UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES NACIONALIDAD Y APATRIDIA: EL CASO DE LA MINORÍA BIDUN EN KUWAIT T E S I S QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: LICENCIADO EN RELACIONES INTERNACIONALES P R E S E N T A : JESÚS ANTONIO CERVANTES GODÍNEZ DIRECTORA DE TESIS: MTRA. EVELYN TÉLLEZ CARVAJAL Ciudad Universitaria, CD. MX. 2022 UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. Agradecimientos A mi madre, la maestra Margarita Godínez Flores, por todo su apoyo y su amor incondicional, de quien he aprendido la importancia del estudio, la constancia, la honestidad, el ser fiel a uno mismo, que lo que se cosecha se siembra, y a siempre ver la vida con una sonrisa. Todo lo que soy te lo debo y todos mis logros también son tuyos, muchas gracias por todo, mamá. A mi padre, José Luis (✞) a quien agradezco con todo mi corazón por su amor y sus enseñanzas. Sé que donde estés estás orgulloso de mí. A mis hermanos Mateo, Edgar, Silvia e Ilse, muchas gracias por todo, no sería lo que soy sin ustedes. A mi directora de tesis, la Mtra. Evelyn Téllez Carvajal, a quien agradezco profundamente por su tiempo, su esfuerzo y sus comentarios que enriquecieron este trabajo. A la Universidad Nacional Autónoma de México, y en especial a quienes hacen posible el funcionamiento del Sistema de Universidad Abierta y Educación a Distancia. A los profesores Sergio Padilla Bonilla y Areli Domínguez Hernández, por su vocación y su esfuerzo. A Mohammed Marzuq, cuyos comentarios me ayudaron a comprender mejor la magnitud del tema que estaba tratando. ÍNDICE INTRODUCCIÓN 1 CAPÍTULO 1 CONCEPTOS BÁSICOS PARA ENTENDER LA NACIONALIDAD Y LA APATRIDIA 4 1.1 Nacionalidad: Precisión conceptual y principios por los que se otorga 4 1.1.1 La noción jurídica de la nacionalidad 6 1.1.2 El reconocimiento de la nacionalidad como una potestad soberana del Estado 7 1.1.3. Instrumentos internacionales y jurisprudencia concernientes a la protección del derecho a la nacionalidad 8 1.2 Apatridia: Concepto y causas principales 12 1.2.1 Apatridia de jure y de facto 14 1.2.2 Causas de la apatridia 15 1.2.3 Instrumentos internacionales concernientes a la apatridia 21 1.3. La nacionalidad en los Estados del Golfo Pérsico 24 CAPÍTULO 2. DISCRIMINACIÓN Y APATRIDIA: EL ORIGEN DE LA APATRIDIA BIDUN 28 2.1 Los orígenes transnacionales de Kuwait 28 2.2 Los orígenes de la división social entre Hadar y Badu: La implantación en Kuwait del modelo de Estado europeo 32 2.2.1 La identidad kuwaití bajo el Imperio Otomano 35 2.2.2 La formación de la nacionalidad kuwaití durante el protectorado británico. 40 2.2.3 El expansionismo saudí en la formación de la identidad kuwaití 45 2.3 La Ley de Nacionalidad de 1961 51 CAPITULO 3. LAS CONDICIONES ACTUALES PARA LA MINORÍA BIDUN: RECHAZO Y VIOLACIONES A SUS DERECHOS FUNDAMENTALES 58 3.1 Las condiciones de vida de los bidun en el contexto de la guerra del Golfo 59 3.2 Violaciones a los derechos fundamentales de los bidun 73 3.2.1 Violencia administrativa 74 3.2.2 Derechos económicos y sociales 78 3.2.3 Derechos civiles y políticos 88 CAPITULO 4. MEDIOS DE SOLUCIÓN A LA APATRIDIA ENTRE LOS BIDUN 94 4.1 La respuesta del Estado kuwaití a la apatridia: De la solución de Comoras a la imposición de identidades forzadas 95 4.2 Buenas prácticas en materia de nacionalidad para prevenir y erradicar la apatridia entre los bidun 104 4.2.1 Adhesión a las convenciones de 1954 y 1961 relativas a la prevención y la reducción de la apatridia 105 4.2.2 Procesos de naturalización simplificados 108 4.2.3 Reformas en materia de igualdad de género. 111 4.2.4. Salvaguardas para prevenir la apatridia. 114 CONCLUSIONES 118 ANEXO I. 121 ANEXO II. 127 REFERENCIAS 129 1 INTRODUCCIÓN En un orden internacional compuesto por Estados, una parte sustancial de la vida de cada persona gira en torno a su nacionalidad. El vínculo individual con el Estado es una parte inherente al disfrute de los derechos más elementales como la salud, la educación y el trabajo. Quienes contamos con una nacionalidad damos por sentado el acceso a estos derechos, pero hay en el mundo al menos 10 millones de personas que no cuentan con una nacionalidad. Esas personas, conocidas como apátridas, no cuentan con ninguna garantía de sus derechos más elementales, como es el derecho a una identidad. La apatridia se puede entender como una anomalía, un fenómeno jurídico que no debería ocurrir pues el derecho a la nacionalidad está protegido en distintos tratados internacionales, y sin embargo ocurre. El problema de la apatridia es un asunto complejo, de una escala difícil de dimensionar, con consecuencias que pueden ser devastadoras para la vida de los individuos y de las comunidades. Aunque la apatridia es un fenómeno global, este tiene una mayor prevalencia en algunas regiones del planeta, en particular en la región del Medio Oriente, en específico en la Península Arábiga. En Kuwait, un pequeño país situado en la punta norte del Golfo Pérsico y que comparte fronteras con Arabia Saudita y con Irak, se encuentra la minoría étnica bidoon, cuyos orígenes se remontan a las tribus beduinas que transitaban por la Península Arábiga y que se compone hoy en día por unas 100 mil personas, quienes han enfrentado por cuatro generaciones el problema de no contar con una nacionalidad. La apatridia entre la minoría bidoon es un problema que prevalece desde el mismo instante en el que Kuwait ganó su independencia. El objetivo principal de este trabajo de investigación es analizar el problema de la apatridia entre la minoría bidoon como un síntoma de una política de nacionalidad sumamente restrictiva, fundada en motivos discriminatorios que guardan una relación causal con los hechos históricos previos a la independencia de Kuwait, en específico con la adopción de un sistema de Estados que modificó por completo el panorama en la Península Arábiga y que cambió por completo las relaciones existentes entre las tribus beduinas y las poblaciones asentadas en los Emiratos que conformaban el escenario de la Península en la primera mitad 2 del siglo XX. Al análisis de las causas de la apatridia le procede un análisis en torno a las consecuencias que ha tenido esa situación en la condición de los derechos humanos para los apátridas en Kuwait. Para lo anterior, este trabajo se estructurará en 4 capítulos. En el primer capítulo se abordarán los conceptos para entender el tema, es decir, qué se entiende por “nacionalidad”, qué elementos la conforman, las distintas acepciones en torno al concepto y qué instrumentos internacionales protegen el derecho a la nacionalidad. Posteriormente se abordará el concepto de “apatridia”, cuáles son las causas de la apatridia y qué instrumentos internacionales buscan prevenirla. De la misma manera, en el capítulo 1 se abordará el tema de la incidencia de la apatridia en los Estados del Golfo Pérsico, un apartado en el que se señalan aspectos generales que permitirán comprender las razones por las que la apatridia es un problema muy presente en esa región. Posteriormente, en el capítulo 2 se hará un recuento histórico en torno a la formación de Kuwait. Desde los primeros asentamientos y hasta la independencia, el recorrido por la historia de Kuwait permitirá comprender cómo ciertos momentos de la historia kuwaití, como la alianza con el Imperio Británico frente al expansionismo saudí, dieron forma a la sociedad kuwaití, asignaron un papel a la población beduina y moldearon las divisiones en la sociedad kuwaití. Del mismo modo analizaremos el papel de nuevos factores como soberanía y gobierno, territorio y Estado, que reforzaron las divisiones existentes y en conjunto dieron forma a la Ley de Nacionalidad de 1961, que se abordará como un punto de inflexión en el problema de la apatridia. A continuación, en el capítulo 3 se abordará de manera amplia las consecuencias que la apatridia ha tenido sobre la población bidoon. En este capítulo se hará un recuento pormenorizado de cada aspecto de la vida de los bidoon en el que la apatridia ha tenido consecuencias, como la privación del acceso a la salud. Del mismo modo, en este capítulo se dedicará un apartado al análisis de la manera en la que el Estado kuwaití controla el acceso de los apátridas a ciertos servicios como la educación, a través de una política de credencialización irrestricta que busca invisibilizar el problema. Por último, en el capítulo 4 se abordarán posibles medios de solución al problema de la apatridia en Kuwait. Este último capítulo contrasta dos posiciones enfrentadas ante el 3 problema. En un primer apartado, se analizará la postura del Estado kuwaití y las estrategias que el gobierno ha emprendido para trasladar el problema de la apatridia fuera de sus fronteras. En el segundo apartado se analizará la respuesta que ha tenido la apatridia en otras latitudes a través de la adopción de buenas prácticas en materia de nacionalidad. El objetivo de este último capítulo es apuntar a que la apatridia, aún con su complejidad, es un problema con soluciones viables. 4 CAPÍTULO 1 CONCEPTOS BÁSICOS PARA ENTENDER LA NACIONALIDAD Y LA APATRIDIA 1.1 Nacionalidad: Precisión conceptual y principios por los que se otorga A pesar de ser un concepto jurídico, no es fácil formular una definición clara de la nacionalidad. Como Mark Manly y Laura van Wass han señalado, los intentos por definir el concepto de nacionalidad usualmente se quedan cortos dada su complejidad y la manera en que este ha evolucionado a través de los siglos.1 Para David Miller, el concepto de la nacionalidad no alcanza para explicar las complejas relaciones entre los individuos y los Estados.2 Autores como Kingston señalan que la nacionalidad puede interpretarse como un status legal primordial que confiere a los nacionales el “derecho a tener derechos”.3 Para los términos de este trabajo, abordaremos a la nacionalidad como un asunto jurídico, pero considerando que se trata de un status que reviste consideraciones sociológicas e históricas, de identidad y de raíces. En términos jurídicos, la nacionalidad es el derecho humano fundamental que establece el vínculo jurídico entre el individuo y el Estado, por el cual una persona es miembro de la comunidad política que integra al Estado según el derecho interno y el derecho internacional.4 La importancia de la nacionalidad radica en que este vínculo establece derechos y responsabilidades para el individuo frente al Estado. Shearer y Opeskin señalan que la nacionalidad es, esencialmente, una institución del derecho interno, pero con repercusiones a nivel internacional: En el derecho interno, la nacionalidad establece 1 Manly, Mark y Van Wass, Laura, “The State of Statelessness Research. A Human Rights Imperative”, Tilburg Law Review, vol. 19, no. 1, 2014, p. 5. Disponible en https://www.researchgate.net/publication/283555271_The_State_of_Statelessness_Research_A_Human_Righ ts_Imperative, fecha de consulta el 26 de septiembre de 2021. 2 Miller, David, “In Defence of Nationality”, Journal of Applied Philosophy, vol. 10, no. 1, 1993, pp. 8-10. Disponible en https://www.jstor.org/stable/24353704, fecha de consulta el 4 de octubre de 2021. 3 Kingston, Lindsey N., “Statelessness as a Lack of Functioning Citizenship”, Tilburg Law Review, vol. 19, p. 127. Disponible en https://tilburglawreview.com/articles/abstract/10.1163/22112596-01902013/, fecha de consulta el 26 de septiembre de 2021. 4 Lepoutre, Sthephanie y Riva, Ariel, Nacionalidad y Apatridia: El rol de ACNUR. La Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas. Convención de 1961 para Reducir los Casos de Apatridia, Buenos Aires, ACNUR, 1998, p. 4. Disponible en https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/archivo/0173.pdf?view=1, fecha de consulta el 26 de septiembre de 2021. 5 responsabilidades, como la lealtad hacia el Estado o la obligación de participar en el servicio militar, y así mismo establece derechos como la protección diplomática, o el derecho a tomar parte de la vida política de un Estado.5 El concepto moderno de la nacionalidad se desarrolló a partir del surgimiento de una comunidad de Estados soberanos a partir de la Paz de Westfalia en 1648. Previo a ese suceso, las personas eran consideradas súbditos de los gobernantes de las ciudades, que a su vez tenían responsabilidades ante autoridades superiores, como el Papa, o un Rey o Emperador. En la idea moderna de la nacionalidad convergen dos elementos fundamentales: la lealtad y la protección. La noción de la lealtad como un elemento de la nacionalidad, señalan Sherer y Opeskin, está presente desde tiempos remotos. Durante la Edad Media, las muestras de lealtad eran esenciales para el sistema feudal, que requería de la participación de los súbditos en las campañas militares, a las que los señores feudales correspondían brindando protección y otorgando derechos como el disfrute de los frutos de la tierra.6 Como se puede entrever, la palabra nacionalidad está íntimamente ligada al concepto de nación. El Diccionario de la Real Academia Española señala que la palabra nación proviene del latín natio, -ōnis, que significa ‘lugar de nacimiento', 'pueblo, tribu'.7 El jurista Leonel Pereznieto Castro señala que la noción tradicional de la nación es la de “un conjunto de individuos que hablan el mismo idioma, tienen una historia y tradiciones comunes y pertenecen, en su mayoría, a una misma raza”.8 También escribe: Rousseau consideró que una nación no es una comunidad de raza, idioma e historia, sino la determinación de un grupo de individuos de permanecer juntos y alcanzar objetivos comunes. Para Mancini, la nación “es una sociedad natural de hombres, creada por la unidad de territorio, costumbres y de idioma, formada por una comunidad de vida y de conciencia social”.9 En ese sentido, la nacionalidad se puede definir, desde un punto de vista 5 Shearer, Ivan y Opeskin, Brian, “Nationality and Statelessness” en Opeskin, Perruchoud y Redpath-Cross. (ed.), Foundations of Migration Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2012, p. 93. 6 Ibidem, p. 94. 7 Real Academia Española: Diccionario de la lengua española, 23a. ed., [versión 23.4 en línea]. https://dle.rae.es, fecha de consulta el 8 de mayo de 2021. 8 Pereznieto Castro, Leonel, Derecho Internacional Privado, 7a. ed. México, Oxford, 2001, p. 34. 9 Idem. 6 sociológico, como un vínculo que une al individuo con un grupo en el que comparte identidad, territorio, consciencia social, valores, principios, anhelos, lengua, religión, costumbres, tradiciones e ideas. 1.1.1 La noción jurídica de la nacionalidad El Diccionario Jurídico Mexicano define a la nacionalidad como “el atributo jurídico que señala al individuo como miembro del pueblo constitutivo de un Estado. Es el vínculo legal que relaciona a un individuo con el Estado”.10 Batiffol definía la nacionalidad como “la pertenencia jurídica de una persona a la población constitutiva de un Estado”, mientras que Pigeoniere se refiere a la nacionalidad como “la calidad de una persona en razón del nexo político y jurídico que la une a la población constitutiva de un Estado”.11 Bauza Calviño define a la nacionalidad como “el lazo jurídico que une a los individuos con el Estado y que los hace sujetos del mismo”.12 Contreras Vaca la define como “una institución jurídica, en virtud de la cual, se relaciona al individuo con un Estado, debido a su adecuación con los criterios legales, desde el momento del nacimiento o con posterioridad al mismo”.13 La Corte Internacional de Justicia definió a la nacionalidad como: “Un vínculo legal basado en el hecho social de enraizamiento, una conexión genuina de existencia, intereses y sentimientos junto con la existencia de derechos y deberes recíprocos. Se puede decir que constituye la expresión jurídica del hecho de que el individuo al que le es conferida, ya sea por ley o como resultado de un acto de las autoridades, está más íntimamente conectada con el Estado que le concedió la nacionalidad que con cualquier otro”.14 La nacionalidad puede ser entendida entonces como un nexo jurídico que tiene efectos para ambas partes: individuo y Estado. Como sujeto de ese vínculo jurídico, el individuo está sujeto a la legislación del Estado del que es nacional y este tiene una influencia directa en 10 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario jurídico mexicano, México, UNAM, 1982, pp. 224-228. 11 Pereznieto Castro, op. cit., p. 35. 12 Bauza Calviño, Olaguer C., La doble nacionalidad en la legislación mexicana, México, OGS Editores, 2002, p. 9. 13 Contreras Vaca, Francisco José, Derecho internacional privado, México, Oxford, 1994, p. 33. 14 Rodríguez Vázquez, Miguel A. et al., “Reflexiones sobre nacionalidad, apatridia y derechos de los niños. Análisis comparado entre Colombia y República Dominicana”, Novum Jus, vol. 14, no. 2, p. 204. 7 su modo de vida, en los derechos de los que puede gozar, en la forma de participación de la vida pública y en las responsabilidades que debe frente al Estado. Por su parte, el Estado tiene obligaciones positivas frente al individuo, como brindarle protección, cumplir sus obligaciones en la protección de los derechos humanos y brindarle un estándar mínimo de vida. Así mismo, el Estado tiene obligaciones negativas que consisten en abstenerse de afectar los derechos del individuo. 1.1.2 El reconocimiento de la nacionalidad como una potestad soberana del Estado A raíz del surgimiento del concepto del Estado-Nación en el siglo XIX, se delinearon distintas teorías sobre el nexo que vincula a un individuo con un Estado: La teoría contractualista, y la teoría del acto unilateral del Estado. La primera teoría implica un contrato entre los individuos y el Estado, en el que se establecen derechos y obligaciones para ambas partes. Así, el vínculo se puede forjar de manera tácita al momento del nacimiento, o de manera expresa y completamente voluntaria cuando se trata de una naturalización. La teoría del acto unilateral se refiere a que el otorgamiento de la nacionalidad es una facultad discrecional que el Estado ejerce de acuerdo a sus intereses, sin que los individuos intervengan.15 Ambas teorías señalan un aspecto muy importante de la nacionalidad: A pesar de que todas las personas tenemos derecho a una nacionalidad, como abordaremos más adelante, reconocer a los individuos como nacionales es una facultad exclusiva del Estado. Esta facultad se expresa en el orden jurídico a través de las leyes de nacionalidad y estas responden a los criterios establecidos por el Estado. El reconocimiento de la nacionalidad como una potestad soberana del Estado es entonces la facultad de los Estados para decidir quiénes pueden ser nacionales y la libertad para definir los criterios que han de cumplir los individuos para reconocerlos de esa manera. La cuestión del otorgamiento de la nacionalidad como una cuestión exclusiva de los Estados se resolvió en 1930 con la firma del Convenio Concerniente a Determinadas Cuestiones Relativas a Conflictos de Leyes de Nacionalidad, que en el artículo 1° señala que cada 15 Arellano García, Carlos, Derecho internacional privado. México, Porrúa, 1992, p. 205. 8 Estado debe determinar en sus leyes quiénes son sus nacionales y estas leyes deben ser reconocidas por otros Estados en cuanto sean consistentes con lo contenido en los tratados internacionales y en los principios del derecho internacional y las costumbres en torno a la nacionalidad: “It is for each state to determine under its own law who are its nationals. This law shall be recognized by other states in so far as it is consistent with international conventions, international custom and the principles of law generally recognized with regard to nationality”. La determinación de los Estados por definir quiénes son sus nacionales se ve reflejada en los principios por los que se reconoce la nacionalidad en la mayoría de los países del mundo: el principio ius soli y el principio ius sanguinis. El ius soli o “derecho del suelo” es el principio por el que la nacionalidad se establece por el lugar de nacimiento de una persona; el ius sanguinis o “derecho de sangre” es el principio por el que la nacionalidad de una persona se establece en base a la nacionalidad de sus padres.16 Estos principios son los pilares de las leyes de nacionalidad en todo el mundo, siendo así que una buena parte de los Estados cuentan hoy con leyes de nacionalidad que corresponden a ambos principios, aunque existen otros países en donde las leyes de nacionalidad solamente corresponden a uno de estos principios, usualmente a la transmisión de la nacionalidad del padre a los hijos, con leyes mucho más restrictivas. 1.1.3. Instrumentos internacionales y jurisprudencia concernientes a la protección del derecho a la nacionalidad La noción de ser nacional de algún Estado tiene una especial importancia a nivel individual. Como hemos podido comprender, la nacionalidad establece quién es incluido o excluido de la comunidad política y social que da forma a los Estados, y en ese sentido la nacionalidad como una función o un atributo puede ser entendido desde distintas perspectivas que permiten aseverar que la nacionalidad como un derecho es algo crucial para todas las personas. El atributo de la nacionalidad crea un vínculo entre individuo y Estado que le confiere al Estado el deber de protección al individuo tanto dentro como fuera de sus fronteras, mientras 16 Rojas Amando, Víctor, Derecho internacional público, México, UNAM, 2010, p. 50. 9 que para el individuo le confiere responsabilidades ante el Estado. Con la nacionalidad se crean derechos y responsabilidades. En su obra ‘The Origins of Totalitarianism’, Hanna Arendt teorizó sobre la nacionalidad como el derecho primordial para asegurar el disfrute de otros derechos, el “derecho a tener derechos”. A pesar de que todas las personas cuentan con derechos fundamentales, es necesario que exista una entidad a quién conferir la protección de esos derechos. Arendt señala que solo después de la Segunda Guerra Mundial y la emergencia del Holocausto y los miles de refugiados esparcidos por Europa, se pudo entender finalmente que la nacionalidad es un elemento fundamental del individuo, sin el que la protección más mínima no puede ser asegurada.17 No contar con una nacionalidad representa un completo estado de vulnerabilidad. Respecto a la protección del individuo que confiere la nacionalidad, la protección diplomática es el atributo de la nacionalidad que defiende los derechos de los individuos frente a otros Estados. La noción de nacionalidad efectiva remite al vínculo entre el Estado y el individuo que permite a este último recurrir a la protección diplomática en el exterior. En 1955, la Corte Internacional de Justicia, al emitir su fallo sobre el Caso Nottebohm, señaló que “si bien cualquier Estado es libre de establecer los requisitos para otorgar la nacionalidad, debe existir una suficiente conexión para que pueda internacionalmente ser considerado nacional y, en consecuencia, ejercer la protección diplomática a su favor”18. La noción del “vínculo genuino efectivo” entre individuo y Estado permite comprender que la nacionalidad es un “manifiesto” de factores como el nacimiento, la residencia y la transmisión hereditaria que dan forma al vínculo legal que protege al individuo. Como se mencionó antes, la nacionalidad contiene aspectos sociales, políticos y culturales, que hacen a la nacionalidad un derecho con muchas aristas, por lo que la falta de esta puede afectar a una persona en relación con su comunidad, con el Estado y en el ámbito internacional. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (en adelante ACNUR) ha señalado la importancia de la nacionalidad en cuanto esta es la llave para el disfrute de otros derechos: 17 Arendt, Hannah, The origins of totalitarianism, Nueva York, Meridian Books, 1962, pp. 267-268. 18 Lepoutre, Stephanie y Riva, Ariel, op. cit., p. 2. 10 “1. Confiere a determinadas personas los derechos políticos y señala sus deberes militares. 2. Habilita para desempeñar las funciones públicas o algunas de ellas, así como para ejercer determinados derechos o actividades que generalmente están vedadas a los extranjeros. 3. Habilita para obtener pasaporte, retornar al país y en caso de indigencia para ser repatriado por el Estado. 4. Habilita para obtener la protección diplomática del propio país, en ciertos casos que los derechos de las personas son lesionados en el extranjero”.19 La Corte Interamericana de Derechos Humanos también se ha pronunciado sobre la importancia del derecho a la nacionalidad en múltiples sentencias. Destaca la sentencia del Caso de las Niñas Yean y Bosico vs República Dominicana, que en el párrafo 138 señala: “[l]a nacionalidad, conforme se acepta mayoritariamente, debe ser considerada como el estado natural del ser humano. Tal estado es no sólo el fundamento mismo de la capacidad política sino también de parte de su capacidad civil. De allí que, no obstante que tradicionalmente se ha aceptado que la determinación y regulación de la nacionalidad son competencia de cada Estado, la evolución cumplida en esta materia nos demuestra que el derecho internacional impone ciertos límites a la discrecionalidad de los Estados y que, en su estado actual, en la reglamentación de la nacionalidad no solo concurren competencias de los Estados sino también las exigencias de la protección integral de los derechos humanos. […] En efecto, de la perspectiva doctrinaria clásica en que la nacionalidad se podía concebir como un atributo que el Estado otorgaba a sus súbditos, se va evolucionando hacia un concepto de nacionalidad en que, junto al de ser competencia del Estado, reviste el carácter de un derecho de la persona humana”.20 La evolución en la materia a la que hace referencia el párrafo anterior, se refiere al surgimiento de múltiples instrumentos jurídicos, tratados y convenciones en materia de derechos humanos que en sus artículos dan cuenta de la importancia de que cada persona cuente con una nacionalidad y los mecanismos de protección de este derecho frente a la arbitrariedad de los Estados. Entre los tratados internacionales que protegen el derecho a la nacionalidad podemos contar: El artículo 15 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, que en conjunto con todo el contenido de la Declaración forman parte de los principios del Derecho Internacional, lo que lo hace un instrumento fundamental para la protección de los derechos fundamentales de todas las personas: “1. Toda persona 19 Ibidem, p. 3. 20 Corte IDH, Caso de las Niñas Yean y Bosico Vs. República Dominicana, Sentencia del 8 de septiembre de 2005, Serie C No. 130, párr. 138. 11 tiene derecho a una nacionalidad”. “2. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad del derecho a cambiar de nacionalidad”. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que sustenta el sistema interamericano de protección a los derechos humanos, en el artículo 19 señala: “Toda persona tiene derecho a la nacionalidad que legalmente le corresponda y el de cambiarla, si así lo desea, por la de cualquier otro país que esté dispuesto a otorgársela”. El Convenio sobre Nacionalidad, firmado en el marco de la Unión Europea en 1997 y que entró en vigor en el año 2000, establece una serie de principios en torno a la atribución, pérdida, recuperación y la doble nacionalidad en base a principios como el derecho inalienable a la nacionalidad y la protección a la pérdida de la nacionalidad, que están señalados en el artículo 4°: “The rules on nationality of each State Party shall be based on the following principles: a) Everyone has the right to a nationality b) Statelessness shall be avoided c) No one shall be arbitratily deprived of his or her nationality d) Neither marriage nor the dissolution of a marriage between a national of a State Party and an alien, nor change the nationality by one of the spouses during marriage, shall automatically affect the nationality of other spouse.” La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, señala en el artículo 9: “1. Los Estados Partes otorgarán a las mujeres iguales derechos que a los hombres para adquirir, cambiar o conservar su nacionalidad. Garantizarán, en particular, que ni el matrimonio con un extranjero ni el cambio de nacionalidad del marido durante el matrimonio cambien automáticamente la nacionalidad de la esposa, la conviertan en apátrida o la obliguen a adoptar la nacionalidad del cónyuge. 2. Los Estados Parte otorgarán a la mujer los mismos derechos que al hombre con respecto a la nacionalidad de sus hijos-” El artículo 20 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) que se firmó en 1969 y entró en vigor en 1978, se basa en el principio de evitar la apatridia: “1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 2. Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra. 12 3. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla.” La Convención sobre los Derecho del Niño, señala en el artículo 7 que: “1. El niño será inscripto inmediatamente después de su nacimiento y tendrá derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad y, en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos. 2. Los Estados Partes velarán por la aplicación de estos derechos de conformidad con su legislación nacional y las obligaciones que hayan contraído en virtud de los instrumentos internacionales pertinentes en esta esfera, sobre todo cuando el niño resultara de otro modo apátrida.”. El contenido de estas Convenciones pone de manifiesto el desarrollo progresivo de un régimen internacional relativo a la nacionalidad y la importancia de asegurar este derecho para todas las personas. En ese sentido, la efectividad de los instrumentos internacionales depende aún de la voluntad política al interior de los Estados y la forma en la que estos principios y Declaraciones se interiorizan en el régimen jurídico de los Estados. Hasta ahora, la manera más efectiva de asegurar el acceso a la nacionalidad es asegurar el acceso al reconocimiento de la personalidad jurídica desde el momento del nacimiento. No obstante, conflictos de leyes, o leyes demasiado restrictivas, así como otras causas como la sucesión de Estados o los desplazamientos a través de las fronteras por conflictos armados, siguen poniendo a millones de personas en la vulnerable situación de la apatridia. 1.2 Apatridia: Concepto y causas principales La apatridia es un problema de una magnitud difícil de dimensionar. Si el concepto de la nacionalidad nos remite a un vínculo jurídico entre el individuo y el Estado, en la apatridia este vínculo no existe, dando lugar a una anomalía difícil de dimensionar en sus causas y en sus efectos y las consecuencias negativas que tiene para las personas que carecen de una nacionalidad.21 En el apartado anterior analizamos a la nacionalidad como un derecho humano fundamental que sustenta la protección del Estado y frente al Estado para los individuos. Un primer acercamiento al concepto de la apatridia es que esta es el estado de inexistencia del vínculo jurídico que protege al individuo tanto en el ámbito interno como en el ámbito internacional. 21 Van Wass, Laura, Nationality Matters: Statelessness under International Law, Nueva York, Cambridge University Press, 2014, p. 9. 13 La apatridia como concepto se puede abordar desde distintas aristas ya que, al igual que la nacionalidad, esta condición se expresa en los ámbitos jurídico, político y social, teniendo repercusiones que escalan más allá de una mera situación jurídica y que representan verdaderos retos para las personas apátridas: La falta de una debida protección a los derechos fundamentales como el derecho a la salud, al trabajo, la educación y también la imposibilidad de contraer matrimonio o viajar al extranjero. La ACNUR se ha pronunciado respecto a la apatridia como un fenómeno complejo, que debe ser atendido con un enfoque amplio: “La apatridia no puede ser considerada como un mero problema legal, es básicamente un problema humano. La imposibilidad de adquirir una nacionalidad puede impactar negativamente en varios aspectos importantes de la vida de una persona, incluyendo el derecho al voto, a la propiedad, a la salud, a la seguridad social, a la educación de los hijos, al trabajo y a la posibilidad de viajar legalmente fuera del país de su residencia (…).22 La palabra apátrida tiene distintas raíces. La raíz germánica staatenlos, que significa “sin Estado”, denota que no existe un vínculo con el Estado. La palabra francesa apatride significa “sin patria”, lo que hace referencia a que no existe un vínculo con la nación, no hay ese sentido de pertenencia ni de identidad que es propio de los nacionales de cualquier país. La palabra italiana apolide se entiende como una persona que no tiene un vínculo con el polis, es decir, la comunidad política.23 La Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954, define el término apátrida como “(…) toda persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado conforme a su legislación”. La apatridia también ha sido definida como “la ausencia de nacionalidad o la pérdida de ésta, ya sea por efecto de un hecho voluntario individual, o de una decisión gubernativa o legislativa que alcance a determinadas personas, a grupos de personas, no seguido de la adquisición de una nueva patria o de una nueva nacionalidad (…)”.24 22 Lepoutre, Stephanie y Riva, Ariel, op. cit., p. 4. 23 Gyulai, Gabor, “La apatridia: significado, magnitudes y alcances de la protección”, Aportes Andinos, Quito, no. 29, 2011, p. 1. 24 Enciclopedia Jurídica Omeba, Tomo I, Argentina, Bibliográfica, 1954, p. 709. 14 1.2.1 Apatridia de jure y de facto Si bien la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954 establece una definición universal y de amplia aceptación sobre quiénes pueden ser considerados apátridas, no existe un consenso internacional en torno a la categorización de los diferentes tipos de personas apátridas. El problema en torno a esto recae en la falta de una aproximación uniforme entre los Estados para la identificación de las personas apátridas, lo que provoca amplias lagunas en la creación de sistemas de protección efectivos. El concepto de los apátridas como “toda persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado conforme a su legislación” corresponde a la definición de los apátridas de jure. Esta categorización incluye a las personas que, en términos efectivos, carecen del reconocimiento como nacionales de algún Estado. La apatridia de facto incluye a las personas que sí cuentan con una nacionalidad reconocida pero que, por conflictos de muy distinta índole —étnicos, religiosos, persecución política— no pueden ejercer sus derechos como nacionales, o que incluso se encuentran imposibilitados de volver a su país de origen. “Los apátridas de facto son personas fuera del país de su nacionalidad que no pueden o, por razones válidas, no están dispuestas a recogerse a la protección de ese país. La protección, en este sentido, se refiere al derecho de la protección diplomática ejercida por el Estado de la nacionalidad, con el fin de remediar un hecho internacionalmente ilícito contra uno de sus nacionales, así como protección diplomática y consular y asistencia general, incluso en relación con el regreso al Estado de su nacionalidad”.25 La clasificación de la apatridia de facto puede ser conflictiva en tanto no existen mecanismos específicos para la protección de las personas que se encuentran en esta situación. No obstante, en el 2010 la ACNUR celebró una reunión de expertos que identificó a la apatridia de facto como un problema de alcances muy amplios y que debe ser resuelta en el marco de las disposiciones de los instrumentos internacionales en materia de refugiados al considerar que la apatridia de facto puede terminar ocasionando que la 25 ACNUR, El concepto de personas apátridas bajo el derecho internacional. Resumen de conclusiones, Prato, Italia, 2010, p. 6. 15 apatridia sea de jure en la próxima generación entre las familias que se encuentran sin la posibilidad de volver a su país de origen o de acogerse a su protección.26 1.2.2 Causas de la apatridia La apatridia se puede considerar como una consecuencia de la autonomía de los Estados para diseñar sus leyes de nacionalidad bajo sus propios criterios. Los conflictos administrativos u obstáculos técnicos a la adquisición de la nacionalidad son una de las principales razones para la prevalencia de la apatridia entre los recién nacidos, aunque existen otras formas de que una persona adulta se convierta en apátrida, siendo la pérdida de la nacionalidad otra de las razones para la prevalencia de la apatridia entre los adultos. ● Conflictos de leyes Los conflictos de leyes de nacionalidad son una de las razones “clásicas” de la apatridia por la que los recién nacidos nacen y permanecen apátridas. Los conflictos de leyes ocurren cuando el ámbito de la nacionalidad es regulado entre distintos Estados atendiendo a principios diferentes para otorgar la nacionalidad, lo que Laura van Wass llama el conflicto “ius sanguinis vs ius soli”.27 Este conflicto se origina cuando un niño nace en una familia con padres que son nacionales de un Estado que brinda la nacionalidad en base al principio del ius soli, es decir, brinda la nacionalidad a quienes nacieron en el territorio del Estado, pero el niño nace en el territorio de un Estado cuya ley de nacionalidad se rige por el ius sanguinis y solamente reconoce como nacionales a los hijos de nacionales. En este caso, el recién nacido no puede ser reconocido como nacional por el Estado de sus padres ni por el Estado en el que nació, por lo que se encuentra en situación de apatridia. A pesar de lo que puede parecer, la apatridia por el conflicto de leyes puede ser más común de lo que parece si se considera que en la actualidad la movilidad internacional, el tránsito fronterizo y los matrimonios entre personas de distinta nacionalidad son cada vez más frecuentes. La aplicación de leyes de nacionalidad que se rigen por el principio del ius sanguinis puede ser conflictiva si se considera que, en algunos Estados, incluyendo al Reino 26 Ibídem. p. 8. 27 Van Wass, Laura, op. cit., p. 50. 16 Unido, la nacionalidad por el principio del ius sanguinis está restringida a la primera generación nacida en el exterior del territorio del Estado, por lo que los hijos de descendientes británicos que nacieron fuera del territorio del Reino Unido, se verán imposibilitados de adquirir la nacionalidad británica al momento de nacer, quedando a expensas de que el Estado en el que nazcan cuente con una ley de nacionalidad que considere el criterio del ius soli. En el caso de nuestro país, el artículo 30 de la Constitución solamente reconocía como mexicanos por nacimiento a los hijos nacidos en el extranjero de padres mexicanos “nacidos en territorio nacional”, lo que impedía a los mexicanos nacidos en el extranjero transmitir la nacionalidad mexicana a sus hijos si estos nacían fuera del país, lo que colocaba a estos en riesgo de apatridia en el supuesto de que nacieran en un Estado que no contemplara reconocer la nacionalidad por el principio del ius soli. En mayo del 2021, se aprobó una reforma al artículo 30 para garantizar que los hijos de mexicanos, ya sea que hayan nacido en territorio nacional o extranjero, puedan transmitir la nacionalidad mexicana a sus hijos. Respecto a la reforma constitucional, la ACNUR ha señalado que se trata de un avance para garantizar el derecho a la nacionalidad, así como para prevenir la apatridia: “La reforma elimina la distinción que plantea el texto constitucional vigente para la adquisición de la nacionalidad mexicana, entre hijas e hijos de personas mexicanas nacidas en el territorio mexicano o naturalizadas, e hijas o hijos de personas mexicanas no nacidas en territorio mexicano, una limitación general para la adquisición de la nacionalidad. (…) La reforma es consistente con los derechos a la identidad, nacionalidad y el principio de no discriminación…”.28 Otro ejemplo a considerar entre las causas de la apatridia que se pueden clasificar como conflicto de leyes es la restricción del registro de nacimiento a los hijos “ilegítimos”. En la actualidad, en países como Kuwait, Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos, Egipto, Jordania, Palestina e Indonesia, se restringe el registro del nacimiento a los hijos nacidos solamente en matrimonios registrados ante las autoridades, dejando en un limbo administrativo a los hijos de parejas no casadas al requerir pruebas de la nacionalidad del padre para registrar a los hijos como nacionales del Estado. Si el padre es extranjero y no 28 ACNUR, “Reforma constitucional en materia de nacionalidad en México garantiza derecho a la nacionalidad y previene la apatridia”, 16 de diciembre de 2020, https://www.acnur.org/noticias/press/2020/12/5fda6ff94/reforma-constitucional-en-materia-de-nacionalidad- garantiza-derecho-a-la.html, fecha de consulta el 3 de octubre de 2021. 17 puede acreditarse como nacional del Estado en el que intenta registrar el nacimiento de su hijo, existe el riesgo de que el recién nacido se encuentre en situación de apatridia. La restricción de la transmisión de la nacionalidad del padre al hijo es otro de los motivos “clásicos” de la apatridia por conflictos de leyes restrictivas que no brindan a la madre el mismo derecho a transmitir la nacionalidad. En países como Irak, Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos, Nepal, Somalia y Libia, a pesar de que el niño haya nacido en el territorio del Estado del que su madre es nacional, si el padre es extranjero estará imposibilitado para registrar a su hijo como nacional de ese país.29 ● Privación arbitraria de la nacionalidad La privación arbitraria de la nacional es una de las causas más complejas y sensibles de la apatridia. Los casos actuales de privación arbitraria de la nacionalidad son consecuencia de conflictos sumamente complejos con razones políticas, étnicas y religiosas, que han desembocado en la apatridia de cientos de miles de personas en distintas latitudes. La palabra “arbitrario” se define en el Diccionario de la Real Academia Española como “sujeto a la libre voluntad o al capricho antes que a la ley o a la razón”.30. La privación de la nacionalidad no es necesariamente un acto ilegal, sino que pueden existir leyes de nacionalidad que prevean la facultad del Estado de retirar la nacionalidad. Hablamos de una privación arbitraria cuando el retiro de la nacionalidad se hace por actos discriminatorios o sin seguir el debido proceso. Al respecto de la privación de la nacionalidad en base a actos discriminatorios, Laura Van Wass comenta: “Discriminatory deprivation of nationality fundementally describes the situation where a state withholds or withdraws the nationality of an individual on the basis of a distinction that is deemed unreasonable and untenable, such as on the gounds of some immutable characteristic like skin colour”.31 La palabra withholds, “retiene”, tiene una especial relevancia para comprender a la privación arbitraria de la nacionalidad como una causa de la apatridia. Existen distintos 29 UNHCR, “Statelessness and Citizenship”, The State of the World’s Refugees: A Humanitarian Agenda, Oxford, Oxford University Press, 1997, párr. 24. 30 Real Academia Española: Diccionario de la lengua española, op. cit. 31 Van Wass, Laura, op. cit., p. 95. 18 casos alrededor del mundo en los que las leyes de nacionalidad han sido creadas a partir de criterios que impiden el registro del nacimiento y la obtención de la nacionalidad para los hijos nacidos en ciertos grupos sociales, como es el caso de la comunidad bihari en Bangladesh y la población rohingya en Myanmar. Las razones religiosas, étnicas, las prohibiciones de los matrimonios mixtos y los requerimientos de pruebas de residencia han dado forma a leyes de nacionalidad sumamente restrictivas que privan del derecho a la nacionalidad a minorías étnicas y religiosas, como ocurre con la población vietnamita en Camboya, la minoría nepalí que habita en Bután, la población kurda que habita en Siria, y la minoría étnica tutsi que vive en la República del Zaire.32 La privación del derecho a la nacionalidad en base a motivos discriminatorios está muy bien documentada por la ACNUR: “All nationality laws have distinctions and not all persons will be equally connected with all States. Nevertheless, in some cases persons are unable to acquire nationality in any State despite very strong ties which are sufficient for the grant of nationality to other equally- situated persons. There may be either overt discimination or discrimination created inadvertently in the laws or through their implementation.33 En ese mismo sentido, las leyes de nacionalidad orientadas a solamente registrar individuos con ciertas características y que excluyen a otros grupos, son parte de las causas más frecuentes de la apatridia y que guardan relación con otras causas, como la sucesión de Estados. “(…) deprivation of nationlity based on a deliberate act of a State still occurs in certain regions resulting in statelssness on a great scale. In particular, some governments intentionally amend their laws in orden to strip a whole population of their nationality, or enact stern citizenship laws chiefly to render it imposible for some groups to claim any benefit from ther citizenship. In such cases, there is always an element of discrimination at play, ofter targeting ethnic, linguistic or religious minority groups that in the eyes of the State do not fit with its national identity”.34 La privación arbitraria de la nacionalidad también se manifiesta en restricciones discriminatorias que afectan el registro de los hijos nacidos de matrimonios con orígenes 32 UNHCR, “Statelessness and citizenship…”, cit., párr. 24. 33 UNHCR, Progress report on UNHCR activities in the field of statelessness, EC/49/SC/CRP.15, 1999, https://www.refworld.org/docid/3dd3a5bc4.html, fecha de consulta el 24 de mayo de 2021. 34 Blitz, Brad y Lynch, Maureen (eds.), Statelessness and Citizenship: A Comparative Study on the Benefits of Nationality, Reino Unido, Edward Elgar Publishing, 2009, p. 8. 19 mixtos o que restringen los derechos de las madres para transmitir la nacionalidad a sus hijos. Actualmente existen aún 27 Estados -la mayoría de estos ubicados en la Península Arábiga- en donde la nacionalidad de los hijos se determina con relación a la nacionalidad del padre, por lo que aun cuando los hijos nazcan en el Estado del que su madre es nacional, si el padre está ausente o es apátrida existe un alto riesgo de que los hijos también sean apátridas.35 ● Sucesión de Estados La sucesión de Estados es el término empleado para describir la transferencia de territorio y la soberanía sobre éste, o la unificación o disolución de un Estado. La Convención de Viena sobre la Sucesión de Estados en Materia de Tratados define a la sucesión de Estados como “la sustitución de un Estado por otro en la responsabilidad de las relaciones internacionales de un territorio”. La sucesión de Estados implica el trazar nuevamente las fronteras internacionales, lo que ha probado ser una causa de apatridia a niveles mayúsculos. Al final de la Primera Guerra Mundial, miles de personas se hallaron apátridas tras la disolución de Austria-Hungría. Tras la Segunda Guerra Mundial y los procesos de descolonización de las décadas de los 50 y 60, así como tras la disolución de la Unión Soviética, la re-definición de las fronteras, el surgimiento de nuevos Estados y la disolución de otros han sido procesos que han llevado a la apatridia a cientos de miles de personas. En los procesos de sucesión de Estados, el riesgo de la apatridia se puede dar por la sucesión completa o la sucesión parcial. La sucesión completa consiste en la desaparición total del Estado predecesor, por lo que la nacionalidad de ese Estado se vuelve obsoleta, dando paso a un proceso de definición de la nueva nacionalidad. En este proceso, es posible que las nuevas leyes de nacionalidad se formen en torno a criterios más restrictivos o de plano discriminatorios. 35 UNHCR, Background Note on Gender Equality. Nationality Laws and Statelessness, 2021, pp. 6 y 7, https://www.refworld.org/docid/604257d34.html, fecha de consulta el 25 de mayo de 2021. 20 Los requerimientos de pruebas de una conexión genuina con el territorio del Estado recién formado, o las restricciones a la población de cierta etnia o religión son motivos por los que la sucesión total puede provocar apatridia. Durante la década de los años 90 tras la disolución de la Unión Soviética, se restauraron repúblicas como Estonia y Letonia, en donde las leyes de nacionalidad solamente garantizaron ese derecho para las personas que pudiesen probar una conexión con el territorio previa a la década de los 40, dejando en la apatridia a miles de personas que habían llegado a esos países durante el tiempo en el que estos formaron parte de la Unión Soviética y que no tenían una conexión previa con esos Estados.36 La sucesión parcial engloba a los procesos de descolonización que acontecieron en Asia y África durante las décadas de los años 50 a los 60. En estos procesos, la formación de Estados independientes a partir de la partición de otros Estados, como el nacimiento de Birmania, dio paso a la creación de nuevas leyes de nacionalidad que en algunos casos se delinearon en base a criterios restrictivos en torno a la etnia de las personas. La solicitud de pruebas de una conexión genuina con el territorio del Estado desde generaciones atrás fue una de las razones para el surgimiento de apátridas en Chad, Indonesia y Sierra Leona. En Sri Lanka, la ley de nacionalidad que se forjó a raíz del proceso de independencia, requirió que las familias pudieran probar su conexión con el territorio desde dos generaciones atrás, lo que provocó que las personas pertenecientes a la etnia tamil, que llegaron a Sri Lanka como trabajadores del campo, se encontraran en la situación de apatridia al no ser reconocidos como nacionales por el Estado recién formado.37 Las causas abordadas en las páginas anteriores dan cuenta de la importancia de una protección adecuada del derecho a la nacionalidad y la creación de instrumentos internacionales para prevenir la apatridia, sobre todo cuando esta sea causada por cuestiones de discriminación. 36 Van Wass, Laura, op. cit., p. 125. 37 Ibídem, p. 128. 21 1.2.3 Instrumentos internacionales concernientes a la apatridia Desde 1954, con la firma de la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, se ha creado toda una serie de instrumentos jurídicos de carácter internacional que se centran en la protección de los derechos de las personas apátridas y en la prevención de nuevos casos de apatridia. En apartados anteriores hicimos un recuento de los principales instrumentos internacionales para la protección del derecho a la nacionalidad, y aunque estos tienen una incidencia directa en la prevención de la apatridia, los instrumentos que trataremos a continuación guardan un carácter propio porque están orientados específicamente a proteger a las personas apátridas y a mejorar las prácticas de los Estados para prevenir nuevos casos de apatridia. ● Convención sobre el Estatuto de los Apátridas La Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas fue el primer tratado internacional creado en específico para crear un estándar en el trato hacia las personas apátridas; sentó las bases para un marco común en torno a la protección internacional de los apátridas y contiene los principios básicos para determinar la aplicación de sus disposiciones, define quienes son los apátridas y además provee un amplio “catálogo” de derechos de los que las personas apátridas deben gozar sin importar su estatus. Una de las características primordiales de la Convención es que define quienes son las personas apátridas de manera clara. Previo a la creación de este tratado, las personas apátridas quedaron en un limbo jurídico debido a que su situación no se abordó de manera plena en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1948. A pesar de que ese instrumento consideraba a las personas desplazadas de sus países y las medidas de protección que los Estados parte debían implementar, las personas apátridas no gozaban de la misma protección pues no podían acogerse del todo a la protección de esa Convención. El artículo 1 de la Convención de 1954 define a las personas apátridas como “(…) toda persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado conforme a su legislación”. Para cualquier persona que pueda ser definida como apátrida, la Convención de 1954 establece un mínimo de protección que los Estados parte están obligados a brindar y que debe garantizar el disfrute más amplio de los derechos para las personas apátridas. 22 Entre el contenido de la Convención de 1954 resaltan los artículos que establecen principios internacionales en torno al trato a los apátridas: La prohibición de la discriminación por motivos de raza, religión o país de origen (artículo 3) y la libertad de practicar su religión (artículo 4). En los términos de la Convención, las personas apátridas deben gozar de los mismos derechos que los nacionales para adquirir bienes muebles e inmuebles y gozar de los derechos que estas actividades les pudieran generar. Así mismo, los apátridas tienen el derecho a que se respeten su propiedad intelectual por las obras artísticas o diseños industriales que pudiesen crear en el país en que residen. Las personas apátridas también deben gozar de los mismos derechos que los nacionales para asociarse y participar en actividades políticas y sindicales, así como para acceder a la justicia. El Capítulo III de la Convención protege el derecho de las personas apátridas a tener un empleo remunerado o trabajar por cuenta propia, mientras que el Capítulo IV se refiere a los derechos de las personas apátridas para vivir en bienestar, como son el acceso a la vivienda, la educación pública, la asistencia pública y estar protegidos por la seguridad social. El Capítulo V de la Convención se refiere a la libertad de circulación, el derecho a contar con documentos de identidad y de viaje que les permitan trasladarse fuera del país en el que residen sin que se les impida volver y también regula la expulsión de los apátridas, que bajo ningún motivo deberá ser arbitraria. Por último, el artículo 32 de la Convención se refiere a la naturalización de las personas apátridas, para lo que los Estados parte deben hacer lo posible para que los trámites se den de forma rápida. ● Convención para Reducir los Casos de Apatridia. La Convención para Reducir los Casos de Apatridia de 1961 se puede considerar un adendum a la Convención de 1954, pues establece medidas para prevenir nuevos casos de apatridia. La Convención se centra en reducir los nuevos casos de apatridia reconociendo que, si bien el otorgar la nacionalidad es una facultad exclusiva del Estado, deben adoptarse normas generales para prevenir que la apatridia se multiplique, sobre todo cuando esta sea producto de disposiciones arbitrarias o discriminatorias, o sea provocada por lagunas administrativas. “Al adoptar la Convención de 1961, que contiene salvaguardias que previenen la apatridia, los Estados contribuyen a la reducción de la apatridia a lo largo del tiempo. La Convención 23 busca equilibrar los derechos de los individuos con los intereses de los Estados mediante el establecimiento de normas generales para la prevención de la apatridia, y al mismo tiempo permitir algunas excepciones a estas normas”38 El contenido de la Convención consta de 21 artículos, destacando el artículo 1, que señala que los Estados concederán su nacionalidad cualquier persona nacida en su territorio que de otro modo sería apátrida. Los artículos de la Convención definen normas que los Estados parte deben adoptar para brindar una protección amplia al derecho a la nacionalidad, adoptando medidas menos restrictivas para brindar la nacionalidad. Así mismo, el contenido de la Convención regula los supuestos en los que puede operar la pérdida o el retiro de la nacionalidad, esto con el fin de evitar que los Estados parte dejen en condición de apátridas a las personas a quienes les retiren la nacionalidad, o evitar que la renuncia de la nacionalidad deje a las personas en condición de apatridia. El artículo 9 de la Convención, en congruencia con otros tratados anteriores a la firma de este instrumento, señala que “los Estados contratantes no privarán de su nacionalidad a ninguna persona o a ningún grupo de personas por motivos raciales, étnicos, religiosos o políticos”. El artículo 10 tiene relación con la sucesión de Estados al señalar que la transferencia de territorios entre Estados deberá incluir disposiciones para asegurar que ninguna persona se convierta en apátrida como resultado de la transferencia. ● Convenio del Consejo de Europa para evitar la apatridia en relación con la sucesión de Estados El Consejo de Europa abordó en el 2006 el tema de la apatridia con miras a crear un marco normativo que evite nuevos casos de apatridia relacionados a la sucesión de Estados. La Convención define las responsabilidades de los Estados en el acto de sucesión. El artículo 5 de la Convención señala que los Estados sucesores deben garantizar la nacionalidad a las personas que se convertirían en apátridas de no hacerlo así, mientras que el artículo 9 señala que los Estados sucesores deben brindar la nacionalidad a las personas apátridas que hayan residido en el territorio del Estado durante el periodo de sucesión. A pesar de los alcances 38 Convención para reducir los casos de apatridia del 30 de agosto de 1961. 24 positivos que puede tener la Convención del 2006, solamente 8 Estados de la Unión Europea la han firmado. Estos instrumentos internacionales son de suma importancia para la prevención de la apatridia. El número de Estados que han firmado su adhesión a ambas Convenciones, la de 1954 y la de 1961, hace que ambas formen parte de los principios del derecho internacional y sus disposiciones sean una guía para otros instrumentos para la protección de las personas apátridas y la prevención de nuevos casos de apatridia en instrumentos regionales para la protección de los derechos humanos. 1.3. La nacionalidad en los Estados del Golfo Pérsico Como se mencionó en párrafos anteriores, el otorgamiento o reconocimiento de la nacionalidad es una facultad exclusiva de los Estados, que se ejerce de manera soberana y para la cual no existen más restricciones más allá de que las leyes de nacionalidad se orienten a los criterios del derecho internacional en torno al derecho a la nacionalidad y a la identidad. Para una mejor comprensión de la problemática de los apátridas en Kuwait, es importante conocer la manera en la que se configuran las leyes de nacionalidad en los países del Golfo Pérsico. En primer lugar, las leyes de nacionalidad de los países que conforman al Consejo de Cooperación del Golfo —entre ellos Kuwait—, se distinguen porque se orientan solamente por un principio para reconocer a los individuos como nacionales: El ius sanguinis o “derecho de sangre”. Las leyes de nacionalidad que se basan en el ius sanguinis reconocen la nacionalidad de los hijos con base a la nacionalidad de los padres, o únicamente la nacionalidad del padre. La orientación de las leyes de nacionalidad en torno al ius sanguinis es algo común en los países con tradición islámica y responde a prácticas ancestrales que remontan a los periodos previos a la sedentarización en la Península Arábiga y son el reflejo de la antigua organización de las sociedades tribales y los nómadas. La expansión del islam en la Península Arábiga dio paso a una nueva manera de comprender la pertenencia a una región, aunque es importante señalar que hasta la entrada del Imperio Otomano en la región y la posterior formación de los Estados-Nación en el Golfo Pérsico 25 bajo la influencia británica, previamente no existía una noción islámica de nacionalidad o ciudadanía que se reflejara en la creación de leyes de nacionalidad o algo semejante. Radika Kanchana ilustra esta situación al señalar que la pertenencia en el Islam no se entiende en términos individuales, sino en términos de comunidad, reflejados en la umma, la comunidad de creyentes: “Muwāṭana is the nearest term in Islamic texts that best reasonates with the concept of citizenship, in the sense of democratic citizenship as we widely understand it. Whereas, Jinsiyya, something like a nationality certificate, and Wataniyya, or nationalism in the Western sense, i.e., attachment to a territorialized sovereign nation-state (…). Citizenship does not exist in traditional Islam, as a relationship between the individual and the state. (…) The notion of islamic citizenship resembling a club, where membership is through the faith because of the idea of “individual” does not exist in the “umma” or the collective ethos. Islam a din wa dawla, that is, religion and state go together in the goal to better propagate Islam or the message of peace and warning”.39 La formación de los Estados-Nación y la consecuente adopción de leyes de nacionalidad, reflejó en prácticamente todos los Estados de la Península Arábiga la idea de la pertenencia a la comunidad en torno a los lazos del padre. Las leyes de nacionalidad de Bahréin, Kuwait, Omán, Qatar, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos están fundadas en el principio del ius sanguinis, restringiendo así el acceso a la nacionalidad solamente para los hijos de nacionales masculinos, creando un precedente riesgoso para los hijos de apátridas o personas que por alguna razón no pueden heredar la nacionalidad a sus hijos. Las leyes de nacionalidad en Bahréin, Kuwait y Qatar solamente otorgan la nacionalidad a los hijos de padres que sean nacionales. Las madres de estos países están imposibilitadas para transmitir la nacionalidad a sus hijos, y solamente en caso de que la identidad del padre sea desconocida o la paternidad no sea comprobada, los hijos pueden recibir la nacionalidad. La ley de nacionalidad de Omán otorga la nacionalidad bajo los mismos preceptos que los otros países, pero sí incluye una salvaguarda para otorgar la nacionalidad omaní a los hijos de apátridas que nazcan en el territorio del país. Lo mismo ocurre en Arabia Saudita, en donde la ley reconoce la nacionalidad saudí para los hijos de apátridas, mientras que en los Emiratos Árabes Unidos, los niños que nacen de padres apátridas reciben la nacionalidad, 39 Kanchana, Radhika, “¿How do Muslim States Treat their "Outsiders"?: Is Islamic Practice of Naturalisation Synonymous with Jus Sanguinis?”, en Jureidini, Ray y Hassan, Said (eds.), Migration and Islamic Ethic: Issues of Residence, Naturalization and Citizenship, Países Bajos, Brill, 2019, p. 138. 26 y los niños cuyos padres no pueden transmitirles la nacionalidad, pueden optar por la naturalización al cumplir la mayoría de edad. Como se puede entrever, las leyes de nacionalidad de los Estados del Golfo Pérsico tienen características sumamente restrictivas, que ponen en riesgo de apatridia a muchos niños que nacen de padres extranjeros o de padres apátridas. Por el otro lado, los niños que nacen fuera del matrimonio también están en riesgo de convertirse en apátridas pues la totalidad de los países mencionados anteriormente cuentan con leyes de registro civil sumamente restrictivas, que no consideran en términos reales la participación de la madre para registrar a los recién nacidos, lo que puede hacer difícil el acceso de los niños al derecho a una identidad si el padre está ausente, es apátrida o el niño nació en una relación extramarital. Como apunta Betsy Fisher: “Gender dicrimination in civil registration law impedes women’s ability to register their children’s births, and restrictions on registering non marital children may prevent mothers and fathers alike from registering the births of their children, thereby limiting the children’s ability to gain nationality”.40 Las complicaciones para registrar el nacimiento de un niño que nació fuera del matrimonio en países como Arabia Saudita y Qatar implican la probabilidad de que la madre, o ambos padres, sean procesados penalmente por el delito de adulterio, lo que aumenta el riesgo de que los niños nacidos en condiciones distintas a lo dispuesto por la ley, sean apátridas. Distintos organismos internacionales han documentado que la magnitud de la apatridia en la región del Golfo Pérsico está vinculada al carácter restrictivo de las leyes de nacionalidad. Sin ahondar en las causas de fondo del carácter restrictivo de las leyes, que puede estar fundado en motivos de discriminación étnica o religiosa, el Institute on Stateless and Inclusion señaló en un informe del 2015, que las leyes de nacionalidad en los países que integran el Consejo de Cooperación del Golfo, compartían características discriminatorias, 40 Fisher, Betsy, “Gender discrimination and statelessness in the Gulf Cooperation Council states”, Michigan Journal of Gender & Law, vol. 23, 2016, p. 284. Disponible en https://repository.law.umich.edu/mjgl/vol23/iss2/1/, fecha de consulta el 30 de mayo de 2021. 27 lo que ha provocado que la población apátrida en países como Kuwait y Arabia Saudita alcance casi 93,000 y 70,000 personas respectivamente.41 41 Fisher, Betsy, Statelessness in the GCC: gender discrimination beyond nationality law, Institute on Statelessness and Inclusion, 2015, p. 2. Disponible en https://files.institutesi.org/WP2015_01.pdf, fecha de consulta el 30 de mayo de 2021. 28 CAPÍTULO 2. DISCRIMINACIÓN Y APATRIDIA: EL ORIGEN DE LA APATRIDIA BIDUN Como se mencionó en el capítulo anterior, una de las causas más comunes de la apatridia es la privación arbitraria de la nacionalidad. Esta puede darse en forma de una retención de la nacionalidad, o al despojar a un individuo de su nacionalidad. La principal característica de la privación de la nacionalidad es que usualmente se da por motivos discriminatorios en contextos en los que los Estados no reconocen la nacionalidad a individuos de ciertas etnias o que no pueden probar una conexión antigua con el territorio del Estado. La privación arbitraria de la nacionalidad también comprende a las leyes de nacionalidad que han sido creadas en torno a criterios restrictivos y que han sido diseñadas para prevenir que las personas pertenecientes a ciertos grupos puedan obtener la nacionalidad.42 En este capítulo, abordaremos el origen de la apatridia entre los bidun como un ejemplo de privación arbitraria de la nacionalidad a partir de la creación y puesta en marcha de la Ley de Nacionalidad de 1961 de Kuwait, que dejó fuera a las personas beduinas a través de un mecanismo excluyente, que tomó forma a raíz de las divisiones existentes en la sociedad kuwaití entre los hadar, es decir la población urbanita al interior de los muros de la ciudad de Kuwait, y los beduinos que transitaban a lo largo de la Península Arábiga y que contaban con conexiones y raíces en Kuwait y en Arabia Saudita. 2.1 Los orígenes transnacionales de Kuwait La división entre hadar (sedentarios), y badu (nómadas), ha sido por siglos el “eje que divide a la población de Arabia en dos sectores”.43 La división social entre los beduinos y los habitantes de las ciudades fue durante siglos algo común en las sociedades de la Península Arábiga, y en el desarrollo histórico de Kuwait esta división tiene una especial relevancia para comprender la manera en la que se forjó la identidad nacional a partir de la división de la población en dos sectores. 42 Blitz, Brad y Lynch, Maureen, op.cit., pp. 19. 43 Al-Rasheed, Madawi, Politics in an Arabian Oasis: Society and Culture in the Modern Middle East, Londres, Tauris, 1997, p. 117. 29 La creación de Kuwait se dio en el año de 1716, cuando tribus pertenecientes a la confederación Anizah, específicamente de la rama Utub que reunía a tribus nómadas, migraron de la parte central de la península hacia la costa del Golfo Pérsico, motivados por el hambre y en busca de mejores tierras para mantener a sus rebaños. Como apunta Frederick Anscombe, los habitantes originales de Kuwait fueron pastores nómadas, que tal y como muchas otras tribus, se fueron asentando en las regiones costeras de la Península Arábiga en busca de reservas de agua más abundantes, pero también motivados por el atractivo de las actividades pesqueras y el comercio con los vecinos al otro extremo del Golfo.44 Dentro de las familias que formaron el primer asentamiento en Kuwait, destacaba el linaje de los Bani Khalid, que formaron el Kut, es decir, el primer fuerte o la primera muralla que daría forma a la ciudad de Kuwait y que fue construido por el Emir Suleiman Al Hamid para proteger la ciudad. Tras la muerte del Emir Suleiman Al Hamid, las familias más notables, que incluían a los Al Sabah; la familia Al Jalahima, y la familia Al Khalifa, decidieron que el control de la ciudad de Kuwait y sus alrededores quedaría a cargo de la familia Al Sabah, mientras que el control de las actividades marítimas y el comercio quedarían a cargo de las familias Al Jalahima y los Al Khalifa, respectivamente. Como señala Mansfield: “(…) a certain power structure was in place within Kuwait from the beginning of the state’s formation and this interesting arrengement which created a balance of power between the rulers, the merchants and the seamen gave the merchants and seamen a fair degree of power in political affairs. (…) Kuwait’s history is an early example of the effects of economic interests on a global level”.45 Al tiempo en el que la familia Al Sabah ocupaba su lugar como gobernante de Kuwait y el área circundante, el asentamiento portuario se convirtió en una ciudad atractiva para el comercio y para otras familias importantes con orígenes en lo que hoy es Irán, Irak y Arabia Saudita. Sobre la importancia de Kuwait en el siglo XVIII, Freeth señala: “Desert caravans carried rice, wheat, dates, vegetables and fruit from Basra. Basra houses the Shatt al-Arab river where the Tigris and the Euphrates meet and flow into the Arabian Gulf (called the Persian Gulf by the Persians, the Gulf of Basrah by the Ottomans). This location, of being a stop-over for caravans, a harbor for fishing and pearl-diving, and a 44 Anscombe, Frederick F., The Ottoman Gulf, the creation of Kuwait, Saudi Arabia and Qatar, Nueva York, Columbia University Press, 1997, pp. 11 y 12. 45 Mansfield, Peter, Kuwait: Vanguard of the Gulf, Londres, Hutchinson, 1990, p. 6. 30 port for ships, neighbouring and competing with Basrah, made Kuwait an ideal merchant settlement”.46 Las familias de origen persa y de Bahréin ocuparon lugares distinguidos al dedicarse a las tareas del comercio y a las actividades marítimas, ya como marineros o como comerciantes que iban de puerto en puerto ofreciendo sus productos. Las familias que tenían orígenes importantes en otras partes de la península se conocieron como tujjar (comerciantes) que se dedicaban a comerciar telas, utensilios de metal y prendas de algodón. Otras familias se dedicaron al comercio de tabaco, que floreció en el puerto a raíz de las interpretaciones religiosas prohibitivas al interior de la Península. Los Zubara’ eran familias provenientes de Zubayr, cerca de Basra, que ocuparon lugares prominentes en la conducción de la fe por contar entre sus miembros a importantes estudiosos de la rama sunni del islam.47 Por el otro lado, las tareas que requerían esfuerzos físicos eran ocupadas por los ‘ajam, personas provenientes de otras partes de la Península o que habían decidido asentarse al interior de los muros de la ciudad y que eran artesanos, confeccionaban el vestido, regentaban espacios para el consumo de los alimentos o buceaban en busca de perlas. Es importante hacer un paréntesis para señalar la importancia de los linajes en la sociedad kuwaití, tanto en siglos pasados como en la sociedad actual. La formación de Kuwait estuvo vinculada a un rápido crecimiento económico que atrajo a tribus y familias de distintas latitudes, quienes ocuparon puestos y profesiones de acuerdo a sus propios orígenes. En ese sentido, la sociedad kuwaití era una sociedad profundamente segmentada, en donde la pertenencia a los distintos estratos de la población podía permitir o prohibir ejercer ciertas profesiones, acceder a ciertos puestos, o vivir en ciertos lugares. Al respecto, Beaugrand señala que una parte importante de lo que define a las personas de los estratos altos de la sociedad kuwaití, es que pueden rastrear sus orígenes a los primeros fundadores de Kuwait que migraron desde el Néyed, o entre las distintas familias y linajes que migraron desde otras latitudes como Bahréin o Persia. La importancia de los apellidos es 46 Freeth, Zara, Kuwait was My Home, Londres, Rusking House, 1956, p. 43. 47 Beaugrand, Claire, Statelessness and Transnationalism in Northern Arabia: Biduns and State Building in Kuwait, 1959-2009, PhD thesis, United Kingdom, The London School of Economics and Political Science, 2014, p. 87. 31 tal, que incluso hoy en día es posible identificar a quienes detentan altos puestos en el gobierno o en el sector empresarial por sus apellidos que guardan relación con los hitos históricos de Kuwait.48 Al otro extremo de la escala social kuwaití, fuera de los muros de la ciudad se encontraban los beduinos –llamados badu-, nómadas y seminómadas que habían migrado desde el Néyed al mismo tiempo que las familias que habitaban en la ciudad, pero que se trasladaban por toda la península en los territorios que hoy dan forma a Kuwait, Irak y Arabia Saudita en busca de terrenos fértiles para sus rebaños y otras actividades comerciales de pequeña escala. Aunque los beduinos no guardaban lealtad a la familia Al Sabah en los mismos términos que los habitantes de Kuwait, si existía una conexión con la ciudad porque los beduinos regresaban al exterior de los muros de manera constante para repostar, comerciar y apoyar al Emir con el resguardo de las caravanas de comercio. Como señala Kostiner: “It is a power sharing partnership involving pastoral nomads on the margins of cultivation, semisedentarized (especially agriculturalist) tribesmen, occasionally urban dwellers, and a ruler or chief domiciled in a town or in the countryside. In the chiefdom, the nomads and semisedentarized tribesmen are expected to refrain from the disruptions and to contribute military forces for protection and expansion. In return, town dwellers are expected to provide these rural force with access to marketing and organized religion. The chief’s function is to supervise partnership”.49 Esta forma de organización de la seguridad y del espacio circundante a las ciudades fue común en toda la Península Arábiga. Los Emires requerían de la población nómada al no contar con los recursos humanos suficientes para crear guardias dedicadas enteramente al resguardo del territorio y de las caravanas. Del mismo modo, las tribus nómadas sirvieron a la expansión de la dirah, es decir, la tierra en la que los rebaños pueden pastar y que están sujetas al control de la autoridad de un Emir o de una tribu. Aunque el territorio ocupado por la dirah representaba el territorio bajo el que el Emir ejercía su autoridad, ese territorio no era permanente, sino que podía reducirse o incrementar en relación al tránsito de las tribus nómadas y su relación con el Emir. Además 48 Beaugrand, Claire, op. cit., p. 88. 49 Kostiner, Joseph, The Making of Saudi Arabia, 1916-1936: from Chieftaincy to Monarchical state, Nueva York, Oxford University Press, 1993, p. 8. 32 del resguardo de las caravanas y de la expansión de la dirah, a veces los Emires requerían de las tribus beduinas para atacar a otras ciudades y pueblos con los que existieran conflictos. Respecto a la relación entre los Emires y las tribus beduinas en la expansión y resguardo del territorio, Beaugrand señala: “Before the establishment of fixed international borders, the rulers of the Arabian Peninsula used the social practices of Bedouin seasonal migrations to define the territory upon which they wielded power. The ability to control the tribes of the hinterland and insure the loyalty formed the basis of their political legitimacy”.50 Este acuerdo entre las tribus beduinas y la familia Al Sabah dio forma a una nueva clase social en Kuwait, fuera de los muros y de la dinámica urbana y comercial que estaba forjándose y que daba forma a una incipiente sociedad kuwaití, que atravesaba procesos de definición de sus costumbres, sus tradiciones y de una identidad compartida. 2.2 Los orígenes de la división social entre Hadar y Badu: La implantación en Kuwait del modelo de Estado europeo La división social entre Hadar y Badu se puede entender como un proceso de división entre quienes vivían dentro de los muros de Kuwait, y los beduinos que habitaban fuera de los muros. Como se mencionó en el apartado anterior, la sociedad urbanita en Kuwait se forjó a raíz de migraciones y de la construcción de la estructura económica y social, en la que cada familia tenía su lugar. En este proceso de creación de la estructura socioeconómica kuwaití, los beduinos quedaron completamente etiquetados como un grupo externo, a pesar de sus conexiones con Kuwait. Sin embargo, el carácter externo de los beduinos que transitaban a lo largo de Península y se asentaban en Kuwait por temporadas, no significó de primera mano que estos fuesen tratados con hostilidad. Es importante recordar el rol que jugaban las tribus nómadas en la expansión del territorio controlada por cada Emir, y la enorme relevancia que la expansión de la dirah tuvo en el proceso de formación del Estado de Kuwait, y que 50 Beaugrand, Claire, “Borders and spatial imagineries in the Kuwait identity”, Geopolitics, vol. 23, 2018, p. 550. 33 terminaría por enfrentar a Kuwait con sus vecinos del Néyed a principios del siglo XX, como abordaremos más adelante. Sobre la coexistencia de los beduinos en la sociedad kuwaití, Parolin señala que la división entre nómadas y urbanitas no era del todo clara en la Arabia pre colonial, previo a la incursión del Imperio Otomano y del Mandato Británico, ya que existían muchos puntos de encuentro entre la comunidad asentada dentro de Kuwait y las tribus beduinas. La conexión de los beduinos con Kuwait, como ya se mencionó antes, se debía a la lealtad que las tribus nómadas guardaban con la familia Al Sabah. Además, las tribus beduinas se asentaban de manera periódica a las afueras de Kuwait para repostar y comerciar, pero también para cultivar la tierra. Nuevos estudios sobre los orígenes de Kuwait señalan que las familias asentadas en la ciudad y las tribus beduinas tenían fuertes conexiones incluso familiares, que les permitían mantener control compartido sobre los rebaños, las fuentes de agua, los terrenos para que los rebaños pastaran y la organización del cultivo de la tierra. La propiedad se entendía en términos comunitarios, pero esta no era definitiva, sino que era temporal y no existía un registro público de la propiedad que le otorgara a las familias más derechos sobre otras para el aprovechamiento de la tierra.51 Sobre la contribución de la población beduina en Kuwait se puede señalar que estos cumplían con ciertas funciones esenciales para el mantenimiento de las rutas de comercio, sobre todo en las rutas largas que implicaban el movimiento de ciertos de personas y de camellos por el desierto, así como en otras labores como la elaboración de productos de origen animal. Los beduinos también contaban con porciones de tierra a las afueras de Kuwait que emplearon para asentarse de manera permanente, en las que desarrollaron actividades agrícolas, e incluso participaban en actividades marítimas, como la pesca y la búsqueda de perlas, de las que empleaban los ingresos para comprar más productos a los comercios localizados dentro de los muros. Considerando la conexión entre la población beduina y la población asentada en Kuwait, que forjaba una relación de coexistencia en la que los beduinos protegían el exterior de 51 Parolin, Gianluca P., Citizenship in the Arab World: Kin, Religion and Nation-State, Países Bajos, Amsterdam University Press, 2009, p. 33. 34 Kuwait y resguardaban la tierra para el pastoreo, e incluso existía una propiedad compartida de recursos como el agua y la tierra, se puede hablar entonces de una relación de interdependencia en la que los beduinos cumplían un rol en la sociedad kuwaití bien definido, a pesar de su carácter nómada. Considerando lo anterior, podemos preguntarnos ¿qué sucesos motivaron que la distinción entre las tribus beduinas y la población asentada en Kuwait se transformara en una dicotomía? Al respecto, Heather Alexander señala que la incursión colonial de las naciones europeas en Arabia motivó la implantación del modelo de Estado europeo, que había tomado forma desde el siglo XV y en el que confluían elementos como gobierno, territorio y población; un modelo de Estado en el que las poblaciones nómadas no encajaban: “Since Europeans came into contact with nomadic societies in the “new world” in the 15th century, European scholars have struggled to fit nomads into the European model of human society. While there were nomads in Europe in “remote” places like Scandinavia, most nomads were peripatetic minorities who were constantly portrayed as being “from somewhere else”, as “outsiders” or even as “enemies”. The idea that nomads could not be “political subjects” was common in European political thought”.52 La visión negativa sobre las poblaciones nómadas en Europa influiría en la percepción de las poblaciones nómadas en Arabia. Para las potencias europeas, el nomadismo era una característica que impedía la formación de estructuras estatales, por lo que fue considerado algo hostil o contrario al proyecto colonial. El modelo de Estado europeo, es decir gobierno población y territorio, chocó de frente con las características de la organización política y territorial que prevalecía en la Península y del que participaban la mayoría de los pueblos. En ese contexto, para el proyecto colonial europeo, la población nómada se perfiló como un asunto a tratar o resolver, algo a qué encontrarle su lugar en la formación de las nuevas unidades políticas de la Península. El asunto del territorio y la expansión de las tribus nómadas guardó una importancia vital para el establecimiento de los poderes coloniales en Arabia. Como Gilbert señala, las poblaciones nómadas eran percibidas como ocupantes “poco efectivos” del territorio, que 52 Alexander, Heather, The Nationality and Statelessness of Nomads under International Law, Países Bajos, Tilburg University, 2020, p. 35. 35 daban paso a “vacíos de soberanía” que podían ser ocupados por Estados de “estilo” europeo, que permitirían definir las fronteras de manera permanente.53 En ese sentido, la división entre hadar y badu se entiende mejor como una división que se originó en el proceso de state-building que sobrevino al periodo colonial enfrentado por Kuwait bajo el mandado británico y desde la época de influencia otomana, que se definió por completo tras el hallazgo de petróleo en el subsuelo de Kuwait y el consecuente interés en definir y proteger las fronteras. Como apunta Al-Nakib: “(…) the existence of the hadar/badu dichotomy in Kuwait today is an outcome of state-building strategies adopted in the early oil decades”.54 Si bien el factor del state building en la formación de una división social más marcada entre la población beduina y la población asentada en Kuwait se dio en el contexto del Mandato Británico sobre Kuwait, el inicio de la búsqueda del asentamiento de las personas beduinas por considerarles un factor que debilitaba el poder político sobre el territorio, dio comienzo desde la llegada de la influencia Otomana a Arabia. En los siguientes apartados haremos un recuento histórico de la manera en la que la formación de Kuwait como un Estado moderno, derivó en la división social hadar/badu con las características discriminatorias que esta división expresa hoy en día. También abordaremos el factor del expansionismo saudí y su incidencia en la formación de la identidad nacional kuwaití, y cómo influyó en la creación de las leyes de nacionalidad del Estado de Kuwait. 2.2.1 La identidad kuwaití bajo el Imperio Otomano A finales del siglo XIX, el Imperio Otomano llegó a expandirse hasta Basra, con lo que la ciudad de Kuwait se encontró bajo la influencia del dominio otomano. La presencia otomana significó para Kuwait obtener protección frente a los piratas que asaltaban a los puertos del Golfo, lo que permitió a Kuwait acrecentar su sentido de independencia frente a otras ciudades costeras. Los otomanos llevaron consigo a la región la creación y vigilancia de fronteras, demarcando las primeras líneas fronterizas de la Provincia de 53 Gilbert, Jérémie, Nomadic Peoples and Human Rights, Londres: Routledge, 2014, p. 67. 54 Al-Nakib, Farah, “Revisiting hadar and badu in Kuwait: Citizenship, housing and the construction of a dichotomy”, International Journal of Middle East Studies, vol. 46, no. 1, 2014, p. 7. 36 Basra, aunque en términos reales la frontera era completamente permeable, sobre todo en las partes al interior de la península y no tenía mayor relevancia para las tribus beduinas que continuaron moviéndose por la península y para las que las guardias otomanas no eran más que objetivos para asaltar. El dominio otomano no representó un gran cambio para las autoridades kuwaitíes. A pesar de que los otomanos intentaron incrementar su influencia en el este de la Península, entonces conocido como Al-Hasa, la familia Al-Sabah mantuvo su autoridad sobre Kuwait y sobre las áreas circundantes, aceptando el título nominal otomano de “gobernadores provinciales de Al-Hasa”.55 Al respecto de la relación entre las autoridades de Kuwait y el Imperio, historiadores como Frederick Anscombe señalan que el vínculo entre Imperio y Emirato era más un vínculo religioso que estrictamente político, semejante a la lealtad de los monarcas europeos hacia la figura del Papa. El título de Kaymakam, que reconocía la autoridad de Kuwait sobre la provincia que ocupaban, tenía un carácter honorario sin ninguna función real de administración para los Otomanos, y las fuerzas kuwaitís solamente se unían a las fuerzas otomanas cuando las condiciones eran favorables para los intereses del Emir, actuando más como aliados que como subordinados.56 A pesar de que para la familia Al Sabah la incursión del Imperio Otomano en la región no representó un gran cambio, para la población beduina representaría el comienzo del declive de su independencia y de su importancia en la estructura social de Arabia. El Imperio Otomano estableció fuertes militares y pequeños puestos administrativos en el territorio y comenzó a cobrar los respectivos impuestos, aunque su influencia estaba muy limitada por la amplísima proporción del territorio que debían de cubrir. La administración otomana solamente pudo ser efectiva en Irak y en las regiones hacia el norte de Kuwait, e incluso en esas regiones, el Imperio apenas logró un pequeño impacto en el estilo de vida de los Beduinos. El Imperio era flexible en sus políticas dirigidas al control de esas áreas porque era imposible ejercer un control real en la zona. El objetivo principal del Imperio era 55 Méndez Barozzi, Ricardo, La creación del Emirato de Kuwait, Argentina, Universidad Nacional del Mar de Plata, 2017, p. 4. 56 Anscombe, Frederick F., “The Ottoman Empire in recent international politics-I: The case of Kuwait”, The International History Review, vol. 28, no. 3, 2006, p. 550. 37 mitigar los enfrentamientos entre clanes al asentar a las tribus en nuevos pueblos creados específicamente con ese propósito. No obstante, a pesar de la flexibilidad y de la libertad con la que Kuwait pudo seguir siendo administrado por la familia Al Sabah y las pocas repercusiones que tuvo la presencia otomana en la región en términos administrativos, la visión otomana sobre los beduinos si tuvo repercusiones y comenzó a germinar la idea del nomadismo como un “problema”. En general, para el Imperio Otomano los beduinos representaban un obstáculo para ejercer su soberanía en las colonias de Arabia. Los nómadas asaltaban las caravanas otomanas, y su tránsito por las fronteras era percibido como un riesgo para la seguridad. En los registros otomanos se señalaba a los nómadas como “bandidos” que se rehusaban a reconocer la autoridad del imperio, atacaban a los habitantes de los pueblos otomanos y eran un obstáculo para el desarrollo de la agricultura y la autosuficiencia de la región.57 Al respecto, comenta Yasemín Avci: “The Ottoman Empire viewed Bedouins as a threat to the state’s control, but until the late nineteenth century they were unable to come up with a solution to the problem. One governor complained that “in many occasions they abused the trust that the state placed in them. They stole money, and they unlawfully seized public property, thus they enriched themselves at the expense of the peasantry and the state”.58 Ampliando la percepción negativa sobre los beduinos para el desarrollo de la agricultura, Frantzman y Kark señalan que las actividades pastoriles de los beduinos eran percibidas de manera negativa por las fuerzas coloniales europeas, sobre todo en el Norte de África, donde se culpaba a los beduinos por “destruir” o alterar el ambiente en el que vivían. Las ideas sobre cómo se debía realizar la agricultura y cómo debía ser administrada la tierra chocaban con las actividades pastoriles de los beduinos, que transitaban de manera intermitente entre la costa y las áreas centrales de Arabia con sus rebaños.59 57 Anscombe Frederick, F., “The Ottoman Gulf…”, cit., p. 122. 58 Avci, Yasemin, “The Application on Tanzimat in the Desert: The Bedouins and the Creation of a New Town in Southern Palestine (1860-1914)”, Middle Eastern Studies, vol. 45, no. 46, 2009, p. 971. 59 Frantzman, Seth y Kark, Ruth, “Bedouin Settlement in Late Ottoman and British Mandatory Palestine: Influence on the Cultural and Environmental Landscape, 1870-1948”, New Middle Eastern Studies, 1, 2011, p. 5. 38 Para contener a las poblaciones beduinas en el Golfo, el Imperio Otomano emprendió una serie de acciones que más tarde serían replicadas por las potencias coloniales cuando se trataba de someter a poblaciones nómadas o indígenas: Las represalias militares, el asentamiento forzado y el impulso y control de las actividades agrícolas. Estas estrategias no eran nuevas para el Imperio, pues en el siglo XVII, bajo la administración de Mustafa Pasha, que se convirtió en Gran Visir del imperio en 1689, se ordenó el asentamiento y el registro de los nómadas en todo el Imperio, a pesar de que las características geográficas del Golfo Pérsico no eran propicias para el establecimiento de grandes campos agrícolas. A final de cuentas, la política otomana sobre los beduinos de Kuwait no produjo los resultados esperados. En términos generales, el plan de asentamiento fue un fracaso y la política de recaudación también falló al no ser posible cobrar los impuestos a las grandes caravanas beduinas. Los esfuerzos otomanos por mantener la seguridad en la región fueron infructuosos e incluso se veían orillados a pagar a las propias tribus para brindar seguridad en la zona. Para finales del siglo XIX, el Imperio Otomano no había podido consolidar su control sobre Basra y tampoco pudo comenzar con el proyecto para un nuevo sistema de propiedad de la tierra.60 Mientras tanto, el interior de la Península Arábiga seguía bajo control de las tribus beduinas. Para finales del siglo XIX, la frontera norte de Kuwait con Irak estaba bien definida, aunque en disputa, mientras que la frontera sur era todavía una frontera permeable y cambiante en cuanto esta se extendía hasta donde las tribus beduinas le siguieran siendo leales a la familia Al Sabah o comenzaran a obedecer la autoridad de otros gobernantes del Néyed. La lealtad de las tribus beduinas y la seguridad de la frontera comenzó a ser una preocupación para la familia Al Sabah por los constantes ataques de tribus del interior de la Península, que atacaban las caravanas kuwaitís. Conscientes del fracaso de los intentos otomanos por asentar a las tribus beduinas, el Emir Mubarak buscó forjar una alianza con Inglaterra. 60 Frantzman, Seth y Kark, Ruth, “Empire, State and the Bedouin in the Middle East, Past and Present: A Comparative Study of Land and Settlement Policies”, Middle Eastern Studies, vol. 48, no. 4, 2012, p. 491. 39 Es importante marcar un paréntesis en la importancia estratégica que Inglaterra consideraba hacia Kuwait pues esta se re-definió tras el hallazgo de petróleo en el subsuelo kuwaití. Antes del descubrimiento del petróleo, el interés británico en Kuwait se centraba en tener acceso al puerto y el comercio con la ciudad y el resto de pueblos del Néyed que eran accesibles desde ese punto, aunque en particular el interés británico residía en el comercio de perlas, abundantes en esa región. Posterior al descubrimiento del petróleo, el interés británico y el interés de la familia Al Sabah sobre las fronteras, el territorio y la lealtad de las tribus beduinas se convirtieron en el factor central para la consecuente alianza británica-kuwaití que buscó asentar a las tribus beduinas para asegurar su lealtad frente al expansionismo de otras tribus del Néyed. La incursión británica en la Península Arábiga en el siglo XX, y la consecuente imposición del sistema de Estados europeos generó un cambio sin precedentes que motivó la formación de nuevas estructuras políticas y sociales. El cambio en la estructura social kuwaití y la búsqueda de su asentamiento y la seguridad de las fronteras motivó la adopción de las primeras leyes en torno a la nacionalidad kuwaití, lo que cristalizó el origen de un discurso que, como mencionamos en apartados anteriores, motivó la dicotomía entre hadar y badu. Parafraseando a Christine Helms: “El factor más importante para entender los traumas del pluralismo de este siglo es la imposición del sistema de Estados europeos. El desmantelamiento del Imperio Otomano creó un vacío de poder, que fue llenado por Gran Bretaña, Francia e Italia a través de mandatos. La creación de fronteras y estados, la introducción del nacionalismo europeo producto del estado secular no dinástico, eran completamente ajenos en la región. La creación de estos Estados creó nuevos procesos. Con la esperanza de calmar la oposición y aumentar su influencia, los poderes coloniales se unieron con las élites locales y las fuerzas emergentes, para moldear el nuevo aparato estatal. Siglos de tradición lingüística, étnica, tribal, formas de asociación religiosa y regional, fueron de pronto remplazados por nuevos nacionalismos y grupos de influencia: Repúblicas, monarquías, emiratos, un sultanato. La estructura estatal alteró un importante número de movimientos tribales, relaciones urbanas y rurales y contactos intrarregionales”.61 61 Helms, Cristine M., Arabism and Islam: Stateless Nations and Nationless States, Washington D.C, The Institute for National Strategic Studies, 1990, p. 17. 40 2.2.2 La formación de la nacionalidad kuwaití durante el protectorado británico. Cuando se hizo evidente que el Imperio Otomano era incapaz de socorrer a Kuwait ante la fuerza de la política expansionista de la familia Ibn Saud, que avanzaba desde el Néyed y que tenía interés en conquistar Kuwait, el Emir Mubarak buscó forjar una alianza con Inglaterra, que derivaría en la incursión británica en Kuwait como un protectorado, respetando la autoridad del Emir pero manteniendo fuertes lazos políticos y económicos durante las siguientes décadas en las que Inglaterra afianzaría la seguridad e independencia de Kuwait frente a los intereses expansionistas de sus vecinos, demarcando y asegurando las fronteras. En esta sección abordaremos la tensión generada por la imposición británica de un sistema de Estado europeo en la búsqueda de asegurar la soberanía del territorio kuwaití, lo que motivó la adopción de un sistema de nacionalidad que requería de la población que estos tuvieran lazos con el territorio en el que habitaban. Un protectorado, como lo fue Kuwait desde 1899 hasta 1961, se refiere a una relación existente entre dos o más Estados, en el que una parte confiere a la otra la atribución para protegerle o representarle en el ámbito exterior. Las características del protectorado comprenden una base jurídica, normalmente un tratado o acuerdo, así como el consentimiento de la parte dependiente para ceder el ejercicio de algunas competencias al Estado que ejerce el protectorado.62 Otra característica de la relación de protectorado es que no suponía la desaparición del Estado protegido al no existir la intención de anexar el territorio o ejercer un control total sobre este, además de que persistía la independencia formal y el sistema de gobierno.63 En el caso del protectorado británico sobre Kuwait, la representación kuwaití por parte de los representantes británicos en la negociación del Acuerdo Anglo-Otomano, ilustra de manera muy clara los atributos del protectorado. Después de la adopción del protectorado británico en Kuwait, las tribus nómadas se encontraron atrapadas entre los esfuerzos británicos por definir las fronteras y asentar a la población, y el sistema al que estaban acostumbradas para definir su lealtad a la familia Al Sabah, que les permitía transitar por la península sin mayores restricciones. La adopción 62 Rodrigo Hernández, Ángel, “La administración de territorios: del protectorado a la administración territorial internacional”, Revista Académica de Relaciones Internacionales, no. 10, 2009, p. 11. 63 Idem. 41 de políticas de nacionalidad por parte de Inglaterra, que requerían implantar en Kuwait un sistema de Estado europeo, se evidenció como incompatible con las prácticas nómadas. En este contexto se puede localizar la semilla de la apatridia en los bidun de Kuwait: Si bien en un inicio la Ley de Nacionalidad no tuvo mayor importancia para los nómadas, los resultados de esta serían extremadamente relevantes durante el proceso de independencia de Kuwait, cuando el nuevo Estado se asentó en las bases del sistema de Estado que se creó durante el protectorado. Como apunta Heather Alexander: “The philosophy of romantic nationalism, with its emphasis on the natural link that developed between populations, governments and territories provided the rationale for excluding outsiders and denying them rights”.64 El interés británico en asentar a la población beduina y asegurar su pertenencia a Kuwait se debía a la lógica detrás del modelo de Estado y de nacionalidad que se pretendía implantar. La lealtad de la población hacia el Estado es un pilar de la soberanía y de la prevalencia del gobierno. La nacionalidad se entiende como un vínculo entre la población y el territorio, basado en la pertenencia de la población a la nación y los lazos de identidad que los unen a esta. Si la lealtad y la pertenencia de la población de cierto territorio está en duda, entonces la soberanía del Estado sobre ese territorio también está en duda. La importancia del asentamiento y de la lealtad de los beduinos hacia Kuwait como un Estado y no solamente hacia la familia Al Sabah tenía la mayor importancia porque esto permitiría contar con fronteras seguras y bien definidas para desarrollar la industria petrolera. Como apunta Bloom: “Under the western state model, nationality is the link between a state and its population, but states also must have territory, the link between a state and its population and state’s territory. The territorial sovereignty of a state is usually predicated on the idea of a national homeland, the moral argument that a community of people making productive use of a territory have a right to occupy that territory. In the nationality of a population is unclear or in doubt, the state’s sovereignty over the territory may also be in doubt, creating a dangerous ambiguity. As a result, states often use nationality law as a means to claim not only people, but the territory on which they live. (…) Nationality may even be imposed on native peoples as a way to claim their lands”.65 64 Alexander, Heather, op. cit., p. 79. 65 Bloom, Tendayi, Members of Colonized Groups, Statelessness and the Right to Have Rights, Londres, Routledge, 2017, p. 162. 42 La adopción por parte de Kuwait de su estatus como Estado protectorado implicó que Kuwait se convirtiera en una colonia de la Corona británica. No obstante, los británicos contaban con un sistema colonial sumamente complejo en el que existían distintos tipos de colonias en las que ejercían un “dominio indirecto”. Bajo el sistema de Estado protectorado66 las autoridades locales, como el Emir de Kuwait, mantenían su jurisdicción sobre los asuntos internos mientras que los británicos controlaban los asuntos de política exterior, incluyendo los asuntos consulares. Los funcionarios británicos podían ofrecer asesoría a los mandatarios locales de manera informal sobre los asuntos internos con consejos que podían ser atendidos o ignorados a libertad del Emir. Respecto al sistema de protectorados, Fransman señala que este sistema era una ficción porque en términos prácticos la Corona ejercía su influencia económica y política de la misma manera en la que lo hacía sobre los Dominios y las Colonias, pero en los protectorados la jurisdicción sobre las personas recaía en los Estados y las autoridades locales. Como Fransman apunta, “The result of the Protectorate system was to create a British territorial sovereignty while limiting the rights and status of colonized people”.67 A diferencia de la distinción como british subjects que recibían los habitantes en otros sistemas coloniales de la Corona británica, en los Estados protectorados no se otorgaba a los habitantes de estos Estados el reconocimiento como súbditos, sino que la nacionalidad quedaba como un asunto interno y debía ser manejado a discreción de las autoridades locales. En contraste con la situación en los Protectorados, en los Dominios o Colonias de la Corona, los habitantes de estas sí obtenían el estatus de british subjects, y más tarde se les conocería como british nationals que, si bien les reconocía como súbditos de la Corona, no les otorgaba los mismos derechos que confería el status de british citizens, reservado para los nacionales del Reino Unido. Como habitantes de un Estado protectorado, los habitantes de Kuwait estaban, al menos en teoría, bajo la protección de la Corona Británica, más esta protección se limitaba solamente a la protección diplomática y consular en el exterior. El status de British 66 British Protected States es la locución en el inglés. 67 Fransman, Laurie, Fransman’s British Nationality Law, Reino Unido, Bloombsbury Professional, 2011, p. 69. 43 Protected Person, creado específicamente para los habitantes de los protectorados británicos, reconocía el derecho a la protección diplomática y algunas facilidades para viajar o migrar hacia Inglaterra, más no otorgaba ningún otro derecho y no equivalía a contar con una nacionalidad.68 En esencia, el status de British Protected Person solamente se aplicaba con fines consulares o diplomáticos. Permitía a las personas que vivían en los protectorados contar con un documento de identidad para viajar al exterior, pero no implicaba contar con una nacionalidad ni con otros derechos, pues en el ámbito interno seguían bajo la jurisdicción de su Estado y de las leyes locales en materia de nacionalidad.69 En la práctica, personas que contaban con el status de British Protected Person podían acceder con mayor facilidad a permisos de residencia o de trabajo en el Reino Unido, pero la mayoría de los protectorados contaban con leyes que hacían difícil para las personas el poder abandonar su lugar de origen. Como resultado de esto, el status de British Protected Person solo tenía utilidad en términos reales para quienes pudieran viajar al exterior. La gran mayoría de la población kuwaití no obtuvo ningún documento probatorio de su status como British Protected Person y tampoco contaba con documentos que probaran su nacionalidad, pues hasta 1941 no existió una ley de nacionalidad en Kuwait. La obtención del documento probatorio del status de British Protected Person requería de la participación de las autoridades kuwaitís y de funcionarios británicos, aunque los funcionarios británicos se limitaban a expedir el documento para las personas que eran autorizadas por las autoridades locales. En términos reales, la obtención del documento era un proceso engorroso y difícil, que requería contar con recursos y con buenas conexiones con los funcionarios kuwaitís; es por ello que solamente las familias importantes de Kuwait contaron con documentos que probaran plenamente pertenecer a Kuwait y tener protección británica en el exterior. John Harding señala sobre la dificultad de la población kuwaití para contar con documentos probatorios de la identidad y más aún probar el status de British Protected 68 Alexander, Heather, op.cit., p. 114. 69 Weis, Paul, Nationality and Statelessness in International Law, Países Bajos, Brill, 1979. pp. 18-20. 44 Person, que “las personas interesadas debían proporcionar un certificado de nacimiento y contar con documentos expedidos por las autoridades locales para probar su identidad. Esto le dio al Emir el poder de determinar quién accedía a la protección británica y quién no”.70 Lo anterior dio origen a una percepción de división entre quienes contaban con los medios para acceder a procedimientos administrativos y quienes no, que fueron mayoritariamente las personas que vivían a las afueras de los muros y que no contaban con las conexiones necesarias para probar su origen kuwaití. Respecto a la falta de documentos probatorios de su identidad durante el periodo colonial, un informe de Human Rights Watch señala lo imposible que era para la población beduina contar con estos documentos: “In 1920, most resident of Kuwait’s outlying areas were illiterate. Involved in limited agricultural activity, animal husbandry and small scale commodity trading with nomads of the hinterland, these residents, many of whom were nomadic, had near complete freedom of movement in what is now Kuwait and the surrounding countries. Requiring them to prove that they were settled in Kuwait was in itself a difficult requirement”.71 En 1941, Kuwait contó por primera vez con una Ley de Nacionalidad. Esta Ley cimentó la división entre kuwaitís “originales” y naturalizados y el sistema de distintos niveles de nacionalidad que otorgaba más derechos políticos a los nacionales “originales”. Los kuwaitís “originales”, denominados asil, se definieron en la Ley de 1941 como los miembros de la clase gobernante —los hadar—, los residentes de Kuwait desde 1899, y los hijos de padres kuwaitís, así como los hijos de padre musulmán nacidos en Kuwait.72 La naturalización kuwaití requería de un tiempo de residencia de 10 años continuos, ser musulmán y hablar árabe, así como otros requisitos. El proceso de naturalización era atendido al más alto nivel del gobierno, por lo que la decisión de otorgar o no la nacionalidad kuwaití quedaba, en primera instancia, a consideración del Emir. La nacionalidad kuwaití como se estructuró en la Ley de 1941 contaba con elementos islámicos al brindar la nacionalidad en concordancia con el origen del padre y por lo tanto 70 Harding, John, “Matters Colonial, Consular and Curious”, en Hinchcliff, Peter; Ducker, John y Holts, Maria (eds.), Without Glory in Arabia: The British Retreat form Aden, Londres, Tauris, p. 280. 71 Human Rights Watch, The Bedoons of Kuwait: Citizens without Citizenship. Estados Unidos, Human Rights Watch, 1995, p. 8. 72 Parolin, Gianluca P., op. cit., p. 89. 45 contaba con elementos del principio de ius sanguinis para otorgar la nacionalidad. No obstante, siguiendo la tradición británica también contaba con elementos del ius soli y otorgaba la nacionalidad para los nacidos en Kuwait. Como podemos observar, esta primera Ley era hasta cierto punto incluyente, sin embargo; en los años posteriores, tras el término del acuerdo por el que Kuwait fuera un protectorado británico y su consecuente independencia en el contexto internacional y el factor del expansionismo saudí, que se hizo presente desde hacía décadas a finales del siglo XIX, dieron paso a una serie de reformas que restringieron los criterios con los que se otorgaba la nacionalidad y que, con la creación de la Ley de Nacionalidad de 1961, dieron origen a la denominación de los beduinos como bidun, personas sin patria que se encontraron atrapadas en un nuevo sistema internacional en la Península, con fronteras inflexibles y Estados que no estaban dispuestos a reconocerlos como nacionales. La visión colonial y el modelo de Estado que se buscaba construir en Kuwait tendría importantes efectos en las relaciones entre los beduinos y el Estado tras la independencia. La construcción colonial de Kuwait benefició a la población urbana, mientras que los beduinos estuvieron sujetos a las políticas de sedentarización. Estos cambios y el factor del expansionismo saudí tendrían grandes efectos en el periodo de independencia y la formación del nuevo Estado. Como apunta Heather Alexander: “While urban settled communities benefited from increased access to documents, registration and even some rights as nationals of empire, nomads were often completely excluded from these developments. While this may have appeared as quasi-independence at the time, in reality, state systems were growing up around nomads without their participation or input. As European-style states began to develop in urban and coastal areas, nomads were often not included in this system, or came to reject it as irrelevant or even harmful to their way of life. This mis-match, the mis-match between nomadism and the needs and requirements of the nation-state system, would only worse during decolonization”.73 2.2.3 El expansionismo saudí en la formación de la identidad kuwaití Como un paréntesis en el tema de la formación de la identidad y la nacionalidad kuwaití, es importante abordar el factor del expansionismo saudí y su relación con las tribus beduinas en la formación de la idea del desierto y las tribus que lo habitaban como 73 Alexander, Heather, op. cit., p. 113. 46 elementos hostiles para la seguridad de Kuwait. En esta sección abordaremos el factor del expansionismo saudí retomando el desarrollo de las fronteras entre Kuwait y el Sultanato del Néyed, que más tarde se convertiría en Arabia Saudita, así como el papel que jugó la Ikwhan en la búsqueda de expansión de territorio saudí y cómo estos elementos crearon la imagen de una sociedad kuwaití separada entre quienes vivían en Kuwait y quienes vivían en los alrededores y fuera de los muros. Como abordamos anteriormente, previo a la incursión del Imperio Otomano y el británico, las fronteras en la Península Arábiga eran fronteras cambiantes, sobre las que no existían límites claros pues estas se modificaban con el tránsito de las tribus beduinas y la lealtad de estas hacia uno u otro Emir. La dirah era el territorio ocupado por estas tribus y para los gobernantes significaba el poder de controlar las caravanas que circulaban por ese espacio, pero el principal atractivo de expandir la dirah consistía en controlar más tierra fértil en la que pudieran pastar los rebaños, un recurso preciado en el implacable desierto árabe. La delimitación clara de las fronteras fue un elemento ajeno al desarrollo de la Península hasta la incursión del Imperio Otomano, cuyos esfuerzos por demarcar el territorio fueron infructuosos. Con la entrada del Imperio Británico, el desarrollo y formación de los Emiratos y el Sultanato del Néyed como Estados con territorio y población bien definidos motivó la adopción, por primera vez, de acuerdos en torno a las fronteras. El Acuerdo Anglo-Otomano de 1913 fue el primer intento por delinear los límites de Kuwait a través de un acuerdo de dos niveles. En un primer nivel, le atribuía total autonomía a Kuwait sobre un área circundante de 60 km desde el centro de la ciudad de Kuwait. El segundo nivel cubría un área circundante de 225 km “bajo la influencia administrativa del Emir de Kuwait”.74 Mientras las partes británica y otomana delimitaban las fronteras de Kuwait, Abdelaziz Ibn Saud, sultán del Néyed, forjaba la unificación de la Península. La labor de Ibn Saud para unificar Arabia se fortaleció a partir de la organización de la Ikhwan, una fuerza 74 Al-Saif, Bader, Along the Kuwaiti-Saudi Border, Stability is Built on Flexibility., Washington D.C, Carnegie Endowment for International Peace, 2021, p. 4. 47 militar conformada por tribus beduinas que habían jurado su lealtad a Ibn Saud y que expandían la dirah a través de la formación de pueblos conocidos como hijrahs. Estos pueblos se establecieron alrededor de los oasis y comenzaron a adoptar estilos de vida sedentarios, fortaleciendo la agricultura. Unirse a la Ikhwan brindaba a las tribus espacios para vivir, escuelas, equipo agrícola, armas y espacios para practicar la religión.75 La expansión de la Ikhwan significó también la expansión de las enseñanzas de Ibn Abd al- Wahhab, fundador del wahabismo en el siglo XVIII. Como resultado de esto, las tribus beduinas que se adherían a Ibn Saud comenzaron a ser consideradas fundamentalistas y fieles de una rama del islam más tradicional.76 Al respecto de las tribus que se adherían a la Ikhwan y lo que significaba para ellas, Freeth apunta: “(…) were expected to sell their camels and sheep, abandon their traditional nomadic habits, which in the past had been conductive to raids and defections, and become sedentary. By adopting agriculture and joining a religious revivalist movement, these tribes were also supposed to develop a new sense of cohesion and loyalty typical of a community of believers and to proselityze other tribal groups in the revivalist Wahhabi creed in order to extend pro-Saudi support. In addition, Ibn Saud sought to benefit from their military skills by turning them into a standing army in service of the state”.77 A través de la Ikhwan, Ibn Saud reclamó, en muy poco tiempo, buena parte de la Península Arábiga: En 1919 comenzó el proceso de conquista del Hiyaz, atacó las fronteras con Transjordania e Irak. En 1925, cuando Hussein, Rey del Hiyaz fue proclamado Califa en La Meca, la Ikhwan declaró a este como hereje por obstaculizar su peregrinaje hacia el recinto sagrado y en un movimiento rápido lograron capturar las ciudades sagradas de Medina y La Meca, así como Yeda. En pocos años, la Ikhwan aseguró para Ibn Saud el control de la Península, pero su tamaño y poderío terminarían siendo problemáticos incluso para Ibn Saud en el futuro. En 1926, varios dirigentes de las tribus que formaban la Ikhwan se rebelaron contra Ibn Saud por introducir a la Península innovaciones tecnológicas como teléfonos, automóviles y el telégrafo. La rebelión de la Ikhwan llevaría a Ibn Saud y a 75 Encyclopedia Britannica, “Ikhwan”, [en línea], https://www.britannica.com/topic/Ikhwan, fecha de consulta el 10 de julio de 2021. 76 Idem. 77 Freeth, Zara, A New Look at Kuwait, Reino Unido, Ruskin House, 1972, p. 173. 48 Kuwait a trabajar junto con los británicos para contener a los combatientes que formaban sus filas e integrarlos en lo que años más tarde sería la Guardia Nacional saudí.78 La ubicación estratégica de Kuwait, su excelente puerto natural y su surgimiento como punto de entrada regional al mercado de perlas y otros bienes en el siglo XIX, lo convirtió en un atractivo objetivo para los poderes coloniales y para otros Emiratos en la región. El factor del enorme poderío de Ibn Saud y sus intenciones expansionistas en la Península motivaron que en el Acuerdo Anglo-Otomano de 1913 se considerara una zona neutral que nominalmente estaba bajo la “influencia administrativa” del Emir de Kuwait, pero que serviría como un “espacio de contención” entre Ibn Saud y Kuwait.79 Al final de la Primera Guerra Mundial y con la disolución del Imperio Otomano, Ibn Saud retomó la política expansionista, esta vez apuntando a Kuwait. La Ikhwan comenzó a transitar por la “zona neutral” y a establecer pequeños puestos avanzados para obstaculizar el comercio y atacar las caravanas que partían de Kuwait y se adentraban en el desierto. El bloqueo comercial impuesto por Ibn Saud y materializado por parte de las tribus que formaban la Ikhwan, representó el inicio de la percepción negativa que sobre las tribus beduinas se forjó la población kuwaití. Las tribus beduinas que habitaban en la zona neutral y que tenían conexiones con familias semi-sedentarias en las zonas cercanas a los muros, continuaron transitando por la región. Ante el bloqueo, las autoridades iraquís y las autoridades kuwaitís comenzaron a restringir el tránsito desde y hacia Kuwait, en un intento por reducir las escaramuzas saudís. Irak calificó el tránsito beduino que no pasaba por las fronteras establecidas como “contrabando”. Lo anterior marca el inicio del trato hacia el tránsito de los beduinos por sus rutas tradicionales como “cruces fronterizos ilegales”.80 Sin embargo, la mayoría de las tribus beduinas continuó cruzando las fronteras de manera regular ante la falta de controles o de guardias. Las tribus que formaban a la Ikhwan mantuvieron sus relaciones comerciales con las tribus que llegaban a Kuwait de manera estacional para tomar parte en la pesca o en la búsqueda de perlas. Aunque en la 78 Encyclopedia Britannica, “Ikhwan”, [en línea], https://www.britannica.com/topic/Ikhwan, fecha de consulta el 10 de julio de 2021. 79 Al-Saif, Bader, op. cit., p. 7. 80 Toth, Anthony B., “Control and Allegiance at the Dawn of the Oil Age: Bedouin, Zakat and Struggles for Sovereignty in Arabia, 1916-1955”, Middle East Critique, vol. 21, 2012, p. 57. 49 práctica las tribus beduinas estaban tomando parte en actividades ilegales al cruzar sin registro por las fronteras, el comercio kuwaití requería del “contrabando” beduino para subsistir, por lo que esta situación fue permitida durante un tiempo, hasta 1920, año en el que ocurrió la Batalla de Jahra. El 10 de octubre de 1920, las tribus pertenecientes a la Ikhwan que se adentraron en la zona neutral entre Kuwait y el Néyed intentaron tomar el fuerte kuwaití asentado en Jahra, ubicado al este de la ciudad de Kuwait. Una fuerza de 3,000 hombres participó en la defensa, y aunque en un principio peleaban en desventaja y el fuerte estuvo a punto de ser tomado, la llegada de refuerzos desde Kuwait permitió repeler el ataque saudí.81 Tras la batalla, habitantes de la Ciudad de Kuwait trabajaron durante dos meses en la construcción de un nuevo muro para asegurar la ciudad ante otro ataque. La defensa de Jahra representaba para Kuwait la última defensa ante el expansionismo saudí. Conscientes del alto costo que representó la defensa del fuerte y convencidos de que ante un nuevo ataque saudí no resistirían, Kuwait y el Imperio Británico acordaron con Ibn Saud un nuevo acuerdo fronterizo. En la Conferencia de Uqair, celebrada en 1922, se acordó que la “zona neutral” existente entre Kuwait y el Néyed, que estaba bajo la “influencia administrativa” del Emir de Kuwait, se convertiría en un área compartida en la que tanto Ibn Saud como Kuwait tendrían los mismos derechos. Además, se redujo la extensión perteneciente a Kuwait y se le otorgó a Ibn Saud un espacio más amplio con pleno derecho. Cabe mencionar que la Conferencia de Uqair se celebró sin presencia kuwaití, en un acuerdo que, según los británicos, serviría para eliminar cualquier reclamación territorial que Ibn Saud pudiera hacer sobre el terreno neutral.82 La zona neutral entre Kuwait y el Néyed era un espacio común transitado por las tribus beduinas, pero durante los años 20 y 30 comenzó a forjarse la idea entre la población kuwaití de que las tribus que habitaban cerca de Jahra y en los pueblos más alejados, no eran del todo leales a Kuwait por los lazos que compartían con otras tribus de Irak y del 81 Toth, Anthony B., “Tribes and Tribulations: Bedouin Losses in the Saudi and Iraqi Struggles over Kuwait’s Frontiers, 1921-1943”, British Journal of Middle Eastern Studies, vol. 32, no. 2, 2005, p. 147. 82 Al-Saif, Bader, op. cit., p. 9. 50 Néyed. Como apunta Heather Alexander: “The question of Bedouin loyalty would continue to plague Gulf state rulers, even as the Emir of Kuwait continued to rely on Bedouin troops to serve in Kuwait’s army. During this period, the perceived ties of many Bedouin to what were now the governments of neighboring states continued to call their loyalty into question”.83 Mientras tanto, la victoria kuwaití en la defensa del fuerte de Jahra se cristalizó como una fecha simbólica en la formación de la identidad kuwaití y la formación del Kuwait moderno. La idea de la defensa de Kuwait como una hazaña de la población Hadar frente a los invasores beduinos mitificó y enraizó la dinámica de la población de Kuwait como “los que viven dentro de los muros” y los beduinos como aquellos “fuera de los muros”. Longva señala que la formación de la identidad kuwaití alrededor de la defensa de Jahra reforzó la idea de Kuwait como una “nación Hadar”.84 En su obra Walls built on sand, Longva señala al suceso de la defensa de Jahra y la posterior construcción del muro externo como un primer momento en el que la población kuwaití se puede identificar como un sector aparte de la población beduina, reforzando la división hadar/badu: “The wall and the collective efforts that went into its erection remained the symbol of Kuwaiti unity against external threats. The battle of Jahra in 1920 created a special bond between the town dwellers who had taken part in it and invested them with an unshakable claim of membership of the Kuwaiti community. This event, it is often said, saw the birth of ax explicit Kuwaity ‘national awareness’.”85 Al Naqeeb apunta al impacto que tuvo la batalla de Jahra en la creación de la Ley de Nacionalidad en el periodo posterior a la independencia de Kuwait. El muro creado con el motivo de proteger a la ciudad, conocido como Sour, y el año de 1920 en el que ocurrió la batalla se convirtieron en expresiones de una identidad colectiva que más tarde se implementaría en la Ley de Nacionalidad: 83 Alexander, Heather, op. cit., p.182. 84 Longva, Anh L., “Citizenship in the Gulf States: Conceptualization and Practice”, en Butenschön, Davis y Hassassian (eds.), Citizenship and the State in the Middle East, Nueva York, Syrcause University Press, 2000, p. 187. 85 Longva, Anh L., Walls Built on Sand – Migration, Exclusion and Society in Kuwait, Boulder, West View Press, 1997, p. 24. 51 “(…) When the first citizenship law was established, recognized the Wall as an expression of a cohesive collective identity of a people, and the state used the year 1920 as a point of departure in implementing the citizenship law. In other words, the state recognized the building of the Sour as the starting point of Kuwait’s personal historic ethnic whereby a community of people, or even tribes in this instance, with a shared cultural and economic vision came together with solidarity. The Sour is also a symbol of the community’s intention with regards to their relationship with a specific territory”.86 La visión territorial sobre Kuwait y el exterior, y la relación que guardaba la población de la Ciudad de Kuwait con la defensa de Jahra frente a los “peligros externos” tuvieron un impacto enorme al momento de definir quién quedaba dentro y quién quedaba fuera de la definición de Kuwait como una nación y un territorio delimitados. 2.3 La Ley de Nacionalidad de 1961 En su artículo titulado Citizenship Struggles in Soviet Successor States, Brubacker aborda el tema de la formación de nuevos Estados tras procesos de independencia y el cómo los procesos de formación de una nueva nacionalidad y de la identidad nacional, usualmente se fundamentan en la idea de una nacionalidad inclusiva que considera los lazos con el territorio como la base de la nueva población nacional. No obstante, la formación de las nuevas identidades puede terminar excluyendo a los nómadas, que no comparten los mismos conceptos y la importancia sobre la pertenencia territorial a cierto espacio o el lugar de nacimiento: “Most new states define the initial body of citizens in territorially inclusive terms, by basing initial citizenship on residence in the territory at the moment of Independence. The idea that a territorial system based on residence and birth would be ‘inclusive’ ignored the reality for many nomads, which relied on non-territorial belonging, lack of fixed address, lack of importance or even awareness around ‘place of birth’, and shifting or multiple allegiances”.87 El periodo pos-colonial que siguió a los procesos de independencia en Asia y África durante la década de los años sesenta, fue el escenario en el que la adopción de principios territoriales y la creación de nuevos Estados con elementos europeos, como la soberanía exclusiva y la lealtad hacia el Estado, dieron forma a procesos de formación de identidades 86 Al-Naqeeb, Sula, The Question of Citizenship and Integration in Kuwait: Looking at the Bidoun as a Case Study. Londres, School of Oriental and African Studies, 2006, p. 27. 87 Brubaker, W. Rogers, “Citizenship Struggles in Soviet Successor States”, The International Migration Review, vol. 26, no. 2, 1992, p. 278. 52 y leyes de nacionalidad basadas en principios europeos que no consideraron a las poblaciones nómadas como “aptas” para formar parte de los nacionales de los Estados recién formados. Las múltiples lealtades de los nómadas, su tránsito a través de las fronteras y otras características propias como sus costumbres religiosas fueron elementos que convirtieron a los nómadas en “asuntos de seguridad” para los nuevos Estados, que buscaban asegurar su independencia, su seguridad territorial y sus fronteras y forjar identidades claras. Es por ello que, en la búsqueda de eliminar estos riesgos para el Estado, las leyes de nacionalidad se forjaron en criterios restrictivos e interpretaciones literales del principio del ius sanguinis para asegurar que las primeras generaciones de nuevos nacionales encajasen en el ideal del ciudadano que daba forma a la nueva identidad nacional. Heather Alexander señala que en el proceso de “construcción” de la primera generación de nacionales, las leyes de nacionalidad y de migración de algunos Estados independientes se forjaron con la intención tácita de excluir grupos “indeseables”, lo que provocó que muchas poblaciones nómadas se encontraran en situación de apatridia.88 Al igual que en otros Estados del Golfo, tras la terminación del protectorado británico en Kuwait y la plena independencia de ese Estado, la redacción de la primera Ley de Nacionalidad fue un asunto que llevaba implícito el tema de la formación de una identidad nacional kuwaití. Para comprender mejor la urgencia por definir la nacionalidad kuwaití en los términos de quién podía ser considerado un nacional, hemos de recordar que los principios de la nacionalidad y del Estado con sus elementos tradicionales, fueron llevados a Kuwait de la mano de los británicos. La adopción del status de British Protected Person y la delimitación de fronteras, sentaron las bases para que Kuwait se forjara como un Estado moderno. Al final del periodo colonial, el proceso de construcción del nuevo Estado independiente, el state building, heredó la noción del “problema” de las tribus beduinas, por lo que la Ley de Nacionalidad de 1961 se erigió como una manera de “resolver” ese asunto. 88 Alexander, Heather, op. cit., p. 106. 53 Respecto a la creación de la Ley de Nacionalidad que entraría en vigor en 1961, comenta Beaugrand: “The Nationality Law of 1959 is the linchpin of the definition of national identity. (…) It represents and odd mixture of an original ‘snapshot ius soli principle’ understood in a strict literal sense with a subsequent narrow jus sanguinis application where nationality is only transmitted by the male genitor. As a result, the nationals were defined as the settled population. Citizenry is based on a urban rather than national understanding of the territory: Kuwaitis by origin are defined as those who could prove by testimony their uninterrupted presence in the territory of the emirate since 1920, yet this refers to the town itself and oases”.89 La Ley de Nacionalidad de 1961 se fundó en principios sumamente restrictivos. Al inicio de este capítulo, se señaló que se abordaría el tema de la apatridia entre los bidun como un ejemplo de privación arbitraria de la nacionalidad. Esta visión se sustenta en lo expuesto por Van Wass y por Heather Alexander al señalar que la apatridia puede ser el resultado de la aplicación deliberada de leyes de nacionalidad discriminatorias, o puede ser resultado de la aplicación discriminatoria de leyes que pretenden ser neutrales a la hora de definir quién puede ser nacional. En ambos casos, la apatridia se convierte en un “arma” para deshacerse de individuos y grupos que son percibidos como no deseados o no apropiados para la formación del Estado.90 Siguiendo la idea de la apatridia entre los bidun como un acto discriminatorio, retomamos lo expuesto por Longva al señalar que, en el intento de crear un Estado moderno tras el proceso de independencia, en algunos Estados que definieron su nacionalidad en el periodo pos-colonial, se otorgó la nacionalidad solamente a quienes pudieran probar tener lazos con el territorio previos a ciertas fechas, o probar tener alguna propiedad en el territorio del Estado. Este tipo de requisitos dejó fuera a las personas nómadas, que no contaban con los medios para probar su residencia, ni para acreditar la posesión de alguna propiedad.91 La Ley de Nacionalidad de 1961 adoptó un claro enfoque territorial al considerar distintos “niveles” de nacionalidad para las personas, basándose en si estas podían probar su residencia en Kuwait previo a 1920, año de la Batalla de Jahra. Dejó fuera el principio por 89 Beaugrand, Claire, “Borders and spatial imaginaries…”, cit., p. 554. 90 Van Wass, Laura, Handbook on Protection of Stateless Persons, Genova, UNHCR, 2014, p. 20; Alexander, Heather, op. cit., p. 103. 91 Longva, Anh L., “Citizenship in the Gulf States…”, cit., p. 197. 54 el que se consideraba kuwaitís a los hijos nacidos de padres musulmanes, centrándose en otorgar la nacionalidad plena a quienes vivían dentro de los muros de la Ciudad. Para los kuwaitís de familias que pudieron probar su residencia dentro de los muros de la Ciudad previo a 1920, se les otorgó la nacionalidad “original”, bil asl, un status que benefició mayoritariamente a las familias Hadar, a la clase gobernante, a los mercaderes y a las familias cuyos linajes eran conocidos y respetados desde el proceso de la migración hacia Kuwait en el siglo XVIII. La nacionalidad “de segunda clase” consideró a un buen número de familias beduinas que habitaban al norte de Kuwait, a los trabajadores petroleros, y a las personas que se encontraban viviendo en las cercanías de la ciudad que habían llegado a Kuwait en la década de los años cincuenta. Esta nacionalidad “de segunda clase” se asemejaba a un proceso de naturalización, otorgaba prácticamente los mismos derechos que la nacionalidad “de primera”, pero restringía los derechos políticos, estableciendo un periodo de 30 años de espera para que los ciudadanos con ese status pudiesen votar.92 El estatus “de segunda” benefició a prácticamente la mitad de las tribus beduinas que habitaban en Kuwait. El interés de la clase política kuwaití en otorgar ese status era contar con un buen número de kuwaitís que se encargaran de las tareas y trabajos que las familias Hadar no estaban dispuestas a tomar: Los trabajos agrícolas, en los campos petroleros, las fuerzas armadas y la policía, fueron espacios ocupados por los kuwaitís “de segunda”. Beaugrand señala que, en el proceso de definir qué familias beduinas recibían el status “de segunda” se prefirió a las personas que formaban parte de las tribus del norte de Kuwait. Un proceso arbitrario para el que no existió mayor justificación, a pesar de que esas familias beduinas, al igual que el resto de beduinos que más tarde se encontrarían en situación de apatridia, no contaban con documentos que acreditaran sus lazos con Kuwait. En ese sentido, obtener la nacionalidad se trataba más de un tema de conexiones personales y de preferencias, antes que un proceso transparente.93 En el proceso de registro de la población kuwaití, se crearon comités encargados de recibir la documentación de las familias. En ese proceso, los beduinos enfrentaron serias 92 Abdulkarim, Khaled K., “Crystallizing a Discourse of ‘Khalijiness’: Exclusion and Citizenship in the Arab Gulf States”, CUREJ: College Undergraduate Reseatch Electronic Journal, 2017, p. 18. Disponible en https://repository.upenn.edu/curej/211, fecha de consulta el 15 de julio de 2021. 93Beaugrand, Claire, “Statelessness and transnationalism…”, cit., p. 122. 55 dificultades para poder acreditarse como kuwaitís; la falta de documentación fue una de los principales obstáculos para los beduinos que deseaban ser registrados pues no contaban con registros de nacimiento y mucho menos con el supuesto documento que les reconocía como British Protected Person durante el periodo colonial y que podía ser el único documento que probara su conexión con Kuwait. En el informe de Human Rights Watch respecto a los bidun de Kuwait, se apunta a que el proceso de registro para la nacionalidad fue un proceso con serias deficiencias: “According to a former committee member, the committee relied on informal methods such as quizzing applicants about the names of their neighbors or the imams of their mosques. If the applicant could not remember or appeared to have bean coached, he was turned down. This arbitrary method resulted in anomalies whereby one man was accepted as citizen of the first class, his brother received second class citizenship and a third was rejected for citizenship altogether. Similarly, some individuals were accepted as citizens but their adult children were not, even when the children were born in Kuwait and lived with their father all their lives.”94 Al Nakib señala que el proceso de registro fue un proceso irregular, con poca información sobre donde estaban los comités, sin una campaña de información, lo que imposibilitó que los beduinos que estaban al interior del desierto se enteraran sobre el proceso, e incluso no se les informó ni se les orientó sobre qué significaba e implicaba la obtención de la nacionalidad.95 Es importante hacer énfasis en que, al momento del registro de la población, muchas tribus beduinas continuaban su tránsito anual por el desierto cruzando a través de las fronteras de manera regular, manteniendo el sistema tribal por el que se sujetaban a la autoridad del Emir en el momento en el que llegaban a su territorio. Para los beduinos, la noción de nacionalidad como una lealtad exclusiva y la soberanía sobre el territorio era algo nuevo y difícil de asimilar tras siglos de estar inmersos en el sistema tribal. “Many tribal communities in outlying areas failed to register to citizenship when the law was passed, whether due to lack of awareness or understanding of the new law and its implications, illiteracy, or lack of documentation proving their connection to the territory. The concept of territorial belonging which were defined by allegiance to a leader in a 94 Human Rights Watch, op. cit., p. 103. 95 Al-Nakib, Farah, op. cit., p. 12. 56 context, moreover, where there continued to be migratory communities for whom the notion of states was unfamiliar”.96 Algunas familias enfrentaron otro tipo de obstáculos, que evidencian que el proceso de registro fue un proceso discriminatorio: Algunas familias beduinas, a pesar de contar con documentos que acreditaron su identidad o que contaban con alguna propiedad en el territorio de Kuwait, fueron denegados para su registro como nacionales.97 Respecto al proceso de registro de los nacionales de Kuwait, comenta Heather Alexander: “It is clear that a system based on settlement and habitual residence and reliant on documentation was not helpful for Bedouin attempting to establish Kuwaiti nationality. (…) the lack of compatibility between nomadism and requirements of territorial nationality allowed for rampant discrimination, despite the law appearing neutral on its face”.98 Como resultado del proceso de registro y las dificultades enfrentadas por la población beduina, casi un tercio de la población de Kuwait no pudo acceder a la nacionalidad kuwaití.99 El gobierno registró a quienes no pudieron acreditarse como nacionales bajo el status de Bedoon jinsiya, la palabra en árabe que significa “sin nacionalidad” o “sin ciudadanía”.100 Este status no significaba que la población bidun habitase en Kuwait de manera ilegal; la denominación de bidun significaba que la persona no tenía una nacionalidad asentada, pero su residencia en Kuwait no se consideraba fuera de la Ley. De hecho, un buen número de personas bidun fueron contratadas en años en posteriores a la Ley de Nacionalidad para ocupar puestos de bajo rango en las fuerzas armadas, en la policía y en otros trabajos que se consideraban poco redituables o peligrosos. La magnitud de la población bidun en relación a la población total de Kuwait, evidenció que el proceso de registro a la nacionalidad kuwaití se trató de un proceso que omitió, de manera deliberada, registrar a buena parte de la población beduina para obtener la 96 United Kingdom Home Office, Country policy and information note. Kuwait: Bidoons, 2021, p. 10. Disponible en https://www.gov.uk/government/publications/kuwait-country-policy-and-information-notes, fecha de consulta el 17 de julio de 2021. 97 Lund-Johansen, Marie B., Fighting for Citizenship in Kuwait, Universidad de Oslo, 2014, p. 34. 98 Alexander, Heather, op. cit., p. 142. 99 Institute on Statelessness and Inclusion, Statelessness in Kuwait: Country Position Paper, 2019, p. 7. Disponible en https://statelessjourneys.org/resources/statelessness-in-kuwait/ fecha de consulta el 17 de julio de 2021. 100 Human Rights Watch, op. cit., p. 12. 57 nacionalidad kuwaití. El sistema de “niveles” de nacionalidad entre nacionales “originales” y naturalizados, y la población bidun que quedó fuera de ese sistema, restringió de manera drástica la posibilidad de participación política de una buena parte de la población, lo que permitió que la población Hadar, que recibieron el status de nacionales originales con pleno goce de todos los derechos, se afianzara con el control político y económico del Kuwait independiente. Aunque en teoría el único derecho que no le era reconocido a la población bidun era el derecho a votar, en la realidad los bidun tuvieron que encontrar su lugar en una sociedad virtualmente dividida en 3 sectores. La clasificación entre bidun, los ciudadanos de “segunda clase” y la población Hadar definió la naturaleza de sus derechos como ciudadanos, o la falta de estos. La restricción de los bidun para acceder a los derechos políticos “has demonstrated that the state has ultimately sought to segregate the Bedoon legally in on grounds of their ethnic-tribal and indigenous identity in apartheid-like conditions”.101 La Ley de Nacionalidad de 1961 pasó por una serie de reformas durante las dos décadas siguientes a su promulgación. En ese periodo, la población bidun tuvo que afrontar la progresiva restricción de sus derechos económicos y sociales en un ritmo que estaba acompasado al desarrollo de eventos internacionales que minaron la estabilidad del régimen kuwaití.102 El factor de las sospechas sobre la lealtad de los bidun hacia Kuwait, y sus lazos con Arabia Saudita e Irak, harían prevalecer la idea de que los bidun no eran candidatos a la naturalización y que su lealtad a Kuwait solo se mantendría en cuanto recibieran apoyos y subsidios gubernamentales. La idea de los bidun como “asuntos de seguridad” y los factores de la revolución iraní y el expansionismo iraquí, terminarían por hacer que en la década de los años ochenta, la población bidun recibiera el status de “residentes ilegales”, lo que agravó su ya de por sí precaria situación económica y social al encontrarse con más restricciones a sus derechos. 101Al Fadhli, Abdulhakim y Kennedy Nour al Deen, Susan, Bedoon Indigenous Rights in the Context of Borders, Migration and Displacement, End Statelessness Foundation, 2019. Disponible en https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IPeoples/EMRIP/Call/KuwaitBedoonCase.pdf, fecha de consulta el 18 de julio de 2021., p. 29. 102 United Kingdom Home Office, op. cit., p. 10. 58 CAPITULO 3. LAS CONDICIONES ACTUALES PARA LA MINORÍA BIDUN: RECHAZO Y VIOLACIONES A SUS DERECHOS FUNDAMENTALES La magnitud del problema de la apatridia puede ser difícil de dimensionar. Para un individuo, la apatridia puede resultar en la imposibilidad de ejercer una amplia gama de derechos fundamentales, lo que provoca un grave estado de vulnerabilidad. En el documento titulado What would life be like if you had no nationality?, la ACNUR hace un recuento de las dificultades diarias que enfrentan las personas apátridas: “¿What would life be like if you had no nationality? You might not be able to go to school or university, get a job, get medical care, own property, travel, register the birth of your children, marry and found a family, enjoy legal protection, have a sense of identity and belonging; participate fully in developments in a world composed of States, in which nationality is a key to membership”.103 Como primera impresión, el resultado de la apatridia es una situación dramática en la que la falta de la nacionalidad se erige como un obstáculo para cualquier asunto de la vida pública y privada. Las personas apátridas enfrentan serias dificultades para obtener documentos, registrar matrimonios, defunciones y el nacimiento de sus hijos, lo que puede resultar en que la apatridia se dé de manera intergeneracional. La falta de documentos que prueben su nacionalidad, hace que para las personas apátridas sea imposible migrar. Sin la posibilidad de buscar nuevos horizontes, sin documentos que amparen sus matrimonios, sin la posibilidad de brindar a sus hijos la educación que requieren, y sin la posibilidad de acceder a los servicios de seguridad social como el retiro, la vida de los apátridas es descrita a menudo como un “aislamiento” que tiene serias repercusiones en la vida familiar y que, como se ha documentado, lleva a las personas apátridas a experimentar problemas como la depresión, el alcoholismo, la violencia y el suicidio.104 Los bidun en Kuwait enfrentan severas restricciones al ejercicio de sus derechos fundamentales y han sido privados del disfrute de los servicios más básicos como la 103 UNHCR, What would life be like if you had no nationality?, Disponible en https://www.unhcr.org/3b8f92124.pdf, fecha de consulta el 19 de Agosto de 2021. 104 Sokoloff, Constantin y Lewis, Richard, Denial of Citizenship: A Challenge to Human Security. European Policy Centre, 2005. p. 4. Disponible en https://www.epc.eu/en/Publications/Denial-of-Citizenship--A- Challenge-to-Human-Security~22ed68, fecha de consulta el 20 de agosto de 2021. 59 atención médica de emergencia y la educación primaria.105 La situación de los bidun ha sido documentada por múltiples organizaciones internacionales que desde hace décadas han dado seguimiento a lo que parece ser un empeoramiento continuo de la calidad de vida de los bidun, que enfrentan cada vez más restricciones al ejercicio de derechos fundamentales que deberían ser protegidos por tratados internacionales de los cuales Kuwait es parte. El contexto internacional que rodea a Kuwait ha sido uno de los factores más importantes para la situación de los bidun. Sus lazos transnacionales y su origen nómada son evocados por los funcionarios kuwaitís de manera continua como asuntos de seguridad que Kuwait debe de atender para garantizar la seguridad interna y por los que los bidun no pueden integrarse completamente a la sociedad kuwaití. La seguridad interna como una justificación al escrutinio y las restricciones para los bidun ha sido una constante desde hace casi 4 décadas, cuando el contexto de la Guerra Irán-Irak y el factor del expansionismo iraquí llevó al Estado kuwaití a re-plantear el estado de coexistencia que existía desde la década de los 60 y que permitía a los bidun acceder a ciertos derechos y beneficios. En este capítulo abordaremos el estado actual de la situación de los derechos humanos de los apátridas bidun en Kuwait. En el primer apartado, analizaremos los factores que llevaron al deterioro de la situación de los bidun y la posterior criminalización de su status como apátridas. Posteriormente, retomaremos los testimonios y los informes que han elaborado múltiples organizaciones internacionales sobre los obstáculos que enfrentan los bidun en el ejercicio de sus derechos y que permiten comprender mejor las consecuencias de la división social entre hadar y badu que aún hoy, a seis décadas de la institucionalización de la exclusión de los beduinos, sigue teniendo repercusiones. 3.1 Las condiciones de vida de los bidun en el contexto de la guerra del Golfo Después de que la Ley de Nacionalidad de 1961 entrara en vigor, la minoría bidun se enfrentó a una situación paradójica: Por un lado, el Estado no les reconocía como kuwaitís, 105 Stateless Journeys, Statelessness in Kuwait: Country Position Paper, 2019, [en línea]. Disponible en https://www.statelessness.eu/updates/publication/country-position-paper-statelessness-kuwait.pdf, fecha de consulta el 20 de agosto de 2021. 60 ni siquiera de “segunda clase”, y tampoco había claridad sobre si en un futuro podrían acceder a la naturalización. El proceso de registro como nacionales se extendió durante la década de los años sesenta, pero los bidun no pudieron acceder a la naturalización como sí lo hicieron trabajadores de otros países del Golfo que llegaron a Kuwait durante el desarrollo acelerado de la industria petrolera. Por el otro lado, a pesar de no reconocerlos como nacionales, el Estado les brindó beneficios económicos semejantes a los que recibieron los kuwaitís de “segunda clase”. Esto es, acceso gratuito a la educación, servicios de salud, vivienda e incluso empleos en puestos del gobierno y en las fuerzas armadas.106 A partir de 1965, los bidun comenzaron a incorporarse de manera gradual en la economía kuwaití como trabajadores designados a puestos de bajo rango o a empleos peligrosos. El rol de los bidun en las fuerzas armadas en el periodo posterior a la independencia de Kuwait fue sumamente relevante: Casi el 80% de los miembros del ejército eran bidun. La integración de los bidun en las fuerzas armadas responde a la costumbre histórica del Emir por emplear a las tribus beduinas para encargarse de las labores de defensa y de mantenimiento del orden.107 Cuando Kuwait se erigió como un país independiente, este rol de los beduinos no cambió y por ello muchos bidun se integraron o mantuvieron sus puestos en el ejército. La situación de los bidun cambió de manera radical en 1986 cuando el gobierno kuwaití elaboró un proyecto de ley que criminalizaba a los bidun al retirarles el status de “sin nacionalidad”, remplazándolo por el status de “residentes ilegales”, otorgado un periodo de 6 meses para que los bidun regularizaran su situación demostrando algún documento que acreditara que contaban con alguna nacionalidad.108 El cambio de 180° en la política del gobierno kuwaití hacia los bidun tuvo lugar en un entorno internacional dramáticamente distinto al que existía cuando Kuwait se formó como un país independiente. En este cambio de política convergieron 3 factores que abordaremos 106 Human Rights Watch, op. cit., p. 19. 107 Salam Media, The Bidoon in Kuwait: History at a Glance, 2020, [en línea], https://salam-dhr.org/?p=4170, fecha de consulta el 22 de agosto de 2021. 108 Beaugrand, Claire, “Statelessness and transnationalism…”, cit., p, 150. 61 a continuación: La creciente tensión sectaria entre el islam sunní y el chií en el contexto de la revolución iraní, la guerra entre Irán e Irak, y la crisis económica que enfrentó Kuwait a inicios de la década de los años ochenta. ● Las tensiones del sectarismo sunní/chií y el rol de Ahmad al-Muhri La división en el islam entre sunníes y chiíes, parte del cisma ocurrido tras la muerte de Uthmán ibn Affán, último de los califas ortodoxos, que sucedieron directamente al profeta Mahoma tras su muerte en el año 632. La rama sunní es llamada así por la frase “Ahl al- Sunnah”, que significa pueblo de la tradición, y que basa la práctica del islam en lo que el profeta Mahoma dijo, hizo o condenó. El nombre de la rama chií del islam deriva de la frase “Shiat Ali”, que significa partidarios de Ali, primo y yerno de Mahoma, a quien los musulmanes chiíes reconocen como sucesor legítimo de los califas ortodoxos en su labor como líderes de la comunidad musulmana.109 La división entre sunníes y chiíes se “selló” tras el asesinato de Ali y de sus hijos Hassan y Hussein a manos de sunníes en los años posteriores a la muerte de Uthmán. La costumbre chií se basa en la creencia de que el Imam Muhammad al-Mahdi, quien desapareció al interior de una cueva en el año 878 y que fue el Imam número 12 después de Ali, regresará algún día para restaurar la justicia en la tierra. La división entre sunníes y chiíes no es, por sí misma, una razón de discordia. Durante siglos, sunníes y chiíes han coexistido de manera pacífica en los países de mayoría musulmán, aunque la población chií apenas representa un 10% del total de personas que profesan el islam. La población chií se concentra casi en su totalidad en Irán e Irak.110 No obstante, el rol del sectarismo sunní/chií pasó a primer plano en la contienda política tras la revolución iraní. El estallido de la revolución en 1979, dio paso a una agenda chií mucho más radical que fue percibida como una afrenta a los regímenes sunnís más conservadores, sobre todo entre las monarquías del Golfo Pérsico. 109 BBC News, “Sunnis and Shia: Islam’s ancient schism” [en línea], https://www.bbc.com/news/world-middle- east-16047709, fecha de consulta el 23 de agosto de 2021. 110 The World Factbook, Kuwait, [en línea], https://user.iiasa.ac.at/~marek/fbook/04/print/ku.html, fecha de consulta el 23 de agosto de 2021. 62 En Kuwait, los musulmanes chiíes representan el 30% de la población y una buena parte de los apátridas bidun son chiíes.111 La división sunní/chií no tuvo especial relevancia en Kuwait y los estudiosos de esa rama pasaron prácticamente desapercibidos por las autoridades kuwaitíes hasta el año de 1979, en el contexto de la revolución iraní. La agenda chií de la revolución llamaba a luchar contra las injusticias y la opresión que sufrían los chiíes en Irak y algunos de sus líderes huyeron a Kuwait, desde donde dirigieron sus actividades. En ese contexto, los estudiosos chiíes kuwaitís tomaron posturas militantes y comenzaron a criticar lo que percibían como injusticias, poniendo al centro de la discusión el tema de la nacionalidad, como apunta Beaugrand al señalar las actividades militantes de los Imam chiíes en Kuwait: “it was no routine lectures: For the first time, the lectures talked about politics between sunnis and shiites and called for the application of the Constitution and the restoration of the Parliament, two topics -the first one discredited as ‘sectarian practices’- that were banned from discussion in the press at the time. The core focus was ‘the Concept of Equality’, a topic of concern to a wider Kuwait audience than just the shiites to whom the lecture was delivered’ (…) the real meaning of equality, defining it in terms of equality of opportunity, equality of rights, equality between nationals and equality between genders”.112 En este contexto de militancia, destacó la actividad del Imam Ahmad al-Muhri quien criticó en especial la madar, es decir, la política de los distintos niveles de nacionalidad en Kuwait, que significaba derechos diferentes para los kuwaitís “originales” y los kuwaitís naturalizados. Ahmad al-Muhri señaló que solamente la élite Hadar disfrutaba de la totalidad de sus derechos y de la nacionalidad de primer grado, mientras que un tercio de la población no podía ejercer sus derechos políticos en absoluto. La militancia de al-Muhri rápidamente llamó la atención de los bidun, e incluso llegó a reunir a varios miles de personas en la mezquita Sha’ban durante uno de sus sermones.113 La respuesta del gobierno kuwaití ante el discurso de al-Muhri que criticaba abiertamente el sistema de la nacionalidad, consistió en advertir a los participantes de las consecuencias por violar una ley de 1976 que prohibía las reuniones públicas sin autorización previa. Ahmad al-Muhri fue arrestado y junto con varios miembros de su familia le fue retirada la nacionalidad 111 US Departmant of State, Kuwait 2019 Human Rights Report. Bureau of Democracy, Human Rights and Labor, 2020, p. 22. 112 Beaugrand, Claire, “Statelessness and transnationalism…”, cit., p. 146. 113 Ibidem, p. 147. 63 kuwaití, a pesar de que él era poseedor de la nacionalidad de primer grado y la ley le protegía del retiro de la nacionalidad. Después de su arresto y del retiro de su nacionalidad, Ahmad al-Muhri, su familia y sus más cercanos seguidores fueron deportados a Irán. El Estado kuwaití aprovechó para culpar a los apátridas bidun —en su calidad de musulmanes chiíes— de supuestos “actos de desestabilización”, lo que sirvió al Estado para crear una narrativa en donde los apátridas se relacionaban con grupos o activistas que “amenazaban” la estabilidad política de Kuwait, lo que en palabras de Crystal, ilustra la tendencia del gobierno kuwaití por definir a la oposición como algo extranjero.114 ● La guerra Irán-Irak y los refugiados chiíes como factores de estigmatización de los bidun La guerra entre Irán e Iraq que siguió a la revolución iraní tuvo efectos desestabilizadores en Kuwait. En los primeros años de la década de los años ochenta, varias decenas de miles de iraquís que practicaban el islam chií fueron reubicados hacia el sur del país. La razón de la reubicación, que prácticamente significó poner en campos de concentración a los iraquís chiíes, fue la política expansionista de la revolución iraní y las supuestas “redes transnacionales” que los iraquís chiíes mantenían con organizaciones en Irán. La política de control y reubicación hizo que muchos de ellos huyeran hacia Kuwait buscando refugio En ese momento, los iraquís que lograron atravesar la frontera e internarse a Kuwait se ubicaron en las mismas zonas donde los bidun.115 Sobre el rol que jugaron los bidun en la internación de los refugiados iraquís hacia Kuwait, la versión oficial, manejada por el gobierno kuwaití, señaló que los refugiados iraquís lograron adentrarse a Kuwait valiéndose de sus lazos con las tribus bidun y las lealtades tribales de los oficiales del ejército kuwaití, que les permitieron cruzar la frontera sin mayor problema. Esta versión de los hechos refuerza la narrativa del gobierno kuwaití de 114 Crystal, Jill, “Public Order and Authority: Policing Kuwait”, en Dresch, Paul y Piscatori, James (eds.), Monarchies and Nations: Globalisation and Identity in the Arab States of the Gulf, Londres, Tauris, 2005, p. 179. 115 Boghardt, Lori P., Kuwait amid War, Peace and Revolution.: 1979-1991 and New Challenges. Oxford, Palgrave Macmillan, 2006, p. 137. 64 que entre los bidun existen personas que mienten sobre su origen y que no son merecedores de la nacionalidad kuwaití por tratarse de nacionales de otros países, como apunta Longva, “Kuwaitis became concerned that their ambiguous status as an unacknowledged population provided a human pool into wich Iraqi refugees, draft dodgers, and infiltrators as well as absconding workers and illegal aliens could easily blend after getting rid of their identity papers”.116 Haciendo un paréntesis, lo problemático de esta visión sobre el origen de los bidun es que los funcionarios kuwaitís sostienen que hasta un 90% de los bidun son personas provenientes de otros países, nacionales saudís, iraquís o iranís, que optaron por deshacerse de sus papeles para migrar a Kuwait y aprovecharse del Estado al disfrutar de los beneficios que otorgaba el gobierno kuwaití a los residentes y de los que ya hemos hecho mención. El temor del gobierno kuwaití sobre las posibles “redes transnacionales” de los bidun chiíes con los refugiados iraquís y los revolucionarios iraníes se vio incrementado tras el fallido intento de asesinato que sufrió el Emir de Kuwait en 1983 con la explosión de un coche-bomba. El atentado fue seguido por una serie de detenciones en el marco de actividades anti-terroristas que involucraron a detenidos de origen iraní, iraquí y apátridas bidun, lo que reforzó la versión del gobierno sobre el peligro que representaban los apátridas y la falta de control y registro sobre ellos. Como apunta Boghardt: “Iranian revolution in general and the oppression of Shi’a groups in Iraq in particular, which led them into exile and sometimes undertaking revolutionary activities from Kuwait, in an increasingly tense climate of confrontations between the government and foreign as well as Kuwaiti shi’a groups and activists, presented opportunities to identify the Bidoon with threats to political stability”.117 ● El factor económico A mediados de la década de los años ochenta, Kuwait enfrentó serias dificultades económicas derivadas de la caída internacional de los precios del petróleo y la caída en 116 Longva, Anh L, “Walls built on sand…”, cit., p. 51. 117 Boghardt, op. cit., p. 31. 65 1982 del Suq al-Manakh, el mercado de valores de Kuwait que carecía de regulaciones y que provocó un efecto dominó en la economía kuwaití.118 Los ingresos del gobierno kuwaití han estado íntimamente ligados a los ingresos petroleros. Los ingresos por exportaciones de crudo representan actualmente hasta el 60% del PIB, y hasta un 94% del volumen total de los ingresos por exportaciones.119 La caída abrupta de los precios del crudo en 1986, llevó al gobierno kuwaití a replantear la política económica hacia un enfoque en el fortalecimiento de las actividades productivas. Hasta la década de los años ochenta, Kuwait se caracterizó por financiarse a través de los ingresos petroleros, manteniendo una política de reparto semejante a un Estado de Bienestar, en el que los habitantes recibían amplios subsidios alimenticios, de vivienda, el acceso a la salud era gratuito, la educación era gratuita también y se subsidiaba la educación universitaria en el extranjero ante la falta de universidades en Kuwait. Una buena parte de la población económicamente activa se encontraba empleada por el gobierno en actividades poco productivas, lo que aumentaba la nómina del gobierno año tras año.120 La política de fortalecimiento de las actividades productivas se dirigió a reducir la nómina del gobierno, sobre todo en las áreas consideradas menos importantes o improductivas, en las que se empleaba mayoritariamente a apátridas bidun. Como un complemento a la nueva política económica, el Estado buscó reducir de lleno la migración de trabajadores que provenían de países como Arabia Saudita e Irak para que sus puestos fuesen ocupados por nacionales kuwaitís, restringiendo el número de permisos otorgados y reduciendo las facilidades que se otorgaban a la migración cualificada, como la posibilidad de trasladar a la familia completa a Kuwait si se contaba con un permiso de migración.121 Un último factor, el de la seguridad nacional, fue considerado para criminalizar a los bidun tras un supuesto fallido intento de golpe de Estado planeado en 1985 por soldados apátridas chiíes, que supuestamente ejercían labores de espionaje para Irán. Ochenta y tres soldados 118 Salam Media, op. cit., p. 9. 119 Cordesman, Anthony H. et al., “Kuwait”, Stability and Instability in the Gulf Region in 2016: A Strategic Net Assesment, Center for Strategic and International Studies, 2016, p. 173. 120 Beaugrand, Claire, “Statelessness and transnationalism”, cit., p. 149. 121 Kapiszewski, Andrzej, Non-indigenous citizens and ‘stateless’ residents in the Gulf monarchies, Krakowskie Studia Miedzynarodowe, vol. 6, no. 2, 2005, p. 72. 66 bidun fueron detenidos, pero el proceso fue poco transparente pues jamás se presentó ante los tribunales a ninguno de los supuestos conspiradores. No obstante, el daño a la imagen de los chiíes y la consecuente estigmatización de los bidun fue otra de las razones por las que se elaboró el decreto que pretendía “descubrir” a supuestos infiltrados iraníes e iraquís que se hacían pasar por apátridas. Como apunta Ghanim Alnajjar respecto al proceso que siguió al supuesto intento de golpe de Estado: “No one knows how realistic such a clam was since no one was brought to trial. It might have been misinformation by Iraqi intelligence or an exaggeration by the Kuwaiti intelligence. The truth around such a claim will never be substantiated. The result of that claim on lives and affairs of the Bedoon was devastating; it was an equivalent to an act of denationalization”.122 Los factores mencionados llevaron al gobierno kuwaití a elaborar una serie de reformas que terminaron por criminalizar el estatus de los apátridas bidun. En diciembre de 1986, entró en vigor una reforma a una ley de 1959 que reconocía el “derecho” de los apátridas a permanecer en Kuwait aún sin documentos que abalaran su identidad. La reforma de 1986 eliminó la categoría de afrad al- ‘asha’ir, que significa “miembro de las tribus” y que era el estatus por el que los beduinos podían ingresar a Kuwait previo a la independencia del país, y cuyo fin era otorgar una categoría jurídica a las migraciones nómadas y a las personas que se asentaran en Kuwait de manera temporal.123 A pesar de que los bidun contaban con los lazos con Kuwait que abordamos en el capítulo 2, el gobierno Kuwaití siguió reconociendo como afrad al- ‘asha’ir a los bidun, negando cualquier vínculo jurídico entre ellos y el Estado, pero otorgando el derecho a permanecer en el territorio del país. El marco vigente permitió que los bidun accedieran a los servicios y empleos que ya mencionamos anteriormente. La reforma de 1986 supuso un cambio radical en el status de los bidun pues convirtió a personas apátridas en residentes ilegales, una categoría que implica la violación de las leyes de residencia y que, como apuntó la reforma de 1986, acarrearía consecuencias tales 122 Alnajjar, Ghanim, “Human Rights in a Crisis Situation: The Case of Kuwait after Occupation”, Human Rights Quarterly, vol. 23, no. 1, 2001, p. 193. 123 Meier, Daniel (ed.), Bordering the Middle East, Londres, Routledge, 2019, p. 550. 67 como la deportación. Respecto a lo dramático de la situación de los bidun a partir de la reforma a la ley en 1986, apunta Crystal: “It was decided to withdraw the Bidoon’s basic privileges, reversing decades of access to public services. Moreover, legal changes were made so that the Bidoon were no longer exempted the 1959 law on the residence of aliens, meaning they were now explicitly treated as deportable foreigners. In the ensuring years, thousands of Bidoon lost their jobs in the public and private sector after failing to produce passports to prove their identities”.124 Después de la reforma de 1986, el gobierno kuwaití requirió que los empleados estatales comprobaran por medio de su pasaporte su nacionalidad kuwaití, o cualquier otra nacionalidad extranjera, lo que provocó que muchos apátridas perdieran sus empleos por la imposibilidad de entregar ese documento. Los bidun no pudieron acceder más a pasaportes que anteriormente les eran otorgados en circunstancias específicas, como acudir al extranjero para recibir tratamiento médico, estudiar en universidades fuera del país, o acudir a realizar el peregrinaje a La Meca. Del mismo modo, los bidun no pudieron obtener otros documentos básicos como la licencia de conducir, y tampoco les fue permitido comprar vehículos.125 La educación pública básica fue otro espacio que quedó prohibido a los bidun a partir de la reforma de 1986. Las escuelas en Kuwait no contemplaban la inscripción para los estudiantes “residentes ilegales”, por lo que muchas familias bidun tuvieron que optar por enviar a sus hijos a escuelas privadas, que aprovecharon lagunas legales para hacer grandes negocios a costa de las familias bidun, que en muchas ocasiones tuvieron que optar por enviar solamente a los hijos varones, o solamente a un hijo por año ante lo prohibitivo del costo de la educación. En 1988, las universidades en Kuwait quedaron restringidas para los bidun, y sin la posibilidad de salir del país al no contar con pasaportes, prácticamente ningún bidun ha podido acudir a la universidad desde ese año.126 Abdulhakim al Fadhli, director del National Project to Resolve the Kuwait Bedoon Case, preso hasta principios de este año (2021) por organizar una protesta sin autorización, y Susan Kennedy, directora de End Statelessness Foundation, han señalado que la 124 Crystal, Jill, op. cit., p. 177. 125 Human Rights Watch, op. cit., p. 24. 126 Human Rights Watch, op. cit., p. 25. 68 criminalización de los bidun es parte de lo que ellos han denominado Five-Pillar Policy, una serie de medidas estatales que la élite Hadar, junto con la clase gobernante han diseñado para privar a los apátridas de sus derechos fundamentales, discriminando a los bidun por su origen étnico. La Five-Pillar Policy se materializó, según al Fadhli y Kennedy, a partir de la estigmatización permanente de los bidun como “elementos extranjeros” FIVE PILLAR POLICY 1. Deprive the Bedouin of full citizenship 2. Deprive the Bedouin of the education 3. Deprive the Bedouin of family life 4. Deprive the Bedouin of other human rights 5. Enforce statelessness on Bedoon Extraído de Al Fadhli, Abdulhakim y Kennedy Nour al Deen, Susan, Bedoon Indigenous Rights in the Contexts of Borders, Migration and Displacement, End Statelessness Foundation, 2019, p. 34. Para inicios de la década de los 90, las medidas provocadas por la reforma de 1986 ya causaban serios estragos en las condiciones de vida de los bidun que, sin posibilidades de empleo ni educación e imposibilitados para salir del país por no contar con documentos que abalaran su identidad, comenzaron a optar por adquirir de manera ilegal algún pasaporte falso que les permitiera continuar con sus empleos, mayoritariamente en el sector público. La práctica de obtener algún pasaporte falso para conseguir o mantener un empleo o acceder a servicios básicos se ha convertido en una desafortunada salida al aislamiento que sufren los bidun. Esta medida, apunta Beaugrand, es lastimosa porque lleva a los bidun a adoptar ante el gobierno kuwaití, una identidad nacional que no les corresponde; una doble victimización de los bidun, que deben renegar de su origen para acceder a los servicios básicos. Además, la fabricación de documentos falsos para los bidun se ha convertido en un negocio sumamente redituable en el que incluso se han visto envueltos altos funcionarios kuwaitís.127 127 Beaugrand, Claire, “Statelessness and transnationalism…”, cit., p. 155. 69 En este contexto, la invasión de Irak a Kuwait en septiembre de 1990 fue un evento en el que los apátridas bidun sufrieron serias violaciones a sus derechos fundamentales y cuyas consecuencias terminaron por estigmatizar, una vez más, a todos los apátridas por las supuestas “conexiones” y la “colaboración” de los apátridas con las fuerzas de ocupación iraquíes. Las consecuencias de la ocupación iraquí sobre Kuwait no se limitan a lo anterior sino que, como ha sido documentado por múltiples organizaciones internacionales, la ocupación fue aprovechada por el gobierno kuwaití para iniciar una serie de encarcelamientos y deportaciones masivas de apátridas bidun en una serie de hechos que ha sido calificada como una limpieza étnica, cuya expresión más dramática ha sido el hallazgo de enterramientos sin marcar en el que un número indeterminado de restos humanos fueron hallados en territorios que estuvieron bajo el control del ejército kuwaití durante la ocupación.128 No es el objetivo de este trabajo detenernos en torno a las razones para la invasión iraquí sobre Kuwait. Sin ánimos de sobre simplificar ese tema, podemos apuntar que las pretensiones territoriales de Irak sobre Kuwait fueron una constante desde la firma del Acuerdo Anglo-Otomano de 1913.129 La provincia de Basora, de la que fue parte Kuwait durante el Imperio Otomano, era una de las reclamaciones iraquís durante los primeros años del siglo XX. Otros factores fueron la riqueza petrolera de Kuwait y su explotación. que fue considerada por Irak como un acto desleal por tener efectos sobre el precio del petróleo, así como la pretensión por parte de Sadam Hussein de que Kuwait condonara la deuda que Irak había adquirido durante la guerra contra Irán.130 El 2 agosto de 1990, infantería y blindados iraquís invadieron Kuwait y dos días después instauraron el “Gobierno Provisional del Kuwait Libre”, que tres semanas después sería disuelto para anunciar que el territorio de Kuwait se anexaba a Irak como la decimonovena provincia.131 128 Human Rights Watch, World Report: Kuwait., 1993, [en línea], https://www.hrw.org/reports/1993/WR93/Mew-06.htm, fecha de consulta el 2 de septiembre de 2021. 129 Al-Saif, Bader, op. cit., pp. 4-7. 130 Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos. “Informe sobre la situación de los derechos humanos en el Kuwait bajo la ocupación iraquí, preparado por el Sr. Walter Kälin, Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos”. E/CN.4/1992/26. párr. 27-31. 131Nufal, Ahmad S., “The Gulf States and the crisis over Kuwait”, Arab Studies Quarterly, vol. 13, no. 1, 1991, p. 41. 70 Tras la llegada de tropas iraquís, miles de nacionales kuwaitís buscaron refugio en Arabia Saudita y otros Estados del Golfo, incluyendo a la familia real que instauró un gobierno en el exilio. Sin la posibilidad de salir del país por no contar con documentos, la población bidun se vio forzada a permanecer en Kuwait junto con la población de refugiados palestino y los kuwaitís que formaron una milicia de resistencia. Las fuerzas iraquís rápidamente tomaron el control del país, lo que orilló a miles de bidun a huir hacia la frontera con Arabia Saudita, donde junto con miles de refugiados palestinos pasaron meses internados en centros de refugiados a la espera de recibir los documentos para internarse en el país.132 Los bidun que no pudieron huir fueron forzados —bajo amenaza de muerte— a unirse a las fuerzas iraquís o colaborar con el nuevo régimen, pero ante la negativa de estos, un buen número de apátridas bidun fueron arrestados y trasladados hacia Irak.133 Las condiciones de vida que sufrieron los bidun y los nacionales kuwaitís que permanecieron en Kuwait durante la ocupación fueron terribles. La población bidun ya sufría de por sí serias restricciones a sus derechos, en especial el derecho al trabajo, lo que les había llevado a un estado de pobreza generalizado. Durante la ocupación iraquí, a pesar de las promesas de Sadam Hussein por “tratar a los kuwaitís como hermanos” y “resarcir los abusos sufridos a manos de la familia real”, las condiciones del estado de guerra empeoraron las condiciones de vida y no fue posible establecer un estado de normalidad, como pretendía el régimen iraquí: “(…) life in Kuwait under Iraqi occupation was marked by chronic insecurity, fear of violent crime or arbitrary arrest, controlled movement due to curfews and checkpoints, scarcity of food and essential resources, crippled health care services, a shuttered school system, looted houses, and boarded-up shops. It was not possible for local population to maintain any semblance of a normal existence, nor did the Iraqis maintain the ordinary functions of the state, like commerce or education.”134 Después de la liberación de Kuwait en 1991, el gobierno kuwaití comenzó una campaña de venganza por la supuesta colaboración de los apátridas bidun y los refugiados palestinos con el régimen iraquí. En su primer discurso tras la liberación de Kuwait, el Emir Jaber al- 132 Alnajjar, Ghanim, op. cit., p. 198. 133 Human Rights Watch, “The Bedoons of Kuwait…”, cit., p. 30. 134 Sassoon, Joseph y Walter, Alissa, “The Iraqi Occupation of Kuwait: New Historical Perspectives”, Middle East Journal, vol. 71, no. 4, 2017, p. 614. 71 Ahmed al-Sabah se dirigió a los kuwaitís advirtiéndoles del riesgo de que el régimen iraquí contara todavía con apoyo en Kuwait: “(…) There is another subject to which I want to alert you so that you are well aware. We know that the tyrant of Iraq is still in power and as such I alert you brother citizens to take precautions and be vigilant. Even though he was not able this time to achieve his goal, we cannot trust that he will not plan another attempt. He may seek again to sow the seeds of his evil in Kuwait. We cannot be sure that he is not relying if a fifth column of his cohorts among us to shake our security and stability. I do not believe that Kuwait has been cleansed of them yet”.135 En el diario oficial Sawt al-Kuwait, funcionarios kuwaitís de alto rango se refirieron en reiteradas ocasiones sobre la supuesta “amenaza” que representaban los bidun por haber obedecido al régimen iraquí durante la ocupación, a pesar de que, en el saldo de los fallecidos, muchas víctimas fueron apátridas bidun. El Ministro de Defensa Ali Sabah al- Salem al-Sabah, se refirió en una columna publicada en el diario Sawt al-Kuwait respecto al “crimen colectivo” cometido por los bidun y los refugiados palestinos, y también se refirió a estos dos grupos como amenazas a la seguridad: “¿How can we achieve security when Kuwait is full of horded of fifth columnists who helped Iraqi aggression? Even those who did not directly help the occupation assisted in other ways: they obeyed its decisions and implemented its policies when Kuwait refused. (…) They still live inside Kuwait”.136 Las políticas en contra de la población bidun tomaron una dirección más violenta en los años siguientes a la liberación de Kuwait tras el anuncio del Emir en julio de 1991 sobre el inicio del “trabajo para purificar al país de los elementos que constituyen un peligro para la nación y la seguridad de sus ciudadanos”.137 Entre 1991 y 1995, Human Rights Watch presentó 3 informes en los que documentó toda una serie de violaciones a los derechos humanos de los bidun, como arrestos arbitrarios, tortura, fallos al debido proceso, encarcelamiento y deportación en masa, ejecuciones extrajudiciales y desaparición forzada. En su informe de 1991, se documentaron serias violaciones a los derechos humanos de los apátridas internos en centros de detención que fueron armados por el gobierno kuwaití para internar a los apátridas bidun, refugiados palestinos y personas de otras nacionalidades del 135 Human Rights Watch., A victory turned sour: Human Rights in Kuwait since liberation. Nueva York, Human Rights Watch, 1991, p. 5. 136 Ibidem, p. 6. 137 Ibídem, p. 16. 72 Magreb y de África bajo acusaciones por colaborar con el régimen iraquí. La tortura, la detención prolongada sin comunicación, el hacinamiento, los tratos vejatorios y la falta de agua y alimentos fueron sufrimientos comunes entre los detenidos.138 Sobre las deficiencias en los procesos judiciales contra los detenidos tras la liberación de Kuwait, cabe retomar el testimonio de Alnajjar, quien siguió de cerca todo el proceso al ser también uno de los kuwaitís internos en los centros de detención: “Kuwaiti government forces and armed civilians —often acting with the knowledge or acquiescence of government officials— immediately began a campaign of arbitrary arrests, torture and extrajudicial killings of individuals suspected of ‘collaboration’ with the Iraqi authorities. (…) According to information provided by the authorities, 164 of these detainees were tried by Martial Law Court before it was dissolved on 26 June 1991; 118 were convicted, of whom 34 had been tried in absentia; and 28 of those convicted were convicted to death”.139 Cabe mencionar que solamente una pequeña parte de las personas internas en los centros de detención fueron procesados. La política de encarcelamiento en masa llegó a internar a más de mil personas, pero la gran mayoría no enfrentaron procesos judiciales, sino que fueron deportados o liberados, mientras que se reportaron algunas decenas de desapariciones y fallecimientos al interior de los centros. Respecto a estas desapariciones y fallecimientos de personas en custodia de las fuerzas de seguridad kuwaitís, aún no hay resultados claros sobre las investigaciones. Las deportaciones en masa consistieron en la detención y posterior deportación de apátridas bidun sin que existieran procesos claros. Human Rights Watch documentó que el gobierno kuwaití empleó autobuses para deportar a apátridas, refugiados palestinos y personas de Yemen y Somalia hacia la frontera con Irak. Entre los deportados incluso se contaban nacionales kuwaitís que fueron acusados de colaborar con la invasión. En el informe de 1993, Human Rights Watch documentó que aún se contaban varios miles de apátridas bidun que seguían detenidos en prisiones iraquís o atorados en la frontera entre Irak y Kuwait sin la posibilidad de regresar a sus hogares ante la negativa del gobierno kuwaití de 138 Ibidem, p. 25. 139 Alnajjar, Ghanim, op. cit., p.201. 73 reconocerlos como residentes, y sin que existiera el interés del gobierno por repatriar a los apátridas presos.140 En 1995, se calculó que la población bidun que se vio obligada a huir hacia Arabia Saudita, otros países del Golfo e incluso a países al exterior de la región, o que fue deportada sin la posibilidad de volver a sus hogares, rondaba los 130 mil a 150 mil personas.141 La reducción de la población bidun en Kuwait fue drástica y la emergencia de las violaciones a los derechos humanos de esa población en los años posteriores a la liberación de Kuwait fue tan dramática y dolorosa como otros ejemplos más conocidos de limpieza étnica ocurridos en otras latitudes de Asia y África. 3.2 Violaciones a los derechos fundamentales de los bidun En los años posteriores a la liberación de Kuwait, el gobierno implementó una serie de medidas para atender el problema de los apátridas bidun. La creación de un aparato central en 1993 para registrar y procesar las solicitudes de naturalización fue bien recibida por la comunidad bidun. No obstante, en los años siguientes a la creación del sistema para el registro de los apátridas, la comunidad bidun ha señalado que el registro tiene más un propósito de control y vigilancia, que de ofrecer una solución para su situación. En el apartado anterior abordamos la situación de los derechos humanos de los bidun en el periodo de la ocupación iraquí y los años posteriores; una situación dramática en la que los bidun, que ya sufrían los estragos de no contar con una identidad reconocida por el Estado, tuvieron que sobrevivir en medio de una guerra sin la posibilidad de huir, enfrentando consecuencias tales como el aprisionamiento, la tortura y la deportación en masa. La disminución tan drástica de la población bidun en tan solo unos años da cuenta de la estrategia del Estado para resolver el problema de los bidun trasladándolos fuera de sus fronteras, una situación que ha sido descrita por activistas bidun como una “limpieza étnica”, comparable al sistema del apartheid en Sudáfrica: “The extent of violations of human rights against the Bedoon is chilling, and is comparable in scale, intensity and duration to the Palestinian situation in Israel, the Kurd in Iraq and Turkey, the Rohingya in Myanmar, and South African blacks under the system of Apartheid. 140 Human Rights Watch, “World report…”, cit. 141 Human Rights Watch, “The Bedoons of Kuwait…”, cit., p. 36. 74 The Bedoon of the northern tribes have been subject to administrative expulsion from the National Census and governments ministries, violent ethnic cleansing involving the death, disappearance and deportation of around half the population, judicial and extrajudicial killings, and ethnic cleansing via population attrition until the present”.142 En este apartado abordaremos a detalle la situación actual de los derechos humanos de los apátridas bidun con base en lo recabado en informes elaborados por organizaciones tales como Human Rights Watch, Amnistía Internacional y Refugees International. Es conveniente señalar que, para efectos de un mejor orden, el apartado está dividido entre derechos económicos y sociales, y derechos civiles y políticos, aunque es evidente que los derechos humanos son interdependientes e indivisibles, y el disfrute íntegro —o la imposibilidad de ejercer alguno de ellos— tiene repercusiones en todos los ámbitos de la vida de una persona.143 3.2.1 Violencia administrativa En su artículo Statelessness and Administrative Violence, Beaugrand esgrimió una tipificación de los distintos tipos de violencia que sufren los apátridas de la Península Arábiga. La violencia sistémica hace referencia a la imposición del sistema de Estados por medio del colonialismo británico, que fracturó el sistema de las lealtades tribales y llevó a las tribus beduinas a sufrir la sedentarización forzada en la implantación de una lógica de Estados y fronteras totalmente ajena a la costumbre nómada; la violencia estructural consiste en todos los factores que llevaron a las poblaciones nómadas a permanecer como apátridas en medio del proceso de formación de nuevos Estados independientes, y que explica la alta prevalencia de la apatridia en los países del Golfo Pérsico.144 La rígida definición de lo que es un nacional kuwaití y que dejó fuera de la elegibilidad para la nacionalidad a los beduinos del norte de Kuwait, es una expresión clara de la violencia estructural a la que hace referencia Beaugrand. Por su parte, la violencia administrativa puede ser definida como el uso de todos los medios administrativos disponibles para deslegitimar los reclamos de nacionalidad de las 142 Al Fadhli, Abdulhakim y Kennedy Nour al Deen, Susan, “Bedoon indigenous rights…”, cit., p. 8. 143 Serrano García, Sandra L. y Vázquez Valencia, Luis D. Programa de Formación Profesional en Derechos Humanos. Fase de Inducción. Fundamentos Teóricos de los Derechos Humanos. Características y Principios, México, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2011, p. 22. 144 Beagurand, Claire. “Statelessness and Administrative Violence: Bidun’s Survival Strategies in Kuwait”, The Muslim World, no. 101, 2011, p. 229. 75 comunidades apátridas, señala Beaugrand, “the tentative notion of administrative violence descibes the process of rights deprivation through the denial of identification papers, official forms and certificates. It is used to put pressure on claimants to citizenship so that they drop their claims”.145 La noción de violencia administrativa acuñada por Beaugrand se refiere al sistema de vigilancia y control que el gobierno kuwaití ha diseñado en torno a los apátridas a través de la labor del Central System to Resolve Illegal Resident Status. En 1993, el gobierno kuwaití creó el Committee for the Afairs of Illegal Migrants, que sería remplazado en el 2010 por el Central System to Resolve Illegal Resident Status. La labor de estas dos oficinas ha consistido, desde 1993, en recibir las solicitudes de nacionalidad de los apátridas bidun. El Sistema Central cuenta con facultades exclusivas para tratar todo lo relacionado a la documentación de los bidun, como es el registro de su identidad y la emisión de las llamadas “green cards”, el único documento con el que cuentan los apátridas para identificarse y acceder a ciertos servicios básicos de manera limitada.146 Hasta el 2019, de un aproximado de 100,000 apátridas residiendo en Kuwait –según la estimación oficial- un total de 86,000 biduns contaban con una green card en la que se había asentado un origen extranjero. La estimación del gobierno kuwaití es que, dentro de los 100,000 biduns que viven en Kuwait, hay un aproximado de 11,000 que podrían acceder a la naturalización. No obstante, el número de naturalizaciones por año es menor a 500, de una meta inicial de 2000 naturalizaciones por año.147 Las Green cards que poseen los bidun son emitidas como “tarjetas de seguridad” por el gobierno kuwaití. Para obtener una de esas tarjetas, los bidun deben pasar por un proceso sumamente complejo en el que deben mostrar ante las autoridades, pruebas documentales que les permitan argumentar que ellos o sus familias se encontraban residiendo en Kuwait al momento de la independencia, que son musulmanes y que no tienen otros orígenes en otros países. Desafortunadamente, y tal como ha documentado Human Rights Watch, el proceso de registro ante el Sistema Central y la obtención y renovación de las Green cards 145 Ibidem, p. 234. 146 Beaugrand, Claire, “Statelessness and administrative violence…”, cit., p. 238. 147 The Arab Gulf States Institute in Washington, “Stateless in Kuwait”, 8 de noviembre de 2019, https://agsiw.org/stateless-in-kuwait/, fecha de consulta el 8 de septiembre de 2021. 76 son procesos en los que a la mayoría de los bidun se les registra como residentes con orígenes en otro país, usualmente en Irak.148 El proceso de obtención de la Green card es poco transparente, y usualmente no se les informa a las personas si se les está registrando para su futura naturalización, o si en cambio se les está registrando con un origen extranjero sino hasta que les es entregada la tarjeta. Del mismo modo, los requerimientos formales no son los mismos para todas las personas que las solicitan, el proceso usual de entrevistas y revisión documental a veces es complementado con entrevistas a los vecinos, o revisiones exhaustivas que alargan el proceso, mientras que para otras personas el proceso es mucho más corto.149 La obtención de una green card permite a los apátridas bidun contar con un documento que les permita identificarse, aunque esto no implica que el Estado les reconozca de ninguna manera. De hecho, las tarjetas de seguridad indican que esos documentos solamente sirven para identificar al portador ante el Sistema Central, pero no sirven como documentos de identidad, ni para ser presentados ante otras autoridades u oficinas del gobierno.150 Como se mencionó antes, la obtención de la Green card registra a los apátridas bidun ante el Sistema Central con una nacionalidad que no les corresponde. La asignación de un origen extranjero es un proceso coercitivo en el que los bidun se ven obligados a aceptar la designación de un origen extranjero con el fin de obtener la tarjeta de seguridad y acceder así a algunos servicios básicos como recibir atención médica general, registrar una cuenta de banco o comprar una tarjeta sim para sus teléfonos. Los bidun que necesitan registrar el nacimiento de sus hijos, o que necesitan registrar la defunción de algún miembro de su familia, deben contar con una green card, por lo que oponerse a la designación de un origen extranjero no es una opción ante la privación total del acceso a los servicios más elementales si no cuentan con la tarjeta.151 En entrevista vía email con Mohammed Marzouq, un joven apátrida kuwaití que contestó una serie de preguntas acerca de las condiciones de vida de los apátridas, en su respuesta a 148 Human Rights Watch, Prisoners of the Past: Kuwaiti Bidun and the Burden of Statelessness, Nueva York, 2011, p. 19. 149 Beaugrand, Claire. “Statelessness and transnationalism…”, cit., p. 207. 150 Ibidem, p. 210. 151 Beaugrand, Claire, “Statelessness and administrative violence…”, cit., pp. 238-241. 77 la pregunta sobre la manera en la que ser apátrida dificulta su acceso a los servicios de salud, comentó acerca de la importancia de la security card y las consecuencias de no contar con una. Él, junto con su esposa, carecen de security card desde el 2019 porque se niegan a renovarla si eso significa que el Sistema Central va a asentar una nacionalidad que no les corresponde: “(…) It depends, our situation before 2019 was somewhat good. My family had Security Cards (we aren't allowed Civil ID Cards) and thus we could receive public healthcare free or at a low cost (depending on MOH minister in that year), still it would be worse than citizens and some facilities/hospitals/services are forbidden for us. But after 2019 things became really bad as the Kuwaiti government decided they don’t want stateless people anymore and so they started adding citizenships to our security cards and once you sign that all the info on the cards are true, that’s it, you are now no longer a stateless but a really illegal resident and then we will be requested to show the nationality that we signed that we had. Of course if we refuse to sign the document or renew the security card we would not be allowed any rights, meaning you can’t get healthcare, or even private healthcare, schools, driving license, work and your bank account gets frozen until you renew your security cards. Basically anything that requires an ID stops for us, we can’t even request support from charities.”152 La organización World Directory of Minorities and Indigenous Peoples ha documentado que el proceso de registro ante el Sistema Central es un proceso en el que los bidun se ven obligados a soportar presión psicológica, insultos y tratos ofensivos y difamatorios.153 Además, la obligación de registrarse con un origen extranjero pone a los bidun en un estado de re-victimización contante al aceptar de facto que no son kuwaitís, a pesar de haber vivido toda su vida en Kuwait. Las tarjetas de seguridad se emiten con periodos de vigencia muy cortos, que oscilan entre los 3 meses y un año. La necesidad de acudir ante el Sistema Central para renovar sus tarjetas es un proceso complejo, del que no existe certeza sobre cuál será el resultado. Es decir, al estar registrados ante el Sistema Central como personas con origen extranjero, existe la posibilidad de que el Sistema se niegue a renovar la tarjeta de seguridad, y en su lugar notifique a la persona sobre su inminente deportación al supuesto país de origen.154 152 Entrevista vía email con Mohammed Marzouq. Ver Anexo 1. 153World Directory of Minorities and Indigenous Peoples, Bidoon, [en línea], Disponible en https://minorityrights.org/minorities/bidoon/, fecha de consulta el 8 de septiembre de 2021. 154 Beaugrand, Claire, “The absurd injuction to not belong and the bidun in Kuwait”, International Journal of the Middle East Studies, no. 52, 2020, p. 729. 78 Aunque esto no signifique que los apátridas que no logren renovar su tarjeta de seguridad sean deportados inmediatamente, el verse sin la posibilidad de contar con el acceso a los servicios más básicos, el verse imposibilitados para renovar las tarjetas de seguridad de sus hijos, pone a los apátridas bidun bajo una presión enorme, un factor que ha llevado a la comunidad bidun a experimentar una alta tasa de suicidio, usualmente entre hombres jóvenes, en casos que están directamente ligados con la perdida de la posibilidad de obtener una tarjeta de seguridad.155 El caso más dramático y desafortunado que permite comprender la desolación que sufren los bidun ante la pérdida de su tarjeta de seguridad fue la autoinmolación de un joven bidun a mediados de este año (2021) como protesta ante la negativa de las autoridades para renovar su tarjeta de seguridad.156 Múltiples organizaciones internacionales como Aministía Internacional, se han pronunciado por un cambio en la estrategia del gobierno kuwaití para registrar y procesar las solicitudes de nacionalidad de los bidun, calificando como “profundamente decepcionante” que el gobierno kuwaití continúe condicionando el registro de los bidun para acceder a servicios elementales, a cambio de manifestar que los apátridas y sus familias no son kuwaitís.157 Desafortunadamente, es poco probable que exista un cambio en el corto plazo, considerando una reciente reforma que permitirá al Sistema Central solicitar a los bancos que congelen las cuentas de los apátridas que no renueven sus tarjetas de seguridad.158 3.2.2 Derechos económicos y sociales Kuwait ha ratificado numerosos tratados internacionales en materia de protección de los derechos humanos, tales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención sobre la 155 Amnesty International, “Kuwait: Rising signs of despair among bidun highlight cruelty of draft law”, 20 de noviembre de 2019, https://www.amnesty.org/en/documents/mde17/1362/2019/en, fecha de consulta el 8 de septiembre de 2021. 156 BBC News, “Kuwait’s stateless man who set himself alight”, 13 de enero de 2021, https://www.bbc.com/news/world-middle-east-55588417, fecha de consulta el 8 de septiembre de 2021. 157 Amniesty International, “Kuwait: Mandate of abusive government body in chage of stateless Bidun people extended”, 24 de noviembre de 2020, https://www.amnesty.org/en/latest/news/2020/11/kuwait-mandate-of- abusive-government-body-in-charge-of-stateless-bidun-people-extended/, fecha de consulta el 8 de septiembre de 2021. 158 The Arab Gulf States Institute in Washington, op. cit. 79 Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la Declaración de los Derechos Humanos en el Islam, así como la Declaración Universal de los Derechos Humanos.159 No obstante, Kuwait no ha firmado la Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas, ni la Convención para Reducir los Casos de Apatridia, de 1961. En reiteradas ocasiones, en especial durante los exámenes periódicos que se realizan en cumplimiento con lo establecido por los respectivos comités de ambos pactos internacionales y en las evaluaciones realizadas por los órganos de Naciones Unidas y los mecanismos de protección de los derechos humanos, múltiples organizaciones internacionales han señalado que el marco jurídico kuwaití no se ha adecuado para cumplir con las responsabilidades adquiridas tras la firma de los tratados internacionales de los que se ha hecho mención. Del mismo modo, los distintos comités han señalado serias deficiencias del gobierno kuwaití para presentar la información requerida de manera periódica, y graves demoras de hasta una década para dar respuesta a las recomendaciones y los cuestionamientos que realizan las partes interesadas.160 Durante la revisión periódica universal del Consejo de Derechos Humanos del 2015, las recomendaciones elaboradas por distintas organizaciones de derechos humanos en el mundo árabe coincidieron en señalar que la situación de los apátridas bidun en Kuwait es precaria debido a la discriminación que sufren en el acceso a los derechos más elementales tales como la educación, la salud y la vivienda. Las organizaciones concluyeron que la falta de ratificación por parte de Kuwait de la Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas, perpetúa el trato de “residentes ilegales” para los apátridas, lo que les impide ejercer los derechos que la Convención protege.161 ● Derecho a la educación 159 MENA Rights Group, “Joint submission ahead of Kuwait's review by the UN Committee on the Rights of the Child”, 2020, [en línea], https://menarights.org/en/documents/mena-rights-group-submits-joint- submission-committee-rights-child-rights-bidoon-children, fecha de consulta el 10 de septiembre de 2021. 160 International Coalition for the Rights of the Stateless, UPR Report to the Human Rights of state of Kuwait, Human Rights Council Working Group on the Universal Periodic Review Twenty-first session, 2015, p. 3. 161 Ibidem, p. 10. 80 Múltiples organizaciones internacionales dedicadas a la protección de los derechos humanos, han documentado la violación sistemática del derecho de la población bidun a acceder a la educación, aun cuando el Estado kuwaití se ha adherido a tratados internacionales que protegen ese derecho. El artículo 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, señala sobre el derecho a la educación: “Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos”.162 Los Estados también deben asegurar que el acceso al derecho a la educación no sea privado por razones discriminatorias. La Convención Relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza, ratificada por Kuwait en 1963, señala en el artículo 1 la prohibición a mantener sistemas educativos separados por razones religiosas, étnicas o de origen nacional, mientras que el artículo 3 señala sobre la prevención de la discriminación en el acceso a la educación: “A fin de eliminar o prevenir cualquier discriminación en el sentido de que da a esta palabra en la presente Convención, los Estados Partes se comprometen a: a) Derogar todas las disposiciones Legislativas y administrativas y abandonar todas las prácticas administrativas que entrañen discriminaciones en la esfera de la enseñanza; b) Adoptar las medidas necesarias, inclusive disposiciones legislativas para que no se haga discriminación alguna en la admisión de los alumnos en los establecimientos de enseñanza; c) No admitir, en lo concerniente a los gastos de la matrícula, la adjudicación de becas o cualquier otra forma de ayuda a los alumnos, ni en la concesión de permisos y facilidades que puedan ser necesarios para la continuación de los estudios en el extranjero, ninguna diferencia de trato entre nacionales por los poderes públicos, salvo las fundadas en el mérito o las necesidades.”163 El artículo 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada por Kuwait en 1991, señala, entre otras disposiciones, que la enseñanza primaria debe ser gratuita y los Estados deben asegurar que la niñez ejerza el derecho a la educación en condiciones de igualdad.164 162 Naciones Unidas, Asamblea General, Declaración Universal de Derechos Humanos, 10 diciembre 1948, 217 A (III), disponible en https://www.refworld.org.es/docid/47a080e32.html. 163Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza, 14 de diciembre 1960, disponible en https://www.refworld.org.es/docid/5204c69f4.html. 164 Naciones Unidas, Asamblea General, Convención sobre los Derechos del Niño, A/RES/44/25, 20 de noviembre de 1989. 81 A pesar de que el Estado kuwaití ha ratificado el contenido de los tratados citados, para los bidun es sumamente difícil acceder a la educación básica. El acceso a las escuelas públicas en Kuwait está restringido únicamente a los nacionales y a los residentes legales, por lo que los niños apátridas no pueden ir a las escuelas. Desde finales de los años noventa, las escuelas públicas no admiten a estudiantes de nacionalidad “no especificada”, por lo que, desde hace dos décadas las familias bidun optan por inscribir a sus hijos en escuelas privadas, que usualmente carecen de los medios necesarios para brindar una enseñanza integral.165 Previo a la criminalización de los bidun, era común que los trabajadores apátridas en el sector público contaran con subsidios para la educación de sus hijos, pero el cambio en la situación ha ocasionado que toda una generación de apátridas carezca de la preparación más elemental. Las niñas bidun son quizá el sector más afectado por el sistema de enseñanza en Kuwait. Los altos costos de las escuelas privadas obligan a las familias bidun a priorizar la educación de sus hijos varones, u optar por “turnar” a los hijos para que solamente uno de ellos acuda a la escuela. En trabajo de campo, organizaciones de derechos humanos documentaron casos de niños bidun que jamás habían acudido a la escuela y que no sabían leer o escribir.166 En el 2014, la periodista Abrar Al-Shammari, documentó que había alrededor de mil niños bidun en esa situación.167 La educación superior es prácticamente inaccesible para los apátridas. Hasta finales de los años noventa, los bidun podían acceder a estudiar en la única universidad pública en Kuwait, e incluso podían acceder a las becas que el gobierno otorgaba para realizar estudios de posgrado en el extranjero, acudiendo a sus destinos con los pasaportes temporales que les eran otorgados. La criminalización de los apátridas provocó que la única universidad en Kuwait dejara de recibir a estudiantes bidun, lo que ha ocasionado que prácticamente no existan profesionistas entre los bidun jóvenes.168 165 Human Rights Watch, “Prisoners of the Past…”, cit., p. 33. 166 International Coalition for Human Rights. op. cit., p. 3. 167 Global Voices, Kuwait sentences 1,000 bidoon children to illiteracy, [en línea], disponible en https://globalvoices.org/2014/11/16/kuwait-stateless-bidoon-children-barred-from-school/, fecha de consulta el 26 de octubre de 2021. 168 Alshammiry, Areej, “COVID-19 and the Bidoon in Kuwait”, The Statelessness and Citizenship Review, no. 3, 2021, p. 125. 82 En los últimos años, la Asamblea kuwaití impulsó una serie de reformas que apuntan a impulsar el acceso de los bidun a la educación pública, aunque en términos reales su alcance será muy limitado. En primer lugar, se plantea una “cuota” de ingreso de 100 estudiantes bidun cada año en la Universidad de Kuwait, así como un fondo de caridad financiado por la familia Real para que los niños bidun acudan a las escuelas públicas, aunque la operación del fondo de caridad es sumamente limitada, con un techo financiero que deja fuera de la elegibilidad a la mayoría de los estudiantes apátridas. Otra medida encaminada a mejorar —parcialmente— el acceso de los bidun a la educación es la emisión de certificados “nationality-blind”, es decir, certificados de educación media que no especifican la nacionalidad del egresado, que permitirán a los estudiantes bidun con los recursos suficientes, estudiar en una gama más amplia de universidades en Kuwait o en otros países del Golfo.169 A pesar de las medidas positivas, es indispensable que el Estado kuwaití cumpla con sus responsabilidades para asegurar que el acceso a la educación sea igualitario. El artículo 1 de la Convención Relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza, estipula la prohibición de los sistemas de enseñanza separados por razones discriminatorias, mientras que el artículo 3 señala que los costos de la educación no deben ser fijados en torno a criterios discriminatorios, como el origen nacional. Durante la pandemia provocada por el virus COVID-19, la población bidun ha enfrentado serios obstáculos para continuar con su educación, sin los recursos para optar por la educación en línea.170 ● Derecho al trabajo El artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce el derecho al trabajo y prohíbe la discriminación en el acceso a un empleo.171 La Observación General 18 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 169 Al-Fanar Media, “Kuwait’s Stateless Students See Hope in Nationality-Blind Certificates”, 10 de mayo de 2021, https://www.al-fanarmedia.org/2021/05/kuwait-stateless-students-see-hope-in-nationality-blind- certificates/, fecha de consulta el 11 de septiembre de 2021. 170 Alshammiry, Areej, op. cit., p. 127. 171 Naciones Unidas, Asamblea General, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, A/RES/2200(XXI), 16 de diciembre de 1966. 83 (CESCR, por sus siglas en inglés) explica que el derecho al trabajo incluye el derecho a acceder a un sistema que garantice la obtención de un empleo, así como el derecho a no ser despedido sin justificación. La Observación General 18 también señala que los Estados tienen la obligación de garantizar que no exista discriminación de ningún tipo en el acceso al empleo. Además, enumera a las restricciones por motivo del origen nacional como una forma de discriminación que los Estados deben de prevenir.172 A pesar de que Kuwait ratificó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha constatado que los trabajadores bidun enfrentan discriminación para encontrar un empleo por su condición de apátridas, y los salarios que reciben son menores en comparación con las remuneraciones de los nacionales kuwaitís: “Regardless of their level of education, Bidoon face discrimination in employment by virtue of their ‘illegal’ status. Although many government ministries hire Bidoon, this is generally on the basis of ‘remuneration for work’ contract which offer little job security and none of the benefits provided by law to citizens and expatriate workers, such as paid sick leave, annual leave, and pensions. Moreover, in both public and private sectors, salaries offered to Bidoon are generally lower than those offered to citizens and expatriate workers”.173 Las políticas restrictivas del sector público en contra de los bidun se replican en el sector privado. Por su condición de apátridas, es muy común que los bidun enfrenten violaciones a sus derechos en sus sitios de trabajo, como despidos injustificados, retención de sus salarios, condiciones de seguridad laxas que hacen a los bidun más propensos a sufrir accidentes laborales, así como acoso sexual que pocas veces es denunciado ante las autoridades.174 En la entrevista escrita realizada a Mohammed Marzouq, señaló que su condición de apátrida es un obstáculo para obtener empleo porque los empresarios kuwaitís prefieren contratar migrantes ya que estos cuentan con pasaportes que normalmente les son retirados, lo que permite a los empresarios tener control sobre los empleados; los bidun, al no contar 172 Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, CCPR Observación General 18: No discriminación, 11 de noviembre de 1989. 173 Naciones Unidas, Asamblea General, Written statement submitted by International Council Supporting Fair Trial and Human Rights, A/HRC/46/NGO/33, 30 de enero de 2021. 174 Human Rights Watch, “Prisoners of the past…”, cit., p. 38. 84 con un pasaporte, no representan ningún “atractivo” para los empresarios. A pesar de que Marzouq cuenta con un título profesional en el área de la tecnología, le ha sido difícil encontrar empleo, y su condición de apátrida es una de las razones por las que su salario es menor al de sus compañeros que si cuentan con la nacionalidad kuwaití: “My first IT job (I am an ICT graduate with a bachelor degree) after university it took me 9 months to get accepted to and my salary was 350 KD ($1163.26) the lowest compared to my expats peers who had a bachelor degree in that company, even the freshly graduates who were hired after me had better salary and options than me. Of course a Kuwaiti would take at least 3 times what I was taking since the government supports them. The President of the company didn’t know that the manager hired me, when he knew, he asked as to why I was hired and when asked by my manager (expat) as to what was wrong with hiring me, the president answered that “No one hire Bedoon”. Also, the company managers for some reason would tell me to get out of the office whenever there is a government officials coming to check the company papers, until this day I don’t know why, I read on the internet by other stateless people that the officials told the stateless people that they weren’t allowed to work there, but I don’t know, I didn’t stick around to meet any officials. Tried to start my own business/company, but realized that stateless people are not allowed by the law to start a business or even be a partner in a business. Tried to register a patent, a software idea that I was working on, couldn’t, apparently stateless people aren't even allowed to register patents, which is crazy”.175 Junto con las políticas restrictivas y las prácticas discriminatorias, los bidun deben enfrentar una crónica falta de empleo por no contar con preparación universitaria o técnica. Una buena parte de los bidun se emplean en el sector semi-formal, que engloba a los negocios establecidos que no cumplen con los requerimientos de operación de las autoridades, ni con los requerimientos fiscales. Los negocios del sector semi-formal venden toda clase de mercancías y brindan todo tipo de servicios, aunque estos negocios se establecen en las zonas donde habitan los bidun y son frecuentados únicamente por los vecinos de la zona176 Por su parte, los bidun que no son empleados en el sector público y tampoco se emplean en el sector semi-formal, se ven obligados a trabajar en el sector informal, usualmente como vendedores en la calle, ofertando frutas, snacks, bebidas, electrodomésticos, bienes de segunda mano e incluso vehículos.177 A pesar de las pobres condiciones de empleo que deben enfrentar los bidun actualmente, estas condiciones no siempre fueron las mismas. En el periodo previo a la criminalización 175 Entrevista vía email con Mohammed Marzouq. Ver Anexo 1. 176 Beaugrand. Claire, “Statelessness and transnationalism…”, cit., p. 166. 177 Ibidem, p. 167. 85 de su status como apátridas, los bidun podían acceder a empleos formales en el sector privado y era normal que se emplearan bidun para atender negocios, puestos administrativos, choferes, guardias de seguridad e incluso periodistas, auxiliares jurídicos y locutores de radio.178 Actualmente, los bidun deben contar con tarjeta de seguridad para poder acceder a empleos en el sector público o privado, por lo que los bidun que no cuentan con una tarjeta, se ven orillados a permanecer en el sector informal.179 ● Derecho a la salud Hasta 1993, los apátridas bidun podían recibir atención médica de manera gratuita en las clínicas y hospitales del gobierno, lo que cambió con la criminalización de su status. Desde hace más de dos décadas, los bidun carecen de cualquier servicio de salud integral que pueda ser comparado en cobertura y costos con el servicio que reciben los nacionales kuwaitís y los trabajadores migrantes residentes en Kuwait.180 El CESCR en la Observación General 14, abordó el tema del derecho a la salud, ampliando la definición de la responsabilidad de los Estados de asegurar que el derecho a la salud sea accesible para todos: “Los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al alcance de todos. Los pagos por servicios de atención de la salud y servicios relacionados con los factores determinantes básicos de la salud deberán basarse en el principio de la equidad, a fin de asegurar que esos servicios, sean públicos o privados, estén al alcance de todos, incluidos los grupos socialmente desfavorecidos. La equidad exige que sobre los hogares más pobres no recaiga una carga desproporcionada, en lo que se refiere a los gastos de salud, en comparación con los hogares más ricos”.181 El CESCR también señaló la prohibición de la discriminación en el acceso a la atención a la salud: “(…) el Pacto prohíbe toda discriminación en lo referente al acceso a la atención de la salud y los factores determinantes básicos de la salud, así como a los medios y derechos para conseguirlo, por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o posición social, situación económica, lugar de nacimiento (…) o 178 Ibidem, p. 169. 179 Human Rights Watch, “Prisoners of the past…”, cit., p. 39. 180 Ibidem, pp. 40-41. 181 Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Observación General 14: El derecho al disfrute más alto del nivel posible de salud, E/C.12/2000/4, 11 de agosto del 2000, párr. 12. 86 de otra índole que tengan por objeto o por resultado la invalidación o el menoscabo de la igualdad de goce o el ejercicio del derecho a la salud”.182 A pesar de que el Estado kuwaití suscribió el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los apátridas bidun no pueden acceder a servicios de salud básicos debido a los costos prohibitivos que han sido fijados únicamente para la población apátrida. Los nacionales kuwaitís y los residentes extranjeros reciben atención gratuita, mientras que los bidun únicamente cuentan con un seguro “de bajo costo” que no cubre la mayoría de tratamientos ni medicamentos.183 Para adquirir el seguro, los bidun deben contar con una tarjeta de seguridad valida, por lo que los bidun sin una green card no pueden acceder en absoluto a los servicios de salud públicos. Human Rights Watch documentó que los costos de la atención privada son demasiado prohibitivos para los bidun, por lo que es algo común que los apátridas tengan que recurrir a donaciones de vecinos o familiares para poder adquirir medicamentos o acudir a las clínicas privadas en situaciones de emergencia e incluso para atender partos. Los bidun que padecen enfermedades crónicas o de enfermedades congénitas, sufren constantemente la falta de atención médica especializada, la falta de medicamentos durante largos periodos de tiempo, y la imposibilidad de viajar al exterior para recibir tratamiento.184 ● Derecho a la vivienda En la Observación General 4, el CESCR señaló que es responsabilidad de los Estados garantizar el acceso a la vivienda digna, asequible, segura, que responda a las necesidades de la población, además de garantizar que exista seguridad jurídica en torno a la propiedad de la vivienda.185 La obligación de los Estados para proteger el derecho a la vivienda se puede comprender en 3 vertientes: La obligación de respetar; la obligación de proteger, y la obligación de proveer. La obligación de los Estados por respetar el derecho a la vivienda implica que los Estados 182 E/C.12/2000/4, párr. 18. 183 World Directory of Minorities and Indigenous Peoples, Bidoon, [en línea], disponible en https://minorityrights.org/minorities/bidoon/, fecha de consulta el 8 de septiembre de 2021 184 Human Rights Watch, “Prisoners of the past…” cit., p. 41. 185 Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Observación General 4: El derecho a una vivienda adecuada, E/1991/23, 13 de diciembre de 1991. 87 deben abstenerse de cualquier acción que prive a las personas de ejercer su derecho a la vivienda a través de políticas o medidas restrictivas o que estén destinadas específicamente a restringir el acceso a la vivienda para ciertos grupos. La obligación de proteger, indica que los Estados deben abstenerse de vulnerar el derecho a la vivienda a través de medidas como el desalojo en masa y otras acciones que tengan por objeto remover a las personas de sus viviendas. Por último, la obligación de los Estados por proveer remite a las políticas públicas que se deben tomar para que todos los sectores de la población puedan acceder a la vivienda digna, como la construcción de viviendas asequibles o los créditos gubernamentales de bajo interés para la adquisición de vivienda.186 El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, en la Recomendación General N° 30, señaló que es responsabilidad de los Estados “suprimir los obstáculos que impidan a los no ciudadanos disfrutar de los derechos económicos, sociales y culturales, sobre todo en la esfera de la vivienda, el empleo y la salud”.187 A pesar de que Kuwait ratificó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Human Rights Watch ha documentado que la mayoría de los apátridas bidun habitan en viviendas “populares” de las que no tienen certeza sobre su propiedad dado que en Kuwait solamente los nacionales pueden comprar propiedades, y además los barrios en los que habitan los bidun no cuentan con todos los servicios.188 Las casas en las que habitan la mayoría de los bidun fueron construidas en la década de los años setenta como parte de los beneficios que eran otorgados a los trabajadores de las fuerzas armadas y la policía. Los barrios de Jahra y Sulaybiyya concentran la mayoría de esas casas, que fueron entregadas con solamente dos habitaciones y con muros sin revocar, a las que los bidun les han hecho mejoras, como agregar habitaciones o acabados.189 Es común que en una misma casa habiten varias generaciones de la misma familia porque para 186Gronowski, Ben, “The right to a nationality and the right to adequate housing”, The Statelessness and Citizenship Review, no. 2, 2019, p. 249-253. 187 Naciones Unidas, Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, Recomendación General N° 30: Discriminación contra los no ciudadanos, 5 de octubre de 2004. 188 Human Rights Watch, “The Bedoons of Kuwait…”, cit., p. 71. 189 Beaugrand, Claire, “Statelessness and transnationalism…”, cit., p. 162. 88 los apátridas es imposible adquirir viviendas o terrenos por los requerimientos legales y los costos prohibitivos. Desde los años en los que fueron construidas las casas en Jahra y Sulaybiyya, el gobierno kuwaití no ha ejercido acciones de mejoramiento urbano, por lo que es común que las calles estén sin pavimentar, no haya alumbrado público, existan problemas de drenaje y la recolección de la basura está a cargo de los propios habitantes.190 La falta de certeza jurídica de los bidun sobre sus viviendas se ha vuelto un tema de presión constante sobre las familias pues existen planes de desarrollo a largo plazo que contemplan el desalojo completo de los bidun que habiten en Sulaybiyya para el 2030. Durante la pandemia del COVID-19, las condiciones de vivienda han hecho más difícil para los bidun afrontar los requerimientos, como aislar a los enfermos, por lo que la transmisión del virus entre miembros de la misma familia es algo común. La situación económica derivada de la pandemia ha hecho que muchos apátridas que viven en áreas diferentes a Jahra y Sulaybiyya se vean obligados a vivir en carpas en la calle por verse imposibilitados de cumplir con el pago de las rentas.191 3.2.3 Derechos civiles y políticos ● Derecho a la nacionalidad La privación arbitraria de la nacionalidad que sufren los apátridas bidun ha sido documentada por el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, así como por múltiples organizaciones internacionales y activistas de derechos humanos. Si bien en el Capítulo I abordamos los instrumentos internacionales que protegen el derecho a la nacionalidad, mientras que en el Capítulo II abordamos la Ley de Nacionalidad de 1961 y cómo esta se configuró para privar de la nacionalidad a los bidun, es indispensable retomar los informes y las recomendaciones que se han elaborado en torno a la violación reiterada del derecho a la nacionalidad de la comunidad bidun, en especial de las mujeres y la niñez. Como se mencionó en el capítulo anterior, en los términos de la legislación kuwaití actual, los niños nacidos de padres apátridas no pueden obtener la nacionalidad kuwaití, mientras 190 Al Fadhli, Abdulhakim y Kennedy Nour al Deen, Susan, “Bedoon indigenous rights…”, cit., p. 50. 191 Alshammiry, Areej, op. cit., p. 125. 89 que los niños nacidos en familias compuestas por una madre kuwaití y un padre apátrida, tampoco pueden obtener la nacionalidad kuwaití. Las mujeres kuwaitís están imposibilitadas para transmitir la nacionalidad a sus hijos, a menos que refieran que el padre es “desconocido”, lo que es interpretado por la sociedad kuwaití como un símbolo de relaciones en adulterio o de situaciones de abuso sexual; cualquiera que sea la situación, esta representa un estigma tanto para la madre como para su hijo.192 El artículo 24 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que Kuwait se sumó en 1996, señala que todos los niños tienen derecho a una identidad y a adquirir una nacionalidad al momento de su nacimiento.193 En la Recomendación General Núm. 32, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, señaló: “Las leyes sobre la nacionalidad pueden discriminar de forma directa o indirecta a las mujeres. (…) En muchos casos, no se permite a las mujeres transmitir su nacionalidad a sus cónyuges extranjeros. (…) La desigualdad basada en el género también puede hacer que los niños se conviertan en apátridas cuando se prohíbe a la madre transmitir su nacionalidad a sus hijos en pie de igualdad con el padre. De este modo, la discriminación contra la mujer puede desembocar en un ciclo de apatridia, que a veces se perpetúa de generación en generación”.194 El mismo Comité señaló en el 2017 que el problema de la apatridia en Kuwait está directamente vinculado a la legislación kuwaití, que impide a las mujeres transmitir la nacionalidad a sus hijos.195 Así mismo, el Comité recomendó que el Estado kuwaití “modifique la Ley de Nacionalidad para reconocer el derecho de las mujeres kuwaitíes a transmitir su nacionalidad a sus conyugues e hijos no kuwaitíes, en las mismas condiciones que los hombres kuwaitíes”.196 Respecto a las consecuencias de la legislación actual sobre la nacionalidad en Kuwait, el Comité de los Derechos del Niño ha señalado en reiteradas ocasiones que los niños bidun y sus padres enfrentan serios obstáculos para que sus nacimientos sean registrados: “El 192 Fisher, Betsy, “Gender discrimination and statelessness…”, cit., p. 284. 193 Naciones Unidas, Asamblea General, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, A/RES/2200(XXI), 16 de diciembre de 1966. 194 Naciones Unidas, Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Recomendación general núm. 32 sobre las dimensiones de género del estatuto de refugiados, el asilo, la nacionalidad y la apatridia de las mujeres, CEDAW/C/GC/32, 14 de noviembre de 2014. 195 Naciones Unidas, Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Observaciones finales sobre el quinto informe periódico de Kuwait, CEDAW/C/KWT/CO/5, 22 de noviembre de 2017. 196 CEDAW/C/KWT/CO/5, párr. 33. 90 Comité está profundamente preocupado por la persistencia de la discriminación contra los niños bidún, muchos de los cuales se ven privados de sus derechos fundamentales, especialmente sus derechos a la inscripción del nacimiento”.197 Como consecuencia de las leyes restrictivas, los niños apátridas no pueden ejercer otros derechos como el acceso a los servicios de salud o la educación, por lo que el Comité ha recomendado al Estado kuwaití que adopte cambios en su legislación que permitan asegurar que los niños nacidos en Kuwait, sin importar si sus padres son extranjeros o apátridas, obtengan la nacionalidad.198 ● Libertad de circulación. Una de las consecuencias más importantes que tiene la apatridia en la vida de la comunidad bidun es verse imposibilitados para viajar al extranjero. El artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce el derecho de las personas “a salir libremente de cualquier país, incluso del propio”, y también indica que “Nadie podrá ser arbitrariamente privado del derecho a entrar en su propio país”.199 Respecto al derecho a la libertad de circulación, el Comité de Derechos Humanos, señaló en la Observación General 27, que el derecho a salir –y volver- “a su propio país” no excluye a los refugiados ni a los apátridas: “El alcance de la expresión ‘su propio país’ es más que el de ‘país de su nacionalidad’. (…) Este sería el caso, por ejemplo, de los nacionales de un país que hubieran sido privados en él de su nacionalidad en violación del derecho internacional y de las personas cuyo país se haya incorporado o transferido a otra entidad nacional cuya nacionalidad se les deniega. El texto del párrafo 4 del artículo 12 permite una interpretación más amplia que podría abarcar otras categorías de residentes a largo plazo, en particular, pero no exclusivamente, los apátridas privados arbitrariamente del derecho a adquirir la nacionalidad del país en residencia”.200 A pesar de lo anterior, los apátridas bidun no cuentan con los medios para salir de Kuwait. Solamente a los bidun con tarjetas de seguridad válidas les es permitido obtener pasaportes 197 Naciones Unidas, Comité de los Derechos del Niño, Observaciones finales sobre el segundo informe periódico de Kuwait, CRC/C/KWT/CO/2, 29 de octubre de 2013. 198 CRC/C/KWT/CO/2, párr. 27. 199 A/RES/2200(XXI). 200 Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Comentario General N° 27: Libertad de Circulación. CCPR/C/21/Rev, 1/Add.9, 2 de noviembre de 1999. párr.20. 91 que son válidos únicamente por una ocasión y que solamente son aceptados en otros países del Golfo Pérsico por no ajustarse a los estándares internacionales, lo que ha impedido que los bidun puedan migrar o acceder a oportunidades laborales y educativas en otras latitudes. Además, el proceso de obtención de los pasaportes es poco transparente y es un “secreto a voces” que solamente los bidun con conexiones o medios económicos, pueden obtener un pasaporte, siendo así que la gran mayoría de apátridas no puede viajar al extranjero aún con la intención de realizar el peregrinaje a La Meca, uno de los pilares del islam que todo musulmán debe realizar al menos una vez en su vida.201 ● Libertad de expresión A pesar de que la libertad de expresión es un derecho protegido en los artículos 36 y 37 de la Constitución kuwaití, otras leyes limitan el ejercicio de este derecho. En el 2016, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas señaló su preocupación por las denuncias de detención, encarcelamiento, enjuiciamiento, retirada de la ciudadanía y expulsión arbitraria de personas que ejercieron su libertad de opinión y de expresión.202 En particular, el Comité señaló la promulgación de reformas a las leyes de comunicación y ciberdelincuencia, que penalizan la “difamación y la blasfemia”, con miras a restringir la labor de activistas digitales y blogueros.203 Entre las leyes que restringen el ejercicio de la libertad de expresión se cuentan las leyes relativas a la prensa y las publicaciones escritas, que extienden las atribuciones del gobierno para autorizar o denegar los permisos para operar medios de comunicación escritos.204 Organizaciones como Amnistía Internacional han señalado que las leyes kuwaitís concernientes a la libertad de expresión son “vagas” y se prestan a interpretaciones que han permitido enjuiciar y encarcelar a activistas y políticos de oposición bajo acusaciones como “difamar al Emir”, o “dañar las relaciones de Kuwait con gobiernos externos”.205 201 Human Rights Watch, “Prisoners of the past…”, cit., p. 30. 202Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales sobre el tercer informe periódico de Kuwait, CCPR/C/KWT/CO/3, 11 de agosto de 2016, párr 40. 203 CCPR/C/KWT/CO/3c párr. 41. 204 Institute on Statelessness and Inclusion. Report Submitted to the United Nations Human Rights Council in the context of the third periodic review of Kuwait, 2019, disponible en https://files.institutesi.org/UPR35_Kuwait.pdf, fecha de consulta el 16 de septiembre de 2021. 205 Amnesty International, The Iron Fist Policy, Londres, Amnesty International Publication, 2015, p. 28. 92 En el 2011, en el contexto de las protestas que sacudieron a algunos países del Golfo en medio de la llamada “Primavera Árabe”, la comunidad bidun tomó parte de las protestas que ocurrieron en Kuwait y que se orientaban a exigir más representatividad política y mejor rendición de cuentas. La comunidad bidun encabezó varias protestas públicas en las que reclamaron la nacionalización y acceso a servicios básicos. A pesar de que las protestas lograron reunir a varios centenares de personas y se desarrollaron de manera pacífica, la policía disolvió las manifestaciones y arrestó a varias decenas de participantes.206 Las manifestaciones públicas también se encuentran profundamente acotadas; solamente se pueden organizar reuniones públicas con autorización previa del Ministerio del Interior, mientras que para los no kuwaitíes, las manifestaciones públicas están expresamente prohibidas.207 En medio de las restricciones ya mencionadas, los kuwaitís que han adquirido la nacionalidad por medio del proceso de naturalización —y esta categoría incluye a numerosos bidun que han logrado obtener la nacionalidad a través del proceso seguido en el Sistema Central— pueden enfrentar la pérdida de la nacionalidad por participar en protestas públicas. El artículo 13 de la Ley de Nacionalidad, señala que el Estado tiene la facultad de retirar la nacionalidad a cualquiera que “emita opiniones tendientes a dañar la estructura socioeconómica del Estado”, siendo así que la revocación de la nacionalidad en este supuesto también puede ser aplicada para los familiares directos.208 El arresto y la privación de la nacionalidad se ha convertido en una práctica común en Kuwait, con un saldo de varias decenas de opositores despojados de su nacionalidad, como fue el caso de ‘Abdullah Hash al-Barghash, quien fuera miembro de la Asamblea Nacional, a quien le fue retirada la nacionalidad en el 2014, o el caso de Ahmad Jabr al-Shamari, dueño de un periódico y un canal de televisión de corte informativo, a quien le fue retirada la nacionalidad en el 2015.209 Al respecto, el Comité de Derechos Humanos ha recomendado 206 Amar, Diwakar, Aliens in their own land: Kuwait’s stateless Bidoons persist on the margins, TRT World, 11 de agosto de 2021, https://www.trtworld.com/magazine/aliens-in-their-own-land-kuwait-s-stateless- bidoons-persist-on-the-margins-49102, fecha de consulta el 18 de septiembre de 2021. 207 CCPR/C/KWT/CO/3, párr. 42. 208 Nationality Law, 1959, [en línea], https://www.refworld.org/docid/3ae6b4ef1c.html, fecha de consulta el 18 de septiembre de 2021. 209 Amnesty International, “The iron fist policy”, cit., p. 28. 93 al gobierno kuwaití que realice las reformas necesarias para garantizar el derecho de reunión pacífica y la libertad de expresión, así como tomar las medidas necesarias para que las expresiones y las opiniones políticas no se usen como motivos para retirar la nacionalidad.210 210 CCPR/C/KWT/CO/3, párr. 49. 94 CAPITULO 4. MEDIOS DE SOLUCIÓN A LA APATRIDIA ENTRE LOS BIDUN En el capítulo anterior se abordaron una serie de informes y recomendaciones que permiten comprender la magnitud de la apatridia como un problema con consecuencias devastadoras para la población bidun. Las restricciones que sufren en el acceso a los servicios básicos y las violaciones reiteradas a sus derechos humanos, constatadas por los informes que de manera periódica elaboran organizaciones de derechos humanos, como Human Rights Watch o Amnistía Internacional, junto con la labor de activistas y académicos como Susan Kennedy, que intentan captar atención al problema, nos permiten comprender que la apatridia afecta a las personas al restringir el disfrute de los derechos más elementales, como son el derecho a la identidad, a la salud, a la educación y al trabajo.211 Ante la magnitud del problema, cabe preguntarse ¿qué se puede hacer para solucionar la apatridia? Y en específico ¿qué acciones puede tomar o está tomando el Estado kuwaití para solucionar el problema de la apatridia? Como podemos suponer, brindar una solución a un problema tan complejo no es algo sencillo, y en el caso específico de Kuwait, el problema de la apatridia entre los bidun es un tema que evoca el tema de la seguridad nacionalidad y la preservación del Estado de bienestar. Como apunta Laura Van Wass respecto a los obstáculos que se enfrentan en la adopción de respuestas y estrategias para abordar la apatridia, “este es un tema muy sensible, inextricable de cuestiones políticas y rodeado de interpretaciones erróneas”.212 Del mismo modo, Van Wass apunta que las políticas de nacionalidad en el Medio Oriente y el Norte de África se han visto influenciadas por numerosos factores, como las nociones de la identidad (religión, identidad tribal, etnia, género), así como por el tema de la presencia de minorías, migrantes y refugiados. La convergencia de estos factores tiene efectos en las 211 Los informes periódicos elaborados por Human Rights Watch en torno a la situación de los derechos humanos en Kuwait se pueden consultar en su sitio web https://www.hrw.org/middle-east/n-africa/kuwait. Para el informe a fondo más reciente sobre la apatridia en Kuwait, ver “Human Rights Watch, Prisoners of the Past: Kuwaiti Bidun and the Burden of Statelessness, Nueva York, 2011”. Para el trabajo más reciente de Susan Kennedy, ver “Kennedy, Susan, Kuwait humanitarian’s dissaster. Inter-generational erasure, ethnic cleansing and genocide of the Bedoon, 2020, [en línea], https://www.academia.edu/39890041/Kuwaits_humanitarian_disaster_Universal_Periodic_Review_End_Stat elessness_Main_Report, fecha de consulta el 7 de diciembre de 2021. 212 Van Wass, Laura, The situation of stateless persons in the Middle East and North Africa, UNHCR, 2010, p. 43. 95 decisiones que se toman, lo que ha motivado la prolongación o la perpetuación de las situaciones de apatridia, lo que da forma a nuevos obstáculos para afrontar el problema.213 En este último capítulo se abordará la respuesta a la apatridia en torno a dos posiciones contrastantes: Por un lado, en el primer apartado se abordará la respuesta del Estado kuwaití a la apatridia, lo que comprende la estrategia elaborada en torno a la economic citizenship y la llamada “solución de Comoras”. Por el otro lado, en el último apartado se abordarán una serie de documentos en torno a las buenas prácticas en materia de nacionalidad y prevención de la apatridia, con los que conoceremos cómo se está abordando el problema de la apatridia en distintas latitudes y en el marco del Plan de Acción Mundial 2014-2024 para Acabar con la Apatridia. 4.1 La respuesta del Estado kuwaití a la apatridia: De la solución de Comoras a la imposición de identidades forzadas Entre el 2014 y el 2016, múltiples fuentes de noticias internacionales reportaron que el gobierno kuwaití estaba trabajando un acuerdo económico con la Unión de las Comoras para que les fueran otorgados pasaportes de ese país a los apátridas bidun. Bajo el concepto de economic citizenship, la Unión de las Comoras, un pequeño país insular ubicado en el Océano Indico y miembro de la Liga Árabe, otorgaría pasaportes a los casi cien mil apátridas residentes en Kuwait, a cambio de una cuantiosa compensación económica pagada por el gobierno kuwaití.214 La noción de la económic citizenship planteada para otorgarle el pasaporte a los apátridas bidun comprendía, según declaraciones de funcionarios kuwaitís, la posibilidad de residir de manera legal en Kuwait y de esa forma disfrutar los beneficios que reciben los residentes extranjeros, como son la educación gratuita y el acceso a los servicios de salud.215 El plan para otorgar los pasaportes de Comoras a los bidun no incluía la intención de reconocer como nacionales de Comoras a los bidun, sino que solamente serviría para que 213 Idem. 214 BBC News, “Kuwait’s stateless Bidun offered Comoros citizenship”, 10 de noviembre de 2014, https://www.bbc.com/news/world-middle-east-29982964, fecha de consulta el 6 de noviembre de 2021. 215 Gulf News, “Comoras ready to take Kuwait’s stateless”, 16 de mayo de 2016, https://gulfnews.com/world/gulf/kuwait/comoros-ready-to-take-kuwaits-stateless-1.1828738, fecha de consulta el 6 de noviembre de 2021. 96 los bidun contaran con un documento de identidad con el que les sería posible registrar su residencia legal en Kuwait; una “ciudadanía económica” que supuestamente serviría para resolver el problema de la precariedad y la falta de acceso a los servicios que sufren los apátridas. El portal de Global Citizens Solutions, una firma especializada en temas migratorios, define a la ciudadanía económica como una forma de ciudadanía que reciben los inversores cualificados a cambio de invertir en ciertos países, lo que brinda el acceso a un segundo pasaporte para obtener beneficios como “protegerse de riesgos geopolíticos, mejorar su seguridad financiera, tener una propiedad de vacaciones en un paraíso o aprovechar oportunidades fiscales”.216 En el artículo titulado “Passport sales: how island microstates use strategic management to organise the new economic citenzhip industry”, Anthony van Fossen señala que algunos pequeños Estados insulares están desarrollando una industria “de nicho” con la venta de pasaportes de pequeñas islas paradisiacas o paraísos fiscales que generó ganancias por dos mil millones de dólares en el 2016. Van Fossen señala que la ciudadanía económica es “un nuevo producto” que plantea desafíos al pensamiento ortodoxo sobre la nacionalidad y el vínculo efectivo de los individuos con el Estado: “This new industry’s succes is driven by globalization, the rise of free market principles and erosion of mononational, communal, and state-building concepts of citizenship. Global capitalism brings unprecedented mobility and fluidity and forced the invention or discovery of substitutes for conventional passports for many rich or relatively affluent people, especially from emerging countries with passports granting few powers of action. A passport of convenience from an island microstate confers expanded visa-free entry and residence rights in rich countries and regions, lower taxation, and other instrumental advantages”.217 La opción de obtener un pasaporte por inversión ha estado presente desde hace algunas décadas como una alternativa para las personas con cuantiosos recursos económicos que buscan evitar el pago de impuestos, transferir sus fortunas a paraísos fiscales donde gozan 216 Global Citizen Solutions, Economic citizenship explained, disponible en https://www.globalcitizensolutions.com/quick-explainer-on-what-economic-citizenship-is/, fecha de consulta el 7 de noviembre de 2021. 217 Van Fossen, Anthony, “Passport sales: how island microstates use strategic management to organize the new economic citizenship industry”, Island Studies Journal, vol. 13, no. 1, 2018, p. 286. 97 del secreto bancario, o contar con un pasaporte que les permita acceder de manera más sencilla a otros países. Como ejemplo de los países donde la ciudadanía se puede obtener por medio de programas de inversión se puede contar a San Cristóbal y Nieves, un país antillano que a partir de los años ochenta y tras sufrir los estragos de la caída de los precios del azúcar, comenzó un programa de inversión que permite a las personas que inviertan $250,000 en proyectos gubernamentales obtener la ciudadanía de la isla, que tiene una tasa nula en impuestos a la renta, reconoce la doble y múltiple nacionalidad, y cuyo pasaporte permite el acceso visa-free a casi 130 países.218 Otros países con esquemas de ciudadanía por inversión son Antigua y Barbuda, Dominica, Granada, Malta, Austria y Chipre, estos últimos particularmente atractivos porque su pasaporte permite el acceso sin restricción a la Unión Europea. El acuerdo económico que buscaban gestar el gobierno de Comoras y el gobierno de Kuwait para que los bidun recibieran una “ciudadanía económica” no es el primero en su tipo. En el 2008, el gobierno de Emiratos Árabes Unidos y el gobierno de Comoras llegaron a un acuerdo para dotar con pasaportes de este último país a los apátridas que habitaban en Emiratos Árabes Unidos a cambio de una cuantiosa inversión en proyectos de infraestructura. El acuerdo se llevó a cabo en cooperación entre Emiratos Árabes Unidos, representantes del gobierno de Comoras, y representantes de una asociación público- privada llamada Comoros Gulf Holding. A pesar de que, por la severidad del asunto y lo poco popular que fue en su momento la iniciativa, no existen datos certeros sobre el monto económico erogado por el gobierno emiratí, y tampoco existen datos certeros sobre cuantos apátridas recibieron esos pasaportes —aunque la estimación oficial apunta a siete mil familias registradas— sí está claro que los apátridas que recibieran esos pasaportes obtendrían el status de guest workers, el mismo status que reciben los trabajadores extranjeros de cualquier país en Emiratos Árabes Unidos, aunque no se consideraba que los 218 Global Citizen Solutions, Citizenship by Investment in St. Kitts and Nevis, disponible en https://www.globalcitizensolutions.com/citizenship/citizenship-in-saint-kitts-and-nevis/, fecha de consulta el 7 de noviembre de 2021. 98 portadores del pasaporte de Comoras obtuviesen derechos políticos o de protección consular con respecto a Comoras.219 En ese sentido, los acuerdos gestados entre los gobiernos de Kuwait, de Emiratos Árabes Unidos y el gobierno de las Comoras, son una expresión de los alcances de la industria de la economic citizenship que otorga beneficios a los portadores de pasaportes de pequeños países insulares, con la gran diferencia de que las personas que buscan obtener una ciudadanía por inversión en países como Malta o San Cristóbal y Nieves lo hacen por voluntad propia, mientras que los apátridas en el Golfo fueron registrados, en muchas ocasiones, sin que comprendieran totalmente el proceso. La respuesta del gobierno kuawití y del gobierno de Emiratos Árabes Unidos a la apatridia han sido sumamente semejantes: Ambos Estados optaron por las opciones que permitían desechar o denegar las reclamaciones de ciudadanía de parte de los apátridas por medio de la asignación de pasaportes extranjeros, y en el caso de Kuwait, la imposición de orígenes nacionales extranjeros a los apátridas en su territorio, como se abordó en el apartado relativo a las green cards. En un estudio de caso en torno al acuerdo alcanzado entre el gobierno de Emiratos Árabes Unidos y el gobierno de la Unión de las Comoras, la Dra. Noora Anwar Lori acuñó el término offshore citizenship para referirse a la solución tomada por el Estado para deslocalizar el problema de los apátridas, y subcontratar a un Estado para evadir el asunto de las reclamaciones de nacionalidad por parte de minorías que quedan fuera de la definición de lo que es el Estado y la nación, pero que por sus relaciones personales y tribales y el pasado compartido en ciertos puntos de la historia, su expulsión se convirtió en un asunto profundamente complejo.220 La estrategia de asignar una offshore citizenship a los apátridas de Emiratos Árabes Unidos, señala Anwar Lori, es una “cuarta vía” diseñada por el Estado para evadir las tres opciones 219 The New York Times, “Who loses when a country puts citizenship up for sale?”, 5 de enero de 2018, https://www.nytimes.com/2018/01/05/opinion/sunday/united-arab-emirates-comorans-citizenship.html, fecha de consulta el 7 de noviembre de 2021. 220 Anwar Lori, Noora, Unsettling state: Non-citizens, state power and citizenship in the United Arab Emirates, PhD thesis, Maryland, John Hopkins University, 2013, p. 155. 99 tradicionales que tienen los Estados en el momento de tratar con las minorías en los procesos de state building, es decir, asimilar, deportar, o dejar en el “limbo” que supone la negación de la nacionalidad: “During regularization campaigns, states typically respond to their residents in one of three ways: document and incorporate as citizens, deport as “illegals”, or ignore (i.e., refuse to issue identity documents creating statelessness). This case of “offshore citizens” shows the UAE and the Union of the Comoros have created a fourth option in national incorporation, using outsourced identity documents to transform domestic minorities into “foreign residents”.221 La asignación de una offshore citizenship abre la puerta para que los Estados resuelvan el problema de la apatridia de una manera indirecta, una “cuarta vía” que evita los costos políticos que supone la naturalización de las minorías o su expulsión, y que permite al Estado sortear los obstáculos que representa el mantener a una parte importante de la población en el limbo administrativo que supone el no contar con una nacionalidad y no tener la posibilidad de obtener una, al tiempo en el que la deportación no parece ser un desenlace probable. La política de deslocalizar el problema de la apatridia asignando pasaportes extranjeros responde a una lógica en la que la solución radica en denegar los orígenes nacionales de los apátridas, convirtiendo a las minorías en “residentes extranjeros”, o guest workers, un status que si bien puede paliar la precariedad en la que viven los apátridas, los sujeta a un status ambiguo: “By outsourcing Passports the UAE’s federal authorities transformed the informal limbo status experienced by those waiting for citizenship into a codified legal status of permanent temporariness. (…) This use of outsourcing is certainly a form of exclusion; it indicates that the federal government does not recognize the right of individual emirates to define the boundaries of their citizenries. (…) This use of outsourcing creates a kind of conditional inclusion that allows the state to evade the national dilemma (competing definitions of citizenship across the federation) while solving the security dilemma”.222 La inclusión condicionada a la que se refiere Anwar Lori enmarca la ambigüedad en la que viven los apátridas de Emiratos Árabes Unidos que obtuvieron pasaportes de la Unión de las Comoras. Por un lado, su statuts como guest workers les permite trabajar, acceder a los servicios de salud y a la educación; la otra cara del status de guest workers es que aún son sujetos a la pérdida de ese status y a la deportación. No obstante, y a diferencia de como 221 Anwar Lori, Noora, Offshore Citizenship, Nueva York, Cambridge University Press, 2019, p. 199. 222 Anwar Lori, Noora, “Unsettling state…”, cit., p. 196. 100 ocurriría con cualquier otro extranjero residente en Emiratos Árabes Unidos, los apátridas emiratís no tienen un país de origen al cual volver. Un caso que ilustra la complejidad de la situación es el de Ahmed Abd al-Khaleq, un activista apátrida que fue detenido por participar en protestas públicas; tras su detención, por ser portador de un pasaporte de Comoras, fue puesto en espera para ser deportado hacia Kuwait, aunque al final optó por ser trasladado a Tailandia y pidió asilo político en Canadá.223 La orden de deportación de Abd al-Khaleq indicaba Kuwait en lugar de Comoras pues hay que recordar que la “ciudadanía económica” obtenida por el pasaporte de Comoras no implicaba siquiera la obtención del permiso de residencia en aquel país. La inclusión condicionada que resulta de la asignación de una ciudadanía económica se manifiesta en una permanente ambigüedad que los apátridas enfrentan al no contar con garantías de residencia ni de ser parte de un proceso de naturalización. Como apunta Anwar Nori, la inclusión condicionada es una “táctica” que sirve en dos frentes al interés del Estado por evadir el dilema de la naturalización o la deportación de las minorías: Por un lado, la inclusión condicionada permite al Estado reflejar al exterior la imagen de que la situación de la apatridia está siendo atendida, evadiendo los costos políticos internos y frente a la comunidad internacional que supondrían una solución definitiva al problema, ya fuese la naturalización o la expulsión. Por el otro lado, la población apátrida que recibe la nacionalidad económica, o que espera recibirla, aceptará más fácilmente la espera, las dilaciones y los procesos administrativos para su registro, lo que permite al Estado ejercer un mayor control sobre esa parte de la población.224 Por otro lado, retomando el caso de Kuwait y contrastando lo expuesto por Anwar Lori en relación a la apatridia en Emiratos Árabes Unidos, podemos observar que ambos Estados han optado por políticas de deslocalización y denegación de los orígenes nacionales de los apátridas que residen en sus territorios. No obstante, es conveniente señalar que en el caso de Kuwait la solución tomada por el Estado está tomando un rumbo distinto. 223 Manour-Ille, Dina, Cash for citizenship: rich Arab countries may pay poor islands to take ‘stateless’ Bidoons, ODI, 15 de noviembre de 2016, disponible en https://odi.org/en/insights/cash-for-citizenship-rich- arab-countries-may-pay-poor-islands-to-take-stateless-bidoons/, fecha de consulta el 9 de noviembre de 2021. 224 Anwar Lori, Noora, “Unsettling state…”, cit., p. 213. 101 Para empezar, el acuerdo alcanzado entre el gobierno kuwaití y el gobierno de Comoras para otorgar la ciudadanía económica a los bidun nunca se materializó. En el 2017, una comisión parlamentaria de Comoras elaboró un informe referente a los acuerdos económicos alcanzados entre los 3 gobiernos —Comoras, Kuwait y el gobierno emiratí—, y la participación de la empresa Comoros Gulf Holding, que actuaba como un ente intermediario, dirigida por el empresario franco-sirio Muhammad Bashar Kiwan, quien fue nombrado Cónsul Honorario de Comoras en Kuwait.225 En el informe del Parlamento de Comoras se señalaron un sinnúmero de irregularidades, entre ellas el hecho de que la sesión del Parlamento en la que se aprobó la ley que permitió la “venta” de los pasaportes para los apátridas no cumplió con los requisitos que el Parlamento estipulaba para la aprobación de nuevas leyes. Además de las irregularidades del proceso, no está claro qué ocurrió con 100 millones de dólares que Comoras habría recibido como parte de los acuerdos alcanzados. Además de esas irregularidades, se detectó que algunos funcionarios estuvieron involucrados en la venta no autorizada de pasaportes a ciudadanos de otros países como Irán, Indonesia y Malasia, en un esquema que fue calificado por el Parlamento de Comoras como una operación comparable a los movimientos de una “mafia”.226 Como consecuencia de las investigaciones, los expresidentes de Comoras, Ahmed Abdallah Mohamed Sambi e Ikililou Dhoinine, fueron procesados por cargos relacionados a la malversación de recursos públicos.227 El empresario franco-sirio Muhammad Bashar Kiwan, titular de Comoros Gulf Holding, la empresa que debía dirigir las ganancias monetarias hacia Comoras, se encuentra prófugo, mientras que Mazen Al Jarrah Al Sabah, el alto funcionario kuwaití encargado de lograr el acuerdo entre Comoras y Kuwait, fue condenado a inicios de este año a 4 años de prisión por cargos relacionados con un escándalo 225 Reuters, “Exclusive: Comoros passport scheme was unlawful, abused by ‘mafia networks’ – report”, 23 de marzo de 2018, https://www.reuters.com/article/us-comoros-passports-exclusive-idUSKBN1GZ37H, fecha de consulta el 9 de noviembre de 2021. 226 France 24, “Comoros ex-presidents embroiled in passport sale scandal”, 10 de abril de 2018, https://www.france24.com/en/20180410-comoros-ex-presidents-embroiled-passport-sale-scandal, fecha de consulta el 11 de noviembre de 2021. 227 Idem. 102 sobre tráfico de personas que involucró a funcionarios kuwaitís y empresarios bengalís, que trasladaron de manera irregular a migrantes para trabajar en Kuwait.228 Resumiendo lo anterior, el gobierno kuwaití ya no cuenta con una alternativa para que los apátridas bidun accedan a una offshore citizenship, o al menos no en el corto plazo. Ante esto, tal parece que el Estado kuwaití está apostando por una estrategia de denegación de los orígenes kuwaitís de los bidun, y en su lugar está aplicando una política de imposición de identidad que, a través de medios poco claros, está “descubriendo” los orígenes de los bidun, desechando así sus reclamaciones de nacionalidad al señalar que estos tienen una “nacionalidad previa” y que se trata de inmigrantes ilegales. Como apunta Beaugrand: “The Central System has tried to fit each individual case into a ‘previous nationality’ (…) The Central System utilizes biological and genealogical approaches to resolve a fundamentally political issue”.229 Es fundamental señalar que, a diferencia de la intención inicial de asignar una ciudadanía económica a través de un acuerdo entre Comoras y Kuwait, la política de imposición de identidad es más bien unilateral. Es decir, Kuwait está asignando la nacionalidad iraquí o siria a los bidun en base a supuestas investigaciones que permiten al Sistema Central rastrear los “orígenes reales” de los bidun, sin que haya indicios de que Kuwait notifique a Irak sobre los supuestos “inmigrantes ilegales” que encuentra en su territorio. Aún más, todo parece indicar que la asignación de un origen iraquí o sirio se realiza de manera completamente arbitraria.230 En la entrevista realizada a Mohammed Marzouq, en su respuesta a la pregunta sobre las razones para que su familia fuese apátrida, él señaló que el Sistema Central señala que su familia tiene orígenes en Irak, e incluso el Sistema Central designó un origen iraquí a su padre y a su hermana en base a una supuesta conexión familiar, aun cuando el gobierno iraquí no reconoce la existencia de esa persona: 228 Kuwait Times, “Court jails Bangladeshi MP, Kuwait officials for 4 years”, 28 de enero de 2021, https://news.kuwaittimes.net/website/court-jails-bangladeshi-mp-kuwaiti-officials-for-4-years/, fecha de consulta el 11 de noviembre de 2021. 229 Beaugrand, Claire, “The absurd injuction to not belong…”, cit., p. 730. 230 Beaugrand, Claire, “Statelessness and administrative violence…”, cit., pp. 238-241. 103 “(…) We kept asking that question to the Kuwait government, or to be specific the “CARIRS” (Central Apparatus for Illegal Residents) or what was known as the Central Agenty, their answer was “You have a hidden nationality, just show it”, or “You know why, don’t play dumb”. My father went to get a birth certificate for my sister and there he was shocked to know that the Kuwaiti government has decided to put Iraqi as my father nationality and for my sister. And so my father raised a case against the CARIRS and there they had to show up in Court and answer why they puts us as Iraquis. (By the way, the Kuwaiti law doesn’t allow the courts to discuss getting a Kuwaiti nationality, it’s only in the prince of Kuwait’s hands). So my father’s case was just to remove the Iraqi nationality Kuwait had put as our nationality. According to the Kuwaiti government, my grandfather has a brother in Iraq which we don’t know about and our roots are ‘not pure enough’. Of course we were surprised by this, we had no idea that my grandfather a brother living in Iraq and so we contacted the Iraqi embassy to get more info on him and the surprise is, there is no such person and has never existed in the Iraqi documents according to the Iraqi embassy. So we went to the Ministry of Justice in Kuwait and requested the name of all my great grandfather inheritors (children), surprised again that according to Kuwait’s own Ministry of Justice there is no such person. The Court decided to refuse the case and simply archive it, my father appealed, and again the Court refused the case again.”.231 El caso de Muhammed Marzouq y su familia, donde el Estado kuwaití asigna un origen nacional de manera arbitraria, se ha replicado en un sinnúmero de casos en los que, a pesar de que los bidun cuentan con los medios para demostrar su pertenencia a Kuwait, como en el caso de Marzouq con su abuelo y su padre viviendo en Kuwait desde hace décadas, les es asignado un origen nacional extranjero. En suma, la imposición de un origen nacional para los bidun se está forjando como una alternativa del Estado para —al igual que ocurrió con los apátridas de Emiratos Árabes Unidos—, deslocalizar el problema de la apatridia. Si bien para el Estado kuwaití esta política puede significar una solución para la apatridia, la asignación de un origen nacional iraquí o sirio en las security cards de los bidun los pone en una situación de “inclusión condicionada”, tal como ocurre con los apátridas emiratís, al dejarles en una categoría poco clara al considerarles como inmigrantes ilegales, desechando totalmente la posibilidad de recurrir a la naturalización, pero sin que esté claro aún qué ocurrirá en el futuro próximo con los bidun que cuenten con un origen extranjero asentado en sus security cards. Lo que 231 Entrevista vía email con Mohammed Marzouq. Ver Anexo 1. 104 sí está claro es que este cambio en la situación ha dado paso, como apunta Beaugrand, a un movimiento de “contención” de parte de los bidun que están dejando de renovar sus security cards para no tener que aceptar la imposición de una identidad nacional que no les corresponde.232 A la par de este movimiento de contención, el Estado kuwaití está tomando medidas contradictorias, por un lado apostando a más restricciones financieras para los bidun que no cuenten con una security card válida, al tiempo en el que permite a los trabajadores estatales apátridas cobrar sus salarios por “motivos humanitarios”. 4.2 Buenas prácticas en materia de nacionalidad para prevenir y erradicar la apatridia entre los bidun En el apartado anterior abordamos la respuesta por parte del Estado kuwaití a la apatridia bidun, y aunque pudiera parecer que la situación en Kuwait no tiene un medio de solución factible, la realidad es que existen algunos ejemplos de situaciones de apatridia a gran escala que han afectado a decenas y hasta centenares de miles de personas, que han sido resueltas a través de las buenas prácticas en materia de nacionalidad. El concepto de buenas prácticas remite a “principios, objetivos y procedimientos apropiados o pautas aconsejables que se adecúan a una determinada perspectiva o normativa o a un parámetro consensuado, así como también toda experiencia que ha arrojado resultados positivos, demostrando su eficacia y utilidad en un contexto concreto”.233 En el contexto de la prevención de la apatridia, las buenas prácticas engloban a los marcos legales e institucionales que han sido creados y adoptados por muchos países, con la guía de distintas organizaciones internacionales como el ACNUR, para evitar la apatridia infantil, eliminar la discriminación de género en las leyes de nacionalidad, establecer procedimientos para identificar a las personas apátridas y facilitar su naturalización, así como prevenir la 232 Beaugrand, Claire, “The absurd injuction to not belong…”, cit., pp. 730 y 731. 233 Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Concepto de buenas prácticas en promoción de la salud en el ámbito escolar y la estrategia Escuelas Promotoras de la Salud, [en línea], http://gestionensalud.medicina.unmsm.edu.pe/wp- content/uploads/2015/08/MS_RB_08_Concepto_Buenas_Practicas.pdf, fecha de consulta el 12 de noviembre de 2021. 105 apatridia por pérdida de la nacionalidad.234 En este apartado se abordarán casos “paradigmáticos” y tristemente célebres, en los que generaciones enteras que se vieron afectadas por la apatridia, han logrado acceder a la naturalización a través de mecanismos orientados a atender la apatridia a gran escala. En este último apartado se retomarán distintos documentos que se han elaborado en el seno de Naciones Unidas y que están orientados a informar sobre cuáles son los medios más factibles para resolver casos de apatridia a gran escala, que se refuerzan con la contrastación con casos emblemáticos de apatridia que están en proceso de resolverse. Así mismo, se retomarán ejemplos de reformas legales en materia de igualdad y no discriminación que han servido a distintos países para prevenir nuevos casos de apatridia. El objetivo de este último apartado no es señalar una solución definitiva para el problema de la apatridia en Kuwait, sino aportar ejemplos de casos de apatridia sumamente complejos que han encontrado una solución en países en los que, con un enfoque decidido y con la participación amplia de diversos sectores, se han realizado las reformas legislativas necesarias y los cambios institucionales requeridos para dar solución al problema de la apatridia. 4.2.1 Adhesión a las convenciones de 1954 y 1961 relativas a la prevención y la reducción de la apatridia En primer lugar, una parte sustancial de los medios para solucionar y prevenir nuevos casos de apatridia, radica en que los Estados se adhieran a la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, así como a la Convención para Reducir los Casos de Apatridia. La importancia de la adhesión a estas Convenciones reside —además de en las consecuentes reformas legislativas para adecuar el orden jurídico interno a las disposiciones de las Convenciones— en que ese es un paso fundamental para que los Estados cuenten con los elementos que les permitan abordar la apatridia, como apunta el documento “Prevención y reducción de la apatridia”: “Es para los Estados, una manera de demostrar su compromiso con los derechos humanos y las normas humanitarias, incluyendo el derecho a la nacionalidad 234 ACNUR, Buenas prácticas en leyes de nacionalidad para la prevención y reducción de la apatridia. Manual para Parlamentarios N° 29, 2018, disponible en https://www.refworld.org.es/docid/5e20ab284.html, fecha de consulta el 1 de diciembre de 2021. 106 Permite a los Estados subsanar las deficiencias que resultan de diferentes enfoques sobre la concesión de la nacionalidad en el mundo, mediante el reconocimiento de salvaguardas comunes para prevenir la apatridia, sin afectar la soberanía de los Estados de regular la nacionalidad. Aumenta la transparencia legal y la previsibilidad de las respuestas de los Estados a la amenaza de la apatridia mediante la promoción de salvaguardas comunes. Brinda a los Estados las herramientas para evitar y resolver las controversias relacionadas con la nacionalidad, con lo cual también mejoran la estabilidad y las relaciones internacionales. Previene los desplazamientos al promover el disfrute del derecho a la nacionalidad Mejora la seguridad y la estabilidad nacionales, evitando la exclusión y marginación generadas por la apatridia Promueve la emancipación y la plena participación de los individuos en la sociedad.”235 La importancia de adherirse a las convenciones radica además en la labor que la oficina del ACNUR ha realizado durante décadas en materia de asistencia técnica y legislativa, asistencia humanitaria, mediación y resolución de conflictos relativos a la nacionalidad, promoción de acuerdos regionales para prevenir la apatridia, así como el trabajo que realiza con otras organizaciones del Sistema de Naciones Unidas y la sociedad civil para promover la concientización sobre el problema de la apatridia, como lo ha hecho con la campaña #IBelong.236 La oficina del ACNUR ha tenido un rol sumamente importante en la resolución de situaciones de apatridia a nivel global a través de una labor institucional que involucra la participación de distintos actores, distintos organismos y muchos más actores regionales y locales. En ese sentido, la labor de la oficina del ACNUR puede servir como una guía para apoyar a los Estados para resolver situaciones de apatridia: “UNHCR assists governments in drafting and implementing nationality legislation and provides training for government officials. Between 2003 and 2005, UNHCR worked with more than 40 States to help enact new nationality laws and to revise order legislation. UNHCR offered comments on constitutional provisions on nationality legislation for States 235 ACNUR, Prevención y Reducción de la apatridia. Convención para Reducir los Casos de Apatridia de 1961, 2014, p. 8, disponible en https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2011/8095.pdf, fecha de consulta el 13 de noviembre de 2021. 236 Desde el 2014, la campaña #IBelong, impulsada por el ACNUR, busca generar consciencia y apoyo para completar la meta de prevenir nuevos casos de apatridia para el 2024, y erradicar completamente la apatridia en el 2030. 107 in which large segments of the population are either stateless or have an undetermined nationality. UNHCR has supported citizenship campaigns in which States allowed stateless persons to acquire the citizenship of the country in which they were long-term habitual residents. UNHCR also assists stateless persons directly by consulting with the relevant States in an effort to find solutions for stateless individual or groups. The organization encourages States to clarify the concerned individual’s legal status and promotes recognition of the legitimate ties between an individual or group of individual and a State in cases where the person(s) concerned would otherwise be stateless”.237 La adhesión a las Convenciones relativas a los derechos de los apátridas y a la prevención y reducción de la apatridia es una medida sumamente importante ya que permite que los Estados reciban la asistencia de la ACNUR, al tiempo en que protege a los apátridas para asegurar el disfrute de un mínimo de bienestar. El contenido de la Convención de 1954 y la Convención de 1961, protege los derechos de las personas apátridas y sienta las bases para procesos de naturalización y de protección más amplios que pueden ayudar a reducir la apatridia. Kuwait no se ha adherido a las Convenciones relativas a la prevención de la apatridia y tampoco cuenta con un marco legal relativo a los refugiados ni a los apátridas, por lo que todas las personas que no son nacionales kuwaitís están sujetas a la normativa relativa a la inmigración.238 Ya que Kuwait no reconoce la figura del asilo ni de la apatridia, no existe un marco legal que asegure un estándar de protección y trato para las personas apátridas como sí ocurre en los Estados que han adoptado ambas convenciones, o al menos la convención de 1954, y han realizado las reformas legislativas necesarias para asegurar el disfrute del derecho al trabajo, a la salud, a la educación y a una nacionalidad para las personas apátridas. A pesar de que el contenido de la Convención de 1954 tiene un carácter general, y en el proceso de interiorización de la Convención de 1961 existen serias disparidades entre unos Estados y otros, es un hecho que la adopción de ambas Convenciones representa un antes y 237 UNHCR, Nationality and Statelessness. A handbook for parliamentarians n° 11, 2005, p. 45, https://www.refworld.org.es/docid/4c1f3fe62.html, fecha de consulta el 14 de noviembre de 2021. 238 UNHCR, Submission by the UNHCR for the Office of the High Commissioner for Human Rights Compilation Report – Universal Periodic Review: State of Kuwait. Background information and current conditions, 2011, p. 4, https://www.refworld.org/pdfid/54c236a34.pdf, fecha de consulta el 14 de noviembre de 2021. 108 un después en la aproximación de los Estados al problema de la apatridia. Es por esto que el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, la oficina del ACNUR y organizaciones como Human Rights Watch han recomendado en múltiples ocasiones que, como un primer paso para resolver el problema de la apatridia y asegurar la protección de los derechos de los apátridas bidun, el Estado kuwaití se adhiera a la Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas, y la Convención de 1961 para Reducir los Casos de Apatridia. 4.2.2 Procesos de naturalización simplificados En el 2014, la oficina del ACNUR elaboró el “Plan de Acción Mundial 2014-2024 para Acabar con la Apatridia”, que consta de 10 acciones que los Estados pueden implementar para dar solución a situaciones de apatridia o prevenir nuevos casos. La acción número uno, que es quizá la más relevante, llama a los Estados a resolver las principales situaciones existentes de apatridia. El Plan de Acción Mundial señala que las principales situaciones de apatridia están vinculadas a la exclusión de grupos específicos y minorías en los momentos de independencia o conformación de nuevos Estados, usualmente por motivos discriminatorios fundados en razones étnicas y religiosas, tal como ocurrió con los bidun en Kuwait al momento de la independencia y la entrada en vigor de la Ley de Nacionalidad de 1961. A manera de solución para las situaciones de apatridia existentes “a gran escala”, la ACNUR ha señalado que los Estados deben realizar las reformas legislativas necesarias a fin de conferir la nacionalidad a las personas apátridas. Las reformas propuestas incluyen la puesta en marcha de proyectos de naturalización a gran escala para que los apátridas que cumplan ciertos requisitos como probar una conexión genuina con el Estado, o haber residido en el territorio del Estado durante un cierto periodo de tiempo, puedan obtener la nacionalidad. Una aproximación más decidida propuesta por la ACNUR, es que los Estados en donde resida un amplio número de apátridas cuya nacionalidad ha estado en disputa, o que sea evidente que comparten una conexión genuina con el territorio, obtengan la nacionalidad de manera automática, pues ese es un medio más efectivo de resolver problemas de apatridia “a gran escala”: “(…) This is usually the most effective way to resolve large-scale statelessness, it does not require the individuals concerned to take any action to acquire a nationality. However, 109 procedures need to be in place to ensure that these individuals can acquire documents that prove they are nationals”.239 Sobre los procesos de naturalización “automáticos”, la ACNUR ha señalado que una buena práctica en la materia es que los Estados sean indulgentes en los requerimientos para probar la residencia en el territorio, así como que acorten los requisitos de tiempo necesarios y tomen las medidas requeridas para que, si es posible, los procesos sean gratuitos y se realicen directamente en las comunidades donde habitan los apátridas. En ese mismo sentido, la ACNUR puede brindar apoyo técnico y legislativo a los Estados para poner en marcha procesos de naturalización simplificados, teniendo presencia en todos los aspectos del proceso, desde la asesoría legislativa y el procesamiento de las solicitudes, hasta el despliegue de equipos móviles para asegurar que todas las comunidades accedan al procedimiento de naturalización.240 Los procesos de naturalización automáticos y simplificados han permitido que miles de apátridas obtengan una nacionalidad. En Ski Lanka, los apátridas de la etnia tamil obtuvieron la nacionalidad a través de un proceso que implicó una serie de reformas legislativas y una campaña en campo que logró beneficiar a doscientas mil personas241. En Bangladesh, la comunidad bihari, a quienes por décadas se les negó la nacionalidad, han podido acceder a la nacionalidad a partir de una resolución de la Suprema Corte que reconoció a la comunidad en conjunto como nacionales bangladesíes242. En otras latitudes como Kirguistán y Turkmenistán, se han llevado a cabo campañas de naturalización para las personas apátridas que se vieron afectadas por la sucesión de Estados en la década de 239 UNHCR, Good Practices Paper – Action 1: Resolving existing major situations of statelessness, 2015, p. 1, https://www.refworld.org/docid/54e75a244.html, fecha de consulta el 17 de noviembre de 2021. 240 Ibidem, p. 2 241 Grant of Citizenship to Persons of Indian Origin. Bill No. 153, to Make Provision for the Grant of Status of Sri Lanka Citizen to Persons of Indian Origin, 2003, [en línea], https://www.refworld.org/docid/45af77952.html, fecha de consulta el 7 de diciembre de 2021. 242 Sadaqat Khan and Others v. Chief Election Commisioner Bangladesh Election Comission, 2008, [en línea], https://www.refworld.org/docid/4a7c0c352.html, fecha de consulta el 8 de diciembre de 2021. 110 los años noventa243, mientras que en Camboya se naturalizó a apátridas que se encontraron en esa situación tras su expulsión del país durante el régimen del Khmer Krahom.244 Como ejemplo de los procesos de naturalización que se han completado gracias a la simplificación y reducción de los requerimientos para la naturalización, en Grecia se reformó la ley de nacionalidad para que las personas apátridas pudieran obtener la nacionalidad tras un periodo de tiempo de residencia reducido a solo 3 años, en comparación a los 7 años requeridos antes de la reforma.245 En el 2014, en Bosnia y Herzegovina, se elaboró una ley para facilitar el proceso de naturalización de las personas apátridas que incluyó la eliminación del requisito de mostrar documentos expedidos en otro país que probaran no contar con antecedentes penales.246 En lo relativo a la región del Medio Oriente y el norte de África, se pueden contar varios ejemplos de procesos de naturalización simplificados. Un buen ejemplo de la capacidad de los cambios legislativos para resolver casos existentes de apatridia es el caso de Líbano. En 1994, un decreto de naturalización permitió que 150,000 personas fuesen beneficiadas con la nacionalidad, dando solución de manera parcial a un problema de apatridia que había afectado a 3 generaciones de libaneses y que se había exacerbado tras la guerra civil.247 Es de notar que los problemas de apatridia en la región del Medio Oriente y el norte de África guardan características compartidas. En el capítulo 1 se abordó el tema de la nacionalidad en los Estados del Golfo Pérsico, en el que se distinguió que las leyes de nacionalidad en esos países —y en el medio oriente en general— guardan características 243 UNHCR, UNHCR Global Report 2011, 2012, pp. 230-234, https://www.unhcr.org/4fc880b3b.pdf, fecha de consulta el 8 de diciembre de 2021. 244 UNHCR, “Statelessness: Former refugees win citizenship, and now dream of home ownership”, 15 de septiembre de 2011, https://www.unhcr.org/4e7204db6.html., fecha de consulta el 8 de diciembre de 2021. 245 European Migration Network, Nexus between recognition of stateless status and the right of residence, 2019, [en línea], https://www.emnnetherlands.nl/sites/default/files/2019-09/2019%2037%20statelessness.pdf, fecha de consulta el 8 de diciembre de 2021. 246 UNHCR, Good practices in nationality laws for the prevention and reduction of statelessness, 2018, p. 23, https://www.refworld.org/docid/5be41d524.html, fecha de consulta el 17 de noviembre de 2021. 247Hourani, Guita, The 1994 Naturalisation Decree, EUDO Observatory on Citizenship, 2011, https://globalcit.eu/wp-content/uploads/2011/11/LEB-1994NaturalizationDecree-GuitaHouraniNov2011.pdf, fecha de consulta el 8 de diciembre de 2021. 111 sumamente restrictivas, que imposibilitan el registro de los hijos nacidos fuera del matrimonio, o no permiten que las madres transmitan la nacionalidad a sus hijos.248 Estas restricciones han generado situaciones de apatridia que, en algunos casos, están encontrado solución a través de mecanismos de naturalización que buscan reparar los casos de apatridia que eran fácilmente prevenibles. Tal es el caso de Egipto, Marruecos, Argelia e Irak, países en donde a través de reformas legislativas de carácter retroactivo, se ha otorgado la nacionalidad respectiva a jóvenes hijos de madres que contaban con la nacionalidad de sus Estados, pero que no pudieron transmitir la nacionalidad a sus hijos al no estar contempladas para tal efecto en las leyes de nacionalidad. Los procesos de naturalización en los países mencionados tienen en común que se realizaron a través de procesos simplificados que emplearon métodos como la exención de pruebas de residencia, o el requerimiento de simplemente contar con la mayoría de edad al ser hijo de una madre nacional para poder optar por la naturalización. En el caso de Egipto, por ejemplo, el proceso de naturalización para jóvenes mayores de edad cuyas madres eran nacionales, benefició a 17,000 personas.249 4.2.3 Reformas en materia de igualdad de género. Como se señaló antes, una buena parte de los casos de apatridia a nivel global, pero sobre todo en la región del Medio Oriente y el norte de África, se han producido a consecuencia de leyes de nacionalidad que no permiten a las madres transmitir la nacionalidad a sus hijos. Respecto a esto, el artículo 9 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, señala “1. Los Estados Parte otorgarán a las mujeres iguales derechos que a los hombres para adquirir, cambiar o conservar su nacionalidad. Garantizarán en particular, que ni el matrimonio con un extranjero ni el cambio de nacionalidad del marido durante el matrimonio cambien automáticamente la nacionalidad de la esposa, la conviertan en apátrida o la obliguen a adoptar la nacionalidad del cónyugye. 2. Los Eststados Parte otorgarán a la mujer los mismos derechos que al hombre con respecto a la nacionalidad de sus hijos”. 248 Fisher, Betsy, “Gender discrimination and statelessness…”, cit., p. 284. 249 Van Wass, Laura, “The situation of stateless persons in the Middle East…”, cit., p. 32 112 El artículo 9 protege el derecho de las madres para transmitir la nacionalidad a sus hijos, no obstante, 27 países cuentan con reservas a este artículo o al párrafo 2 de este, entre ellos Kuwait. Las reservas al artículo 9 de la Convención referida son especialmente perjudiciales para los hijos de mujeres que son nacionales de Estados en donde la nacionalidad no se confiere por el principio del ius soli, o que nacen en familias en las que el padre es apátrida o extranjero; como apunta Neda Shaheen: “By making reservation to CEDAW’s Article 9, states exacerbate the number of stateless people in the world today. Although a reservation to Aricle 9 does not immediatly result in statelessness, allowing for gender-based nationality laws puts women at greater risk of statelessness”.250 En ese sentido, las leyes de nacionalidad discriminatorias que no permiten a las mujeres transmitir la nacionalidad a sus hijos, pueden tener un amplio impacto al producir nuevos casos de apatridia. En un estudio de caso sobre la apatridia en Líbano, se calculó que hay 17,860 mujeres casadas con extranjeros; fruto de estos matrimonios imposibilitados para brindar la nacionalidad a sus hijos, habrían nacido un aproximado de 40,000 niños apátridas.251 Afortunadamente, Líbano es uno de los países que están poniendo en marcha buenas prácticas en materia de nacionalidad, que incluyen la eliminación de las reservas al Artículo 9 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, al tiempo en que realizan las reformas necesarias para garantizar el acceso a la nacionalidad para los hijos de mujeres nacionales y padres extranjeros o apátridas. Respecto a Kuwait, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, ha recomendado en múltiples ocasiones y en el contexto de los informes periódicos de Kuwait, que el Estado retire las reservas al párrafo 2 del Artículo 9.252 Del mismo modo, en el 2017, Human Rights Watch recomendó al Estado que, además de retirar sus reservas a la Convención, modificara su legislación para que las mujeres kuwaitís tuvieran igualmente el 250 Shaheen, Neda, “Discriminatory nationality laws must be eliminated in order to eradicate statelessness”, DePaul Journal for Social Justice, vol. 11, no. 2, 2018, p. 12. 251 Charafeddine, Fahmia, “Predicament of Lebanese women married to non-Lebanese: Field analytical study”, Al-Raida Journal, no. 19, 2016, p. 24. 252 CEDAW/C/KWT/CO/5, párr. 9. 113 derecho para transmitir la nacionalidad a sus hijos.253 La eliminación por parte de los Estados de sus reservas al artículo 9, forma parte del Plan de Acción Mundial 2014-2024 para Acabar con la Apatridia, en específico en la Acción 3: Eliminar la Discriminación de Género de las Leyes de Nacionalidad. A este respecto, la ACNUR ha señalado que los Estados, la sociedad civil, las organizaciones de derechos humanos, y muchos otros actores pueden contribuir a lograr la igualdad de género en materia de nacionalidad.254 Existen distintos ejemplos de países que han puesto en marcha reformas legislativas para cumplir con su responsabilidad respecto a la igualdad de género. En el caso de Argelia, por ejemplo, este país se adhirió a la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, con reservas al párrafo 2 del artículo 9. Así, de acuerdo al código de nacionalidad de Argelia, las madres solamente podían transmitir la nacionalidad a sus hijos si el padre era apátrida, lo que dejaba a los hijos de padre extranjero en riesgo de apatridia. En el 2003, siguiendo las recomendaciones del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, que incluían la eliminación de las reservas al párrafo 2 del artículo 9, se aprobó un nuevo código de nacionalidad, que confirió a los padres y madres argelinos el mismo derecho para transmitir la nacionalidad a sus hijos, con lo que se han prevenido nuevos casos de apatridia.255 Por su parte, Marruecos se adhirió a la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer en 1993, con reservas al párrafo 2 del artículo 9. Antes del proceso de reforma, la ley de nacionalidad de Marruecos solo preveía que las madres transmitieran la nacionalidad a sus hijos si el padre era “desconocido” o si el padre era apátrida, lo que dejaba a los hijos nacidos de padre extranjero en riesgo de apatridia. El caso de Marruecos se distingue porque el proceso de reforma fue promovido y aprobado por la primera legislatura paritaria, en la que las mujeres marroquís tuvieron un papel protagónico. En el 2007, la reforma a la ley de nacionalidad marroquí se aprobó de forma 253 Human Rights Watch, Submission to the CEDAW Committee of Kuwait’s Periodic Report for the 68th Session, 2017, disponible en https://www.hrw.org/news/2017/10/10/human-rights-watch-submission-cedaw- committee-kuwaits-periodic-report-68th-session, fecha de consulta el 19 de noviembre de 2021. 254 UNHCR, Good Practices Paper – Action 3: Removing gender discrimination from nationality laws, 2015, p. 2, disponible en https://www.refworld.org/docid/54f8377d4.html, fecha de consulta el 20 de noviembre de 2021. 255 UNHCR, “Good Practices Paper – Action 3…”, cit., p. 3. 114 unánime, confiriendo a las madres el derecho de transmitir la nacionalidad a sus hijos bajo cualquier circunstancia; dos años después, Marruecos retiró sus reservas al artículo 9 de la Convención.256 Otros ejemplos de países en los que se han puesto en marcha reformas para prevenir nuevos casos de apatridia con base a legislaciones que atienden a las recomendaciones en torno a la igualdad de género y que han retirado sus reservas al artículo 9 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, incluyen a Sierra Leona, Kenya, Madagascar, Senegal y Egipto.257 4.2.4. Salvaguardas para prevenir la apatridia. De acuerdo con el Plan de Acción Mundial 2014-2024 para Acabar con la Apatridia, la piedra angular en la lucha contra la apatridia es que los Estados incluyan salvaguardas en sus legislaciones para reconocer como nacionales a los niños que, en caso contrario, serían apátridas.258 El concepto de “salvaguardas” se refiere al marco legal -leyes y reglamentos- para proteger el derecho de los niños a obtener una nacionalidad cuando se encuentran en riesgo de apatridia al no ser posible que adquieran una nacionalidad a través de la operación regular de las leyes de nacionalidad del país en el que nacieron o con el que comparten un vínculo.259 Un ejemplo ilustrativo de las salvaguardas para prevenir la apatridia son las previsiones para brindar la nacionalidad a los niños expósitos, una salvaguarda que se encuentra en las leyes de nacionalidad de la mayoría de los Estados.260 Si bien es una potestad de cada Estado el diseñar sus leyes de nacionalidad, y así mismo la adopción de las salvaguardas varía entre cada Estado, los tratados internacionales y los instrumentos regionales en materia de derechos humanos pueden servir como “guías” para 256 Ibidem, p. 7. 257 UNHCR, “Good practices in nationality laws…”, cit., p. 17. 258 ACNUR, Plan de Acción Mundial para Acabar con la Apatridia, 2014, p. 10, disponible en https://www.acnur.org/5b75c3ba4.pdf, fecha de consulta el 21 de noviembre de 2021. 259 Van Wass, Laura, “International and regional safeguards to protect children from statelessness”, The World’s Stateless: Children, Países Bajos, Institute on Statelessness and Inclusion, 2017, p. 342. 260 En el caso específico de Kuwait, la ley de nacionalidad sí contempla otorgar la nacionalidad a los niños de padres desconocidos. El artículo 3 señala “A foundling is deemed to have been born in Kuwait unless the contrary is proved”. 115 el diseño de las salvaguardas para prevenir la apatridia. Las convenciones de 1954 y 1961, así como el artículo 7 de la Convención sobre los Derechos del Niño —de la que Kuwait forma parte— señalan las obligaciones de los Estados en lo referente a la nacionalidad, y sus disposiciones deben servir a los Estados para crear las leyes necesarias para garantizar el derecho a la nacionalidad para los niños que se encuentren en riesgo de apatridia. Sin embargo, en su adhesión a la Convención sobre los Derechos del Niño, el Estado kuwaití presentó una reserva al artículo 7, señalando que el Estado entendía el contenido de ese artículo como “el derecho de los niños nacidos en Kuwait, de padres desconocidos, para recibir la nacionalidad kuwaití como se estipula en la ley de nacionalidad kuwaití”.261 Esta reserva al artículo propicia una interpretación restrictiva del derecho a la nacionalidad pues provee una salvaguarda para los niños huérfanos o de padres desconocidos, pero no considera el derecho a la nacionalidad para los hijos de madre kuwaití y padre extranjero, o de padres apátridas. Respecto a la reserva de Kuwait sobre el artículo 7 de la Convención sobre los Derechos del Niño, es importante señalar que las reservas a los tratados internacionales no pueden contravenir el contenido de los mismos. El artículo 19 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, señala que los Estados podrán formular reservas a los tratados, a menos que estas sean incompatibles con el objeto y el fin de estos. En ese sentido, el Comité de los Derechos del Niño ha recomendado a Kuwait que retire sus reservas al artículo 7, y así mismo modifique su legislación para otorgar la nacionalidad a los niños apátridas: “El Comité observa con preocupación (…) que un gran porcentaje de niños bidún siguen viéndose privados de su derecho a ser inscritos al nacer y a adquirir una nacionalidad, lo que les impide tener acceso a los servicios de atención a la salud, las escuelas públicas y cualquier otro tipo de prestacion y servicios sociales. Además, el Comité está particularmente preocupado por el hecho de que, aunque la ciudadanía se concede automáticamente a los hijos de padres desconocidos, los niños nacidos de madres kuwaitíes y padres no kuwaitíes no reciben la ciudadanía a menos que la madre sea divorciada o viuda, lo que lleva a muchos niños a ser apátridas.”262 Respecto a las salvaguardas para prevenir la apatridia, la ACNUR ha señalado que al menos un 29% de los Estados no cuentan con previsiones en su legislación para otorgar la 261 United Nations, “Status of Treaties”, [en línea], disponible en https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-11&chapter=4, fecha de consulta el 21 de noviembre de 2021. 262 CRC/C/KWT/CO/2, párr. 35. 116 nacionalidad a hijos de padres desconocidos, mientras que un 37% de todos los Estados cuenta con salvaguardas deficientes o restrictivas, como es el caso de Kuwait.263 Un ejemplo ilustrativo de salvaguardas incompletas o ineficientes fue el caso de Vietnam, cuya ley de nacionalidad requería, para reconocer como nacional a los hijos de apátridas, que los padres presentaran un permiso de residencia permanente.264 El escenario ideal es aquel en el que la legislación confiere el derecho a la nacionalidad para los niños que están en riesgo de apatridia, proveyendo la protección más amplia posible. Como ejemplos de países que han puesto en marcha buenas prácticas en materia de nacionalidad y han adoptado salvaguardas para evitar nuevos casos de apatridia, se pueden contar los casos de Latvia y Estonia, que tras reformas en el 2011 y el 2016 respectivamente, adoptaron legislaciones que dieron solución al problema de apatridia que surgió en la década de los años 90, tras la disolución de la Unión Soviética. Antes de las reformas, el derecho a la nacionalidad solamente se confería a los hijos de nacionales de aquellos países, lo que puso en peligro de apatridia a los hijos de ciudadanos soviéticos que residían en esos países. Las reformas cambiaron las leyes para adoptar el principio del ius soli, otorgando la nacionalidad de cada país a los niños nacidos en sus respectivos territorios.265 Otros Estados que han adoptado salvaguardas para prevenir la apatridia son Guinea-Bissau y Bulgaria, que en el 2010 y el 2013 respectivamente, reformaron sus leyes de nacionalidad para conferir la nacionalidad de manera automática a cualquier niño nacido en su territorio, sin importar la nacionalidad de los padres, o si estos son apátridas.266 Otros ejemplos de Estados que cuentan con salvaguardas para prevenir la apatridia son los Estados que conforma la región de las Américas, pues la mayoría de los Estados cuentan con generosas leyes de nacionalidad que contemplan ambos principios del ius soli y el ius sanguinis. Así mismo, el artículo 20 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos señala que “toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació 263 ACNUR, “Plan de Acción Mundial…”, cit., p. 11. 264 Van Wass, Laura, “International and regional safeguards…”, cit., p. 348. 265 UNHCR, Good Practices Paper – Action 2: Ensuring that no child is born stateless, 2017, p. 4, https://www.refworld.org/docid/58cfab014.html, fecha de consulta el 23 de noviembre de 2021. 266 UNHCR, “Good practices in nationality laws…”, cit., p. 12. 117 si no tiene derecho a otra”. Estas condiciones han hecho que se considere que la región de las Américas será la primera del mundo en erradicar la apatridia.267 En suma, la puesta en marcha de buenas prácticas en materia de nacionalidad da cuenta que, para resolver los casos de apatridia existentes y prevenir nuevos casos, las reformas legislativas y la creación de marcos legales e institucionales con la participación de los distintos sectores de la sociedad, junto con el acompañamiento de organizaciones como la ACNUR, son herramientas que pueden cambiar totalmente la situación para los apátridas y para las generaciones futuras. Cambios legislativos de esa magnitud requieren, sin lugar a dudas, de la participación de amplios sectores, pero sobre todo de la voluntad política y un enfoque decidido para brindar soluciones efectivas al problema de la apatridia. Por último, el problema de la apatridia en la región del Medio Oriente y el Norte de África es un problema que está atrayendo cada vez más la atención de organizaciones de derechos humanos, medios internacionales, activistas y organizaciones como la Organización de la Conferencia Islámica y el Consejo de Cooperación del Golfo. Esto es positivo pues la participación amplia de los distintos actores puede generar el impulso necesario para que los Estados adopten las reformas necesarias para prevenir y dar solución a los casos de apatridia. En ese sentido, la atención a la apatridia en Arabia Saudita, Bahrein, Líbano y Siria, a través de procesos que han sido impulsados por la sociedad civil y el activismo político de los apátridas, es una muestra clara de que el problema de la apátrida en esa región es un problema que tiene solución y que, con una respuesta diseñada a la medida de cada país, se pueden resolver los casos de apatridia existentes y prevenirse nuevos casos.268 267 Vengoechea Barrios, Juliana, “Do jus soli regimes always protect children from statelessness? Some reflection from the Americas”, The World’s Stateless: Children, Países Bajos, Institute on Statelessness and Inclusion, 2017, p. 394. 118 CONCLUSIONES La nacionalidad es un derecho fundamental al que podemos entender como “el derecho a tener derechos”, una llave que abre la puerta al disfrute de los derechos más elementales, como el derecho a la identidad. Si entendemos a la nacionalidad por su magnitud, es sencillo comprender que exista un sinnúmero de instrumentos internacionales que protegen ese derecho. Aún en tratados en contra de la discriminación, sobre los derechos de la niñez, y los derechos de la mujer, el derecho a la nacionalidad se encuentra siempre presente. La ausencia de la nacionalidad —el vínculo más elemental entre un individuo y una comunidad política— esto es, que ningún Estado reconozca a una persona como nacional, es sin duda una de las situaciones más dolorosas que puede enfrentar una persona. En ese sentido, la apatridia en Kuwait es un problema de derechos humanos que refleja la construcción de un Estado y de una identidad nacional en la que la población nómada quedó fuera de la ecuación. La implantación de un modelo de Estado europeo posterior a la incursión británica en Kuwait, llevó a esa región nuevos conceptos como soberanía, Estado, y la intrínseca relación entre población, territorio y gobierno. Los elementos del Estado moderno llegaron a Kuwait de la mano del Imperio Británico que, en un intento por afianzar el control de la región ante el expansionismo saudí, terminó por crear un protectorado, al que le siguió la independencia de Kuwait en 1961. La población nómada, completamente distante de conceptos como la nacionalidad, y con una comprensión de la comunidad política y religiosa diametralmente distinta a la del modelo Occidental, quedó relegada en los momentos cruciales que siguieron a la independencia de Kuwait. La formación de la identidad nacional, la creación de las instituciones, y la formación de la idea de lo que que es un nacional kuwaití, fueron procesos en los que la población beduina no participó. La construcción del nuevo Estado independiente se perfiló entonces como una oportunidad para refundar a Kuwait desde sus cimientos. Las divisiones entre hadar y badu —la élite citadina y los nómadas— encontraron su expresión definitiva en la Ley de Nacionalidad, que negó a la población nómada la pertenencia al nuevo Estado. Sin embargo, la posición de los apátridas en la sociedad kuwaití ha sido ambigua; sin el reconocimiento del Estado como nacionales, los bidoon han desempeñado tareas de defensa, seguridad, y durante décadas trabajaron y siguen trabajando en la industria petrolera. De esta 119 manera, la política de nacionalidad de Kuwait se perfiló para contar con distintas categorías, ciudadanos de pleno y ciudadanos de segunda, y en el último peldaño los bidoon; sin nacionalidad, pero con el derecho a trabajar en los sectores más peligrosos o marginados, a la espera de una oportunidad para completar el proceso de naturalización e integrarse de lleno a un Estado al que consideraron su hogar. La política de nacionalidad kuwaití, a través de sus reformas en las décadas de los años ochenta y noventa tras los sucesos internacionales que llevaron al gobierno a considerar a los bidoon como un asunto de seguridad, terminó por perfilarse como una política discriminatoria, dirigida a negar el origen de los bidoon. En las décadas siguientes, las políticas de credencialización, persecución y represión han generado un Estado de vulnerabilidad grave para la población apátrida. Sin ánimos de ser reiterativo, es importante recordar el sinnúmero de informes y reportes elaborados por organizaciones de derechos humanos que hemos abordado y que dan cuenta de la situación que enfrenta día a día la comunidad apátrida en Kuwait, una situación de vulnerabilidad y represión que parece recrudecer con el paso de los años. Desde el 2019, la población bidoon enfrenta una vulnerabilidad total que ha llevado a una parte de la población a requerir de la caridad de sus vecinos para subsistir. Sumado a lo anterior, la respuesta del Estado kuwaití a la apatridia, a través de la política de deslocalización del problema y la posterior asignación de orígenes nacionales en las tarjetas de identificación de los apátridas, da cuenta de que, al menos en el corto y mediano plazo, la estrategia oficial consistirá en denegar el origen de los bidoon al continuar señalando que los apátridas son más bien migrantes ilegales. Esta desafortunada situación significa que los bidoon se encuentran en una situación de vulnerabilidad grave, al no estar claro aún qué ocurrirá con los apátridas, si se les deportará a Irak, o si permanecerán en el territorio kuwaití enfrentando situaciones de precariedad terribles. Ampliando lo anterior, el hecho de que el Estado kuwaití continúe negando el problema de la apatridia y lo trate como un asunto de migración ilegal es profundamente desalentador. Un primer paso para atender el problema de la apatridia es el reconocimiento oficial de que existe ese problema. Los procesos que se abordaron en el capítulo 4, en los que se ha reconocido el derecho a la nacionalidad para comunidades históricamente apátridas, comenzaron con el 120 reconocimiento pleno, tanto del Estado como de la sociedad en conjunto, de la existencia del problema de la apatridia. Por otro lado, debemos considerar que aún con la apatridia como un problema de una magnitud difícil de dimensionar, sin datos exactos de cuantos apátridas hay en el mundo y en donde se encuentran, y la intrínseca complejidad que acompaña al problema —debemos recordar que las causas de la privación arbitraria de la nacionalidad pueden ser razones religiosas, étnicas y de otras características— existen situaciones de apatridia a gran escala que han sido atendidas a través de la adopción de buenas prácticas en materia de nacionalidad. Los procesos de naturalización simplificados y las reformas legislativas para erradicar la discriminación de género en relación a la transmisión de la nacionalidad, así como la adopción de prácticas institucionales para asegurar el registro de los nacimientos, son ejemplos de las estrategias que se pueden generar con la participación amplia del Estado, las organizaciones de derechos humanos y la sociedad civil. Los “casos de éxito” que se abordaron en el capítulo 4, permiten comprender que la apatridia es un problema que tiene una solución. Así mismo, la adopción de salvaguardas para garantizar que los niños nacidos en riesgo de apatridia obtengan una nacionalidad, son medidas que han servido para prevenir nuevos casos de apatridia, y cuya eficacia se puede cuantificar al considerar que en la región de las Américas, donde los Estados han hecho grandes avances en torno a garantizar el derecho a la nacionalidad y han adoptado salvaguardas, se puede afimar que la apatridia es un problema que podría erradicarse en los próximos años. Por último, existen grandes áreas de oportunidad para atender el problema de la apatridia en Kuwait. Si bien la posibilidad de que ocurra, por ejemplo, un proceso de naturalización simplificado es reducida, es un hecho que las organizaciones internacionales y que el ACNUR podrían apoyar al Estado kuwaití a elaborar un plan de trabajo general, amplio y justo para atender las carencias y la precariedad que los bidoon enfrentan día con día. La labor de organizaciones como el ACNUR podrá comenzar solamente cuando el Estado kuwaití se adhiera a la Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas y la Convención de 1961 para Reducir los Casos de Apatridia. Ese es quizá el primer paso para lograr una solución justa y duradera para el problema de la apatridia en Kuwait. 121 ANEXO I. Entrevista realizada a Mohammed Marzouq, joven apátrida kuwaití de 32 años, el 27 de septiembre de 2021 vía email. ¿Are you stateless, or is someone in your family stateless, or you get to know stateless people? Yes, I am stateless myself and the majority of my family are stateless too. If your family is stateless ¿How did it begin? I was born in Kuwait and so is my father and grandfather. My grandfather was born in Kuwait in 1913 (I can provide the birth certificated if you need it), he worked in the Kuwait Oil Company from the end of the fifties until the eighties (30 years) all my grandfather’s brothers and sisters are Kuwaities, except him. Because my grandfather was stateless we all became stateless. What is the reason why you or your family, or your relatives, have been denied access to nationality? We kept asking that question to the Kuwaiti government or to be specific the “CARIRS” (Central Apparatus for Illegal Residents) or what was known as the Central Agency, their answer was “You have a hidden nationality, just show it.” or “You know why, don’t play dumb”. Then my father went to get a birth certificate for my sister and there he was shocked to know that the Kuwaiti government has decided to put Iraqi as my father nationally and for my sister. And so my father raised a case against the CARIRS and there they had to show up in court and answer why they put us as Iraqis. (By the way, the Kuwait law doesn’t allow the courts to discuss getting a Kuwaiti nationality, it's only in the prince of Kuwait's hand’s.) So my father's case was just to remove the Iraqi nationality Kuwait had put as our nationality. According to the Kuwaiti government my grandfather has a brother in Iraq which we don’t know about and thus our “roots are not pure enough”. Of course we were surprised by this, we had no idea that my grandfather had a brother living in Iraq and so we contacted the Iraqi 122 embassy to get more info on him and the surprise is, there is no such person and has never existed in the Iraqi documents according to the Iraqi embassy. So we went to the Ministry Of Justice in Kuwait and requested the names of all my great grandfather inheritors (children), surprised again that according to Kuwait's own Ministry Of Justice there is no such person. By the way, all my grandfather's brothers and sisters are Kuwaites only my grandfather is stateless. The court decided to refuse the case and simply archive it, my father appealed, and again the court refused the case again. Now this is the reason I know of and happened while I am around but before that are just speculations and researches we have done on the internet. Like how the Kuwaiti government didn’t want the nomad tribes (which my grandfather belonged to before working Kuwait Oil Company) to go into elections, which seems a logical reason since until this day the Kuwaiti government want to control the parliament and revoking the citizenships of Kuwaitis who speak against the government even if they were parliament members. Have you tried to get the nationality? My grandfather and father and so my uncles. Me myself, no. ¿How does statelessness affect your or your relative’s access to healthcare? It depends, our situation before 2019 was somewhat good. My family had Security Cards (we aren't allowed Civil ID Cards) and thus we could receive public healthcare free or at a low cost (depending on MOH minister in that year), still it would be worse than citizens and some facilities/hospitals/services are forbidden for us. But after 2019 things became really bad as the Kuwaiti government decided they don’t want stateless people anymore and so they started adding citizenships to our security cards and once you sign that all the info on the cards are true, that’s it, you are now no longer a stateless but a really illegal resident and then we will be requested to show the nationality that we signed that we had. Of course if we refuse to sign the document or renew the security card we would not be allowed any rights, meaning you can’t get healthcare, or even private healthcare, schools, driving license, work and your bank account gets frozen until you renew your security cards. Basically anything that requires an ID stops for us, we can’t even request support from charities. 123 Security cards must be renewed every 3 months, 6 months or a year depending on the documents we hold. Or 2 years in case the mother has a Kuwaiti nationality. How does statelessness affect your or your relative’s access to education? In my time, I am 32 now so I am out of school. We weren’t allowed public schools, we had to go to private schools and pay it ourselves, then when I reached highschool (years 12- 11 in school) or maybe before it by a year, Kuwait announced that stateless people are allowed to ask Zakat House, a charity organization, to pay our fees or some of it, they paid I believe 70% - 80% of the fees as long as we had valid security cards. The above is my case since both of my parents are stateless but in case the mother was a Kuwaiti and the father is stateless, the children can go through public schools. Of course, stateless children without birth certificates can’t get into any kind of school unless the school is willing to break the law. Can stateless people go to university? Public University was forbidden for stateless people, then they changed it and made a requirement of having a rating of 98% and above, it used to be 99.7%. They started this 7 years ago I think. Which means we have to be at the top of the country to be able to go to a public university. Stateless people with Kuwaiti mothers have 100 seats only in public universities according to Kuwaiti officials. We can go to private universities on our own expenses as long as we have valid security cards, which I did. There were courses that I was able to get help from charities to cover 25% of those courses fees. Nowadays since the government started its plan to make all stateless people have a nationality on their cards, stateless can’t go to any kind of universities unless they renew their security cards which have the new nationality on it. They can’t even get their certificates if they graduate unless they renew those security cards. How does being stateless affect the access to job opportunities? Are you or your relatives allowed to work, or statelessness is an obstacle to get a job? Do stateless people face discrimination in their workplace? 124 Most employers prefer citizens or expats, so they have the priority when being hired. Since the employer gets benefits when hiring citizens and when hiring expats they know that expat can’t do anything without their employer and some companies even take the passports of their expat employees making them do whatever the employer wants them to do, 3 of my expat friends had this happen to them. So, the employers don't see any benefit in hiring a stateless person plus the racism of some people against the stateless. This makes it hard to get a job. My first IT job (I am an ICT graduate with a bachelor degree) after university it took me 9 months to get accepted to and my salary was 350 KD ($1163.26) the lowest compared to my expats peers who had a bachelor degree in that company, even the freshly graduates who were hired after me had better salary and options than me. Of course a Kuwaiti would take at least 3 times what I was taking since the government supports them.The President of the company didn’t know that the manager hired me, when he knew, he asked as to why I was hired and when asked by my manager (expat) as to what was wrong with hiring me, the president answered that “No one hire Bedoon”. Also, the company managers for some reason would tell me to get out of the office whenever there is a government officials coming to check the company papers, until this day I don’t know why, I read on the internet by other stateless people that the officials told the stateless people that they weren’t allowed to work there, but I don’t know, I didn’t stick around to meet any officials. Tried to start my own business/company, but realised that stateless people are not allowed by the law to start a business or even be a partner in a business. Tried to register a patent, a software idea that I was working on, couldn’t, apparently stateless people aren't even allowed to register patents, which is crazy. Tried to be a taxi driver when I was in University, but was shocked to know we weren't even allowed to work as taxi drivers. They changed this last year according to the newspapers. Of course as long as we have valid security cards which most stateless people don’t have nowadays and if they do it has a nationality written on it. Does statelessness play a role in the way you practice your religion? 125 I don’t think so, my father says that the reason why we didn’t get citizenship is because my grandfather was Shia and Kuwait was afraid that what happened in Iran would happen in Kuwait and thus we weren't given the nationality but I don’t believe that now. ¿Are stateless persons allowed to go to Saudi Arabia for the pilgrimage to Makkah? Again it depends, are you a stateless with papers that goes back to 1965, if yes then you have a chance to go to Makkah since you can get a travel document. Another factor is the government officials, for example between the 2016 to 2019 I wasn’t able to renew my travel document. Later on it was known that to get a passport in that period you needed to bribe officials. Even if you do have all the necessary papers there were times where the Saudis officials (according to Kuwaiti officials) didn’t allow stateless people to go to pilgrimage, this happened when my mother had plans to go on pilgrimage. ¿What happens when a child is born in a stateless family? What obstacles do stateless people face to register the birth of their children? Before, we were able to get birth certificates but 20 years ago the Kuwaiti government required that stateless people add a nationality to the birth certificates and if refused they won’t be issued a birth certificate. This happened to my little sister, eventually my father raised a case in the Kuwaiti courts and we won the case and they allowed my sister to get a birth certificate at the age of 8. Thankfully my father could afford a lawyer, there are stateless people who couldn’t and without a birth certificate children can’t go to any school unless the school officials were willing to put themselves at risk and accept a child without any ID. Of course children who had no birth certificates naturally have no security cards. Again we had papers that prove we were in Kuwait before 1965 so the things we had were better than other stateless people. Nowadays the government has put a nationality on 90% of the stateless people and thus I am guessing they would have to put that nationality on the new born of these stateless people. ¿Is the mother allowed to give birth in a public hospital? If she has a valid security card, yes she can. 126 ¿Is statelessness a burden to get married? If we have a valid security card, then yes we can get married but if any of the couple didn’t have a security card they can’t get married. There were cases we heard about those who didn’t have valid security cards and they went to police and reported that they committed adultery with each other and by the law they forced them into marriage. Weird I know, it's an old law, I guess it's to prevent adultery, and the newly married are using it. Thankfully, when my wife and I married we had valid security cards, today we don’t, and have been without valid security cards for almost the past 2 years. Do you think there is a solution for the stateless community in Kuwait? What would you like to happen? A simple solution is to allow stateless people to go to court to demand their citizenship, it doesn’t make sense we aren’t even allowed to go to courts in regards to Kuwait citizenship. Another solution is to give all stateless people a nationality or at least tell them that there is no intention of giving them citizenship and instead give them passports and allow them to immigrate if they want to. 127 ANEXO II. GLOSARIO Nacionalidad: Vínculo jurídico por el que el individuo forma parte de la comunidad política que integra al Estado. En una noción amplia, la nacionalidad es el status legal primordial que confiere al individuo derechos y responsabilidades frente al Estado. En el contexto de los derechos humanos, la nacionalidad se entiende como “el derecho a tener derechos” por su carácter fundamental para que el individuo goce de la garantía y protección de sus derechos humanos frente al Estado. Ius soli: Principio jurídico por el que el Estado reconoce como nacionales a las personas nacidas en su territorio. Ius sanguinis: Principio por el que la nacionalidad del individuo se establece con base en la nacionalidad de los padres. Apatridia: La ausencia de nacionalidad o la pérdida de esta, por un acto voluntario o por decisiones legislativas. La apatridia comprende a toda persona que no sea considerada como nacional por ningún Estado. En el contexto de los derechos humanos, la apatridia significa un estado de vulnerabilidad tremendo, al no contar las personas con conexión jurídica hacia ningún Estado, lo que imposibilita el disfrute de otros derechos, como el derecho a la identidad, a la educación, o al trabajo. Bidun: Derivado de la palabra bedoon jinsiyah, que determina a las personas sin nacionalidad en la Península Arábiga. En Kuwait, los bidun son la minoría apátrida que no pudo obtener la nacionalidad a partir de la Ley de Nacionalidad de 1961 y que no calificó para ninguna de las dos categorías de ciudadanía que contemplaba la ley. Los bidun en Kuwait descienden de los habitantes nómadas y semi-nómadas que no formaban parte de los Hadar, la población urbanita en el periodo previo a la independencia de Kuwait. Ikhwan: Fuerza militar conformada por tribus beduinas que habitaban el Neyed y juraron su lealtad a la Casa de Saud. Jugó un papel determinante en el expansionismo saudí a principios del Siglo XX. El ataque al fuerte de Jahra por parte de las fuerzas de la Ikhwan en 1920, se convirtió en un factor importante en la definición de la identidad nacional kuwaití en las 128 décadas posteriores. Después de la rebelión de 1926 y su posterior derrota, las fuerzas de la Ikhwan pasaron a formar parte de la Guardia Nacional saudí. Sunismo: Rama mayoritaria del islam. Conocidos como “gente de la tradición”, los musulmanes sunnís basan sus prácticas en las acciones del profeta Mahoma. La tradición suní tiene su máxima expresión en Arabia Saudita. Chiísmo: Rama del islam que reconoce a Ali, primo y yerno de Mahoma, como sucesor legítimo de los califas ortodoxos. La costumbre chií se distingue por el rasgo mesiánico que indica que el Mahdi volverá a la tierra antes del fin del mundo. Iran e Irak son los países donde la rama chií es mayoritaria. 129 REFERENCIAS Bibliografía -ACNUR, El concepto de personas apátridas bajo el derecho internacional. Resumen de conclusiones, Prato, Italia, 2010. -Al Fadhli, Abdulhakim y Kennedy Nour al Deen, Susan, Bedoon Indigenous Rights in the Contexts of Borders, Migration and Displacement, End Statelessness Foundation, 2019. -Alexander, Heather, The Nationality and Statelessness of Nomads under International Law, Países Bajos, Tilburg University, 2020. -Al-Naqeeb, Sula, The Question of Citizenship and Integration in Kuwait: Looking at the Bidoun as a Case Study. 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