, con el propósito de 
dimensionar los pasivos internos y externos, aunque existen otras clasificaciones, 
entre las que se pueden citar, por país acreedor, por canasta de monedas, por 
plazo de vencimientos, por instrumentos, entre otras. 
En general, la evolución de la deuda pública mexicana puede analizarse en dos 
etapas. La primera, que abarca desde la crisis de 1982 hasta cerca de los años 
noventa, se caracterizó por un proceso de re negociación de la deuda externa (en 
el contexto de un conjunto de programas de estabilización económica) y la 
bursatilización de la deuda interna al someterse a condiciones de mercado, sobre 
todo a partir de 1986. 
RGC/JHB 97 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIYAS 
La segunda, que va de los primeros años de los noventa a la fecha, se caracteriza 
por una redefinición de la política de deuda interna, en particular, el retiro de la 
deuda indizada a moneda extranjera y el refinanciamiento de pasivos buscando 
mejores condiciones de plazo y costo, así como el reconocimiento de una parte de 
deuda contingente, asociada a la reforma al sistema de pensiones, al rescate 
bancario, a los Pidiregas, entre los principales conceptos. 
Dentro de la primera etapa, particularmente de 1980 a 1987, la deuda bruta del 
sector público presupuestario medida como proporción del Producto Interno Bruto 
(PIB), se incrementó poco más de 73 puntos porcentuales del producto, situación 
que contrasta con lo observado en el lapso 1987-2001, donde el saldo de 
obligaciones experimentó una sólída tendencia descendente que le llevó a reducir 
77 .9 puntos porcentuales, al pasar de 104.1 a 26.2 por ciento del PIS, nivel inferior 
al registrado en 1980 (30.7 por ciento). 
Por su origen, el componente externo mostró una tendencia similar a la de la 
deuda total. De esta manera, durante periodo 1980-1987, el débito externo se 
incrementó poco más de 61 puntos porcentuales del producto al pasar de 12.2 a 
73.4 por ciento del PIB, en tanto que en el lapso 1987-2001 este porcentaje 
disminuyó hasta un nivel de 12.7 por ciento del PIB, ligeramente inferior al 
registrado en 1980. 
El componente doméstico, por su parte, representó en promedio el 26 por ciento 
del PIB durante el lapso 1880-1990; en contraste, durante el periodo 1991-2001, 
dicho pasivo registró en promedio el 12 por ciento del PIB. 
120 - - •••• •• - - • - - • - -
100 
80 
60 
40 
20 
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Gráfico41 
México: Deuda Pública. 
(Porcentaje del PIB) 
-Total --interna -Externa 
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Fuente: Elaboraci6n propia con datos de la SHCP. 
RGC/JHB 
§ 8 
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98 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Estructura de la Deuda Pública. 
De 1982 a 2000, predominó la participación del componente externo en el total de 
la deuda pública, al representar en promedio anual el 62 por ciento, alcanzando su 
máximo nivel en 1995 cuando participó con el 78.6 por ciento del saldo total. 
La estructura de pasivos se invirtió a partir del 2001, cuando las obligaciones 
internas superaron a las externas, participando con el 51 por ciento de la deuda 
total, tendencia que se mantuvo al 31 de marzo de 2002, cuando el saldo interno 
representó el 52.4 por ciento de la deuda total. 
Es importante recordar que para los años 2001 y 2002, el H. Congreso de la Unión 
únicamente autorizó endeudamiento neto interno, señalando en la Ley de Ingresos 
un techo de Mcero" endeudamiento neto con el exterior. 
100 
90 
80 
70 
60 
50 
30 
20 
10 
Gráfico 42 
México: Estructura de la Deuda Pública 
0-iL-.....,...........,. .......... .,._.....,....__.,. .......... .,._.....,....__.,. .......... .,._....,.__.,.__,"'-...,..__._.__,"'-.......__.,.__,"'-.......__..,.__,"'-~ 
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP. 
De acuerdo con datos al primer trimestre de 2002, el saldo total de la deuda 
pública ascendió a 1 billón 551 mil 543 millones de pesos. De esta cifra, los 
pasivos internos concentran el 52.4 por ciento y las obligaciones externas el 
restante 47.6 por ciento. · 
El saldo contractual de la deuda indica que el 94.2 por ciento de la deuda externa 
está constituido por pasivos de largo plazo y el restante 5.8 por ciento de corto 
plazo. Asimismo, en el saldo de la deuda interna, el 76.3 por ciento se clasifica 
como deuda de largo plazo y el restante 23.7 por ciento como de corto plazo. 
RGC/JHB 99 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
Atendiendo a la estructura de la deuda por fuentes de financiamiento, se observa 
que para el caso de la deuda externa, el 53 por ciento está constituido por bonos 
públicos colocados en los mercados internacionales de capital, el 20.5 por ciento 
por créditos provenientes de Organismos Financieros Internacionales y el restante 
26.5 por ciento por otros pasivos, principalmente, deuda reestructurada y créditos 
bilaterales. Para el caso de la deuda interna, el 89.6 por ciento está constituido por 
valores gubernamentales, el 6.6 por ciento por recursos SAR y el restante 3.8 por 
ciento por otro tipo de deuda. Del total de valores gubernamentales, el 43 por 
ciento está representado por Sondes, el 26.4 por Cetes, el 17.6 por ciento por 
Bonos de desarrollo a tasa fija y el restante 12.5 por ciento por Udibonos. 
Indicadores comparados de Deuda Públíca. 
Como se señaló, al cierre de 2001, el saldo de la deuda pública en México se 
ubicó en 26 por ciento del PIB. En una comparación internacional, ese nivel 
resulta, en principio, sustancialmente inferior al registrado por los países de la 
Comunidad Europea, Estados Unidos y Japón, como se observa en el cuadro 
siguiente: 
Cuadro 21 
EVOLUCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA POR PAISES SELECCIONADOS. 
{Como porcentaje del PIB) 
PAISES 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 
JAPON 63.5 69.0 73.9 80.4 86.5 92.0 103.0 115.5 122.8 131.1 
ITALIA 107.7 118.1 123.8 123.2 122.1 120.2 116.4 114.5 110.6 109.4 
BELGICA 131 .4 138.1 136.8 133.9 130.1 125.3 119.3 115.0 109.3 107.5 
AUSTRIA 572 61.8 64.7 69.2 69.1 64.7 63.9 64.9 63.6 61 .7 
ALEMANIA 42.9 46.9 49.3 57.0 59.8 61.0 60.9 61.3 60.3 59.8 
E.U.A 74.1 75.8 75.0 74.5 73.9 71.4 68.8 65.3 59.4 57.5 
ESPAÑA 46.8 58.4 61 .1 63.9 68.1 66.7 64.6 63.1 60.4 57.2 
FRANCIA 39.6 45.3 48.4 54.6 57.1 59.3 59.5 58.5 57.4 57.2 
SUECIA o.o O.O 76.2 76.2 76.0 73.1 70.5 65.0 55.3 56.0 
PORTUGAL 54.4 59.1 62.1 64.3 62.7 58.9 54.8 54.2 53.4 55.6 
PAISES BAJOS n.8 79.0 76.3 n.2 75.2 69.9 66.8 63.1 56.0 53.2 
DINAMARCA 66.3 78.0 73.5 69.3 65.1 61 .2 56.2 52.7 46.8 44.5 
FINLANDIA 40.6 56.0 58.0 57.2 57.1 54.1 48.8 46.8 44.0 43.6 
IRLANDA 100.1 96.2 90.4 82.6 74.2 65.1 55.1 49.6 39.0 36.6 
MÉXICO 31.4 28.2 39.8 45.7 35.0 28.0 31 .1 28.4 25.8 26.0 
LUXEMBURGO 5.0 6.2 5.7 5.6 6.2 6.1 6.3 6.0 5 .6 5.5 
Fuente: Elaborado por el CEFP ain base en datos de página Web de ta Unión Europea. 
Es importante advertir, sin embargo, que las fuertes diferencias entre las cifras de 
México y del resto de países puede explicarse, entre otros factores, porque los 
datos de aquellos se refieren a la Deuda del Gobierno General, en tanto que para 
el caso de México es únicamente deuda directa del sector público federal. 
RGC/JHB 100 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Con todo, se observa que los niveles de deuda como proporción del tamaño de las 
economías, son muy variables y van de niveles mínimos del 5.5 por ciento del PIB 
en el caso de Luxemburgo; 36.6 por ciento en Irlanda; 43.6 por ciento en 
Finlandia, hasta niveles de superiores al 100 por ciento en los casos de Bélgica, 
Italia y Japón. Otros como el Austria, Alemania, Estados Unidos, España y Francia 
se ubicaron por encima de México con deudas de más del 50 por ciento de su 
producto. 
Evidentemente, utilizar la cifra de 26 por ciento del PIB que representa la deuda 
directa del sector público federal en México, no seria el mejor indicador para hacer 
un comparativo internacional. 
Para efectos únicamente de comparación, podríamos realizar un ejercicio 
buscando identificar el tamaño más amplio de los pasivos del sector público en 
México, en cuyo caso a la deuda directa del sector federal, tendríamos que 
agregar los pasivos contingentes (independientemente de que estén reconocidos), 
así como la deuda de los estados y municipios. 
Bajo estos supuestos, en el cuadro siguiente se puede apreciar que los pasivos 
del sector público en México llegarían a representar cerca del 50 por ciento del 
PIB, una cifra mucho más cercana metodológicamente a la del resto de los países. 
Cuadro 22 
SALDO DE LA DEUDA PUBLICA CONSOLIDADA. 
Concepto 
Miiiones de pesos %del PIB %del PIB 
2000 2001 2000 2001 
Deuda consolidada 2,695,072 .9 2 ,865,143.0 49.1 49.6 
Deuda directa 1,401,428.8 1,498,042.8 25.5 26.0 
Deuda externa bruta 709,707.3 734,484.2 12.9 12.7 
Deuda interna bruta 691,721.5 763,558.6 12.6 13.2 
Pasivos contingentes 1,204,210.9 1,268,037.3 21.9 22.0 
Con garantía expresa del G.F. 245,907.2 256.241 .8 4.5 4.4 
FARAC 105,401 .1 121 ,875.5 1.9 2.1 
Fideicomisos y fondos de fomento 123,426.4 122,717.6 2.2 2.1 
Banca de desarrollo 13.239.1 8,525.4 0 .2 0.1 
Otros (principalmente CFE) 3,840.6 3 ,123.3 0.1 0.1 
Pasivos contingentes de PIDIREGAS 151,548.0 165,631.0 2.8 2.9 
Pasivos totales del IPAB 750,407.0 788,217.0 13.7 13.7 
P!2!Jrama de a11Q~O a deudores 56,348.7 57,947.5 1.0 1.0 
Deuda de Estados )'. Munlclelos • 89,433.2 99,062.9 1.6 1.7 
Fuente: CEFP con base en datos de Cuenta Pública Federal 2000, del lnfonne sobre la situación Económica, las Finanzas 
Públicas y la Deuda Pública al 4• trimestre de 2001 y de Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas y Deuda Pública al 
4• trimestre 2001. 
RGC/JHB 101 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Deuda y déficit público. 
Generalmente, la evolución de la deuda pública está ligada al resultado que 
muestra el balance fiscal. Como se puede apreciar en el cuadro siguiente, durante 
los últimos diez años, la mayoría de los países europeos experimentaron una 
tendencia a reducir su déficit fiscal, aunque evidentemente existieron años en que 
se presentaron ciertos repuntes. Esta tendencia puede obedecer, entre otros 
factores, a las recomendaciones establecidas en el Tratado de Mastrich en el 
sentido de que en el mediano plazo, las economías registren un déficit público del 
3 por ciento como máximo (cuadro 23). 
Cuadro 23 
Balance Público como % del PIB. 
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 
Luxemburgo 2.6 52 4.7 2.3 2.6 3.4 3.2 3.8 5.8 5.0 
Finlandia -5.6 -7.3 -5.7 -3.7 -3.2 -1.5 1.3 1.9 7.0 4.9 
Suiza -11 .9 -10.8 -7.9 -3.4 -1.5 1.9 1.5 3.7 4.7 
Dinamarca -2.2 -2.9 -2.4 -2.3 -1.0 0.4 1.1 3.1 2.5 2.5 
lrtanda -3.0 -2.7 -2.0 -2.2 -0.2 1.2 2.3 2.3 4.5 1.7 
E.U.A -5.9 -5.0 -3.6 -3.1 -2.2 -0.9 0.3 0.8 1.7 0.6 
Belgica -7.9 -7.3 -5.0 -4.3 -3.7 -2.0 -0.8 -0.6 0.1 0.2 
Austria -2.0 -4.2 -5.0 -52 -3.8 -1.9 -2.4 -2.2 -1.5 0.1 
España -4.9 -3.2 -2.6 -1 .1 -0.3 o.o 
México 4.1 0.7 0.2 o.o o.o -0.7 -1.2 -1.1 -1.1 -0.7 
Francia -4.2 -6.0 -5.5 -5.5 -4.1 -3.0 -2.7 -1.6 -1.3 -1.4 
Italia -10.7 -10.3 -9.3 -7.6 -7.1 -2.7 -2.8 -1.8 • -0.5 -1.4 
Portugal -6.0 -8.9 -6.6 -4.5 -4.0 -2.7 -2.3 -2.2 -1.5 -2.2 
Alemania -2.5 -3.1 -2.4 -3.3 -3.4 -2.7 -2.2 -1.6 1.2 -2.7 
Jap6n 0.8 -2.4 -2.8 -4.2 -4.9 -3.7 -5.5 -7.0 -6.6 -6.3 
Fuente: Elaborado por el CEFP con base en datos de la Comunidad Europea. 
De los países seleccionados, llama la atención el creciente déficit fiscal que 
registra Japón, el cual llegó al cierre de 2001 al 6.3 por ciento del PIB; de hecho, 
es el mayor registro de esta muestra de países. Otras naciones con déficit fiscal 
elevado son Luxemburgo; Finlandia y Suiza, que registran 5.0; 4.9 y 4.7 por ciento 
del producto, respectivamente, en tanto que países como Bélgica, Austria y 
España, están prácticamente en equilibrio. 
En el caso mexicano, se observa que desde los años noventa, las finanzas 
públicas se han mantenido en equilibrio, incluso en el año de 1992 con un fuerte 
superávit derivado de los ingresos extraordinarios por la venta de empresas 
paraestatales. 
RGC/JHB 102 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÚICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Requerimientos Financieros del Sector Público. 
Si bien es cierto que en México el indicador más reconocido para medir los 
resultados de finanzas públicas es el balance público, existe un indicador adicional 
que mide las necesidades de financiamiento para alcanzar los objetivos de las 
políticas públicas, tanto de las entidades adscritas al sector público, como de las 
entidades del sector privado y social que actúan por cuenta del gobierno. Este 
indicador se conoce como Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP). 
Los RFSP consideran además del balance tradicional, todos aquellos conceptos 
que requieren financiamiento por parte del sector público, es decir, se incluyen 
rubros como los Pidiregas, el IPAB, el fideicomiso de apoyo para el rescate de 
autopistas concesionadas (FARAC), los programas de apoyo a deudores, entre 
otros. 
En el cuadro siguiente se observa que agrupando estos conceptos, los 
requerimientos financieros del sector público se incrementaron en el último año y 
se ubicaron en 219 mil millones de pesos, es decir, 3.8 por ciento del PIB, lo que 
significa una cifra equivalente a cinco v~s el déficit público. 
Cuadro 24 
REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO 
Concepto (Millones de ~s} (o/o del PIB) 
2000 2001 2000 2001 
1. Balance público tradicional -60,596.6 -42,050.3 -1.10% -0.70% 
2. Requerimientos financieros por PIOIREGAS -43,590.1 -45,392.6 -0.80% -0.80% 
3. Requerimientos financieros del IPAB -29,989.0 -55,209.0 -0.50% -1.00% 
4. Adecuaciones a los registros presupuestarios -25,117.2 -17,383.0 -0.50% -0.30% 
5. Requerimientos financieros del FARAC -13,577.1 -9,227.7 -0.20% -0.20% 
6. Programa de deudores -8,766.8 -433.2 -0.20% 0.00% 
7. Req. Fin. de banca de desarrollo y fondos de fomento 2,358.1 -8,421.2 0.00% -0.10% 
8. RFSP (1+2+3+4+5+6+7) -179,278.7 -178,117.0 -3.30% -3.10% 
9. Ingresos no recurrentes 21,781.0 40,892.5 0.40% 0.70% 
10. RFSP sin considerar i!!!lresos no recurrentes (8-9} -201,059.7 -219,009.5 -3.70% -3.80% 
Fuente: Elaborado por el CEFP de la H. Cámara de Diputados con base en datos de las SHCP. 
RGC/JHB 103 
RGC/JHB 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXI CO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Capitulo 4 
FEDERALISMO FISCAL, CRECIMIENTO Y 
DESARROLLO HUMANO. 
104 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
4.1 DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALISMO FISCAL. 
Con referencia al federalismo, la descentralización se caracteriza por ser un modo 
de articular la coordinación política y administrativa del Estado nacional. Y el 
federalismo es una forma de gobierno que responde a que las partes sean la base 
que permita la convivencia armónica del todo. 
El federalismo conjuga simultáneamente relaciones centrales y descentralizadas. 
Pero se trata de una conjugación de relaciones donde lo óptimo es no el equilibrio 
puro o abstracto del poder, sino una configuración calculada, balanceada y 
correlacionada de poderes que garanticen la diversidad política y cultural en favor 
de la unidad del Estado, para acrecentar la vida civil de la sociedad y la expresión 
pública de las organizaciones ciudadanas. 
El federalismo es un medio para integrar la vida política de un país y fórmula para 
que las cuotas de poder sean regidas mediante acuerdos, reglas, potestades y el 
reconocimiento de autoridades supremas. El federalismo en la vida moderna da 
vida a un conjunto de poderes que deben dirigirse, coordinarse y colaborar a la 
manera de un todo armónico. El federalismo es un modo de organizar y ejercer el 
poder en el Estado de derecho, respetando la autonomía y la capacidad de 
gestión de los gobiernos constituidos. 
Como forma de gobierno, el federalismo es una suma de poderes concurrentes 
que tienen como denominador común, la voluntad de cooperar tomando en cuenta 
diversos contextos de gobierno y por tanto, de decisión. Esto no significa que en el 
federalismo exista ausencia de conflictos, por el contrario, desde el momento que 
alude a la categoría de gobierno es importante considerarlo como institución 
donde se abordan y solucionan problemas, conflictos de competencia e intereses 
contrapuestos. El federalismo auténtico conlleva a la vez conflicto y cooperación, o 
centralización y descentralización, pero como parte de un consenso equilibrado23
• 
El Federalismo en cuanto a sistema de convivencia no es ajeno a las relaciones 
de conflicto y cooperación. Pero tiene vías razonables para que la acción de 
gobierno pueda aspirar al consenso y la legitimidad. Por factores geográficos y 
políticos, los ámbitos centrales, estatales, municipales y comunales cuidan 
intereses propios de su representación. Pero ello no significa que la 
interdependencia en la acción de gobierno no pueda lograrse. De esta forma, es 
posible hablar de dinámica e interacción, considerando entonces el federalismo 
como Ufl proceso, un movimiento perpetuo que oscila entre la diversidad y la 
unidad, la centralización y la 'descentralización. El federalismo en el sentido de 
descentralización (de poderes) se convierte así en un proceso donde las 
comunidades (regiones, provincias) interactúan como unidades autónomas2
'. 
23 Aaron Wildavsky, citado por Edmon Orban en, "El proceso de descentralización en el Estado Federal 
Industrial: perspectiva teórica y metodológica", p. 71. 
24 Edmon Orban, op. cit., p. 64. 
RGqJHB 105 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
El federalismo implica que la descentralización politica le sea consecuente. Un 
federalismo proclamado en espacios centralizados, no tiene opción de realización 
plena. Un federalismo proclamado en terreno abonado para la centralización 
factual del poder, se queda en mera noción doctrinaria. En cambio, cuando hay 
decisión para dar vigencia al federalismo, es básico dar cauce a los movimientos 
de la descentralización política que, unida a la democracia, permite que la 
representación geográfica de un país sea amplia y efectiva. 
Se entiende por federalismo, un proyecto de vida política, económica y social que, 
organizado como forma de gobierno, tiene como sustento instituciones 
democráticas y representativas que dan cuerpo a relaciones de poder que 
permiten la cohesión en la acción de gobierno, dado que ésta se nutre con la 
existencia de centros autónomos que están dotados de personalidad jurídica y 
política. 
Por el federalismo, un país se integra como nación, sociedad civil, gobierno y 
Estado. Por la descentralización, un país oxigena su unidad política, da cabida a la 
equidad institucional y material, se fortalece la autonomía y la personalidad de 
otros centros de gobierno y se reconoce la pluralidad, contrastes y deseos de la 
comunidad política. La descentralización real debe ser en muy cierto sentido una 
respuesta, una correspondencia, una reciprocidad, un reconocimiento; más aún en 
una sociedad contrastada, diversa y plurat25. 
La Política Federalista en México. 
México se encuentra en los umbrales de un Nuevo Federalismo. El federalismo 
mexicano se encuentra institucionalizado en un régimen político que, de acuerdo 
con la Constitución de 1917 es presidencial. Sin embargo, la práctica del poder, su 
cultura política y el ejercicio del mando unipersonal han creado en realidad un 
régimen presidencialista. 
Puede decirse que la República Federal, Democrática y Representativa es una 
utopía, es decir, algo que todavía no se consigue, pero que es necesario hacer 
realidad. Se tiene en el País una República presidencialista y no una República 
Federal, Democrática y Representativa. 
El Nuevo Federalismo se postula mediante tesis gubernamentales, pero es un 
reclamo que tiene su origen en la sociedad civil y en la dinámica de los 
movimientos regionales para reivindicar a los gobiernos locales26
• Son éstos por su 
carácter electo, representativo y plural, los que demandan que su personalidad 
jurídica y política, así como su autonomía financiera y fiscal sea real, no 
declarativa. Los gobiernos locales tienen que fungir como centros que coadyuven 
a través de políticas públicas efectivas, a promover con el esfuerzo de los privados 
y las organizaciones públicas, polos de desarrollo sustentable para ampliar y 
fortalecer los mercados regionales. 
25 Pedro G. Zorrila Martlnez. "f~iento de las autonomías y democracia polltica y administrativa", p. 22. 
26 Alberto Aziz Nassif, "Municipio y transición polltica: una pareja en fonnación", pp. 209- 210. 
RGC/JHB 106 
FINANZAS PÓBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Sin embargo, el Nuevo Federalismo tiene que erradicar el divorcio que aún 
subsiste entre los factores reales de poder y la constitución escrita, situación que 
conlleva a una vida institucional que da cabida a la centralización acentuada del 
poder. En México no existe un verdadero régimen republicano, representativo, 
democrático, federal como el que enuncia la Constitución vigente, sino una 
especie de monarquía absoluta y centralista con ropajes republicanos27
• 
En este sentido, el Nuevo Federalismo que se proclama no es únicamente un 
asunto casuístico o de mera coyuntura. Tiene implicaciones estructurales 
vinculadas con la naturaleza del régimen político. Es en éste, donde la estructura, 
organización y distribución del poder tiene candados que impiden acceder a un 
auténtico federalismo económico y social. El federalismo mexicano se encuentra 
limitado por el papel protagónico del presidencialismo. Las relaciones políticas son 
asimétricas y las relaciones administrativas favorecen al poder central en 
detrimento de los estados y los municipios. 
El Nuevo Federalismo sólo puede emerger si en el régimen político hay la voluntad 
de dar cabida a más actores del poder. La distribución del poder en un país como 
México, es condición de sobrevivencia política para acceder a una más amplia y 
nutrida vida pública. Si el Federalismo que se postula no llegará a cuajar como 
opción de cambio institucional y como cabeza de los esfuerzos reformadores para 
fortalecer la vida política, tendrán que asumirse altos costos relacionados con la 
reacción intermitente de los ciudadanos hacia el gobierno. Uno de esos costos lo 
constituye la desconfianza hacia lo que el gobierno realiza y la disminución 
sensible del grado de credibilidad ciudadana. 
En las Entidades Federativas surgen y se desarrollan movimientos que reclaman 
mayor participación politica-económica, fiscal y financiera en favor de los 
gobiernos locales. Reclaman el respeto a la autonomía de las entidades 
federativas y solicitan que los esquemas de la Administración Central sean 
revisados para conseguir una más justa correlación de fuerzas y una mejor 
distribución de los beneficios "en el umbral del siglo XXI México debe avanzar 
hacia un renovado federalismo; un federalismo que se traduzca en el ejercicio 
pleno de la soberanía estatal y de la libertad de los municipios; un federalismo que 
fortalezca el ejercicio de las facultades de cada gobierno local y que nutra la 
confianza en cada comunidad en sus autoridades; un federalismo que se sustente 
en una nueva distribución de recursos, responsabilidades, atribuciones y 
capacidad real de decisión. En la construcción de ese nuevo federalismo es 
imperativo llevar a cabo una profunda redistribución de autoridad, 
responsabilidades y recursos· del gobierno federal hacia los órdenes estatal y 
municipal del gobierno"28
• 
v.- Enrique Krauze. ·Procurando entender", p. K. 
28 Emesto Zedillo. ·un Nuevo Federalismo para fortalecer ta Unidad Nacional", p. 31 . 
RGC/JHB 107 
FINANZAS PÚBllCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
En el caso de los municipios la situación es más difícil debido a los factores 
siguientes: 
1. El principal problema del municipio lo constituye el hecho de no contar con 
suficientes ingresos propios. 
2. El porcentaje de ingresos propios (administrados directamente por el 
municipio), tales como impuestos a la propiedad inmobiliaria, derechos y 
aprovechamientos es muy bajo en relación con las participaciones federales ,y 
3. El porcentaje de gastos corrientes en los municipios es muy superior al que se 
dedica a gastos de inversión29
• 
El Federalismo es ante todo una toma de conciencia. Es una opción de cambio 
democrático para que la sociedad y el Estado finquen nuevas bases de relación, 
consenso y legitímidad. El Nuevo Federalismo se enlaza con las demandas por 
democratizar el poder, con el empuje del pluralismo y con la necesidad de que las 
relaciones de poder no suplanten, en aras de un pragmatismo desbordado, el 
imperativo de tener un Estado de derecho. 
El Federalismo implica la reforma del régimen político y la reforma del poder. Su 
contexto tiene que estar dado por: 
• El fortalecimiento real y formal del poder legislativo federal. 
• El incremento de la representación política en el órgano legislativo. 
• El reconocimiento real de que los gobiernos estatales y municipales sean 
centros con capacidad de decisión y autonomía. 
• El reconocimiento de que los gobiernos estatales y municipales tengan 
autonomía fiscal. 
• Que la descentralización política sea fruto de la redistribución del poder. 
• Por la instítucionalidad de un auténtico sistema de partidos competitivos que 
evite el bipartidismo. 
• Por la democratización de la acción gubernamental en relación con la vida 
ciudadana. 
• Por el fortalecimiento de la autonomía del poder Judicial. 
• Por el diseño y ejecución de políticas que fomenten el d~sarrollo regional y 
• Por modernizar los sistemas de gestión pública para facilitar la cooperación 
interinstitucional entre los diversos órdenes de gobierno. 
29 Rodolfo Galcia del Castillo. "Retos y perspectivas de la aáninistraci6n municipal en México ·, p. 426. 
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FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
El Federalismo tiene que dar cabida a una nueva forma de comunicación política 
donde el trato entre los poderes federales, estatales y municipales permita 
ensanchar los cauces de la vida democrática. Los tiempos de la omnipotencia 
central no son consecuentes con las proclamas de la democratización. Los riesgos 
de la centralización retardataria son fermento para excluir a grupos, regiones, 
comunidades y gobiernos de las ventajas que trae consigo el desarrollo regional. 
El Federalismo es reclamo constante y punto de partida para dar una nueva 
configuración al poder político. Un federalismo fortalecido no puede resultar de la 
desaparición de la autoridad nacional, ni la democracia significa aniquilar a una 
fuerza política para fortalecer a otras, ni la República significa debilitar a un Poder 
para vigorizar a otros, ni el federalismo significa suprimir al gobierno federal30
• 
Por lo expresado, su conexión es inevitable con el régimen político. Destacando la 
importancia de que el régimen presidencial sea la expresión más genuina de un 
poder con límites inteligentes para su ejercicio y que sus atribuciones legales y 
legítimas sean producto de lo que la sociedad necesita para asegurar su progreso 
y desarrollo. 
La descentralización del poder es condición para dar vigencia al Federalismo en 
términos de equidad política y justicia distributiva para evitar que las prácticas del 
presidencialismo obstruyan la factibilidad de una auténtica República Federal, 
Representativa y Democrática. 
Cuadro 25 
MÉXICO: Estados con mayor y menor número de municipios. 
Estados con más municipios Estados con menos municipios. 
Oaxaca 
Puebla 
Veracruz 
570 municípios 
217 municipios 
210 municipios 
Baja California Norte 
Baja California Sur 
Quintana Roo 
Ventajas del Federalismo y la Descentralización. 
5 municipios 
5 municipios 
8 municipios 
La Descentralización en el contexto del Nuevo Federalismo mexicano pretende 
fomentar el desarrollo económico y social trasladando funciones, recursos fiscales 
y programas públicos hacia los Estados y Municipios; aún cuando el proceso 
contiene diversas expresiones que si bien no necesariamente tienen injerencia 
inmediata con el Federalismo y el desarrollo municipal, esta afecta los equilibrios 
de una o más esferas de Gobierno en el quehacer del Estado; es así, como la 
Descentralización se concibe en un Federalismo renovado y cooperativo que tiene 
manifestaciones concretas en3
' : 
30 Ernesto Zedillo. op. Cit., p. 32. 
3
' Véase a García del Castillo, Rodolfo; Los Municipios en México. CIDE-Ponúa, México pp 84-85 
RGC/JHB 109 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTtVAS 
• Ampliar la vida democrática y transformar el ordenamiento territorial de la 
población en el desarrollo de las regiones. 
• Lograr mayor eficiencia y calidad en la prestación de servicios públicos. 
• Impulsar la capacidad para propiciar su propio desarrollo. 
• Mayor participación de la sociedad en la gestión de asuntos públicos. 
• Mantener el equilibrio de competencias entre los ámbitos de Gobierno. 
Para llevar a cabo las acciones políticas del Gobierno Federal a través del 
planteamiento para un Nuevo Federalismo Mexicano que descentralice recursos, 
funciones y responsabilidades a los Estados y Municipios, se requiere de muchas 
cosas, en principio el planteamiento puntual de fines y objetivos, enseguida la 
definición de las políticas adecuadas para conseguir este Nuevo Federalismo, y la 
participación decidida con buena voluntad de lograr lo que se propone, con el 
único interés y compromiso que es el bienestar social, mediante la justicia, la 
democracia y la libertad. 
Desarrollo Municipal, Equidad y Bienestar Social. 
En el contexto del Nuevo Federalismo mexicano; se pretende impulsar al 
Municipio como la instancia medular para coordinar los esfuerzos Institucionales 
contra la Pobreza Extrema, con recursos para la Infraestructura Social Básica 
impulsando el desarrollo municipal y el bienestar social. 
Durante la etapa de gestión de recursos financieros y de otro tipo, la participación 
ciudadana juega un papel determinante pues estas se organizan de tal manera 
para que el proceso de suministro de bienes y servicios que demande la sociedad 
sea más eficiente por medio de la participación y ayuda de la comunidad local; así 
los distintos órdenes de gobierno cumplen con funciones que con anterioridad 
eran asumidas por el Gobierno Federal. La participación social bajo la figura de los 
Consejos de Desarrollo Municipal (CDM) permiten realizar una gestión efectiva de 
los recursos Federales; estos organismos sustituyen a los Convenios de 
Desarrollo Social (CDS) que operaban durante el Pronasol a causa de que 
existieron serias dificultades en el manejo de recursos, pues en muchas ocasiones 
se hacía a un lado al Municipio32
• 
Además de los recursos federalizados a Municipios en Desarrollo Social; el Nuevo 
Federalismo también establece erogaciones en materia de Salud y Educación que 
permiten cubrir los rezagos sociales en las Entidades Federativas; debido a que 
dichos servicios públicos pueden ser suministrados de una mejor manera por los 
Estados; cabe mencionar que aún cuando los lineamientos constitucionales para 
el suministro de estos bienes no quedan bien definidos estos son coherentes con 
la provisión que se da en estas esferas de Gobierno a nivel internacional33
• De este 
32 Sempere, Jaime y Sobarzo Horacío, op. cit. p .25 
33 Exlsten otros recursos que se transfieren a las entidades locales, a través del Ramo 28 ·Participantes 
Federales a Entidades Federativas y Municipios, no obstante para objetivos de la investigación se examinan 
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FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
modo, encontramos a las Entidades Federativas en un fuerte Proceso de 
Descentralización Administrativa y receptoras de recursos federalizados y/o 
descentralizados34
: 
1. Federalización Educativa; a través de la cual se descentraliza el manejo del 
sector educativo hacia los gobiernos estatales asumen responsabilidades en el 
manejo de recursos y nuevas competencias; dicho proceso se ha reforzado 
con la Ley General de Educación promulgada en 1992. 
2. Descentralización de los Servicios de Salud. Un proceso iniciado en la 
administración de Miguel de la Madrid (1985) el cual busca integrar sistemas 
estatales y municipales de Salud. 
Dentro de las acciones Federalistas, el Gobierno Federal descentraliza recursos 
para establecer un equilibrio entre las diferentes esferas de gobierno; buscando la 
corresponsabilidad del Gobierno Federal y los Ámbitos de Gobierno Estatal y 
Municipal; la Descentralización del Gasto Social en esta nueva etapa por transferir 
erogaciones Federales parten de los recursos del Ramo 26 "Superación de la 
Pobreza" de 1996 a 1997 y el Ramo 33 "Aportaciones Federales a Entidades 
Federativas y Municipios" desde 1998; cuyos fondos presentan erogaciones 
crecientes y condicionados a diversas áreas para fomentar el bienestar social35
• 
El fin último es lograr un crecimiento económico estable en las entidades 
federativas que permita coadyuvar al desarrollo del país. 
Sin embargo en la actualidad existen diferencias muy marcadas de crecimiento 
económico en las diversas Entidades Federativas, éstas se deben a la falta de 
integración territorial y al alto grado de ruralidad que caracteriza a la mayor parte 
de los Estados, misma que a dado lugar a la carencia de polos dinámicos de 
desarrollo que funcionen como centros gravitacionales, difusores del desarrollo y 
acumuladores del excedente generado36
• 
La desigualdad económica en las Entidades Federativas así como las Zonas más 
rezagadas de México pueden ser clasificadas por medio de la participación de la 
Entidad Federativa en el Producto Interno Bruto Nacional; es notable identificar la 
desigualdad de las regiones siendo la de menor crecimiento la zona económica 
sur del país, donde los Estados de Chiapas, Oaxaca y Guerrero contribuyen 
aproximadamente con el 1.6% del producto estatal, seguida de la zona económica 
Centro-Oeste donde los estados de Michoacán, Tlaxcala y Zacatecas representan 
solamente los expuestos anterionnente, es importante señalar que la Descentralización Administrativa 
también ha incursionado en los sectores de Comunicaciones y Transporte SEMARNAP, SAGAR y la 
SECOOAM, siendo esta última la encargada de regular las instancias públicas para alcanzar una óptima 
federalización e impulsar las capacidades estatales y locales para una mayor desehabilidad: léase SECOOAM 
·Programa de Modernización de la Administración Pública, 1995-2000" México, 1995 
34Programa para superar la Pobreza publicado en el Diario Oficial de la Federación, 2 de febrero de 1998 
35 Alejo L. Francisco "El reto del Equilibrio Regional" El Mercado de Valores, Nafin, octubre del 2000, p.108 
Sedesol, "lnfonne de Labores; 1995-1996" p.9 
36 Véase a Pinado P. Juventino y ÁJvarez H. Jaime; "El Desarrollo Institucional, Una Premisa para el 
Desarrollo del Municipio" en Federalismo y desarrollo; Banobras, julio-agosto y septiembre de 1998. pp. 4-5 
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FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
el 2.3, 0.5 y 0.8 por ciento respectivamente, ambas zonas son ubicadas dentro de 
las esferas sociales más desprotegidas del país; si bien nunca está de insistir que 
existen otras regiones que abarcan los estados de Hidalgo y Puebla; mientras que 
las de mayor desarrollo económico son aquellas situadas en el Valle de México, la 
frontera norte (particularmente Nuevo León) y la zona del Golfo (Campeche y 
Quintana Roo); también puede observarse que las zonas con mayores carencias 
sociales están fuertemente correlacionadas con incrementos en marginación y 
Pobreza. 
Cuadro 26 
México: Producto Interno Bruto por Entidad Federativa, 2000. 
PIB 1993=100 
V•.% Población 
PIB per eápita Participación 
Millones de~ Miles de pesos delPIB 
Total Nacional 1,473,6602 6.56 97,483,412 15.12 100 
Distrito Federal 327,ffl02 7.32 8,605,239 38.08 22.2% 
Nuevo león 101,756.9 7.58 3,834,141 26.54 6.9% 
Campeche 15,907.1 7.90 690,689 23.03 1.1% 
Quintana Roo 19,549.7 5.57 874,963 22.34 1.3% 
Chihuahua 66,601.1 11 .35 3,052,907 21.82 4.5% 
Coahuila 47,459.5 4.44 2,298,070 20.65 3.2% 
Baja California 49,611.8 10.78 2,487,367 19.95 3.4% 
Baja California Sur 7,977.5 6.98 424,041 18.81 0.5% 
Sonora 41,411.0 7.24 2,216,969 18.68 2.8% 
Aguascalientes 17,372.3 12.69 944,285 18.40 1.2% 
Querétaro 25,335.4 7.17 1,404,306 18.04 1.7% 
Tamaulipas 44,797.2 7.40 2,753,222 16.27 3.0% 
Colima 8, 148.2 1.79 542,627 15.02 0.6% 
Jalisco 94,902.4 5.46 6,322,002 15.01 6.4% 
More los 20,242.8 4.85 1,555,296 13.02 1.4% 
Durango 17,912.4 2.01 1,448,661 12.36 1.2% 
Sinaloa 30,424.1 8.29 2,536,844 11.99 2.1% 
Yucatán 19,747.1 7.98 1,658,210 11.91 1.3% 
México 155,229.9 6.90 13,096,686 11.85 10.5% 
Guanajuato 52,570.8 7.36 4,663,032 11.27 3.6% 
San Luis Potosí 25,342.6 6.02 2,299,360 11.02 1.7% 
Puebla 51,828.4 4.30 5,076,686 10.21 3 .5% 
Hidalgo 20,841 .6 4.06 2,235,591 9.32 1.4% 
Tabasco 17,280.0 4.95 1,891,829 9.13 1.2% 
Nayarit 8.259.4 2.12 920,185 8.98 0.6% 
Veracruz 60,663.8 4.00 6,908,975 8.78 4.1% 
Michoacán 34,567.9 1.17 3,985,667 8.67 2.3% 
Tlaxcala 7,976.3 6.62 962,646 8.29 0 .5% 
Zacatecas 11, 150.0 3.83 1,353,610 8.24 0.8% 
Guerrero 24,117.5 2.58 3,079,649 7.83 1.6% 
Chiapas 25,151.2 3.88 3,920,892 6.41 1.7% 
Oaxaca 21 854.3 4.81 3438 765 6.36 1.5% 
Fuente: Elaborado con base en "Finanzas Públíeas Estatales y Municipales de México 198().2000": INEGI. 
Es de notar que los Estados fronterizos como se mencionó anteriormente, además 
de Quintana Roo y Campeche son los que están por encima de la media nacional 
con respecto al PIB per cápita, y los Estados principalmente del sur son los más 
desfavorecidos, ya que el contraste entre su PIB per cápita con respecto al Distrito 
Federal es abismal, lo que muestra el grado de subdesarrollo en la zona. 
RGCJJHB 112 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
4.2 ESTRUCTURA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS LOCALES. 
La estructura de la política fiscal en materia de captación de recursos entre los 
niveles de gobierno federal, estatal y municipal, ha favorecido principalmente a la 
Federación. La relación de dependencia de los gobiernos subnacionales sigue 
siendo evidente, a pesar de la retórica a favor de la descentralización de las 
últimas décadas. 
Desde los primeros años posteriores a la Revolución en 1910, los ingresos 
públicos se han concentrado en la federación, dejando un porcentaje muy escaso 
para los estados y municipios. Este patrón se acentuó desde los años cincuenta 
hasta los principios de los años ochenta, cuando parece que los esfuerzos de 
descentralizar empezaron a tener resultado. 
Fuentes de ingresos para la federación. 
La Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos señala las 
competencias en materia impositiva y las fuentes impositivas que corresponden a 
los tres niveles de gobierno. Asi, las atribuciones se distribuyen de la siguiente 
manera: 
Cuadro 27 
Fuente de Recursos de la Federación. 
FEDERACIÓN 
• Comercio exterior. 
• Aprovechamiento y explotación de 
los recursos naturales; minerales. 
salinas, petróleo, 
aprovechamiento y explotación de 
aguas. 
• Instituciones de crédito y 
sociedades de seguros. 
• Servicios públicos concesionados. 
• Energla eléctrica. 
• Producción y consumo de tabacos 
labrados. 
• Gasolina y otros productos 
derivados del petróleo. 
• Explotación forestal. 
ESTADOS 
• Fuentes no reservadas para la 
federación ni para municipios. 
• Prohibición de gravar el tránsito 
de personas o mercancías. 
• Prohibición de gravar 
exportaciones e importaciones. 
• Prohibición de emisión de 
moneda, papel sellado o 
estampillas. 
• MUNICIPIOS 
• Contribuciones relacionadas con 
la propiedad y sus 
modificaciones. 
• Ingresos por los servicios 
públicos que preste. 
• Rendimiento de sus bienes 
propios. 
• Mismas prohibiciones que los 
estados. 
A pesar de los cambios en la estruct1,1ra de los ingresos públicos de la Federación, 
todavía existe una gran centralización de la potestad tributaria y, por lo tanto, de 
los ingresos en el Gobierno Federal. Parte de los ingresos federales son 
distribuidos entre los Estados y municipios a través de las participaciones 
asignadas mediante el sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) y las 
transferencias federales. 
RGC/JHB 113 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Como se observa en el cuadro siguiente, las participaciones tienen una 
composición significativa, pero aún no es suficiente para que los Estados puedan 
realizar con autonomía sus funciones en lo absoluto. 
Cuadro 28 
Ingresos Estatales y composición porcentual del año 2000. 
(Miles de pesos) 
ESTADOS INGRESOS % 
TOTALES PARTICPACIONES 
% PROPIOS 
Nacional 226,278,866 n 23 
Tabasco 8,878,108 96 4 
Hidalgo 3,515,421 94 6 
San Luís Potosi 3,623,306 93 7 
Colima 1,490,007 92 8 
C>aicaca 4,n6,546 92 8 
Veracruz 11,478,785 92 8 
Baja Caifomia Sur 1,301,396 91 9 
Morelos 2,887,812 91 9 
Aguascalientes 2,280,365 90 10 
Querélaro 3,288,060 90 10 
Nayaril 2, 127,274 89 11 
Tlaxcala 2,000,229 89 11 
Zacatecas 2,633,909 89 11 
Sonora 6,182,841 88 12 
Chiapas 7,754,426 87 13 
Coahuila 5,002,729 86 14 
Guerrero 4,274,110 86 14 
Puebla 8,428,060 85 15 
Sinaloa 5,196,588 85 15 
Durango 3,103,641 84 16 
México 23,126,446 84 16 
Michoacán 5,930,126 84 16 
Jalisco 13,008,571 83 17 
Tamaulipas 5,940,284 83 17 
Guanajuato 7,602,801 81 19 
Campeche 2,601,481 80 20 
Yucatán 3,616,930 79 21 
Quintana Roo 2,315,981 78 22 
Baja California 6,389,779 75 25 
Nuevo León 10,653,401 75 25 
Chihuahua 7,868,552 66 34 
Distrito Federal 4 7 000 901 SO SO 
Fuente: Elaborado con base en "Finanzas Públicas Estatales y Municipales de México 1980-2000"; INEGI. 
La mayoría de las Entidades Federativas presentan esta dependencia de 
recursos, los Estados que más dependen de las participaciones son Tabasco, con 
una dependencia de 96%, Hidalgo con 94%, San Luis Potosí con '93%, Veracruz, 
Oaxaca y Colima con 92%, Baja California Sur y Morelos con 91 % y 
Aguascalientes y Querétaro con 90%. En contraste los que más recursos propios 
generan son: Distrito Federal con 50% de ingresos propios, Chihuahua con 34%, 
Baja California y Nuevo León con 25%, Quintana Roo con 22%, Yucatán con 21 % 
y Campeche con 20%. 
RGqJHB 114 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Ingresos municipales. 
Para los municipios, las principales fuentes de ingreso son las participaciones 
federales que les asignan las Legislaturas estatales y el impuesto predial. A pesar 
de que el impuesto predial tiene un alto potencial como fuente de recursos, en la 
actualidad no es óptima su explotación, ya que muchos municipios no cuentan con 
un sistema catastral adecuado y actualizado o carecen de capacidad técnica 
suficiente. La recaudación del predial en México actualmente representa alrededor 
del 0.2% del PIB. Aun en años de alta recaudación, ésta no ha logrado alcanzar 
0.3% del PIB y en algunos años ha sido cercana o menor al 0.1 %. 
Los municipios también obtienen ingresos de derechos, licencias y otros 
conceptos. Estas fuentes tampoco son explotadas de manera óptima. Los precios 
de los servicios muchas veces no reflejan los costos reales de proveerlos, o la 
cobranza es irregular. A su vez, son pocos los municipios que hacen uso del 
sector privado en la prestación de servicios públicos, lo que podría mejorar la 
eficiencia de los mismos y liberar recursos para otros fines. 
Entre los obstáculos para alentar una mayor recaudación a nivel municipal se 
encuentran la corta duración de las administraciones municipales y la regla de no 
reelección. Estos factores institucionales desalientan la introducción de reformas 
fiscales, que pueden tener altos costos políticos inmediatos, pero cuyos beneficios 
en términos de mayor recaudación no se obtienen sino hasta algunos años más 
adelante. Las restricciones que limitan la capacidad del municipio para legislar 
directamente sobre materias fiscales son también un obstáculo para mejorar la 
recaudación municipal. 
El gasto federalizado. 
El Gasto Federal Descentralizado que se integra con los recursos destinados a 
Entidades Federativas y Municipios, a través de los Ramos 25, 28, 33 y 39, así 
como los que se originan en los Convenios de Descentralización, tiene en la 
actualidad una participación importante en las Finanzas Públicas del país. Hasta 
1998, el gobierno distribuía los recursos presupuestales federales a través de dos 
mecanismos: 
A las Entidades Federativas se les transferían recursos participables a partir de los 
ingresos federales, de acuerdo a Ley de Coordinación Fiscal, estos recursos se 
asignan a través del Ramo 2837
, creado en 1980. 
37 El Ramo 28 Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios, transfiere recursos que se 
derivan de las participaciones en ingresos federales e incentivos económicos a entidades federativas y 
municipios conforme a las disposiciones que marcan la Ley de Coordinación Fiscal, los convenios de 
adhesión al sistema de coordinación fiscal y de colaboración administrativa en materia fiscal federal. Los 
recursos de este ramo provienen principalmente de dos fondos participables denominados Fondo General de 
Participaciones y Fondo de Fomento Municipal. 
RGqJHB 115 
FINANZAS PÚBUCAS EN MOOCO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
También se transferían recursos federales a las Entidades Federativas, mediante 
la firma de convenios de coordinación entre el Gobierno Federal y los gobiernos 
estatales. 
En el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del Año 
1998, se aprobó la creación del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades 
Federativas y Municipios. A través de este Ramo se han incrementado 
sustancialmente los recursos que se distribuyen a las Entidades Federativas. A 
diferencia del ramo 28, los recursos del ramo 33 se encuentran ~ etiquetados" , ya 
que los recursos federales tienen un destino especifico (a través de fondos), de 
esta forma se pretende diferenciar la responsabilidad de cada nivel de gobierno en 
la ejecución de los mismos, y la rendición de cuentas en el ejercicio de éstos; en la 
actualidad este Ramo está constituido por siete fondos: 
1. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Nonnal, (FAEB), 
creado con el propósito de garantizar el acceso a la educación básica a todo 
ciudadano en todo el país; los recursos de este fondo se destinan a cubrir las 
erogaciones por servicios personales para atender los servicios educativos; 
2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, (FASSA). su objetivo 
es apoyar el fortalecimiento y consolidación de los servicios de salud en los 
estados; también está destinado a cubrir los servicios personales del personal 
médico y el mantenimiento, rehabilitación y construcción de infraestructura 
médica; 
3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, (FAIS), su finalidad 
es incrementar la infraestructura social (agua potable, alcantarillado, drenaje, 
urbanización municipal, electrificación, infraestructura básica de salud y 
educativa, mejoramiento de vivienda y caminos rurales) de las regiones más 
marginadas. Este fondo se distribuye en dos subfondos: el de Infraestructura 
Social Estatal (FISE) y el de Infraestructura Social Municipal (FISM); 
4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las 
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, (FORTAMUNDF), 
orientado a contribuir en el saneamiento financiero de las haciendas 
municipales y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal; 
5. Fondo de Aportaciones Múltiples, (FAM), representa recursos para la 
construcción, equipamiento y conservación de espacios educativos en 
educación básica y superior, programas alimentarios y de asistencia social a la 
comunidad en las entidades federativas. Está constituido por tres subfondos: el 
de Asistencia Social (DIF), el de Infraestructura Educativa Básica y el de 
Infraestructura Educativa Superior; 
6. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, 
(FAETA), constituido por la transferencia de la prestación de los servicios 
educativos del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, CONALEP, 
y el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, INEA, previo convenio 
de colaboración entre el gobierno federal y las entidades federativas. Este 
RGC/JHB 116 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
fondo se creó en 1999 y se subdivide en dos fondos: Educación Tecnológica y 
Educación de Adultos; 
7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del 
Distrito Federal, (FASP), este fondo se creó en 1999 a partir del Programa 
Nacional de Seguridad Pública, cuyo propósito es fonnar recursos humanos y 
crear la infraestructura física para desarrollar la función de seguridad pública. 
A partir de su creación, a través del Ramo 33 el Gobierno Federal ha distribuido un 
monto importante de recursos de la Federación a los Estados y Municipios, su 
monto es semejante al de los recursos distribuidos a través del Ramo 28. 
Cuadro 29 
Asignación de Recursos a los Fondos de Aportación Federal 1998-2003 
(Millones de pesos) 
Fondos 1998 1999 2000 2001 2002 2003 
FAEBN 79,997.90 97,417.20 115,263.70 130,648.40 161,494.60 166,838.60 
FASSA 13,846.40 18,190.10 22,832.40 25,336.70 27,820.30 31,163.40 
FAIS 10,403.40 13,933.60 15,989.70 19,064.10 22,589.80 22,262 .. 20 
FORTAMUNDF 6,732.10 13,097.60 15,030.30 19,539.10 23,152.80 22,817.00 
FAM 2,036.10 4 ,557.90 5,227.40 6,231.00 7,355.30 7,248.60 
FASP o 4,715.00 5 ,213.90 5,786.40 3,111.00 2,500.00 
FAETA o 151.3 2 051.60 2 811.50 3026.80 3 016.10 
Total 113,015.90 152,062.70 181,609.00 209,417.20 248,550.60 255,845.90 
Fuente: Elaboración PfOpia con datos de la SHCP 
Con excepción de los Ramos 28, 33 y de manera no explícita, el ramo 25, los 
demás recursos que integran el Gasto Federal Descentralizado, no se encuentran 
nonnados por la Ley de Coordinación Fiscal, por lo que, anualmente, a través del 
Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación (DAPEF), se 
establece su destino y nonnatividad. 
En la deliberación presupuestaria del año 2000, la H. Cámara de Diputados 
acordó la creación del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las 
Entidades Federativas (PAFEF), dentro del Ramo 23 Provisiones Salariales y 
Económicas. 
Para el ejercicio presupuesta! 2003 se crea el Ramo el 39 al cual se incorporan los 
recursos de dicho Programa; éstos tienen por objeto fortalecer los presupuestos 
de las Entidades Federativas y de las regiones, específicamente están destinados 
al Saneamiento financiero, preferentemente a través de la amortización de deuda 
pública, expresada como reducción del principal; así como a Inversión en 
infraestructura, incluyendo la construcción, reconstrucción, ampliación, 
mantenimiento y conservación de infraestructura, anualmente en el DAPEF, se 
especifica el monto total, y su distribución por Entidad Federativa. Para el ejercicio 
fiscal 2003 el artículo 10º del DAPEF fija la nonnatividad. 
RGC/JHB 117 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
Los recursos del Ramo 25, Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de 
Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos, tienen como destino: las 
Previsiones para Servicios Personales para los Servicios de Educación Básica en 
el Distrito Federal, para el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y 
Normal, y para el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de 
Adultos; y las Aportaciones para los Servicios de Educación Básica y Normal en el 
Distrito Federal; de acuerdo al artículo tercero transitorio del propio DAPEF 2002, 
una vez que concluya el proceso de transferencia de los servicios de educación 
básica con el Gobierno del Distrito Federal, los recursos deberán canalizarse a 
través del Ramo 33. Para el ejercicio fiscal 2003 los artículos 3°, 8°. y 34 del 
DAPEF establecen la normatividad. 
Con respecto a los recursos que otorga la Federación a través de Convenios de 
Descentralización, no se especifican montos en el DAPEF, debido a que se 
derivan de los convenios que firman los titulares de las dependencias del Ejecutivo 
Federal y los gobiernos de las Entidades Federativas. con el propósito de transferir 
responsabil idades y, en su caso, recursos humanos y materiales. 
correspondientes a programas federales. 
Estos recursos no pierden el carácter federal. por lo que el Ejecutivo por medio de 
los informes (trimestral y Cuenta Pública) está obligado a entregar información 
detallada de su destino a la Cámara de Diputados, y ésta, por conducto de la 
Auditoria Superior de la Federación, tiene la facultad de emprender acciones que 
permitan su fiscalización. Para el ejercicio fiscal 2003 los artículos 9°. y 12°. Del 
DAPEF establece la normatividad. La distribución de los recursos federalizados 
puede asociarse a diferentes indicadores. por ejemplo, las estimaciones del PIB 
por Entidad Federativa, el índice de distribución del ramo 28, sobre la base de la 
estructura del año 2002, el PIB per cápita o el índice de marginación estatal, entre 
otros indicadores. 
Con respecto al gasto público que ejercen las Entidades Federativas, podemos 
decir que éste presenta una composición muy variada, es decir, si clasificamos el 
gasto en aquellos que van destinados desde la federación (Transferencias) y 
aquellos que son necesarios para cumplir con los compromisos propios de la 
administración pública (Administrativos) y aquellos que se destinan a efectos de la 
Obra Pública, encontramos que su composición depende de las estructuras 
propias de cada Estado, es decir, según la fortaleza de sus recursos. 
RGC/JHB 118 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Cuadro 30 
Gasto Público de los Estados según su Dest ino Final del año 2000. 
{Miles de pesos) 
Estados Total 
% % %Obra 
Transferencias Administrativos Pública 
Nacional 412,009,806.5 51.5 38.1 10.4 
Aguascalientes 4,624,641.0 74.8 11.8 3.4 
Baja California 11,895,405.0 61.9 29.2 8 .9 
Baja California Sur 3,029,363.0 82.3 13.7 4.0 
Campeche 5,282' 100.4 39.2 38.0 22.8 
Chiapas 18,161,824.0 35.8 51.8 12.4 
Chihuahua 14,299,546.0 60.6 21.7 17.6 
Coahuila 10,223,398.6 26.4 62.7 10.9 
Colima 3,156,286.6 76.8 16.7 6.4 
Distrito Federal 45,452,860.8 10.7 76.5 12.8 
Durango 7,213,914.4 71.4 21.0 7.6 
Guanajuato 15,109,110.6 39.7 52.7 7.6 
Guerrero 13, 725,000.0 78.0 13.3 8.6 
Hídalgo 9,286,709.5 75.0 10.0 15.0 
Jalisco 24,084,402.3 50.4 45.2 4.3 
México 39,252,671.1 58.8 34.3 6.9 
Michoacán 15,260,525.2 30.8 59.5 9.7 
Morelos 6,535,993.3 76.3 12.7 11 .0 
Nayarit 4,838,340.7 72.9 16.4 10.6 
Nuevo león 17,313,956.0 44.9 48.3 6.8 
Oaxaca 14,088,106.3 82.6 14.7 2.7 
Puebla 18,406,697 .o 38.8 49.8 11.4 
Ouerétaro 6,309,409.0 74.8 14.7 10.5 
Quintana Roo 4,830,742.3 72.6 16.0 11.4 
San Luis Potosí 9,556,109.0 74.5 18.9 6.6 
Sinaloa 10,406,007.6 69.3 21 .9 8.8 
Sonora 10,652,436.1 63.0 27.5 9.5 
Tabasco 13,914,334.6 55.9 16.0 28.1 
Tamaulipas 12,876,931.0 69.4 13.9 16.7 
Tiaxcala 4,325,057.9 77.7 17.9 4.4 
Veracruz 28,088, 194.0 42.1 49.1 8.8 
Yucatán 3,531,502.4 39.6 44.0 16.4 
Zacatecas 6278 230.8 82.8 9.4 7.8 
Fueote: Elaborado con base en ºFinanzas Públicas Estatales y Municipales de México 1980-2000•; INEGI. 
Según se Observa, los Estados que emplean su gasto de la procedencia de las 
Transferencias son: Zacatecas con el 82.8% de su gasto, Oaxaca con el 82.6%, 
Baja California Sur con el 82.3%, Guerrero con el 78%, Tlaxcala con el 77.7%, 
Colima con el 76.8%, Morelos con el 76.3% e Hidalgo en el 75%. Mientras que los 
Estados que más gastan en Administración son: Distrito Federal con 76.5% de su 
gasto, Coahuila con 62. 7%, Michoacán con 59.5%, Guanajuato con 52. 7%, 
Chiapas con 51.8%, Puebla con 49.8% y Veracruz con el 49.1 %. Ninguno de los 
Estados emplea la mayor parte de sus recursos en Obra Pública, sin embargo 
aquellos que más destinan a ese rubro son: Tabasco con 28.1% de gasto, 
Campeche con 22.8%, Chihuahua con 17.6%, Tamaulipas con 16.7%, Yucatán 
con 16.4% e Hidalgo con 15.4%. 
RGC/JHB 119 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
La distribución del gasto público de los Estados es muy dispareja, no obedece a 
criterios homogéneos establecidos. Se explica que en Estados como Oaxaca, 
Guerrero y Zacatecas la mayor parte de su gasto provenga de las transferencias, 
ya que como observamos anteriormente representa la mayor proporción de sus 
ingresos. Sin embargo, no es comprensible que Estados como Chiapas destine la 
mayor proporción de sus recursos en gastos administrativos, cuando es un Estado 
que presenta muchas deficiencias en cuanto al desarrollo económico y social. Sin 
duda, por más esfuerzos que se hagan por otorgarle mayor autonomía a los 
Estados en cuanto a la recaudación de recursos, si no se analiza con detenimiento 
el destino de los mismos, no habrá avances en el federalismo que tanto se ha 
pregonado. 
Endeudamiento estatal. 
Para financiar su gasto, los estados han acumulado deuda a una tasa bastante 
elevada, 62% anual desde 1988 en términos reales. Para 1997, el saldo promedio 
de la deuda entre los Estados, representó el 54% de los ingresos estatales 
incluyendo participaciones federales, aunque con una variación significativa de 
Estado a Estado y en el tiempo. Por ejemplo, para el Estado de México, Nuevo 
León, Sonora y Chihuahua, el saldo de la deuda total representó respectivamente 
el 174%, 153%, 127% y 122% de los ingresos estatales incluyendo las 
participaciones, mientras que para Hidalgo, Veracruz y Michoacán, las cifras 
relevantes fueron 1 %, 3% y 12% respectivamente. Si bien el endeudamiento de 
muchas entidades como proporción de los ingresos estatales totales no es tan 
alto. sí lo es con relación a los ingresos propios de los estados, es decir, 
excluyendo los recursos que les transfiere el Gobierno Federal. Para 1997, en 
promedio el saldo de la deuda estatal total representó el 290% de los ingresos 
estatales excluyendo participaciones. Esto refleja también la tendencia creciente 
del endeudamiento estatal, ya que en 1990 representaba el 70% de los ingresos 
propios de los estados y en 1994 el 274% 
La alta tasa de endeudamiento estatal por una parte refleja el desequilibrio vertical 
en las finanzas públicas, en tanto que los Estados cuentan con pocos recursos 
propios y crecientes necesidades de gasto, aunque no es claro en que medida la 
necesidad de ingreso adicional refleja aumentos en el costo de prestar los 
servicios. El Artículo 117 Constitucional establece que los ingresos por deuda 
deben aplicarse a inversiones productivas. Sin embargo, en muchas Entidades 
parte de los recursos se han destinado a cubrir gasto corriente. 
Por otra parte, el elevado índice de endeudamiento refleja la garantía implícita que 
otorga el Gobierno Federal a los estados en tanto que frecuentemente ha 
reestructurado y absorbido deuda estatal o simplemente otorgado recursos 
adicionales extraordinarios. Con esta garantía, se abarata el crédito para las 
Entidades. El rescate de las Entidades endeudadas en exceso representa una 
especie de seguro. que puede alentar políticas fiscales irresponsables. No sólo el 
costo lo enfrentarán administraciones futuras, sino que en un momento dado 
puede ser más fácil obtener créditos que mejorar la recaudación propia. Un 
RGC/JHB 120 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
problema adicional, que en países como Brasil y Argentina ha exacerbado crisis 
fiscales nacionales, es que el rescate de las Entidades puede poner en peligro la 
estabilidad macroeconómica, sobre todo si se recurre a la emisión de dinero. 
Total nacional 
Cuadro 31 
Deuda Pública de las Entidades Federativas 1993-2002. 
(Millones de pesos corrientes) 
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 
26.728.5 39.564.9 51,720.3 58,334.2 73.302.4 80.074.2 89.433.2 99.058.8 113,702.1 
Aguascalientes 3&4.0 307.5 339.2 287.0 197.3 
1,611.9 
472.2 
221.8 
1,067.3 
1,645.8 
649.0 
163.5 
1,641 .8 
517.4 
148.5 
1,021.8 
1,586.3 
786.5 
140.8 207.3 
1,703.5 
700.1 
82.2 
946.8 
1,516.0 
712.8 
343.3 
1,987.5 
689.8 
21.7 
926.9 
1,547.7 
607.3 
Baja Callfomia 999.6 960.3 1,214.3 1,380.3 
450.4 
419.2 
961.6 
1,775.4 
592.1 
111.3 
998.6 
Baja California Sur 304.3 296.8 350.6 
Campeche 499.0 460.9 518.1 
Chiapas 1,024. 7 992.0 1,088.1 
Chihuahua 921.5 1,215.2 1,538.5 1,689.1 
593.5 
1,536.6 
802.9 Coahuila 515.5 926.0 1,116.4 
Colima 
Distrito Federal 
Durango 
Guanajuato 
Guerrero 
Hidalgo 
Jalisco 
Méxíco 
Michoacán 
Morelos 
Nayant 
Nue.o León 
Oaxaca 
Puebla 
Ouerétaro 
Quintana Roo 
San Luis Potosí 
Sínaloa 
Sonora 
Tabasco 
Tamaulipas 
Tlaxcala 
Vera cruz 
Yucatán 
Zacatecas 
191.9 263.4 291.0 237.1 185.9 208.1 181.6 223.4 342.9 
1.473.3 2,465.3 7,390.4 11,789.2 20,359.5 22.962.1 28.649.8 32,784.5 38,284.9 
552.0 462.3 606.7 713.9 838.1 860.4 998.1 1,345.9 1,314.6 
405.6 411.7 464.5 517.2 589.5 559.1 626.9 598.9 636.6 
515.8 858.2 983.7 1,168.5 1,309.7 1,512.2 1,599.1 1,579.2 1,540.7 
22.6 14.2 16.1 12.7 10.4 O.O 163.1 456.7 719.2 
2,811 .6 3,371.9 3,876.2 4,006.9 4,514.2 4,749.2 5,161.5 5,004.8 5.864.2 
4,843.0 
249.6 
144.3 
222.6 
8,643.9 13.396.7 16,609.5 19,628.5 22,410.4 23,341.5 26,960.9 31,200.4 
2.348.4 
260.3 
256.2 251.8 216.0 
232. 7 244.1 365.2 
187.6 178.0 115.2 
6,427.4 5,463.5 6.706.6 
147.0 192.9 202.8 
283.0 292.9 213.7 180.5 152.8 
395.0 408.0 508.3 466.5 486.2 
101.3 87.6 92.2 129.1 100.9 
7,989.5 8.623.8 8,795.9 8,635.4 8,704.0 
361.5 290.7 247.1 230.8 312.2 
156.1 321.4 308.7 351.7 657.0 716.1 855.4 1.005.6 1.001 .8 
1,282 .. 8 1,090.0 1,016.8 1,061.1 1,215.5 1,327.1 1,399.6 1,406.4 1.400.8 
450.3 643.4 740.3 842.5 855.8 761.6 748.8 993.8 1,320.6 
345.9 426.3 543.9 599.4 660.8 642.2 842.1 802.9 1.438.0 
873.6 1,337.6 1,677.4 1,931 .2 1.990.2 1.500.5 2,449.0 2,765.8 3,175.0 
3,150.1 4,869.4 6,085.5 3,672.4 4,177.8 4,584.5 4,936.3 5,133.6 5,030.4 
518.1 343.3 411.1 431.9 604.8 601.4 602.2 580.6 576.2 
368.5 531.9 363.8 315.2 271.0 702.4 817.0 712.8 435.3 
1K2 27 M M M M M M M 
348.3 379.4 262.3 78.8 23.3 22.6 17.8 1,053.1 2,754.6 
305.1 288.1 320.9 372.2 316.6 310.2 189.1 127.3 578.7 
123.9 380.9 468.8 235.9 98.2 75.3 39.4 11.6 206.9 
Fuente: Elaborado con infonnacióo de SHCP, de la Cuenta Púb~ca del Distrito Federal 1993-2001, y el ·1ntonne sobre la 
Situación Económica. las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del 4' trimestre de 2002". 
En los últimos años se realiz~ron reformas que redundarán en un manejo más 
eficiente de deuda estatal. A través de cambios presupuestales se reduce el 
monto de los recursos que el Ejecutivo Federal puede utilizar de manera 
discrecional, parte de los cuales se utilizaba para reestructurar o absorber deuda 
estatal. En abril del 2000, la SHCP estableció nuevas reglas para el financiamiento 
de los Estados. Entre las medidas principales se exige que la deuda estatal sea 
calificada por al menos dos agencias independientes. 
RGC/JHB 121 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Modernización de la Estructura Económica Regional. 
Actualmente el debate sobre la aplicación y veracidad de recursos económicos en 
los órdenes de gobierno presentan resultados uniformes dentro de las haciendas 
locales pues los desvíos de fondos continúan siendo problemáticos dentro del 
funcionamiento del Estado; las consecuencias que se desprenden de ello tienen 
implicaciones serias en las decisiones que se tomen en la administración de los 
recursos federalizados. 
En México por sus características económicas y sociales que ha seguido, propicia 
riesgos de esta magnitud mismos que afectan el alcance de la Descentralización. 
En 1999 el país en materia de conupción se ubicó en el lugar 58 de una lista de 99 
naciones; el estudio realizado identifico la deshonestidad en el mal gobierno y 
también a las grandes empresas de Estados industrializados y emergentes, que 
pagan usualmente sobornos para empujar sus intereses en el exterior. 
La conupción puede atribuirse a que en los niveles de gobierno municipales los 
mecanismos de control en ocasiones son inexistentes, y además son muy 
frecuentes que los métodos de ejercicio del poder son más autoritarios que 
cerrados. Así los objetivos egoístas y altruistas por parte de los individuos 
involucrados en el intercambio impiden llegar a soluciones óptimas dentro de la 
organización. Los primeros buscan maximizar ganancias, el poder político o la 
influencia ideológica; y los segundos buscan el logró del bienestar social, la 
equidad o la justicia social. Pero a fin de cuentas, ambos se moldean por la 
influencia de las estructuras de incentivos existentes. 
Una medida a emplear para la atenuación de este problema podría ser llevar 
acabo el monitoreo y la regulación de los agentes económicos involucrados en el 
proceso que permitan una política más eficiente en las zonas que presenten 
mayores problemas a las instituciones públicas, para el seguimiento adecuado de 
la gestión de recursos fiscales. 
4.3 DESARROLLO HUMANO. 
La medición del desarrollo humano es un elemento fundamental para el diseño de 
las políticas públicas de un país. Entre otros factores, permite evaluar los avances 
o retrocesos en las condiciones de vida de sus habitantes, establecer la magnitud 
del problema del desarrollo, caracterizar el fenómeno para el diseño de políticas, 
programas y acciones del sector público y definir claramente los objetivos que se 
persiguen en términos de bienestar. · 
Existen en el mundo diversas maneras de medir el desarrollo humano. El indicador 
más comúnmente utilizado es el Producto Interno Bruto, que cuantifica ta 
capacidad de una economía para generar satisfactores para su población; sin 
embargo, este indicador tiene sus limitaciones para reflejar el desarrollo en un 
sentido más amplio. 
RGC/JHB 122 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
De los esfuerzos realizados en el mundo para medir de manera sistemática el 
desarrollo humano, quizás el más destacado sea el Indice de Desarrollo Humano, 
propuesto por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. 
Este índice se basa en la medición de tres dimensiones: 
1. Salud (medido por medio de la esperanza de vida al nacer). 
2. Educación (se mide como una combinación de dos terceras partes de la tasa 
de alfabetización de adultos y una tercera parte de la tasa de matriculación a 
educación primaria, secundaria y terciaria). 
3. Ingreso (medido por el PIB per capita real en dólares PPC). 
Para construir el indice se establecen valores mínimos y máximos fijos para cada 
variable que compone una dimensión, los que establece el PNUD son: 
1. Esperanza de vida al nacer: mínimo 25 años y máximo 85 años. 
2. Tasa de alfabetización de adultos (se considera a las personas mayores a 15 
años de edad): mínimo 0% y máximo 100%. 
3. Tasa de matriculación escolar (se considera a las personas entre 6 y 24 años 
de edad): mínimo 0% y máximo 100%. 
El Indice de Desarrollo Humano se publica una vez cada año en el Informe de 
Desarrollo Humano Mundial y, adicionalmente, alrededor de 150 países producen 
su propio Informe Nacional de Desarrollo Humano con el objetivo de contar con un 
análisis al nivel regional y mayor detalle local. 
La utilización del índice de desarrollo humano como indicador del nivel de 
desarrollo de una población se basa en la idea, generalmente aceptada, de que si 
bien el crecimiento económico es una condición necesaria para explicar el grado 
de avance de un país, no constituye una condición suficiente. En otras palabras, 
se acepta la idea de que crecimiento y desarrollo son conceptos relacionados, 
pero distintos. 
Los indicadores del producto per capita, utilizados por muchos años como 
medidas del desarrollo de los países, son incompletos y no proporcionan toda la 
información deseada. 
El Desarrollo Humano es definido como el proceso de ampliación de las 
posibilidades de elegir de los individuos que tiene como objetivo expandir la gama 
de oportunidades abiertas a las personas para vivir una vida saludable, creativa y 
con los medios adecuados para desenvolverse en su entorno social38
• En México, 
el Consejo Nacional de Población (Conapo, 2001) retoma este concepto 
definiendo al desarrollo humano como un proceso continuo de ampliación de las 
38 López-Calva. Roberto Vélez Grajales "El Concepto de Desarrollo Humano, su Importancia y Aplícación en 
México" en; Estudios Sobre Desarrollo Humano, PNUD México. No. 2003-1 p. 8 
RGC/JHB 123 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
capacidades y de las opciones de personas para que puedan llevar a cabo el 
proyecto de vida que, por distintas razones, valoran. Este concepto enfatiza la 
noción de que el desarrollo no se explica únicamente con ingreso de la población y 
que esta dimensión no representa la suma total de una vida humana. 
El PNUD desde 1990 ha publicado un informe anual sobre desarrollo humano que 
presenta la clasificación mundial de los países de acuerdo a la medición del índice 
de desarrollo humano (IDH). El cuadro 32 muestra la evolución de México de 
acuerdo a su posición relativa en estas clasificaciones. Si bien el número de 
paises considerados cambia, México varfa entre la posición 40 y 55 durante el 
periodo. Es importante aclarar que la metodología de cálculo del IDH ha sufrido 
diversos cambios a lo largo del tiempo, y por lo tanto, sus valores no son 
estrictamente comparables. Además países que no formaban parte de la 
clasificación se han insertado en posiciones por arriba de México, lo cual explica 
en gran medida la pérdida de posiciones. 
Cuadro 32 
México: Indice de Desarrollo Humano. 
Año 1.0.H. POSICIÓN PAISES 
MUNDIAL 
1990 0.876 40 130 
1991 0.838 45 160 
1992 0.804 46 160 
1993 0.805 53 173 
1994 0.804 52 173 
1995 0.842 53 174 
1996 0.845 48 174 
1997 0.853 50 175 
1998 0.855 49 174 
1999 0.786 50 174 
2000 0.784 55 174 
2001 0.790 51 162 
2002 0.796 54 173 
Fuente: Informes Soll<e Desarrollo humano 1990-2002. PNUD 
En las clasificaciones mundiales que se presentan en los Informes sobre 
Desarrollo Humano se observa que las posiciones de los países según el IDH no 
siempre corresponden con las posiciones que ocuparían según el PIB per capita, 
es decir que utilizar sólo el indicador de ingreso como reflejo del desarrollo 
posiciona de manera diferente a los países en relación a la incorporación de las 
otras dimensiones. 
Indicadores para México. 
Si se comparan las posiciones sobre desarrollo humano que ocupan las Entidades 
Federativas si son medidas por el indice del PNUD contra las que ocuparían por 
la medición del PIB per cápita, encontramos algunas diferencias marcadas, tal es 
el caso de Tlaxcala, que ocuparla una posición 29 si es medido su desarrollo por 
el producto per cápita, mientras que si es medido por lo criterios del Indice de 
Desarrollo Humano de las Naciones Unidas su posición sería la 23. Otro contraste 
RGC/JHB 124 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTJVAS 
se da en el Estado de Campeche, que ocupa el lugar 3 por producto per cápita y el 
lugar 7 por índice de desarrollo de Naciones Unidas. 
Cuadro 33 
Diferencia en la Posiciones de los Estados entre el IDH y PIB per cápita del año 2000. 
Distrito Federal 
Nuevo León 
Coahuila 
Baja California 
Aguascalientes 
Quintana Roo 
Chihuahua 
Sonora 
Baja California Sur 
Campeche 
Colima 
Tamaulipas 
Querétaro 
Jalisco 
Estado de México 
Durango 
More los 
Sinaloa 
Yucatán 
Nayarit 
Tabasco 
San Luis Potosí 
Tlaxcala 
Guanajuato 
Puebla 
Zacatecas 
Michoacán 
Hidalgo 
Veracru.z 
Guerrero 
Oaxaca 
Chiapas 
FUENTE: CONAPO 
IDH 
0.873 
0.842 
0.828 
0.823 
0.821 
0.820 
0.819 
0.818 
0.818 
0.815 
0.806 
0.803 
0.802 
0.802 
0.790 
0.790 
0.790 
0.783 
0.770 
0.767 
0.766 
0 .766 
0.763 
0.760 
0.756 
0.753 
0.748 
0.747 
0.742 
0.718 
0.704 
0.693 
Posición 
1 
2 
3 
4 
5 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 
13 
14 
15 
16 
17 
18 
19 
20 
21 
22 
23 
24 
25 
26 
27 
28 
29 
30 
31 
32 
PIB per cápita 
(dólares) 
22,817 
15,837 
11,262 
12,434 
10,933 
13,742 
12,966 
10,377 
11,040 
14,780 
8,758 
9,695 
10,628 
8,721 
6,724 
7,149 
7,527 
6,450 
7,227 
4,933 
5,494 
6,433 
4,743 
5,815 
6,573 
4,636 
4,845 
5,050 
4,941 
4,793 
3,712 
3,549 
Posición 
1 
2 
7 
6 
9 
4 
5 
11 
8 
3 
13 
12 
10 
14 
18 
17 
15 
20 
16 
26 
23 
21 
29 
22 
19 
30 
27 
24 
25 
28 
31 
32 
Diferencia 
o 
o 
-4 
-2 
-4 
2 
2 
-3 
1 
7 
-2 
o 
3 
o 
-3 
-1 
2 
-2 
3 
-6 
-2 
1 
-6 
2 
6 
-4 
o 
4 
4 
2 
o 
o 
De igual fonna se observa que en ténninos generales no hay gran diferencia entre 
las posiciones de las Entidades Federativas, el grupo de Estados en el norte del 
país sigue siendo de los más desarrollados, mientras que el otro grupo de Estados 
en el sur. el bajo desarrollo se manifiesta de manera alarmante, ya que además 
son los Estados que concentran la mayor parte de su población en cultura 
indígena. 
El primer grupo se caracteriza por su participación econom1ca en el sector 
industrial y de servicios, que en promedio es de 95%, mientras que en el segundo 
su principal actividad se realiza en el sector primario promediando 40%. Las 
remuneraciones al trabajo están casi en la misma proporción, en el segundo grupo 
el 90% de su población percibe menos de dos dólares al día en promedio y sus 
condiciones de vida son muy inferiores a los del primer grupo. La escolaridad 
promedio para el primero supera la media nacional de 7.6% y se ubica en 8.7%, 
RGqJHB 125 
FINANZAS PÓBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
mientras que el segundo es inferior ya que alcanza el 6.0%, la población mayor de 
15 años que no cuenta con la educación primaria es de 15% para el primero y 
44% para el segundo, la tasa de mortalidad infantil es de 21 .5 por cada cien mil 
nacimientos y 28.5 respectivamente. 
Según el Informe Sobre Desarrollo Humano 2004, en América Latina la población 
indígena es más proclive a la pobreza que la población no indígena, como lo 
muestra la siguiente gráfica. 
Gráfico 43 
Tendencia a la Pobreza en América Latina según población. 
8 Poblaci6n Indígena 198~91 
D Poblaci6n no Indígena 1989-91 
100 
87 
80 
60 
20 
o 
Fuente: IDH PNUD 2004. 
Este gráfico nos muestra que en México el 81% de la población indígena es más 
proclive a la pobreza que la no indígena. Como se mencionó en un principio, los 
indicadores sobre desarrollo humano deben de servir para la elaboración de 
políticas publicas en afán de atender las principales demandas, En México no 
existen políticas específicas que atiendan la problemática de desarrollo en 
comunidades, más bien se aplican programas de asistencia dirigidos, lo que 
explica el bajo índice de desarrollo no solo de algunos Estados, sino del país en 
específico. 
A contínuación se harán comparativos de indicadores básicos de desarrollo 
humano de México con los países miembros de Naciones Unidas, cabe mencionar 
que los datos fueron Obtenidos del Índice de Desarrollo Humano 2004 del PNUD, 
aunque tos datos hacen referencia a diferentes años, nos sirve para evaluar el 
desempeño que México ha tenido en comparación con los países desarrollados, y 
que tan grande es la brecha que nos separa de ellos. 
No se harán referencias de la metodología para la construcción de los índices, 
estos se toman como dados para una mejor referencia al análisis. 
RGC/JHB 126 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Cuadro 34 
Aspectos del Desarrollo Humano. 
Esperanza del Vida al Tasa de Mortalidad 
Indice de Índice del Clasifocación Pai5e$ Nacer 2002 infantil (por cada mil educación PIB nacidos vivos) 2002 
1 Noruega 78.9 4 0.99 0.99 
2 Suecia 80.0 3 0.99 0.93 
3 Austrafia 79.1 6 0.99 0.94 
4 Canadá 79.3 5 0.98 0.95 
8 Estados Unidos 77.0 7 0.97 0.98 
9 Japón 81.5 3 0.94 0.93 
11 Suiza 79.1 5 0.95 0.95 
20 España 79.2 4 0.97 0.90 
28 Corea 75.4 5 0.97 0.86 
53 México 73.3 24 0.85 0.75 
Fuente: IOH 2004, PNUD 
En cuanto a la clasificación, México se ubica en el lugar 53 de 177 países 
estudiados para el año 2004. Como lo muestra el cuadro anterior, en la esperanza 
de vida al nacer el país se ubica con 73.3 años en promedio, 5 años por debajo 
del número uno Noruega y 8 años del mayor que es Japón. En cuanto a la tasa de 
mortalidad infantil por cada mil nacimientos vivos existe una gran disparidad, pues 
la tasa para México es 6 veces mayor que Noruega y 8 veces que suecia y Japón. 
Lo mismo ocurre con los índices de educación y del PIS, ya que no tenemos la 
plenitud de los recursos utilizados. 
Otros indicadores que miden la pobreza humana y de ingresos no se registran en 
el cuadro, puesto que los países que ocupan los primeros lugares en desarrollo no 
aparecen en el informe por tratarse de datos nulos o cercanos a cero. 
En México, la tasa de analfabetismo de adultos mayores a 15 años es de 9.5%, 
pero un dato que es muy importante analizar es que la población sin acceso a los 
servicios de agua "mejorada" o de consumo es de 12% para el año 2000, los niños 
menores de 5 años con peso inferior a la media para su edad representan el 8%, y 
más aún con respecto a los ingresos, el 10% de la población percibe ingresos de 
hasta un dólar diario, y el 26.3% hasta dos dólares, cifras de 1990 a 2002. 
Clasífocación Paf$(!$ 
1 Noruega 
2 Suecia 
3 Australia 
4 Canadá 
8 Estados Unidos 
9 Japón 
11 Suiza 
20 España 
28 Corea 
53 México 
Fuente: IOH 2004, PNUO 
RGC/JHB 
Cuadro 35 
Prioridades d el gasto p úblico 
Gasto público en Gasto público 
educación (% del en salud (% del 
PIB) 1999-2001 PIS) 
6.8 6.8 
7.6 7.4 
4.6 6.2 
5.2 6.8 
5.6 6.2 
3.6 6.2 
5.6 6.4 
4.4 5.4 
3.6 2.6 
5.1 2 .7 
Gasto miitar 
(%del PIB) 
2.1 
1.9 
1.9 
1.2 
3.4 
1.0 
1.1 
1.2 
2.7 
0.5 
Servicio de la 
deuda(% del 
PIS) 
6.8 
127 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
En cuanto a las prioridades en el gasto público, México se encuentra dentro de la 
media de los demás países con respecto al gasto en educación como porcentaje 
del PIB, sin embargo en salud representa casi la tercera parte de los países 
desarrollados. Por ser un país pacifico, su gasto militar es representativo, pero el 
servicio de la deuda supera por mucho lo destinado a educación, este aspecto se 
analizó en el capitulo tres, en el apartado de gasto público, lo que se concluyó es 
que mientras el país tenga un elevado coeficiente de gasto con respecto a su 
deuda, cualquier esfuerzo por mejorar las finanzas públicas será incompleto si no 
se revista este rubro. 
Cuadro 36 
Compromiso con la Salud: recursos, acceso y servicios. 
Gasto Gasto Partos atendidos por Médíoos por 
Población con 
acceso sostenible 
Clasificaci6n Paises 
público en privado en personal sanitario cada a medicamentos 
$alud(%del salud (%del especializado(%) 100.000 hab. 
esenciales PIB)2001 PIB)2001 1990-2002 1990-2003 !!!!!!uibles 
1 Noruega 6.9 1.2 100 367 95-100 
2 Suecia 7.5 1.3 100 287 95-100 
3 Australia 6.2 3.0 100 247 95-100 
4 Canadá 6.8 2.8 98 187 95-100 
8 Estados Unídos 6.2 7.7 99 279 95-100 
9 Japón 6.2 1.8 100 202 95-100 
11 Suiza 6.3 4.7 100 350 95-100 
20 España 5.4 2.2 99 329 95-100 
28 Corea 2.7 3.3 100 180 95-100 
53 México 2.7 3.4 86 156 80-94 
Fuente: IDH 2004, PNUD 
Con respecto a los servicios de salud, se aprecia que en los países desarrollados 
el gasto público es por mucho, mayor que el gasto privado, mientras que en 
México el gasto privado supera al gasto público, esto se debe entre otras cosas a 
que en México sólo 60% de la población tiene acceso a las instituciones que 
brindan seguridad social. A pesar de ello existe una gran inequidad; para los 
Estados que generan una mayor producción la cobertura de sus habitantes a la 
seguridad social es mayor que aquellos de niveles inferiores. Tales son los casos 
del Distrito Federal, Querétaro, Coahuila, Baja California Sur y Nuevo León, que 
brindan cobertura al 90 por ciento de su población en promedio. Mientras que 
Estados como Chiapas da cobertura a 24.5%, Oaxaca 26.9%, Michoacán 34.6%, 
Guerrero 34. 7%, entre otros. 
Otro indicador sobre salud nos dice que 14% de los partos en México no son 
atendidos por personal sanitario especializado, mientras que los países 
desarrollados tienen una cobertura total. De acuerdo al indicador, por cada cien 
mil habitantes se tienen 156 médicos, cuando en los países desarrollados es el 
doble. Ahora, si esta proporción se lleva a cabo para las Entidades Federativas del 
país, seguramente sería muy desproporcionada. El acceso a los medicamentos no 
es total para la población puesto que sólo de 80 a 94 % tiene acceso. 
RGC/JHB 128 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Cuadro 37 
Gasto publico en Educación 1999-2001. 
Clasificación Paises % del PIB 
% del gasto Pre-escolar y 
Secundaria Te<ciaóa 
publico total primaría 
1 Noruega 6.8 16.2 48.3 20.6 25.4 
2 Suecia 7.6 33.8 37.7 28.0 
3 Australia 4.6 13.8 35.4 40.1 22.9 
4 Canadá 5.2 35.7 
8 Estados Unidos 5.6 15.5 39.2 34.5 26.3 
9 Japón 3.6 10.5 37.8 39.8 15.1 
11 Suiza 5.6 18.7 35.3 39.0 23.1 
20 España 4.4 35.4 41.8 22.8 
28 Corea 3.6 17.4 42.3 37.3 13.5 
53 México 5.1 22.6 48.6 34.4 14.5 
Fuente: IDH 2004, PNUD 
Con respecto al gasto público que realizan los países en educación, se puede 
apreciar que no existen grandes diferencias, por el contrario, México se encuentra 
dentro de la media, quizás en algunos aspectos por debajo, tal es el caso de la 
proporción del gasto que se destina a la educación terciaria, pero en términos 
generales lo que determina la diferencia es el monto total de los recursos, ya que 
en términos absolutos estos se elevan estratosféricamente. 
Cuadro 38 
Tecnología: creación y difusión 2002. 
lineas Gasto en Investigadores en Patentes 
telefónicas Usuarios de invesligaci6n y investigación y otorgadas a 
ClasifJCaeión Paises básicas por lnte<net por desarrollo desarrollo por cada residentes por 
cada 1000 cada 1000 hab. 1996-2002 millóndehab. cada millón de 
hab. (%de1PIB) 1990-2001 hab. 
Noruega 502 502.6 1.6 43n 88 
2 Suecia 736 573.1 4 .6 5186 235 
3 Australía 539 481.7 1.5 3439 68 
4 Canadá 635 512.8 1.9 2978 36 
8 Estados Unidos 646 551.4 2.8 4099 298 
9 Japón 558 448.9 3.1 5321 884 
11 Suiza 744 351.0 2.6 3592 188 
20 España 506 156.3 1.0 1948 42 
28 Corea 489 551 .9 3.0 2880 490 
53 México 147 98.5 0.4 225 1 
Fuente: IDH 2004. PNUD 
Con respecto a los aspectos tecnológicos, el México muestra un serio rezago con 
respecto al grupo de países analizados. Por cada mil habitantes el país cuenta con 
147 líneas telefónicas, mientr;:is que los países desarrollados tiene 7 veces más 
este servicio, lo mismo sucede con el caso de los usuarios de Internet, pero aún 
es más evidente si vemos que países como suecia o Japón destinan un porcentaje 
muy considerable de su producto en gasto en investigación y desarrollo, mientras 
que en México apenas alcanza menos de la mitad de un punto porcentual del 
producto. 
RGC/JHB 129 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
Como resultado, los países desarrollados cuentan con una muy importante 
comunidad de investigadores, que supera por más de 20 veces de los que hay en 
México, y por último, por el efecto de todo ello es que por cada millón de 
habitantes sólo se genere una patente al año, cuando en países como Japón se 
generan 884 y Corea 490, (datos para el año 2001-2002). 
Esto nos da una clara idea del porqué México no logra desarrollarse, puesto que 
los gobiernos tanto federales como locales no logran ponerse de acuerdo en la 
elaboración de sus políticas, ya que éstas van enfocadas a preservar la estabilidad 
económica, como se mostró en el capítulo tres. El gasto público presenta 
deficiencias en su elaboración y ejecución, puesto que persisten muchos errores 
en las tendencias a largo plazo, y en cuanto al gasto de los Estados, no se explica 
que uno de los más pobres como Chiapas destina la mayor parte de sus recursos 
en gastos administrativos. 
A todo esto, los impuestos al ingreso nunca podrán incrementarse si primero no se 
revisan las estructuras de la población, es decir, buscar que la tercera parte de la 
población que percibe ingresos de alrededor de dos dólares diarios, los 
incremente pero no solo a través de un crecimiento espontáneo, sino buscando 
mejorar las condiciones de vida de la población, principalmente hacia aquellos que 
son más vulnerables dada su condición de etnia o clase social. 
Las finanzas públicas son un instrumento más con que cuenta el Estado para 
lograr el crecimiento del país, quizás el más importante, por lo que éstas deben 
ser vistas como una oportunidad para transitar rumbo al desarrollo, ya que su 
aplicación incide directamente en la población, y si se aplican de una manera 
correcta y ordenada, ayudarán a aquellos que durante siglos han sido marginados. 
RGC/JHB 130 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
CONCLUSIONES. 
A lo largo de las últimas dos décadas se han implantado reformas estructurales 
con la finalidad de redefinir y precisar el papel del gobierno en la economía e 
impulsar el crecimiento económico basado en una mayor participación del sector 
privado. 
Los ajustes estructurales que aplicó el Gobierno Federal a principios de la década 
de los ochenta, derivado de la inestabilidad financiera internacional y la caída en 
los precios internacionales del petróleo, modificó la estructura económica del país. 
La política económica aplicada para corregir los desajustes originó una 
profundización de la heterogeneidad estructural y la desigualdad social; mayor 
dependencia y transnacionalízación; regresión productiva; desarticuló la estructura 
económica y concentró la modernización en las actividades exportadoras. 
Además, empeoró las condiciones de vida de la población de por sí marginada. 
Las finanzas públicas sufrieron una modificación severa, la disminución del 
componente de los ingresos públicos y el gasto, que junto al ajuste de los precios 
de la economía, provocaron rezagos en la inversión, lo que originó la disminución 
del ritmo de crecimiento económico del país. 
En cuanto a los ingresos públicos, éstos no lograron modificar el peso de los 
ingresos derivados de la actividad petrolera, que a pesar de reducir su 
composición en las exportaciones totales del país, mantiene la incertidumbre y el 
riesgo que las metas propuestas en el Presupuesto de Egresos de la Federación 
no puedan ser cumplidas. 
El componente de los ingresos tributarios es muy inferior con respecto a los países 
de la OCDE, esto se debe a que el ISR a personas físicas tiene un componente 
muy inferior. Esto se debe, entre otros factores, a la distribución del ingreso en 
México, la baja productividad de la recaudación de los principales impuestos, los 
bajos salarios y la falta de incentivos que permitan eliminar la evasión y efusión 
fiscal. 
Con respecto al IVA, la ineficiencia que existe en la recaudación es causa del 
complejo régimen que grava productos a diferentes tasas, lo que origina una 
evasión y efusión muy considerable en la recaudación del impuesto. Además se 
corroboró que una mayor tasa no implica una mayor efectividad en cuanto a la 
recaudación del IV A. 
El gasto público redujo su componente con respecto al producto como 
consecuencia de las políticas económicas restrictivas. Sus componentes 
modificaron su estructura reorientando la participación del sector público en la 
RGC/JHB 131 
FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO 1980·2000 Y PERSPECTIVAS 
economía, lo que generó que la actividad estatal pasara de ser productiva a 
actividades regulatorias. 
A pesar que la deuda pública redujo su componente en el gasto público, ésta 
representa una proporción muy importante, incluso los recursos que se asignaron 
el los últimos años en el presupuesto de egreso de la federación son mayores a 
los destinados a las participaciones a Entidades Federativas. La disminución del 
costo financiero debe ser una prioridad para el saneamiento de las finanzas 
públicas, así esos recursos podrían reorientarse hacia funciones de carácter 
productivas. 
De igual forma, el gasto corriente representa la mayor parte del gasto 
programable, lo que implica que una proporción pequeña se destine al gasto de 
capital (85 y 15 por ciento respectivamente). Este componente origina que no se 
tenga margen de acción para determinar nuevos planes de inversión, la 
disminución del componente del gasto corriente es fundamental para la planeación 
de la inversión pública. 
La política de gasto público puede y debe contribuir al crecimiento de la actividad 
económica y es perfectamente compatible atender necesidades sociales urgentes 
y, simultáneamente, mantener equilibradas las finanzas públicas. Para ello, es 
necesario reformar la estructura del presupuesto federal a fin de eliminar los 
gastos administrativos superfluos o indebidos y la corrupción. 
En cuanto al federalismo, a pesar de que se ha buscado con la transferencia de 
recursos públicos mayor participación de las Entidades Federativas; éstas no 
logran aún cumplir con sus atribuciones debido a que la desigualdad económica y 
regional presenta una brecha considerable en las condiciones de desarrollo de los 
Estados. 
Las Entidades Federativas siguen presentando una enorme dependencia de la 
federación en cuanto a sus ingresos. A pesar de las transferencias, el gasto 
público en las Entidades Federativas es muy variado y no obedece a las 
prioridades que se manifiestan en las estructuras sociales, lo que genera 
descontrol, tanto de su gasto y, como consecuencia de su deuda pública. 
La tendencia en la descentralización del gasto es irreversible, esto significa que 
los gobiernos locales deberán asumir sus responsabilidades en la provisión de 
bienes y servicios y por ende, buscar la correspondencia fisc;;al que permita 
equilibrar contribuciones y distribuciones de recursos federales, así como fuentes 
de tributación y asignaciones de gasto. 
La presencia de estabilidad macroeconómica, mercados competitivos e inversión 
pública en infraestructura física y social son ampliamente reconocidos como 
requisitos importantes para el crecimiento económico sostenido y la reducción de 
la pobreza. La política social debe transformarse en una estrategia de crecimiento 
RGC/JHB 132 
FINANZAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTIVAS 
y desarrollo redistributivo. El mejoramiento de las condiciones de vida debe ser el 
eje fundamental de la estrategia macroeconómica. 
La aplicación de políticas económicas que contribuyan a incrementar la inversión, 
harán que la actividad económica se reactive, originando que se generen nuevas 
fuentes de empleo, lo que derivaría en mayores ingresos para la población y por 
ende, mayor recaudación de impuestos. Con el incremento en los recursos el 
gasto público podria financiar aquellos sectores económicos que necesitan 
impulsos para desarrollarse. 
Todo esto debe tener una definición muy precisa de lo que es y debe ser la 
aplicación de polítícas públicas: el mejoramiento de las condiciones de vida de la 
población, en específico avanzar en la constitución del desarrollo humano de la 
población marginada del país, y para ello, las finanzas públicas son el instrumento 
adecuado para lograrlo. 
RGC/JHB 133 
FJNNaAS PÚBUCAS EN MÉXICO 1980-2000 Y PERSPECTlVAS 
BIBLIOGRAFÍA. 
• Acuerdo de Unidad para Supera la Emergencia Económica. SHCP. 1995 
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