UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MEXICO FACULTAD DE DERECHO Seminario de Derecho Constitucional y Amparo EL MUNICIPIO ¿UN NUEVO MUNICIPIO MEXICANO? T E s 1 s QUE PARA OBTENER EL TITULO DE LICENCIADO EN DERECHO PRESENTA MARIA DEL PILAR HERNANDEZ MARTINEZ P;'-,~ <. -..'.-._. . .. I•ACULT.4.Q üt-. 11- • .:r:HO 9 8 6 ISECRETA f~'' \i 'll Dll Il.XAME~ES Pi-_·s'i.d~~~ y ~~;~S '(mo·t~(vo·:;·~~e-_'·:c_o'_~:-i-~·a-~ t'.~·_.:_:'.preoC:u pa~ El trascendente pape1 ·;:~-~~-:~}U:_~~:~?~-;: :~~~-n:~,~-~;p·~-o~~,:-~~~~-o.- -uno- de los basamentos del desarr0.11·~-: -~-~-~-~-5-~j_~~;;·'.~:'.1'.'p~i:f ºti.co .:y· so--;- ·>:·:_: :'-:'.· ' .. ·.: .'"~ :~ :::,.· ..... ··.<- .·. _.' cial en el devenir hist6rico. d~ i~g:i~a!S~;. de1· térmi.iló .Muriicipi.o .. - ... : Al hab1·ar. ".fe~, Mti~i.c;.i.pi~ lá> ~octrina, de una u otra fo,.t.. ma, alude ai_~·>s·i.:Sni.fi¿-~do-.:~-:~.-·1a·:_voz Municipio, debido a que - las fuentes históricas é'oi:ii:ienen consideraciones y definici.Q. nes alusiva~ ~1.-s~~~~fi¿~do -de dicho t~rmino. En efecto, Ad~1fo Posada ha afirmado que el térm~no·M~ nicipio " .... ~xp~esa ·la cond~ci6n política del nócleo ~n re- laci_ón __ c;~_tj~---~~~~p~·-~t~~----~-o!#i_~_ad __ OJ;" -imperium- ..... "l Por su _parte, otro español, Alfonso Garcia G811o,· cua.!l do analiza la palabra "Municipium", asienta qUe· s_e·,.e_m·~~e8.- ~n el sent~do genera1 para des~gnar a la c~udad, con ad~~n~s~r~ . • • 2 cion autonoma. -. . ' . Al do Bozz, Presid~nte de Sesiones ."dé1·:·.co·~~-ej0 ·Í't·~·iiano, . .... ···. aprecia que no es inexacto afirmar que ~-l. t_~r~¡r\o ,Mu~·icipio se ha conservado únicame-nt-e por -1a·-fue.rzá d·e··<1a·'-c'OStiimbr~- de1 pensamiento Romano aceptándo, por tan~o,· el s~gnificado que en· Derecho Romono recibe la voz y 1~ instituci6n del Munici- Ji.!.U • Por su .parte Adelc Nicoletti a~rega que, dada, la conf~ sión que presentan los estudios doctrinales respecto del té~ mino. se .puede co1egir que en su origen el ca1if~cat~vo de - Municipio -se~uti1~za _para-.design~r-·comunidades 1 • •• _. que no son de- úni-co' ,-t{p·~'_~_, __ -.~~-'.~-s-f_~·-_U_i:~ra< de organización uniforme .... ,;3 - Los diccionarios por su parte. definen el término Muni cipio, con base en dos componentes:~ y_capio. De esta manera !!l!!.!!..i.!!. viene a significar 1o mismo que ~. es de- cir, muros, murallas, fortificaciones y munio, significa construir, de donde moenia munere, equivaldría a construir o amural1ar una ciudad o un poblado; de ahí que después se ha- llan derivado otras voces como municeps - con el significado de aiun ic i pal-. en tendido este término -como --e qui v·aren t-e- a peL sona o individuo que vive dentro del pob1ado amura1lado. Ha de sefialarse que en 1a evo1uci6n :etimo16gica de la palabra se llegó a 1a utilización indistinta de los términos municipium. oppidum y.~ para des.~gnar a esa ciudad amu- rallada que constituye ·una fortaleza. Ahora bien. la pobla- ción no siempre quedaba.comprendida dentro de loS muros de la ciudad. sino que, en realidad. rebazaba dichos murOs, y venia ''extra-muros'', extendiindose a los lugares circbnveci- nos, quizá ésta sea la razón de que pronto la idea de ~ pium, oppidium. etc •• se hiciera extensivo a los habitantes de toda el área ocupada. Así mismo, puede hablarse de cier- to término que aún cuando etimológicamente no coincide con - 3 los anter~ores, ~iene a denotar 1a misma situacibn de ciudad fortificada para 1a defens~, dicho término es el civitates4 (:v.gr. Anda1u~~8:' Y: Levante), asi, po"demos observar·· que esca situaci6n--de -dei~mi~aci6n territorial~·co~lteva· ~1 desarrollo de un tipo ~e--vida social, _econ6mic~ y"cult~ial. Es interesante hacer notar que, precisamente con esta clase de ciudades amuralladas fue~Jn con las que se encontr~ ron los romanos expansionistas, y que eran ciudades con cul~ to, costumbres y un cuerpo de leyes propias que les.regia y que se mantuvier-on, aún después de la conquista romana, lle- gando a conformar de esta manera,y por la alianza estableci- da con Roma, una autonomia .. en __ io- inter:no_. __ io qu_e_ ___ vin~-- !1 __ -~-º-~~ tituir con el tiempo el carácter esencia1 y distintivo de é~ te tip~ de ciudades. i.'/· .. -.'. .- >.' La voz municipium, eil su-ma·~-·- Se-_ refi.e~e- ·ª la idea de fortificación o de mura11'as :p_·r·o:~.-~'.~_t .. q·r~-~-:A-~.,-~n_a· determinada poblac iÓn; por extensión, .c:Í:Í:~·h-~t;;_~:;;:.~:.::'.·h:~-~~'¡.n·6. ~---~iicAndose a la población misma incluyen~-~ .. -ei_:_ ~:{:~·:¡.:~-~~~ ~ p~·~~--~.i'.~~-- ~de_ Organiza-- ción y funcionamiento. Nos da la impr~sión ~e. que insen~~b1eme~te~ p~r efecto dt:!l transcurso del tiempo, ia id~a 'prÍ-~era ___ cfe---~~Ó·fd:Í:um como fr•Tta1cza., se deviene a -la civitas," como comunidad. organiza- 4 2. El Municipio Romano. Los historiadores han mencionado que durante e1 siglo X AC.. 1a -~p~~h'.~~\::~'~:~-:'1 ·~e.- _iá< peninsu1a i tál íca, estaba compues- ta por tres tipos de ·pob1adores, los 1at~nós, los sabinos y 1os etruscos. pueblos qu~ en su conjunto 1legaron a formar - Ro~a, la cual, en principio estaba organiza4a -al menor res- pecto de los sabinos- conforme al régimen patriarca1. es de- cir, predominaba el poder del padre sobre la mujer y los hi- jos, ref1ejándose más aún éste régimen en 1a investidura del pater familias (padre de familia), que era al mismo tiempo - sacerdote, rey y juez de su~ (casa). Establecíanse en- tre las familias sabinas 1a unión de tipo federativo. Por su parte, entre los latinos se manifestó el predominio del poder unitario en las tribus. ambas tenden~ias. dada la con- vivencia que existía entre estos pueblos. llegaron a fundir- se. La familia romana se vió acrecentada por los parientes y los clLentes (extrafio¿ a la familia). lo que provoc6 1a -- transformación en gens. la cual era dirigida por el pa~riar- ca. Cuando se unen varias famil1as se constituyen curias. - que fueron la base de dLvisión administrativa que tuvo Roma y que se contaban en n6mero de 30.· Estas curias constituían 5 a su vez Órganos de de1i.berac1.Ón popu1ar y de organiza_éión - por distritos. ca-da una -d.e-.""-1as :--c=:;ua1~s-- ·goz~ ban: ad e·m'ás ;-.--de exi.!! i:encia l.egal.. .~ - "" e . . - -·,· Cuando vari.aS' · cuZ.:las- s-e uri~D _c;t··~·n--T~~-~~"i-~~;~·:~1"~; :t_k-~.b~~;· así. se puede decir que e1 pri.~~r- paso q1;1·e·,. el:/PUebi:o>Ró-~~·~o·-'.:da. h.!! cia 1a formación de la unidad. ·poi!--ti_c~·-'·.·su·,~;~:~-~-C?-~,:~-:~:·,1~---:~;-¡·~u. como. núcleo impu1sor de su poste.;·i.or de~ar-~~"i-~o"~'._~·-e~>- con<':/la - .. ' - " ., - '· unión de tribus estab1ecidas se unen para atender mejor a un ~ (pacta o tratado}~ La unidad politica ce de modo más constanee de civitas (ciudad). en su l.as dif,ererites 'cr)l.~¡¡i.i,~~~;qtie defeii-sá. _.-.·está ·'·e~·:'~~-.:_-~";d1~:~:t~ La civitas no comprendía dentro de ·su:s -l.imites a los - extranjeros que eran poblaciones conquistadas que se ha~la-~ ban diseminadas fuera de lo que pr~piamente era la ¿iudad. - sin embargo. gozaban de la protección de Roma pero no de los der~chos políticos, re1igiosos o civile~. Ya se ha mencionado que el pueblo romano se congregaba en curias. lo que en su .conjunto representaba lo que los doc tr~narios han denominado como ''ciud~d-Estado'' 6 ahora bien, ]~ asamblea por curias sólo era la reunión de los patricios. 6 no se consideraba a 1os clientes. aún cuando estos podian -- acompañar a sus respecc~vos patres. El crecimiento. de ·1a c-iu.dad 1 ;omána- hi~~: ~:~~'~sar_¡~._: la - función de un senado. el.· ·cual·. Se :i.-nteg-~~,b-~<:soi:~-M-éfí'·c·e;.por)':·l.os ~P~ª~t~r~e~s~~g~e~n~t~i~u~m~ (padres ~~."_'la ~g~~s-),,_·-:~~:~-~-~º~~~~~--~:-~º~=~~: _:( s~~-8~~~:)_~.c~n sideró necesaria la el.ección ~-~-·u~ --j-~fe<;;~~~-, __ :~i-~~d·-~·r<-.i~s-- as!!._n -_,' _· . -·: . ., . ' tos comunes. se el.ige un ,.rey · qUe_.· .en· e-Jerci~io /de·:_ su· ·1-móe~ium (potestad de mando), es--··je··¡-e·_~- j~-~Z:;:-'y. ·g·~~~---.s-~-c-~'.r~:ot·e·;- se .. _iní- . ·. ;· ,_ ,- .· cia pues 1a época monáX-Q:\ii"C"'a~·:·c.753·:>AC·~--·,-; _ei · .. r'ey debia >ser·- coi!._ firmado en su cargo Pº!' 1·~<~.~.·;~~:¿¡~~,· -~º~~i·a~a. y :pro~-~·~~-~~~,· -por ·. -,,:::._:~:ii:'.~,:·: .- los augures. Durante la 6poca· mon6rqu~ca· lo realmente interesante - es la labor de Taiéi~inO--e1 ___ SOb-e:Í:-_b_io. que dispuso p-o-r ·pr.{l:ñera vez, que se coleccionaran las ordenanzas municipa1es, obra - que fue realizada por Sexto Papyrio. por e1 año de 550 AC., y que integró un código dividido en dos partes, correspondif!!L do la primera a prescripciones de carácter religioso y la -- segunda, a las de orden ~olitico y p6b1ico. 7 En la misma época. se da la lucha en~re patrici~s y -- plebeyos, lo que da por resultado el que se creen nuevas fi- guras de administración, sin embargo, Roma seguía sujeta a - costumbres localistas pero ahora, existía un cenSor que daba un orden al pueblo para celebrar sus ceremonias religiosas; 7 los patricios volvieron a radicarse fuera de la· ciudad de R2 ma otros, optan por quedar~e dentro -~e ~.l.1_~·; ___ se empiezan a reconocer derechos a l.a cl.iente1a_.y .c~n el.lo, l.a ciudad ya no dependi6 de la gens ni de l.a tríbu·,·.!.;'._:: ;'' ... Lanuvia obti.ene autor_izaé·¡ón para ·m;sn-c-e·n-·é._r ·sus: P.f~·p"i...os ~ ·(cul.tos), pero bajo 1a condici6n de su r~~·di.c·.¡·6'rircó~_~i_\~~i~~·-1;i~m--P~o- -cs.~-- II: oc:·) s-e. instituye que debe ser la curia_· q·u·:i"C:f{-i_":~-~-::·<~;~·~·i\in·e:~ · desap~reciendo los comicios. La -·_-curia- e~- un Setl!J.dO~~ mu~ici.pa~ (1.00 decur_iOnes, y cu-- ria les) que es presi.d_ida_.:P_~r l~s du-unviros, con· el ti.empo la curia adquiere e1 caráct~_r· de órgailo más _importa~te de 1a º!:. ganizaci6n municipa1 ya ~ue 5¿ 1e en~~miendan acribu~iones - legislativas, decisivas y· consul ti.v:as • ·e- interviene en asun- tos de indole político, a_dmí_nis_t-rativas y militares _que afes., tan a la ciudad, pero carecen de funciones ·jud·~cia1es; como órganos de gobierno que actúan al aldo de 1a curia encentra- mos a los aediles. que .desempeñan funciones de vigilancia en 1a urbs; a los guestores que se encargan de la hacienda 1o~- cal; casi a fines del S. v .• encontramos la figura del~- tor civitates, funcionario imperial que actúa ahora en lugar del quaestor, pues fiscaliza la hacienda loca1. 24 En la época del bSjo imperio se .aitera el régimen ant~ rior; la curia se vue1ve hereditaria (Sólo los hijos de los curiales pueden pasar a formar parte de ella); los diunviros y los nedilcs carecen de importancia y en su lugar se coloca al curator que concentra en su persona las atribuciones de - los antiguos funcionarios en lo concerniente a lo municipal. 17 En cuanto a1 régimen legal que norma la vida de 1as c2u dades conquistadas no~oria~ son las disposic~ones de Vespasi~ no en el 73-74 DC. por--1as-··cU.aieS S-e extiende l.a latini.dad a ·:._- e· '.'·. . toda España• a par~·i.~····de éste. mo~ent'o el. derecho romano rige la vida econ6mi~a de .1a~ ~i~dades conquistadas mientras que su estructura adm~nistrat~va iocal. se ~ntegra·de manera anA 1oga a las romanas. 25 La romanizaci6n total de España llega con Caracalla. en el. 21.2 DC., España queda integrada a Roma no s6lo en. l.o .poli_ tico sino también en lo jurídico. - ' • ~ '-. ··' .- '!. - -· - dentales -alanos. vándalos y suevos- i'!_vade_n- 1~_- ~-~!iJ~-~~J~~~-~-~ ,_.-.: ,.,,, Ib~rica y se la repareen, la Gall.etia {~alici.~).; 1 ~o*re~~~nde a los suevos, la Lus~tania; Cártago a 1os a1anos y la·-Baetica a los vándalos; los visigodos pueblos oriental que era a1ia~ do del Imperio derrota a los invasores con lo que se reesta- blece el dominio de Roma en España. con esto. los visigodos que buscan consolidar su nacionalidad y obtener un territo-- rio ·-se les da la Galicia- celebran mediante su Rey Valía y por parte de Roma Honorio en el 418 un foedu3 (tratado). con lo que se convierten en auxiliares del Imperio. pero 1~ dcb~ lidad de este en contraste con el creciente número de reyes visigodos, determina que los que en· un principio e!ªº auxi-- liares se conviertan en dominadores. 26 18 E1 establecimiento de 1os visigodos en España. no sup~ . . ne l.a d~sªP8:.rici9:n .~de~.·- 1mpe~~º-.:..~5>m_B.~_ci· .C?~~ _e~~e.~ j.u 0 r~d-ico-po- 1ítíco ya· que dtirB.nte'~-Úúi°dio··_ s·i'810. :;e·','m'ant.iene· ·"a~nque: a -'su l~ do coexiste ';ºT;;'-"f:_~~;,,.2{'~~-l.~t':l.;.i'/ ei-'Estado ;,visi;_~~-'. ::_~ .. - ;_:; i.,,_:~-~~~-/j:: ~---1-:~l<~.~,,_ .. - .:_.;:.:.'~. >'~~:~~~_;';';(o·,-'··-' •''.'.'._ :2· ~~{ .::,,;,~··;~ ~)~~~~~:~~~~·-> ,,..,-, ' --,. -"'.-:'?».:- En • 10·.~~.e: .~;~fi',;~,t-.:~;>.tfü'~-f~~~-~ f~~ ... ~~f;,'.w~~}~2:~1~.~-' VII - se con s erv~ 0 ro_~,·'.~ ~-ª-~~!~-~'.~~~~,~--~~-~~:~'.';~~,~--:·:/~~--~0-ft~-~-~~ ~~~- ,_:~~~~-,. _Baj!>· Imperio pero poco a·· -poc·o·:·.:-s·~-'·,_desril'.l.:-urá.1.1-zaii-~)-.~hor.a:/i~ :·no "·s·ón·., las -·cur"ias sino el Conde y,;.e~ ;y~ca.r.i,o; los ·~~~:;if·..:~~'n\~len~ in:je,rencia en SU admini.Sc~:áC.·i.'6:~.,'~,·-~;/;'.". ! '·ci ~'.l;~- e•¡-··;_:.'~-~~'.~-//"· "-.~~ ~·,. ,:;:·:.:·:\·,-; · ·-·-·--· ~:: --- :: .. _:_e~;·~.;-":,· - '!_,;_.,,:,. ;:\~'.~(: \ .. ,, .-:,.. - .: :·:_;~--, ·;_,-~.;~S·:;,'.' . . <1";.:· . ,_ ·.~.· . .,_ . Los :v:i·~-¡;~-i- J·:~-~~·~i~~~·~\)-~~~:i~.~'i:~~~:L~--~-¿1~~~~-d·~!~:~~e-~: .-.J:~~. ~-~~'rritor:f.o :::ª::::: ·~~~:l~%f·:~·r;i:~#~~~z~~~~i~;~,tr,~~~t~~J·i~~·p:.::::·:d::s= ción. ·.- :t·~i;:~<~~>r~~1:~ '.~?¡Jf;·, :,:,0;;f~_':~:)"--' ,-;~.;· ,; .. _.~::' .·.;t'1·'' (. ''·_.:·?;·- _,' ·, _., /) .. , .~.·.··. ·-i:·.::·~_-, '.-- ~_.:z .. ~ .. 't-~-~~ <'.;. - .... .. · ·>- "" · .·. _.;/~)>:,(~·:--~ ·.('--::: '-.é'c-:;· ,,:'.(~. ·,:·:, .. -: ~: .. >;:.i·;'.:j·~-' ::,_~~.:~'.~';'~=:~::-:·~.>~c .. ~~2t?~~.: .. ;:~'::~~, ;.-. .-·-l.-'.~._.:.;,.~:·; _:.·:;-' rige el vi.11ici., que son· admini-_strador .. es:{ded"'1o·s·~-~se_ño;re.s. y -- . · -.-: .. · ·::·' ~ ·;.·;.~ >~~~:~~9~r;;>:::;z{~,}~~·:::,::-:;;;;i·.~~;,:~;>;~~=~;:2/~: ::;'°~:;?::-:;:,::.::_.:·:':.·; · ·: ._.: · • que con el tiempo se convi:eiteri'1(en'*funciona·rios'>1oca1es con . ' :··;~'~' -~:: ·:·-_;:t~'.Ó~.-'~: ~.1:··::/{;.:_;;;:~:fj'.(fl -( . . .'._:'; >:··º ,,, · .. :i~~W~:;;r_~i'.'.~~ ... •.·,··-~~.:.: i~:: ... :. <· -- .. , · "~ ··~i:.u~·.,:·;~~~~ . ; _. ~ <"'·:;-.~- .. :··:.:,)it' .·' .· ·::·:--.::' ·,. .···· Lo fundamenta1 e importante>~;-: .Q:u·e:~·~::::e~··esta époCa. ap!!_ autoridad. el conventus publicus vicinorum (asamblea genera1 de vecinos) que se ocupa en los discritos urbaños y rurales, de las cue~ cienes de deslinde y amojonamiento, además de que conocen de 1a economia, vigi1ancia de. 1os municipios 28 en cuestiones de hacienda municipa1' apar~cen los 1lamados numerarii. -- - -:-. -·-·-· - .:· ··"'' - ,,. municipio poco a poco s~:~es~~~i~~~~~a, a~~~~,_1a·-~ni1uencia 19 de la Iglesia se acrecen-ta·:_'.mA~., ~-á_:x_Í:_D'.'~·-::·:_des_d.e·" 1~--_con~-~i..tu~-ión­ del primer Concilio de Iliberis (303-305 DC~) y con el --Edic- to de Milán de 313 se consolida el pacto de la Iglesia y el- Estado, dado que, se empiezan a p~estar ayúda, desde luego cada una en su propia esfera de actuaci6n; ·los ~mperadores con autorización del Papa, convocan e ios Concilios; con Le~ vigildo en el 572 y 586, que postula la unidad nacional, la Igles~a se fortalece; en el S •. VII, la I~lesia Espadola siea te ya su unidad nacional y se colo~a _como primado el Arzobi4 po de Toledo. 29 En este mismo sig1o, VII Concilio de Toledo y decid~\tef¡i~,~fecer -los. privilesios de tas c:iudades" las cual.es E!stº~',;:-,i~·~~,o·~:::~~,~up·riiDidas .Por más de un siglo. época es común el encontrar nuevame~te aque11as ciudades am~ ralladas que otrora contaron con una cultura y un régimen -- prbpio. sólo que ahora no se asimilan y desarro1lan sino por el c~ntrario~ obstruyen en desarro11o cultural. 20 Acaece en e1 primer tercio del S. VII. la invasión mu- sulmana del reino hispanovisigótico, con 1o que se trastoca 1a vida po1it:ica y jurídica de España, ¡ia que'·ei ·rsiam .. 'si& nifica una nueva forma de vida politiC~, .-jU~idÍ.c~ y .. rel:igi2. - - - sa. Con la familia 9mey_a en el Poder musulma~; -s~: ~·~ome·t~e-· - e1 A frica y después a• 1a -penínsu1a Ibéri_ca ( b.at:alla-_··de _,Guad!!. <. ,':· : ., .; . ·: ,· ' ,:·:_ ~- 1e ce 117 DC), quedando· sin conquistar 1as ~~~i~~~~ "m6~taao-- sas espafio1~s de C~~~~~ria y· Pirenai~a~~O La dominac-i.ón ~sl:~mica -se caracteriza_. por_'. .i~·-- iuc.~~ de- vastadora en coiitra·'de los Estados cris~i.anoS·, es c"On Hisam II con quien se rest~uctura el Califato en el··S. ·x pe., que había sido impuesto por Rahman III; as!, los cristianos que habian queda~o ~nd~pendientes se reorgan~~an· e ~nician la -- reconquista; Car1o Magno en e1 801 p~c~~a poc~ recupera _e1·~­ dominio. adquiere primero Cataluaa._ la. Mo~r~~a ·y .B~rcelona; se sucede así la lucha por la recónqui~t~· .. y .:repobiación de . . - España por los cristianos y ya .e~· 1_031..·, cae\·e.1~ ca1if.at0;· que se descompone en numerosos reinos:·~-- :~ :«-.L·:· · ,.·~-·:.~:·.:::~' <'-.'; . ,<-::,:: " ::1 ; .. :~;:~;-.:, ',_:~~.-:. -.-::: ·.'.: .. -~ ca o . ,:: :: '::"' < :::: 0 a:·:::: :• ::!i~~~~~i}: ~t~~:~:;;~: '::: nos independientes. a mcdiad~s -~~{~j-~~~L"'.:~~·,j~~·q:·-~~--~~,-~--~-·-~~-~_I~-~-r_a~_os - definitivamente. situación sírñilar o~·u·rr·e -·~-ri~-- ~av_·~r~·-a·_·y .c\ra~- gón que consolidan su separac~ón en- 113~. Barcelona que es condado abarca la mayor parte de los catalanes y de1 sur de 21 Francia. N~ obstante ta1es circunstancias. ~a hist~ria de - España en esto·s sig_l,Os se ~etermi-lia _ p~r. :SU_: con_s~1i~ación co- mo pueblo -cristiBno·.-· Son diferentes las figuras ·de-'ia ad~-~_nistrS:C:ióªn q•.ie aparecen en esta_ époc-a. p~r_o en· lo que -~concierne-_ a nuestro - estudio es interesante señalar que 1á organización cerrito-- rial que se determina en 1a peninsu1a ahora A1-Anda1uz no es uniforme. los territorios musul~~~e~ que ~inda~ _con los criL tianos constituyen ~ (front;.eras_) '-que se organizan -m~s .de·~ maner-a militar qUe civil (v.·gr •. _Cataluña y ~i-agó~) •. :81 -·~re·n_-, te de ellas encontramos a un· jefe militar que e~ no~~~a~~ por el Emir, y que gobierna . . . -31 - casi de man·era _inde~er:id:iente •. - ·~"--·:____'-'-- _____ _ Rl resto del tel:-ritOrio Se .. tí8y8. :di·~/id'i'dQ;·en·.d:l.-~itr".itO·s·~ wali (gobernador) que tiene funcí-orl.~s .. pOi1.t:l~~-~-:'~·~:·~·d:~i~.-~·~i~.!i tivas; un gadi CJuez> y un 9 a:i.d (Jefoi Dil~\t:...:r)32 >i}c. .,L< <"<-'. /. :~·';,,: ,-,.\.: .. ,., ~'."f¿;::· En el Sudeste y And .. 1uC:ia ;..;:d,;; ~ri;- r~g{~in:,·h·J-.._í"íAfe~ifoJ., es decir, se conceden ci.e~t~:~~ ~;-~'.~~~~?.-~~~~·~:~~;:~~?~~~~~~~~~-·i\ri:.~:i~}~~!;·:;d:i:~~~~~~ tos (v.gr. los grupos si-éi'o·~')'-~- ~:?·~<:-~-·~_::':-~ .. -~:~:~:~hO:.·._:.de;~-P~~-\~-~--~~·:tr:._:1.a tercera parte de los· i~p_u_c.·:~·~-_~::-· p:~g~:~-~~-~-'.-:· P_~-~··:1~~ -~-·~z·~--~~-~e~_·_:·:y_ la obligac~6n de prestar servi~i~s ~iiitares y gobernar el territorio. En lo que se refiere al r6gimcn municipal, lo ca~acte- 22 ristico de 1a época visigoda apenas subsiste. ya que ahora.- el. municipio. tiene autoridades nombradas por .el emi.r o ~ ll.; entre estos se encuentra con 'c-ará~t:er p-Óli."t.ico-administ:.!:,B tivo el. sahib-al-medina (señor de 1a ciudad) encargado de 8..Q. bernar al municipio y de mantener e1 orden mediante l.a pol.i- c:!a local.. En ocasiones algunas ciudades como Córdoba cuen- tan con un jefe propio. Del ornato y de la vida económica del municipio, se e~ carga el. muhtasib, que dicta ordenanzas sobre l.a materia de su competencia; dei mercado se encarga en sahib-al.-suk. 33 El sistema pol.itico de 1a al.ta edad media, se encuentra estructurado con posterioridad al musulmán, sin embargo, am- bas se presentan en España al mismo tiempo desarrollándose de modo para1e1o en territorios distintos. ahora bien. e1 sistema musu1man desaparece alrededor del S. XIII, sin dejar vestigios, en tanto que el de la A.ico Edad Media, contin6a - con formas de organización anteriores -visigodas-, por 1o -- r:.o pueden estab1ecerse límites convencionales; en la pr.!_ mera mitad del S. XIII, se producen las grandes conquistas - =~istianas y con e1Ias cambios en la sociedad y en el· pensa- m~ento polít1co. se configura así. un nuevo sistema de orga- nización; ahora ei poder soberano es confirmad~ por la Igle- s1~ que t1ene gran influencia en el desarrollo de la ~poca; Se establece el sistema de vasa.llaje dándose en conse·cuen--- 23 cia el régimen feuda1; surgen 1as encomendBciones; una divi- si6n de c1ases que determina el sis~e~a econ6mico; -n~b1es, - plebeyos.; vasa11os, vil.lano's·~·:,ar·t'esSnos, -_hombr_es-: lib.res .< que - - _- -- - -=''·'-""'--.CO:--;--' ·- - poco a poco se agrupan; el . ~~~~~~-to-_ d,~ '·te~~a_--adq'ui~re .un. ca- rácter definitiVo, denota perteneoci.a a- ciert'o 'te·~:~i_t'O~-.io, a un municipio. Ya se ha hecho menci6n de que son 1o~-·pueblos··d~i nor- te ios que inician ia reconquista y repob1aci6n de 1a penin- sula· y que se integran básicamente por .los visigodos, los h!._s panogodos y otros pueblos que durante el S. VII en cuanto a la división po1itica-territoria1, se agrupan en pequeñas ci~ dades que sólo se desarrollan hasta el S. XI como núc1eos u~ banos de población y que se en~Uentr_aD rodeados de murallas y situ_ados en lugares estratégic-.oS--po~-J..o que· adquieren un - significado militar. Las ciudades en el S. XII~ adquieren un nuevo sello e~ tab1eciéndose una organización municipal. se lesentregan tí~ rras y casa a los pobladores cristianos que se establecen en ellas; para atraer más pobladores. se les conceden privile-- gios y libertades (fueros) mediante las lamadas Cartas Pue-- blas. dándoseles por asentados en aqu~l ter~itorio mediante - 34 estas. Las Cartas Puebla son dotumentos destinados a pr~curar 24 1a repob1aci6n._de un 1ugar que se funda de nuevo o b~en •. se- trata de-favor~c~r; en- e1 p~imer ~aso, const~cuy~n e1 n6cleo originar;l.o del. Dei-echo L:oca.1~ ,:·.i_¡s concede ei priricipe. o· el. - _:;., señor del lug_ar, p~~-~ _ ur;ie. !e~ _otorgadas y ac.~pi:~dá~~_-·.po·i- ·:los pobladores, adq~i~~~n:,-¿i~-.!~ii--r'ácter ·de paC·t-~. ':~Ó:~·~:_:~-~·--E~--~~~-~-6-s - .--_- --- _ .. _ '-:-~-' -- ----· ~- - - - .-,-·- - _-_ .. - ti pos_; en a1gun~~-"¿~~-;.--~·11·~s.. s~:- .estab1ece ei·-_ r·&g.im·~·n_;j~~-í~-i.co CO"!O en Cataluña .(l.l.49) /Lérida (ll.SOi 5 ; o.t;:raa r~gl.tm,e11t: 0 ari el aspecto econ6mí~~~· '·' -' <.":..::·"; . ·~;:':·· Los fueros ap·a;r:e-c'~:ñ ::;~-~ .:-i~_:i:~;;.s;~:-. x~::_y~: ~~::-~;J:;~--f~f;&~mi-~~f~:~~~:-tiaSta - el. s. XII. constittl~ .. ~·'e~J:~.;f~,~f:~tó' d~\J~~[,is~r~~!~:':~:nc;:~M~~l_!_ dad. en ocaciones·~· '·~~· >~s~~b1'ec··e.n.·_·'p0:r;(·:·~~c.r.~_to~.:t.~~::;~.~:-~r~-~~as;_;-_n_0;. -- -v.gr. Zaragoza, Bar~el~~~.;,;~-~~·~.;~:; en ?~,¡_~1i;~i'.s.;;.' .. ), .. ~.~."{'f~ mismo . ; ;·~,_·_:~::<' ' -( - .-~ : ' : 1ugar existen dos o más fueros.' ,,, ·--------~- - -.--;- El fúero es concedido por e1 pr:lnci.pe o por ;'._.ei<:~·;·~'or·. -.-,(·-- cuando es dada por éste debe ser confirmada pO·r·-'__ .. é:i\~:·~~-{~_ci_pe ~ Ex ist ian ocaciones en que el propio Municip{o', ~ed·.~~i~-b;~-.::· su_s propios fueros pidiendo después la confirmac"i.óÍl ·d_~-13.mon~iCa. para la redaccibn se uti1izan varias fuente~:- 1as :~iitas pu~ blas, la costumbre, las fazafias y priv~1egio~ del.1ugar. a - veces el derecho de otro lugar, en estos casOs 1 '10~ fueros de var~os lugares basados en el de otro_ se ~enomina familia de fueros (1os de Cuenca). 36 Durante los S. XI y XII:-1a organización municipal y la 25 vida 1oca1 antes regida por 1os ~· pasa a ser1o de1 .S2!!. ~ •. las vi11as y los núcleos urbanos que se encuentran - dentro del t~rmino municipa1 s{guen- formando un so1o cuerpo ta1 como en los tres siglos anteriores; en virtud _d-e. 18 act.!., ' ' vidad agrícola y ganadera de aiguna~· regione~ se ~eierm~na la unión de algunas aldeas con el. _n'úcl_~o~ urba_n9 1~.e-gando a formar uno comunidad (v.gr. Saiamanca, se·gov:l~'~-· Avil·a-,·· .. Soria, Cuen¿a; Terue1, etc.)~ 7 El territorio de cada comunidad se d~V-id;; 'en c"ircuns-.- cripciones l. l. amadas ~ que se administran:_-. p~r: 1~s perso- nas llamadas sexmeros. Tanto en las comu~id~de~. como en o-- tros muchos Municipios. las aldeas y núcleo~- ... ,urbanos par tic.!_ pan de los mismos derechos y atr~bu¿i~ne~·, -~~rmando 1a-misma asamblea y tienen adem~s ob1igac~6n_ ~e.,r~~ar~r 1as ~ura11as de la ciudad. Hacia finales del S. XII v~mos surgir una pob1aci9n d~ dicada a trabajos industriales que se va a-dueñando del gobi~r no del Municipio. dejando a un 1ado y en pl~no inferior a la población de las villas. A mediados del S. XIII, se da el fin de la Reconquista y el Municipio sufre grandes transformaciones, sobre todo, aquellos en que existe un núcleo urbano el cual, al igual qt1c el lugar en donde se celebra el mcrcndo, co~ncide gerie-- 26 ra1mente con ser un iugar amurallado. se va destacando cada vez más de los otros pu.eb~os .que integran el Hunici)>_io.~. 3 -.f:' Los habitantes de~;.tt~cÍ_;;;.~·~¡,~~~ ~;· -~~~- -6~~~-~tcl~-·la - :::::t::c::ª q::t::~:~~I'¡,¡·¡~:~!i!i~1:o:~I1}~:ílI!'!·!~lt~l~J&~~-- a]. deas. ;-~::-;_,:::-·'--"'·--. -... -":::-;';;_.;:_'.~¡~--'<-- ----- ,<~:_,~s~.~_,\: .. ~-:- ~.:::._· ;·-. '-:.~·-· ~---- "· ,' :":· :;:.,}; ::-;<{'.;\-/ -.. -,·: '' ·.;:;h/·}t:;: -:~-,.~·. <·:;';·>"? -~';.: :'--.:· ,·.; < - - : ., ~-. ·,« -. . En 1a esfera de," 1~-~-~~~c;~~'S~.~\i~·~ci:ló~-',: -~·~:~i-~~:(p~_i:·;;-;· ~q-~~l.108_ q uíeren ser los únicÓ·~: '.di·;;·:e··dtri·~-~-s·fd~:·::·i~ ···~~i·-~~f~-?~Í.O¿is·f :·~·<·"Ei-- Mun~ cipio se convierte en. U~: .. ~-s:~~:-~:~.-~~-~/:; ... ~~.~~·.:iv:~:~~~~~:~~, ?:~:'. ·f·f:~~~~·. ya la misma cond ici6n .- j~~-if~:~~~::';~:;~:,~~JJ~~~~:/h~:i~~'~:~f:~:,¡~: ~~~-'.'.: ¿'i~d.ad. de Durante el S. XIV, dado -~u~_1as aldeas han ~~do relegA das. y. no conformes con ésta situaci6n, estallan constantes revueltas por las que pugna por conservar su particip~cibn - en el gobierno o para independizarse de la ciudad. adquirien. do un régimen prop~o y. algunas como Sepúlveda.11egan a con~ tituir una nueva comunidad dentro de la antigua. En Cataluña ocurre lo contrario ya que muchos lugares, para gozar de los privilegios de la ciudad, se consideran jurldicamente" como - calles (carrcr8) creándose así. la ·inst~tuc~6n de 39 cnrrerat:ge~ De manera paralela a la transíormaci6n del Municipio, se realiza la de su organización. E1 R&gimen Mun~cipal se - 27 torna aristocrático al quedar en manos de una minoría; la -- asamblea popular pie~de sus atribu~iones y_deja de reun~rse sobre todo en las grand~s ~iu~~de~ i •urgen en su 1ugar, pe- queños Consejos que llegi(n __ a diri.gi:J; la _v_ida ~--ºc~I;;_ -~au~~tin.a mente se va e1imi~an~~·--~~~~<~¡'.~~~~·~~e~~-~-¡6~- _de·. 1~ :p_0~-1~~~Í_6n· en_ el ·Gobierno Municipal'- sobr~~.1::ódo.,aque1-l.OS (¡ue·- v·iv.en-.'fUera-de -1a·- ciudad y se termina pre~c¡~diendo de la q~e··v~ve d~~tro···d~ - ésta: e·i gobierno munic;:i.Pa1-· qtied_a pu_e~·~ rep~t,_imo~, -~n_ .. _m~~o~ de una minori.a. En el momento de,18 ,c~ks~l¡dac:l.6] :spañola de'1;,~ Re:i- nos de Aragón y c~St~:t.~'.~',~~-~: .. ~·~~~-~·;;_;~~~"~·¡·,~-~~:~~-¡~~>~;~:fi-.~· o~·r~:~·; t~~;~~~~:for- mación. se descubre·:~'.:~--~~/,~ .. ~~~-~--~-~'.~-.~?;{i~~-~i:e:~.,1.~·~m-~d_o<~-~ ·. ·a~U-~1:., en- tonces como ias .· Í_~~~~~~~~:·.;;;·;:l~~~IZi!i~~i~~~~~i~~-~~~: Municipio '. .. espa- ñol se da en "t:ter'~a··;~: :éi~~ct~\;:·i~··r·~a'~-~---' de un ~·~· ~· En la h:istor:ia: iini:;i;{~~'S'1: ,~é' h,;bl'a ·,;1 Íieg;;r a1 S. XV., nuevo con tín~-~;-~-~ .;~:~~~:;;~~:~-~~X:~t:c;:~'.·.P_~r.(C~-¡~_t·~-~-~-i'.-. -. C~1:6n .- en su ., pretendido viaje a 1as: ·1·1-a·~aCra·S,\·Iii.d_.i.·~:S·'.~::,:.-~i'S'"je_.,.q·ue ·'si~-- bien fue una fá11ida in.curs'16:'íl'.~-'·a-- _é·S.í:á'S_:;''.::·~-~{l,}:_·:~~g-~f._.fi.có ·c"1'a' apertura de nuevos caminos de ~xpans~~n~~~do~{~{Q-~o~a:l~:riorona EspA fiola, Ochoa Campos ha consider~d~:-que;~~~a ·la mentalidad Eu- ro pea, este continente no·º-entra-··en 18 hí-storia del mundo• s_i no cuando los propios europeos le imponen el nombre de hrérica. 41 28 La historia de l.a formaci.ón y evoX-ución de las instit.B, cienes no puede ser gent!ra1izada·.-el. desarrollo de cada pue- blo responde a -situa_cion~s-·-difer·en'Ce.Sº que- requieren _su. ubic,!!_ ción en un tiemp-o --y __ e~J>aci~-~~-d~cermi"nad-os-'.·- es p0r:--'=-e1.1o , que' , . -_-' ,.'·--,·.·.-,·; '·· .. ::' •' en continuidad co_n _e~---.~e_studio_qut!-hemos venido r.~al~_z.ando, este apartado._s_e· 'en-fOCará>al -·es:tu(f10 de .la inst-~tll.ci·ón muni- c:i.J?al en, el;.-_sen_~ :~-~---;:i~-:-~-~~~-~-J:--~-~(1,-i.ndi~ena _m_exican~.-~~~a-azte- .. e~· :42 :>·· .. e: . ca espec!f7f._~am~-?.te,,, ;-~_a::-:ia: organización que se f~Ei Ea.atizando con la ordé~8ci~o .. _·;_·_~~~--::·.i·o'~-- .. españ~ies estaÍ>lecierO-~ en nuestro terri to;J..o,;;·:y·~;.s"~-6~~~:·~'.~~-:~¡·-~rt:aaaeiite·. que l.a inst.i cuci6n ·.d-el c:i-pio a·J_~·~,~~k~~-~'..--z:~:~-~~;~~;~~·~~~~-~·:.propios que. en_ ciei-t~---~~fo~·ma·. munl,_ 1e - deslig~~~~, :.~--:~-f_;~~-~;U:~-;¡~¡~·¡·~~ ·~aste.118no que .• a1 __ :~;~:cir.· Gal1o, fU_e -~~:~~~:~.f~"'°ñ .. t:-~-do a nuestro .terril:or.i~-:· 43 Cr'e Garc ia A) La trad~ci6n precort:es~ana. La organizac:ión socia1 y po1itica de' ·lOs a-~'·tecf·as·- en l.a -· .. --:.- ;/ época precorcesiana 1a encontramos· básic~-mente:· e-st'i-.uct'tirñda en el clan y en la tribu; constituye!_ Is. piedl-e ~~~;~-~~-~:~·:::de. 1a organización tribal. el Clan. que _·reci.~~-~ tambié.fl"~:ei :rú:~:m·bre -:- de calpulli, que en si venia a conformar. S:ru'pOs~·_d·e ··i:á~.i-1.ias ro<-- ernparent:adas entre sí. y cuyo.-·rég_~~cQ·>dé:a_utor:.i~~.d;~::é(.r:~·--e'1- P!!.. _ triarcal. en ta1 situación. su era Floris Nargadant ha considerado que dentro de los cal- pullis. existía una. vida relatívamentc deniocrática dado que. 29 por elección. era a los ancianos a los que se 1es atribuía - . 44 . el cargo de goberna~te. Se caracterizaba ad~m~s e1 calpu- lli por ten·er .. _ cada ~uno de ~1~os su_S-. p·ro_~ios -~--~º~-~.~ • ·po~_- -p_oS~ __ , ·-~-.- . - bierno indígena a"punta que_ es pr;ec.isam·_~n·"te. en ·._e1 calpu111. en donde se administra la propiedad,. 1~·~p~r~el~ comuna~--Y la distribución del trabaja. am6n de cont~r."c~n un Consejo que. resolvía los problemas que·suscitaran:·.~e~ir~· de su adminis-- traci6n, se contaba adem&s c~n un cuerpo de:'vig~l~ncia que - se encargaba del cuidado del orden y:-~~- ju~cicia y un ·grupo dedicado del culto de los Dioses, con~~~t~~a __ pues el calpu-- lli una unidad administrativ_a y_ 7 __ d~_+_:·-~_,i_g·a_.itiz_~_c;j.Ó_~· -· .. -:· ... ___ ··-" -- .. · .· ' En lo que se refiere a ~.as.·au_·t.~r:i~d·~d·e·s, e1 Consejo del. capu1li actuaba por elecci.6n :-Pf~.~~~i-~:~~::;--i~j~·i6' Que_ sC refiere a los una funcionarios que ejecuta.ba~~_".;:~Ü·~t-::~,~:t.Ó~~ .. ; se determinaba esi estructura de gobiern·o :,~~<:_"-{'~\:;;~-~:;.~·~.~~:--t~achc8u (parie.ntc - mayor y de mayor ranga:), .. ~jerC.í.8--;i_a,:a'dmini.stración del .. ca.l..p.!!,. -. :· .. ·,'"''-•"\_-.-: . .- lli y tenín en cuanto a ~U '·f_~~,~·~i,:.~~ .. - él- carácter de vi~alicio; el tecuht:li (jefe militar:_)",. -s·e· en.carg.8ba .. de 1a defensa del calpulli; por su parte, cr-an l..o"s-·-carpizgu·cs los- Que· deb~ari - recaudar los tributos de los pueblos sometidos, en tanto que los .!_5:1.Di 1 es cujd~bnn el orden; en escala intermedia encofit:r!:!. 30 mos a los clacu~los o artistas que rea1~zaban l.as obras .pic- ~6rico-jerog1ificas, escribanía,_ ecc~~ 6 de Paulatinamente- a1 .desar,rol.1o'~-d-e/Su's-:.~e~'~,~-fd1~~~'.~ tanto , . ,:: .. :·-_ .-:-:~ ·:_ ~ .. -:_ ·.·/ -- __ >~~'·::-'.·:-G/:_;:_:_:~- :.~,;=~:-·"':::·::_::?,":)'.~,,f~ff~f:,:", ~~º:-:;: __ ,_,,_ proteccion como materi81es ~~:,10S__,;:·._cai·p~lllj_·5~'. 1 ·s.~~ ... va_n_': -~~~-~-~~~.!!. ,_-_ '.='-:' _..;,._··- , '·•' .~•,:, -~~:- - . ·- -- . . . - - se crea entonces 1a -Tr'f:bu~---.q~e:----~~~(s_U~·:,:car.~c:tf'.!~·/~¡{~~~~ºtig~ :de do calpu11 is, contaba con un;· ~Oo·~-~-j"~~"- T~;-i:·~~f':·-:·f~:-~)n·~-~~~-:·-~,~~~~:.-~~~~S pa- rientes mayores y je-fes.; de_::ca:cf~··-··:·~1:Íto;::~de·.·.i~~S:·.·:c~fii>u1i1·s·-;-¿,;·i:': que - ' para su gobierno. elegi.e;:en forÍná -.¡-f~ii.Cia'·:a'i:.fi¡,·;;~a.;;1:;,_ "'· ¡.' . ··"'' ; ~' Gobernador de 1a tr:ibÚ_·.·;··: al.- Ti~·~at·ecut'ii.·-. ,:-c;¡·u·~:::-·e·~~-·-~-ei.'(i~(~ •• : .. "- ... ,,._~' j;, );:.>~·~ .. -... '. _-_e,·";- ··::o:.O'' .. 1'" ., .. ,. - . ·" '·".:,_,::.). -: ·::. ., ·' ".~ - . 1itar .. ',:-·«_/;:,,. Cuando 1a Tribu evoluciona, ve iS- iú.~-ce~'i_~j_"~'if:~·«Í"~~ · f.or·mar una confederación. Manuel Moreno ha dichc~~~:~~~-~;f¡:~-~~~~~~ -- que. " ..... 1a organización política. - (de::.'·1~·~·~:.~:z.~,~~~~;--··:.·t~·~~~:: como base la f~deración de 1os calpul.lis, _ e.i:~'.~J:~-~~·~-.~~~~~~~~·~~¡·re~~-~r· - fue el Tla~ integrado por 20· r~-Pr.-~·-~-~,~ .. ~-~-:~~~:~-~(:·~~~: Ca.d.-a.··uno de los calpullis. en que se dividia.>{~:·'.;·c;'-~.·~:~;~~.:-~-:~~?~·~~~,~-->c.ü'cY.po .::.,-_.-_-..:- ·,--.,,L'.:.>-.:-.:· _ _: ----_::-.- -: :{.7-- rector tenía funci.ones admi_n1:.strat:i.v.~s:·;.1Yi~·_j.':1.d-L~:i;.al~s:~ .,·; ,,",::~---_--_·_:~ __ - ._;,·:·'·,:_;, ,:-__ ,1.'f~~~:·-~'.')-', .,.-., ·.· -'-- ' ' '.~;·:.'' -<\.> Por su parte. Aguir~-c i~{i#2~'.~--~;:¡:~e~·~¡~¡,;r~do 'que la -- :-,.~.,,. • t·'J .::__;;·~_-;_ ·.·-·;;.~-.· ·. ,· ·,._., - Confederación de ca1PU.1if~;~-s·i_s·n:~".~).~·C:~>"'..··:·;.>.:: .. ·u·~~- for·ma: d~ agru- ., ·: -, ,.. pnc ión más compleja• --i_d.c8d'a - por ,~o.S "'i.ndíS,~na~ aiexiCanos como patrón cultural. para regir grand"es cont."ingentes humanos. 11.. gados no solo por una cultura bá~~camente ~gual. -sino· tum--- b~cn. por lazos de parentesco que hacían d~scender de un mi~ 31 mo antepasaso común~ 48 Hemos visto pues. como el ca1pulli amén de conséituir una forma de agrupación territoria1. funciona como .· un~dad, pr.!. maria de una piedad para la explotación de la tierra. D¿ntro de 1as clases de propiedad de lo~ azteca.,\~i:­ calpulli es una de ellas, y se integraba 'de pequefias se~cío­ nes o barrios y era conocido como chinencalli, palab~~:qu~· ~ según Alfonso de Zurita significa "barrio de gente conocida o linaje antiguo,.; a las tierras pertenecientes al ca1pu1li- . 49 se les llamaba calpulall~ (tierra del calpul1i). Para explotar la tierra existían las que eran comunes a todos los habitantes del calpulli y otras. que se daban por parcela$ para que las cultivaran familias individua1es que - conservaban su derecho bajo la condición de no abandonar su cultivo por más de dos años. Los produc~os de la explotación comunal se destinaba en partes al sostenimiento de1 culto -- religioso (teopontlalli), el servicio mi1itar (mi1chimalli) y la justicia; ciertos servicios p~bl1cos locales (tclpochca- 1-U_). En los territorios sometidos algunos terrenos servían parn pagar el tributo y otros para e1 sostenimiento de los - cmbaj~dorcs aztecas (vaotlalli). '.l2 Es importante señal.ar que al. coóstituirse Tenochtitlan como cent.r_o del. cul.to y del-· gobierno, se determinaba una do- b1e auto~idad so~~e,,ios~po~1~d~~:~e l~ metr6poli dado que, - mandaba e1 T1aC.~'Bn1~- sus a·_u.to.r-'LdadeS y 1.os jefes de cada uno de 1os ca1pu11Ís~ Ahora ~ien,·.-e~~~ir~~~~ de que e1 culto conformaba- uno - ··. ·, ' ·- de los priO.cipe1e·s _fS.c~.o~res de agregación en 1.os puebl.os az- cecas, que se ha v~sto el surgimiento de i~ idea=-de·:a~tonomia municipal. estableciin-- dose un símil. con .. i~a P.?i.ftj_cB:: e''X~~nsioni.st:a segu"ida por los romanos pues· en u~· .:p·i-i·~·C::i·P·~i..~-~, s~·--~·da·· a~ i·as ~ t:ribu.s ·.indígenas que no se anexaban a i~::~::·BztE:.cas.' -:e_~'_:éa~·eo····pob1·aci.ones vencidas- ª optar entre· su ·~~·~~·t;r·~-~:~i'6·~·:j~~:<~~·~.n:<,·~.?~>~_u.· _,;{·~a autónoma,, si era éste el c.;¡5.; ~~~de:~1-~:-~~-~-~~·:g··~·~+;~~~:~-b~to~·~S:·~~-~:~~~~ _ ~_on~ ~istador. ; ~. ''> • ,,_: c-;~ir:·'' . :>·- -: . .'; ~~- ~~~; ... <~;~<- Vemos pues, como ·:J)~ .. C~i::?~_~;-'i{~'_i:~)·:.:~i~~-~-~i'J»u·11_i. va reafirma!!.. do su ca r~c ter d.e a~;u·~-~'¿'¡~-·~:·:,/Í~~;·~'.~:l"~:_:·~··~.·-~,~·i;~·:¿.~::_:sobre un ter ri. t.Q.. rio propio,, con sus p_r"~';i_··a~\~·;: .. íf~~?.~--i-~·~-d~~s·~·'·~·,Co~-. un sistema de - explotación y pro~fu·c·é'Í:ó·~.{'~.:_~~~~:,::Í&X{~i'é~r~·~~~·-_:de ,d-Lvi.sión del trab!!_ ~ - .<·.·-.~~ -·--.,-:,'.~-:«>~·«;-~;ii:z~ >~1~.~.~.·.~·.~.·'~.:· su culto. su educ.a- jo y con su prop a.:e'.~·7:~u.c,~_~_,F~.);.-.,-e .. ·- ción y sus mercados~-',-.: .. · . . .__·"~·<·:-:;~}.:··:~~-:,. > ''• ·-~~ ' -: .:. :-, ··.:.',._,-,' :··~ ·:- - • Solorzano y PeryrB ._ha -c~,·~~~~i"t·~ q-Ue -dcSpués \\e 1.a Conqui,_s ta (1521),. los _pucblos_~ndigcnas ·del.a Nueva España. contin!!_a ron rigi6ndosc por sus ant~suas costumbres. " aunque el. - 33 dominio. gobierno y prote~~i6n extendidas a las provincias - del nuevo Orbe, perteneci~'n a nues~rC?s Cat6licos Reyes de El!, paña ter a (por donación de1 -PaPB- -A1e·-j a·OdrO·---vr-, en l.a_ Bula Interca~ de 1473), todavi-a fu~:·,~·:~.:~'~-"~~~~1···--·vol.untad, que en l.os pue- blos de Indias q·ue en el~as .. _se hal..1aron en al.guna f0rma pol.i tica o que después por los ~~estros se les erijieron y ed~fi caron para reducirlos a ellas ••• se conservaran para regir- los y gobernarlos, que en particu1ar, aquellos mismos reye~- zuelas y capitanejos, que hacia un tiempo que hacian un tie~ po que hacían en tiempo de su infidelidad o los que probasen ser descendientes de ellos'' 5 º, a tales autoridades se les -- llamo caciques. Los pueblos indígenas. sus calpullis, ven llegar paul~ cinamen te su cransf ormaci6n e institucionalización. si-n em-=-- bargo, siguen conformando comunidades con su propio tcrrieo- rio, con su culto, sus arraigados vinculos de parentesco, su sistema de explotación de la tierra y sus autoridades, aun-- que los españoles haya modificadO su estructura. bla ' .. ' ' . Consideramos que e1' Munic.ip;i.O' .. a&r~:~_¡-:~-:~--.:d-~;~:~·qu·e: .noS~' lia- Ochoa Campos, simp1emen ~~- ~o·~~-:~i~·~»·e:-· ~-n .>~·{··~'~_::u'.r:~ -_,-~:~·iup~-- ción social con\·ivencia que, al igua1 que tádas las agr·up8cion'es~t;;!_: <_,~:~·:::~::~:~-:~ ; ;:-,, aplicaba. - ,:" .• ·»' ',o;í Al l1egar Hernán Cofe~~~ ~~¡;C>~q~is~]~}Tii:~.cF~.i~l~n~: pro- cede a fundar 1o que ~-~,_-.:~~-,,~··'d~d·~~- -ii~- ·118~~-r e1·res'~_~i~ .. ;,en.·,_l.~-f'.J ~et.os de Cortés y sus compañeros en la~_º--~-~ier'_~-~-~.;._c·onc:i~.-:i.·~-t~_~~~~--~- Al introducirse en tal form~··1a··ju.stic~a·:cspafi~1a en.-~ . . .. nuestro territorio, se trae el dcr 0 eCho consu·ct~di·n-ario dado - que, existían peculiares intere~cs. La~~a es~la- historia de la posición de Cortés ante la Corona Española y la lcg~timi-- dad de sus actos en lo Nt1eva Espa~a -situoci6n de la que no - 36 nos ocuparemos-. sin embargo, Cortés toma 1a decisió~ de fun- dar despu~s de1 Ayuntamienco de.1a Ve~~ ~rui, oci~~ dos-·ayun- tamientos e1 de Tepeaca y-_ el ·a-e: s·a_~~·i-·e:s_1:~~~-~Ó.~~,::d~--~-~-~:~:~ei.~o_, fa-- ·,1! '5':,._, ,..--.,,_-··}·.;;;·:'· cultando a los ayuntamientos ·Y'. ~~:':'.\t?·ifJ:l:~,~;s'•~j:·~~~'·'lll~sma.,mane- ra que en España .? 5_ __:~~_'.:~~~-~~-~~-~?;;'·. __ .. _ ~e:: --~-~-;<:~{; .. ·· ... · · · ·· 0-'o:j/-:'.o{o";\~o. :'¡-_-';.-~_e:-;_;_·;_~ ~e~~:/ "_o.-.~\.:~:;~~~-~;;·~;~ ~_e c-~lJJt'..~~;-~~- -~ .:.::_ :;~~'~;¿ ,~;\:.:;•~- -- Es la necesidad· 'de ·~-~-~~:·i~~ :.<~-~s,·:~~fi-t~U~c-:~_t?·~~-!;lt·-~~-~ :se .;iban presentando ~de :acµe~dO.:.: _c;a·n- .. ·ia/ c~·stumbre- i~~-;-.~-~e·.-::"~-~'n:: f:On for- mando 1as facul.tedes·-· de, 'iO!'.i" ~~~u··;. C:·~-~~en·f·~·~ ·y 'ai·c-~~ 2 ~¿5·.-· ·._.:,·_·. Mucho antes· d.e que· Esp_aña d_ic~ara· .P~·oV~-~-~~-n¿-i_:~:: '~i&una P!!. ,. ra 1a organización de' 1.as ciudades fundadas··p-o·:r_-, C~rC:l:;:~ ~se.e comienza a leg~s1ar, ~ntre las disposiciones mt~·~-~~;ortanc.es encontramos las O~-~~nanzas del COnquistSdor .-iie.y·:~Ú su nombre_ de 1924 y 1925 donde se determinaba la facu1tad_~~~{~~strht~­ va, judicial y mí1~tar ·de los a1caldes asi como las regias -- del gobierno 1oc_a1 previ.éndose 1a función del alguaCi.l mayor como ejecutor de las .res~1uciones del ayuntam~ento. 56 Es importante seña1ar·~ue las ordenanzas de Cort6s ten- . . _ .. ··,.:. _ .. __ . ·_, . .,- dic·i-o::: a la proce~~:(~ri--de·_ios d~. -i·a-m~tr:_ópo1i.. t~l.es como: un al.ca1de. d~s~~·'o'-·;._·_~-r-~s':-~·o:f~i-C"i>aies --de la Real. Hacienda. dos regidores. do.f:t· 'fi.ei·~~·>_-~j-~-¿-~-~-~-~.es • dos jurados de --parro""'."'- qui.a y un procurador 'geÍier~i.: En lo que respecta· a 1os municipios indígenas, vemos - que a partir de 1538 mediante cédula, 1a Audiencia de México dispuso que, " ••• no se 11.amen sefiores de 1.os pueblos o muni- cipios en que se presiden. sino só1o gobernado~eS o princip~ 1 .. ss es. La idea de 1a institución de ia gobernación de 1.os indígenas en 1ugar de 1a de cacicazgo, fue reafirmada mediaa te otras cédula de 9 de octubre de 1549. en donde se mandaba que fueran 1os mismos indios 1os que e1igieran a sus jueces pedáneos y regidores. a1guaci1es y escribanos asL como a sus ministros de justicia. para que 1es administraran en sus pueblos y repartimientos. 59 Es hasta e1 año de 1555 aproximadamenee. cuando los -- virreyes de 1a ~ueva España, determinan que todas 1as.autori dades municipales se eligieran sin excepción de manera popu- 1ar. Las ordenanzas ~unic1pa1es de Cortés, tuvieron vigen-- 39 cia hasta e:L año de 1573, año en que Fe1ipe -'.LI. expid_e en Es-- paña y para regir en 1as tierras COnquistadas, las'Ordénanzas --·.- ·:_·:'.·--.:. , .·:-.: _.-i . ·.· sobre Descrubrimiento. Pob1~-eibn=:.--y\?Pabif:Í..¿,ac{6'1.. de; ·ios Indios (O .D.P. y P. I), cuya vida ese ixt~e~¡;.i~~'.1~~},~~id~ :l.c~'.i~~ en que se dictan nueva~ Ordenanza·s a :--~~b·~·;,~~~~.,CJ\;:~);~~·::iI-~-~-e~dentes. ,., • -·: ,;'e·- -~~~;:,:>·:. ·jf;<:-l~';/ , ~ _· ::_. - ... -\_:· Las O.D.P. y P.1., c-~nt-i~·~e-ii_:~_--_d-i.S~~-~~-:~ci.6nes que después ". ·--· .. - . - ' - - 60 pasaion a formar parte de 1á Recopil.ac·i.~n de L_e.ves de Indias. Estas Ordenanzas, disponian en términos generales, la - prohibición de hacer descubrimientos sin autorizacibn de1 Rey. o bien de alguno de sus de1egados pero. en caso de que ya existieran tierras pob1adas. determinaban que era el Goberna- dor el que tenía 1a facultad de determinar la categoría de -- esas cierras, bien de gobernación, vi11a o ciudad. y se conv~ caba a las personas para que fuesen a habitar a los poblados de reciente fundaci6n. Por otra parte. las Ordenanzas de Intendentes de 1776, junto con la Recopilación de Leyes de las Indias~ 1 vinieron a considerar 1as anteriores Ordenazas y conformaron las funcio- nes de1 ayuntamiento co1onial. importante es señalar que to-- das estas ordenanzas, tendían a la protección de les pueblos de indios. Entre 1as funciones del ayuntamiento colonial tenemos; 40 en cuidado de las obras públicas; cuidado y vigilancia de los mercados, ventas y mesones; vigilancia de pesas y medidas, -- policía y orden; cuidado de los pastos; formaci6n de sus ord~ nanzas, que debian ser _mandadas al Re~ para su ' -- -,,· __ - - . -- . . . el término de dos añós;~.-per'o ._que en tanto, 1es apr~b&c_i:ón_ en regían; cons-- trucción de puente·s-· y ':cami-nc;>s; administración y remate de los ·62 pro_pios y los arbí tríos. . .. . . Es importante seffa1ar que en e1.·iam~:d~ egr~~ds,c1o~ -- ayuntamientos debían consignar e~ i{~-~-~~':..,~¡-_·:~-~:~- 0 ci·l~s~~-:-.,~-~ -__ ·p-ar- . -,- . - -·-_ '· - ... tidas que contemplaban: dotación de ~i~da :a 1~~ j~~t1cias, ca '. ·:· ·<."": - _. pitulares y dependientes del ayunt~~i~~~~~ ~~lk~ios de ios funcionarios públ:icos, médicos. _cil_=.-U:f_~n~sc-i'. aiaescr0s de_ e-scu_!t 1a, tanto de los pueblos de indios como de los españoles; ré- ditos de censos o cargas impuestas sobre fondos municipales; gastos de festividades; gastos extraordinarios que autoriza-- ra e1 intendente; impuestos que gravaran a los pueblos para - la retribución de oficia1es menores del ayuntamiento~ 3 Asimismo, se preveía que los excedentes anuales de los propios y arbitrios o de bienes de la comunidad, debían inve~ tirse en la compra de fincas o bien, se imponían rentas para que de sus productos se hicieran 1os gastos municipales sin tener que determinar arbitrios lesivos al patrimonio de los vecinos del municipio.· 41 Otras instituciones importantes de la colonia son: 1) 1os pósitos que ~~p1i~a~~n· una especie -de seguro agrario contra riesgos dado_.que, consignaban una ayuda el pequeño ag~i cultor y socorro a las necesidades en los ca¿os de desgracia social; 2) 1as alhóndigas, que eran almacenes de semiilas que preve-- ian la escasea, la carencia o especulaci6n de estos ·pr~ductos. La conscrucci6n de alh6ndigas se hace extensiva a todo~ ~os municipios, por disposici6n de Felipe II, el 31· de marzo de 1583 y pasaron a formar parte del Titulo 14, de1, Libro 4o ••. de la Recopi1aci6n de Leyes de las Indias de 16io~ 4 Puede verse por lo anterior que la ~nstitución munici-- pal tuvo en el principio de la dominación esp8ño1a- un gran -- desarrol1o desgraciadamente, se empiezan a dar una serie de - modificaciones en la situación municipal. Con Felipe III, en 1620, ordenó que no se asignara por elección a 1os regidores sino que se vendiera el oficio en a1moneda pública -se esta-- blecia un plazo de 30 días- por 1os oficiales de 1a rea1 Ha-- cienda. Ocros oficios vendib1es y renunciables 1o eran -sólo en las ciudades de españ?1es- los de escribanos de cabi1do, al-- guaciles mayores, deposícarios y fieles ejecueores. En los - pueblos de indios los oficios no eran vendibles. 42 Paul.atinamente en 1a evol:ución de 1a sociedad de la Nu.!:,_ va Espafia vemos que se va transformand~ 1a situaci6n aut6noma de 1os munic~pios, pues se introducen-_reformas.de_lndo1e abs~ lutista. esto como consecuenci·a :de ·-1.a disputa qUe se da entre Francia e Inglaterra por 1.a pX.eaíiO·iú~:ci.:·~,. ~-p'o·1it-Í.c.á· al..; quedarse Car1os II -el Hechizado- sin sucesor,._. y en 1-~<'.C.:U:'e~.·<~5 ·i-a_ Casa de Borbón quien gana. Se hace del.- cabi:ido· ~"i;-j:,·~i_to u-ri~i-. __ asam-- blea deliberante, que formaba l.as ordenan·~as· m:u~~.iC.ip.al_és a su arb~trio, decidla los trabajos semanal.es de l.~ ·~om~nid~d, re- solvia todas las cuestiones rel.ativas a mu1t~s e-.~~fracciones y que si bien escuchaba l.as peti!=-i~ne.s.- de 1-.?~;-·,:v,~.·c~~-~:~.~.~~· .. ·.·,~o se ajustaba a ninguna- disposició_n pa·ra di~~·~~- .... 's~~;::_:;~~-~,{~b:~ones ... Ots Capdequi refiere· que 1os municipios c010nia1es cay~ ron en verdaderas o1igarquias,. má·s--átenta·s- a -1as-- vanidades -- persona1es que a las necesidades co1ectivas~ 5 Otro fac~or de- terminante en la merma de 1a autonomía municipa1 fue el hecho de que 1as Leyes· de Indias fueron olvidadas. y toda protec--- ción a 1os naturalesfué perdiéndose, no se consideró más su - derecho a elegir a sus ~egidores y alcaldes. ni su derecho a explotar los bienes que les había otorgado la Corona Españo-- la. En el si&lo XVII, las situación de los indígenas es aún m~s cruenca, se les prohibi6 salir de sus "pueblas'' -po~laci~ nes fundadas en virtcd de las Cartas-. evitAndose todo ~antas 43 to con espafio1es; asi· •. _era frecuente que 1as auto~~~ades m~n~ cipales propiciara_n __ qtit~": l:O_s. __ in_díos -come~ieran_· __ fal.;tas ad-~iO:is­ trativas para poder .. con~a~:co~ mano -~~.:.~bra·~g~~~tii~a-. :.:··:<,:~ ;- . ' ·- -" : .. ,,_-:-··' _,_: -~"':~~ .-~·.;·~ :...· . ···-._<~:?:, ._,.:_._¿t:'.: ;~·:<' Durante el: Sigl.o xvrir •. 18 .si.tuac:L6~ 00 :d~'1a/ireriúh:l1idad ~- - ·-· ··..cS.i='~':;...;_ ·-o..;·c;_·~ - • •,_.,_, /,,;:4--·· de cargos conseji1es era .aún-:m·áS.-·~E!~''i··g·~-il·~-t:e.://cia·d.~>QU~·: ·in·~iu- .. . ,:; .- . ::--:'.:;:"' . . so en España estos cargos e·r:·a~ '-V~-~-d~4ci;~)·'a·-~ :-f:~::s--.-.-.E7--~~~-ñ-~1~-~, lo - que o bv"iamen te trajo como co~·~·~~ti-~dc¡a·:.~:_·:J.·-~ .:·¿-~~r-·iú:>·c;1;6n-·:.admin:ls- - ) ' :" - ....... ' . : ~:.. - ,_,_ - - - trativa y la degradación de 1~:;~fifn.~i6~:.~·~epres·~ntat±~a.· De las anteriores cons±deraciones. podemos co~egir que- durante tres años de dominación española, 10 que pudo ser una verdadera institución democrática sucumbió ante 1a corrupción y degradación de la vida indigena· y la ambición desmedida de los españoles. Sin embargo, no todo fue negativo puesto que se diÓ lugar a la conformación de una forma institucional de- expresión de las necesidades colectivas con caractéres propios amalgama de la influencia españo1a y le indígena. C) El Municipio en la Epoca Independiente. Hemos visto como el municipio mexicano paulatinamente - va adquiriendo matices propios, desgraciadamente, la depende~ cía absoluta que como Colonia nos ataba a España. no nos exi- mió de ser partícipes de la crisis que en el S. XIX sufre. Precisamente es cuando vemos que es en el municipio en dOnde se gestaron y desarro11aron uno de los movimientos más sign~ .; .' . ,-: ,' '. . . - '_ .. - : .-. : . -:-_. . ·_ "': . ·:· ,. - ' ' . ,_ . - ~- .. IbériCa y ia- ab~-~~-~lc~órí~~-ci~--::~~~-n~ri~~,~-v~.I :81,. tr_~~{o·~ ·~i~~pa~~~~--:::_se inicia en 1a Nu~va .. :Es~·an·it:.:.-.ú-n·_>~-~-~Ímieil·-~-~ ,que -ma~¡-~i~:-~:~~·t,~·--~~ - . - -; ··: inconformidad de a1'g·unÓS--·cr_ioi-i:o.~ c~n ~a 'Cor:O~a Españ;o1~. Es en el Lic. Francisco Ayuntam~erito de la~~udad·de Hlxico donde el- Pri.mo de.<.VeY.da·d Y RB.m.oS cuyo cargo era: e1 de Aud iencía los de . .los espa.ño1es · ·rádic-8.dos río. Así, e1 lo. de septiembre de 1808 1 ray convoca a que eligieran representantes ante España~ Fue hasta el 29 de enero de 1809. cuando 1a JUnta Cen- tral Gubernativa del Reino -formada el 25 de sept~embre· ~e 1808 en Aranjuez- 1 decrete que las colonias y factorías de - la Nueva Espada eran pa~te y esenc~a del Reino H~spano por lo que se les otorgaba representación en dicha Junta. ~ Con motivo de instalación de las Cortes Españolas~ 1a Audiencia de Néxico publicó por bando la convocatoria el 16- de mayo de 1810 para que las Intendencias de México tuvieran representación por medio de diputados ante las cortes. Ve-- 45 mos que 1a actividad po1itica de 1os ayuntamientos va siendo cada vez más directa en.los-p~o~1emas n~~ionales. ' - - ~ !' Con -1á ~b:~·L~ .. ~º~i~~n:~, ·ci~ ··.B_~Yº.~.ª se da ·opor:.~uni~a_d.: _a·- ,un 'rim- por can te he ch~ -.--> .. pr'e·~~--·~a-~-~;~·~-~- .~cori. -el 8'.i~n ~~~~-~-·n_t.-~- (J:~z:~Q~-~-~-~-~-aro ' ·-··.: ''.""•.·, .·:.; _ se reaf i.rma ·y - re_S..?--Za·~~ .. ~:a----_i-mpórtan:cia -d~ ~-~nu·e~t·r~_:S_--:-;~~'~§~-j·O~-:~·a1 proclamar la i~~-~P-~~-d-~ºrict~-:de·~ Mé-xicO _ eiº-·-c·u~~a~- d~_:~n.:~fó'~e-5· ·-·~~, - la madrugada del 16 de sepc~embre~e 1s10; A raiz de1 estal.lido .de nuestro m·ovi'.mienéo' .,:i:=~·~:~:p .. en~.e~­ tista. se sucede 1a l.ucha por: su -~-~:¡,p~·:~:-:'.·.-l:i-~~~~~~-~:.::_e~>~\V~r-j_os - paises de hispanoamérica. No obstante lo anterior, vendrá a júgar un papel impo~ tan te 1a legislación Napoléónic8 en E.spaña pues _.el __ 18 __ ~e ma..!:. zo de is12?7 1as Cortes de Cádiz promulgan la Constitución de la ~anarquía Española que consagró al igual que la francesa, un régimen de centralización administrativa que en México -- trajo consecuencias nefastas pues implantacn a· los Jefes Poli_ tices. La Constitución Gaditana determinaba en su articulo -- 309. las facultades de los Jefes poll~~co~ y_ de los prefec-- tos. que f~jaban de igual modo, la d~~endenci~ iotal del mu- nicipio respecto del gobierno. Esto fue precisamente lo que le dió al Municipio un caráceer de órgano adminiserativo -e~ f·?CÍficamente. _1o·s ayunc.ainientos- p·ar&:,__l.a--8:te -.ción. d .. ~~cen.;ra- l. izada -de -~?.~_;:a..~,~'.~'~-~~--:.:Y .... s~r_v.i~io.s_ p.úb_~~COs, ~~~~i~-~'~ .. ~-~;ón.~----·º~,- . ".:'"-"'"' :-:,« ··._;,._·J.; La_· h~.,~,~end4'~\-~~:ii-n1c:~-p-al·· por· -su parte ... se\':-v·e·~~ e·reme:rid-am·en- te mermad8'· .-~-Jf~ /i~~~.'.~·-,~·~:.t:~~r-·~:~··~~~---~Po-:l--(~~i.·c-~~~-; .. ;~:~-~!=·D: . dé; Clü~ /;u-~ ~·-~a t r~ -- ·.·· -.".. - .: bue iones se· ·ri_ñ:iit:ab·an·. d.e; acuerdo al. a~t:.1Cu·10: :32-i·'.·-d·e--1·-_·--"'ó~~~eria- miento de ref.eren¡·i.~:~ ~- la' seguridad pú,bl.ica y or,den •, salu-- bridad. educa~i6~~·~ri~oria, calzadas·. penale~. c6rceles:. ex- pedici6n de o~de~anzas._mun~cipales y exiguam~nce ª.la recau- dación y administraci6n-de las rencas munícipales?8 En 1813. e1 23 de julio se expide le ''Instrucción para e1 Gobierno Econ6m~co-Pol~t~co de las Provincias'' que decer- minaban que en principio, las facu1 tades- de _1-os Jefes Po1i t..1_ cos abarcaban todo tipo de funciones gu~ernat~vas; el -- cuidado de la seguridad pública y e1 orden; ejecución de pe- nas previstas en los Bandos de Po1icia y Buen Gobierno, y la actividad de calificación de faltas administrativas; califi- cación de las eleccioneS de ayuncamieneos. Tenían asimismo,- el control del Registro Civil: la promulgación y publi~~ci6n de las leyes .. Aún cuando la vigencia de la Constitución de Cádiz en la Nueva España fue hasta el.17 de agosto de 1814. restable- ciéndose en el año de 1820. no dej6 de causar merma en los - 47 ayuntamientos de los municipios pu~s· reinstaur6 las contras- tantes iigura~_ an~~democrAticas de 1os. jefes p~lltic~~· tal coco 10 ""p-Ód~-~-OS:_ .. ~C-~ns·~::lt~·r en'-1ó-s -.aa·~-··312 a-l '"3r6, qUe corisa-- gran pal: y la para por otra parte •. 1a ~lecci6n -~opula~ dc1 Consejo Munic~- ·.-- ., - .- - ·, .·- .... -_ ..... ,_ -~ ..., " a_1~_a1::de ~ "--r~-~-~"~"'?~es .·~.:~s,í.n_~_i-ce:s': su· 'duración en el cargo no ree1e~ci'6n inmedi~ta -a1 __ ejercicio;- Y. los requisitos la desig~.a~·ión. 69 . Por otra parte, se consignan los puestos de e1eeción - popular como una carga, por lo tanto, se determinaban como - inexcusab1es. De la misma indole son los empleos mun~¿ipales. Hemos de anotar que la ~onstituci~~ de Cádiz estable-- ció el precedente más impor1;a1:q:.e .rdoba e1 24 de 71-- --- agosto del mismo año. Los dos 61timos·docum~ntos ~~t~dos, reco~oci~ron'·1a existencia de los ayuntam~~ni~s. no· obst~nt~ su. cará~ter ce~ tralista, situación que no se di6 en 1a Const1tución de 1824. que no especificó cosa alguna en materia municipal a pesar - de su carácter federal. Lo anterior nos dá la idea de 1a situación tan precaria en la que se encontra~an 1o~ müni~ip~os, pue~ en.1824, a1 no existir reglamentaci6n 1egal o dispositivo jurídico acerca de su funcionamiento y· facultades, provocaba el que se les - tuviera en el más abso1uto de 1os o1vidos. Es hasta e1 año de 1836 cuando la Sexta de las llama-- das Siete Leyes Constitucionales, en donde sí se encuentran disposiciones relativas al municipio. Los aa. ·22 al 31 de la Sexta Ley, determinaban 1a exi~ tencia de los ayuntamientos en los lugares en que los había en 1808¡, f~jando requisitos de pob1aci6n asl como sus exce~ 49 ciones; la ele~ci6n popular de 1os conceja1es y los -r~quisi­ tos que 1os a~piran_tes. a ~·.los _-=:.argos, mu~.ic_~p_al.~s ~~bía_ .. ":_'. ... sati.!!_ facer, par: a __ e_~·- ~je_r~·ic.~-~:- ~y__- en;·:_el ;·~a·~c;-·de-.~:··se;.-·- e'ie·c-tos\ ·-·1:a:~ i~e- -- -~-,-;'-: ·=;-:-,~-; \.-f.:;:. >=·C -.-.o--;;_ '·.-;; '.:_.:;:::_'.:c;_'c'_-'.·j_¡;,.;,'=;::_:~:;:0--:;,:_::...::,~ ·;=~ nunciabi1:!,dad de1:car_g_o~ ··, ,•;.:<:.: ··_e···· ·-'C-o' •. }:".'-:· • - 0 e·>>'.·".~:~:~~,;;)~~:~ -:.e~;·-: :F:~;~ '.:·:'.·:, /y -··.o - Por otra -~a~.t.~J ~~C,s.ifi~i;;ií,~~j~j:;i·~~cf~~\llca~_;:;i~;~'= de'faos• '-- a yunta ~-i e ·n· t-o ~_/t-'c(~;~~~·:_:_~~~-~: -~~~¿ó~~-'} 1 ci:ft-,j~~:¡~~-li~~~;~L~~,~ i1f-s·. :-,:-i{u.·-e=~~-~-~~:~"8.ti_J. 0 -~ C,i. ~ r a 1a Const:i t:,¡cib,;. ú. ·ci.Ú·~ ;,:ie·J;{·ai2'; .;: ~-~~·- ~'f';;1Ü~~ -~";{es· ,otoL garon fac\lit~d .. ~;'j~~:{~~:i'.;~.E~'.¡' '... \ Í:',2 ···. -., .... · ~:--;- ·-· ,. '; :::' . ' ·: . ' ' , -·- -~·; . ; < .. En 1a31 ;>c:on .fa _Lei> ~~1 :2b ~;· ~arzo ¡ ei. ~í.riim¡;; ·d'~ der,!t ch os que se les ha.bia_-. ·c;"¿:ci\··&ad~,.-~--~~-:~'. ~-~:~~/,~~--~-J~-~~~~·:i_~~~,~~~~~)-;~ca~·~:>, pues las facu1tades arlte_s'-~:~:nc6_~:~·~·.f~:~.~s ·-~~~:~~:-.c~·r:icei'.jt?. 1 p~·sa~ .·a· m!!_ en a 1os prefectos y_ su ~p_r_~·f_e_c.~0-S\;::;i_En¿;~~S_t_~~~)ni,s~á;:·~-~~-~~é __ B_-~ á_~-~-i~~~­ cen los llamados apoderadO·s·";",:·d_~i.";·pUe'b~o,::·,,i'ue iie&a~.iaD. ºa ... :'s'e'r - >~ ' __ :" proscritos en 1845, cuando'-.:s·e ··~:~·~·:tab·l.~c-erl :ias---funC.i·on.es.~de los ayuntamientos. ~ :.: -~. -~~' Las Bases Orgáni~ .. ~X~,~'<:L,.i '.Repúb1i:ca Mexicana de 1s43, exped1.das durante _·e1 .... ~~-~-,¡-~·~,HT~~\.~·~">~ .. -.·~.?~~.~·~.·~'Q· Í.óp~z. de Santa-Anna, configuró en su a. 4~:'·,;-,)~·¿~·~--:f·~-:~-~a.::d_~- .. ~di.v:Í..si6n territorial. , . -~ . . ' - ·: ··. '.:· .. ,. ' ' pero bajo la total ·súje~Í..óri'.-~n· :1::.odoi_.lo ·concerniete a nombra- miento de funcioriBrioS·, Sdaii_n_i_s_tra'ci.ón -de servicios e ingre- sos mun ic i pales•· a las Asambleas Departamentales. 73 so En igual. situación quedan 1os municipios en 1856. cua~ do Ignacio Comonfort expide el. Estatuto Orgánico Provisional de la Rep6bl.i6a, s61o.-que··ahora aqu611os quedar6n bajo 1a a~ toridad directa de ·1:~-~'- ·;ob~;.~~d-~~~~s-. - La debil.idad ·muniCipa1- en nada mejora co~ 1a,Constítuci6n Pol~tica de 1857 pues _sb- e. '. ·,:--. :· . . '>_ ~: .-, ; • .'- . . . , -_ :·. ', • 1o contiene en aia~er:ia:--~~~Á~_i_"pa-1, ___ disp_os_ic_ió_n rel __ ati_y~ ·-~~:.ol9s gas e: os municipa1es -(a .3)--:-f-~ac. -:II) y 1a ob1igaci~n -de--J.~s-my_ nicipes de inscribi_~~e< e1l''E01 pad;ó~ de_ la _locaHdad (a. 36 frac. 1)~ 4 -J;• -_ ::';7 Es hasta l.859, Con .. ia: Ref·~:~i:n~~-Y ·'.·e1 -~có·b·¡:~-;~-~ que el. sistema municipal. se·· e;;·t·~·bi.iii·~¡~:-..:,·~ :.<:': -~·~--::~~~;~~¿~;''>·.-~ '~·~': r to, '' ••• careci6 d~ vigencia prlct~ca (pues) ••• no instituía propiamente un nal ••• 075 --• • 1 • • •'}~-- ~ -~; ,-:·~,_::·r- : .. ·::_·--- .. '._ .··": ·:." régi~-~~n--'.:·~~:-n~·ti.tuCio--- Con la dictadura del General Porfir~o Diaz .• se convieL te a los municip~os en un engranaje m&s de su. t~rano ~obierno. Las jefaturas políticas sientan sus rea1es, 1os gobernadores y los prefectos hacen de cada municipio un--fe~do. Basta decir que en esta bpoca, los muni~Lpios del int~ 51 rior de la Repúb1ica carecían de 1a más elemental atención. as!, vemos que los servicios de -agua, mercados y obras púb1~ cas en general, solo se realizaban en las ciudades de pr~mer orden. En materia de ingr.e'sos. ~.':1nicipa1es, hacia el _año d.:: 1889, e1 ingreso total.~ de los- ·mu~·icipios _d~ nuestro 1>ais. a_s,c~n diana 11 y medio mi11on~s~d~ p~~o~ que~ en 1890, ~umentaron a 1a cantidad de 14 y medio mi11ones. No sobra decir nuevamente 1o que 1os li:!.s.t:oria?ores ya han acotado de 6sta ~poca, 1a centra~iza~~~n·-~h~g~· la vida.- municipal. Los prefectos que ten.ian ·1a-':cto'e-Bri.d'ad ·del control de la vida local, se convirtiera~_, e_~--~--~--~~<~~~~-e_s _._P~litico~ de los ayuntam~entos. tamente devastada. ·'•:.:--- ble en que se encontraba, en p1ena d~~~~d~r~ 1ib~ia1·~~~\por firismo la instituci6n municipal, y que ,debiá.·.-~oti~i~~·,~·;~~-- .~n- he1o, •;"\.',i:;· de los constituyentes de 1917, para cu_rar l.a · 'PUrY., lenta llaga del organismo naciona1.•• 76 En el año de 1897, se dicta ante la escaza economia -- municipal. la Ley General de las Municipalidades de la Rep6- blica Mexicana, que establecía cinco rubros: rentas propias. impuestos municipales, asignaciones de impuestos federales.- subvenciones del gobierno federal e ingresos extraordin~rios 52 y accidenta1es. La mejora 1eve~ente_e~ erario mun~cipa1. pero su desarro11o sígu.~_ m_a~_t:E!ni-én40s~ en las. capitales de los estados. -. -:,< __ -_· __ '.,: ___ :_;~ ·---~.-.; ·,~.'-_~,- - ,:~~: -~-: . - - - :: :~.-:-;,- - ";-·.,~Y .:::~~-----~:<:;:~_'\ . :;:.' ,. ; -'._.·:.J:.-~i~~ . >:; .:/_,:-,'.'.o::.", - - -- -- -~.;_, :~;- - -- -- :: ~"-~- '.'"· En lo que se r~~t8,"~:~~':f~;~-~1~~:f~):i'1.e'. ~./;.:~ 1 ~;~~-~;- de - México se i.n tegraba de;;~~O,:: re·~-~d~_r.e~¡-~·._-:!!-~~ Sín-d i-CO~s~-{-Y:'.---~o:--'_c;:.."omisig. nes que se encargaban .de:':di.~-e!rS<óS:'s~;·~ii::¿~~s:·. · ·s~·;_C'S_i·é~ia ·que los ingresos en e~e añ·~-(:~~'.~:~-~:~~~;¡'~~-~:.~-:_¡;~--~~ _.:~;::¡~~·:_.i¡.e-·Y·+-~-~e>iB9.7. de 3 364,770 pesos y sus eg~~;.~~d~~/#s(sgs~.~;5',;;;•t~>impor-· tancia de1 que serie e-i·:·· niser:i.'·t-~·º:' Fficf;;:.~-f :s·~- ~:~- ·-~~Di·f-estada. ··-·_.'·_··=~;:,- ;\' ~;--=~-,~·-.-~~~-~-: ··:.;;_.; >-,~--='·. . - '"'.'! ~ \,. '}'!·:-' . Es precisamente con; ~-1~·-p·~-~--fi;_~-i·~-~·~i: :cu~~do -vemos con co.!i cluír el S. XIX, en dond-e es '' - "· ,·, ... ·. Abogado D. José M. G8mboa, Sub~ecr~_·tar':t_O __ d_~ __ R~_l_~ci.ones del S.!!. "binete de entonces. en donde sintet~z6 la trayectoria const~ tucional de México duran.te la centuria que finalizaba, ensal- zando la paz que Porfirio Diaz había continuado, corría el - afto de 1900, af~rtunadamente, las palabras ret6ricas mostra- ban la clara euforia de un iégimen: que precisamente por haber llegado a su plenitud iniciaba su deca~enc~a •••• " 77 Los F1ores Magón daban la 1uz a un movimierito que ter- minaría con 1a farza de1 constitU'c:ionalismo porfirista; se oía una vez más e1 grito que e1 municipio por muchos años -- venia ahogando: su libertad.78 53 Desde es~e momento se debate-.en-_1~s ~aivenes __ pol!t~~os nuestro municipi.o. y en :1903. e1 ~~eñera~_ P~r.fi·~-~.º I?.;-~-~ ~ _ e_xPi. de en uso de sus· facu 1 tades extrao·~.dinaJ:-~Bs •. :ia·,;-.Ley·'~de·,.orga~ ' " - .... ,_ ·" . ' - : '," ,· .. . ' •., -.- nización Po1!tica y Municipa1 :dél· Dist.:.ie·¿;:·::::·Fed.e·ra1;f¡¡~,;\ffjó como l.!mites de éste último l.os es·~~~i?~··c·:~.~-¿~,:'~:-'PO.~}·i\~~~/d~~d~:;:.._,;,,.· " - • · - • ----'o -•~· " - -· • ~ • • - r·• -¡ • - -• ·- tO S de 15 y 17 de diciembre de ia98,'p-c;~;t'~'.~~'ó;,~'.'.'.~~l,'•;;!'t~id,i do para su administrac:l.6n en 13 ·~:m-~n:ic~l~~i~,~-~,~~-~:~-):·~¡ .. ;1:-~~~:¡_:··:.'¿u!!.. da1ajara, Hida1go, Atzcapoza1co 0 •Tacul>~;';'.rac~b;e'ya/~;',i~¿;:ac, Cuaximalpa, San Angel, Coyo_acá~ .- ~~·t-~i-~'.~~/:. --~,~-~·-~·~,:~i·i··~-~.:~\~~·¡:~:;~·· -- • ;::.· - 'icr' •· •• , ,. Alta e Ixtapalapa. - / ·_.'"''""'-~': <;:.~~·,~ Queda sujeto pues e1 Ayuntamie~t'~>d~, 1a Ciudad de Mé-- xico, en el orden administ:rativo .•. --r~:~.J.-.~:~~-;:~~ y municipa1 al. -- Ejecutivo de la Unión por -condu~t.~:;_de·;~~S----~~cretar-i·a de- Gobe.!:_. nación: disponía la 1ey de re.fer~c.iB.:.~n .su a. 18 que el Dis- trito ~ederal era parte integrante d~'1• Federaci6n y que se regirla por las disposicjbnes· qu~ ·~~ra ~u r~gimen interior dictaría el Congreso. ~--= ' Los ayuntamientos conserva'r:o·n:.-sus ·:f~rici·ories municipa-- les, en lo que concierne a .:~·~:~--~¿·;;¡:~t-~'·~~~~.i~:~_ó_~ ,'~-:~¡~-~!·~'~ :'.y_oz- col!_ sultiva 1 derecho de vigilancia, ·;~i~i·~_i:~.-~:¡'~:a~::~:i, :":v·~~")·~::, ·,.:.O:·-' Punto trascendente es que esta Ley~ ~up~imi6 la person~ lidad jurídica de los ayuntamientos, haciéndose cargo de to- dos sus bienes, derechos acciones y ob·1igaciones el Gobierno Federal. 54 Como veremos a1 entrar en vigor la Constitución de 1917 se determina como facu1~ad -d~l Congre~o_ de la Unión, en el - a. 73 frac.- VT·,- el 1eg_~·s.la~= en,_ tO-d~- -i~ q~_e -co·n-cer-n1·a al. Di.s- trito Federal. Asi, el per!.odo_.-.q-U~:~S:rraric_ó_en l.Os pri.ncipios de1 _$.XX, vendrá a jugar un pape1,'.-priDlorc(i·a·1. en la inst"itución qUe an.!!,. - . : . ' ' - lizamos pues, su consag~ac~ón,·i ~o~taiecimiento programAtico quedará plasmado en la· Carta· Fundamental de 1917 y q~e paulL tinamente, ha sufrido varias reformas que tienden de-manera constante a marcar el desar-~o1l.o nacional con base en la pri mera instancia de g~~(e~~º:.~·que forma una.de ._las bases de - nuestro sistema po1~~~~~~~· e~:M~~~~ipio. D) El Municipio y e1 P1an ~e Guadalupe~. Durante el periodo de 1913-1914 se vieron agudizadas - 1as crisis entre los principales di-~gentes de la re~olución, que se hicieron manifiestas, cuando se da el reconocimiento ideol6gico de Carranza de aceptar la ''guerra de c1ases'' 7 \ llevar a cabo, al menos, algunos de sus propósitos socioeco- nómicos .. Primero proclam6 la revolucibn constitucion¿lis~a en el Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913, en el que, - desconocía al General Victoriano Jiuerta como presidente de - la Repúblicu, a los Poderes Legislativo y Judicial de la F~ deracibn así como, a los gobiernos de los Estados q11e no se adhieran al Plan .. SS E1 P1ar. de Guadalupe en su punto cuarto nombraba al -- propio Venustiano Carranza como pr.:t-mer Jefe del que se -11am.!!_ r~a Ej6rc~to Constitucional~sta y que ~ungiria·com~_encarga­ do del. Poder Ejecutivo en tant.o p:~r:C:f~'-~~J.i;:~·-i~:::-~_~üCha-->que·--u.na· - - -·$. • .• • . -- - 80 vez concluida, le obligaba a .~qu6~ a: .. convocar a elecciones. En este Plan, ca-- .·· .. · .··.· . ráccer social.,. nada alusivO ·a· un "'pr:~s~a~a de reformas a l.as instituciones juridicas y poli~icas-·que hasta ese momento se hall~ban funcionando menos aún, a1 municip~o. Es hasta el 3 de octubre de 1914~ cuando el mismo Ca-- rranza en el seno del local de la Cámara de Diputados dirige un mensaje a los jefes del Ejé~cito Constituciona1ista en -- donde hace precisa referencia a un programa de reformas so-- cia1es. y politicas. considerando1as '' ••• como indispensab1es para satisfacer 1as aspiraciones de1 pueb1o en sus necesida- des de libertad económica, de igualdad po1Ítica y de paz or- gánica ••• " y agrega que para ello, " ••• El aseguramiento de - la libertad municipal, como base de las libertades políticas de los Estados, y como principio y enseñanza de las prácti-- cas democriticas.••81 12 un La anterior declaración se ve materiálizada cuando. el de diciembre de ese mismo año, Carranza expide en Veracruz decreto que t:ituló "Adiciones al Plan de Guadalupe" 82 que - 56 constaba de siete articu1os siendo e1 segundo de e11os en e1 que el Varón de Cuatro ~ién~gaS; •. __ se arro~~.~1-~ fa-cultad para.- expedir leyes, dispo_~icion~s y··_'.med~das ... -téRdientes -a- la con-- creción .. de lo declarad_o-:_e_l·::_~;- ~e ;:-~~~~-~,b~;~~ --de~:.e·s·e· ,año. ,, _. ,_;_;,",:-:_:-,_~:::,·:.·:>,::>; :--- -,-.. ·_; Quedó a cargo de ia· ei·áb'o-rá~-ibri- dé··· _:1os~·_: pr:~,y~e·,ct:r;·s ~de· __ l~ "-· :' ' - _·, .. '·· '· .. _.·. ·'' yes que adiciona ria ei Pl.iin l.a;;c~iii:1.~ibn,:de,'ie~i~l~cÍ6~ 'que presCntó al término de ._r:uJ_-:·l~bO-r\-.··:_:t:tj~-:··:·P_~:~ye~-~º·-~ C:~-~~-i~~~~n;·l~:_;:·:~·~ n,!l mero de cinco los que S~.--~cu.pabSn:.'.~.~-~-:~-:·~·(1.íD~-ci.P'.~-:~ ::_-~:_;::_~~:~~~~-,~,º".'--~- l.) Ley Orgánica del. a.,,_. cei1~~1~:~ri~l~i~1~'.i~;::;!~4]:'i¡,¡ . 'i• •. , ~/ ... ~:Y t:::e:::u::a q:c _,;;~!i;'{i~~~f~~~á\i~i~~:i,B~céi'~f~;~1tt~![t::~ . ' º~;e~~.:.' .. ·-~~ \---~~~(f~~i'.1ti,·,:~t-~:-~;.~~:·'.~\ ;:;e·' .. ~~-;;:::;~,--~ ,'.· "'-~ ;¡/·.- r i os ; ·: . ~-:'. :}.;. (:·:}~-~-~~:: 1 '; --'~;-. • ·.'.(':·'.'.: ;:· -. ,, :"::.::;..:. ~:t<~ :-i. Ley sobre l.a organ iz~Ci6n' ¡.¡~,;}C::J,~i~~f'~~;;,i~t;, Di:~f~~i,tC>' Fede-'- ra1, Territorios de Te·p'iC,.:. ·y:·~~)~aj'8·:-·C~?--:i:f.9'f:n:i.'~;;\·:;Y,;./.'~.~:,_·/\:~·Y':- Ley sobre los proced'imicn~t.OSc·. :·P.~'"T::.~.;:{~-~·á'.···.,--~~:~:~~~:p~-~-~·-;:~-~~·/::~~~);;~·ie·­ nes por los ay un tamie~ ~·o_~·~:¿~; ~~:{~(~-:~'~6~~:-~:~.#.~::~:. :~~-~-~ó;;: Y~~- <.i.n'sta- lac ión de escuelas, ~~-;~-·~d-~~:~· . 'cte·~~~.:~:~ 1 ~~,.6~ .• · ~·~f:~}~~','.:·.:; ·-·:-_;_-'.. '-·-·- .· >\'' .• ... · > .·· ·. ·a·~::e/i:~:.q':le: cOnC."r.eta'mente' se- refiere Es el decreto número bre de l.914. En los considerandos, Carranza expone la mane- ra en que las pr~fecturas y jefaturas políticas desvirtunron 57 y minimizaron las libertades municipales, por lo que propug- na por la reinvindicaci6n de la ·in~~~~u~i6n .~unic~pa1, y. por que se le hi¿~ere_ a~tbnomo~ con-un~~aut~ritic~ funci6n~de~6-- cr ática'~ sen O ~-de-¡. '-d~-~-bS:º~~,-:·-~f~t ':fe);~· ~~~:~~-'~--~-~~~-~-~~:·-~:¿~~;i.~~::·;f;-~~:~-:-~·~¡ e.:.- rand o en todo. moni'ento' -~~-- _--~:u~-~--~¿·;~,.~-·~:;~im~~dia_l. ~~ ios ~:8.spec~os ad ministra t Í yo•-. -~-~~-¿:~.-~i~-~--~~t;;:::·.~-~;-~~-~-~~-~-~óilo. socioecon6niico del sistema d em_o-~-~~¡ ~-¡~~o'..:. ~~~~;-¡:~--~ ·¡; :;_:~- .. ~°'~>:~~" . (' . . Asim~smo>,;. es_~~.~-~:~'. mi.SmO ~-d~-~·~~-t-o e~ que reformaba __ e1 a. - ,+,:.-,f;"-' 109 de la .·éonst~r."t~C'i·ó;.:: d~>ias7, determinando que sería. e1 m!:!. nicipio libre l~·~~s~JJk'F¡¡,divis:lón territorial y de la or- po1í~~i·~~·~/_~~,~,t¡;~.i.~:~~ta~o-- que ~endrian-. --~:~ _.cuitn.t,O a .:·_,·,-·. ganización su régimen inte?-'i'~X>: ».-fa 'forma d~.-- g~b?-er~o _re-p_ú,bl.~i-~~rl-~\-\ r~pr.!t sen ta tivo y, p'oP:~I-~-~~~-.;, Se lo seria .. ,, _:: ... ~:. ~--~-:.:~?:::, "·;·:.i· . ·: :. _; :-~.:--e~-'~--·,:::·. t:a • no de b i ~·rid ~-~i-_:·~:-~~~-~~ .. -~ ~ ~;.-~~~-~:~,?·;~:~:'~.:~-~~--(-~:~·t·~~~·~.~--:~~-~':!,_:~-~ '.~ .. ~~·~:<~:+ ~,:i:~.;: ,. __ aquellos y .los :.-g,ob-crna;:d·or·es:;/·de-~ i·c»S 1:'.-Es .:·a·d'C»S\;:;·se".:eStat>iece"t1·?~~ .· '.;.:· ~:- )-~ • :- _¿_ :"·• ~ ~ ,': .. -~, ->:\"::-.; .. :·~--:;~~·~ ..... -. ', . :·/:~({('.·'.: " Es hasta pas~do/m.1~ de año y,·m~d:1.ci?':.~.O:fr.~~~~C"~'':t~:~~,;\:__ expide los otros _deC:r-etOs. relat:ivos'··al- ·m~-n1·'=:i'P_1c:;-\-----u-~:o·/_:'· .. · -·, . ~ por e~:eai:·.:-,~~-~p-~_n_s_a la orden constituciona1 1a dición de una nueva. tivo opta por ésta -ú1r.i!Da --v·f·~ -y~···~~-,---:~:-~·~o-~~·~-8~-~:~.;?~~.+~,~-~1-_~;~_o_! ___ ~ con el decreto de 6 de septie.mb_r·f!!-_.''.d'·~_. .-'i_9~6\-::~:.:'~~J:i-~-~;e_i?·:q-u~~~,· Convo- ,, có a un nuevo Congreso, Cons'.t.·i~uyen:te-. ·q·u~·5:p·~·e·c 1 i'..~~~,~·Ji.ce ~·sería ,. .-_.. .,.,.., ; .. -..:.--.-.-,' :: e:::::'.:·::: e::::: :'.:::::::~:~~Itt,'..I~~~,~~;¡~:i)!~;E~~:·· "-.':·;,:' .. , ~'<• < '-, ~¡ Queda instalado en 1·a:· J::i:u·ci:·d~-:~·d~;:.·:Q~e·r~·~·a~~~:/' ~:¡.:·.~·~·~·~--~-~eso Constituyente., e1 21 de ·ñOvieinbr.e de 191·6·, ·f.ech.B··en la_.-cual inicia las juntas preparai..oria 0 s. La h~s~ori• nos narra que dentro de su seno, 1as facciQnes políticas obregonistas y -- carrancista. estaban p1enamente separadas. 86 59 E1 30 de noviembre se rea1iza 1a e1ección de la mesa - directiva de~ C~ngreso·y el 1o. de diciembre se recibe el -- proyecto de- Co-nstitUción de1·-Primer -J~fe-_,:-C.onsiitiiC-~O·naii.S-ta: ei 6 de1 mismo mes, se desi 8 ~6·- a· .. 1-~ c·o~:(Si~n .-.~:~ -c~-?-~:t:1. tución que quedó i.ntegr·ada por Enrique'- ·~-~.}---~~'"~-~~/~--~-~~.€:~-~--~-~~~~i~/:~~Agi~·-ª-• Luis G. Monzón, Enrique Recio y; Ai-ber-co·::;-RÓm.áD·:--- -'o~É~ .. t~:-~;_CO~·i---. sión, se ve complementada "cO.~_-_ ~~~.:: .. s·~·:~.'n_-_,,:_d __ :·~t,~-~:~:-:_:~:~f-~~'::~.;~--~·:~~-~-~'"' - rro Narváez. Hilario Medina,': -~~~-~~;~>~~'~·~~-~~:; .::H~·rl'b·~·~·~:~ .. Jara Agustín Garza Gonzá1ez .~~~: ~- . ·o:;:,:X:~J:. ,.--~-':, :·:~\{;¡~~~~~;· - •:-:·:.; '-.V' -<~~ ,:~>~·-,~: ·-r~~J\~~,~}~·~:-· Dentro del Proyecto de Constitución q~·~,-:;: .. ~-~~~:~~~~~:~.·;~~F.,~f-~~n-­ za. era el T!.tulo Quinto relativo a los E~i~~-c;'¡;/;~f'e'~:]i;· .. _j:>~·der.!!.. ción. a. 115. en donde hayamos lo rela.tivo a '"1·a'· :i·~:~-~-~:~~:¿"i.ón municipal que a la letra rezaba: Artículo 115.- Los Estados adoptarán para su régimen interior -- la forma de gobierno republicano. representativo y popular. niendo como base de su división territorial y de su organizac-vn política, el ~unicipio Libre. administrado cada uno por un Ayun- tamiento de elcción directa y sin que haya autoridades interme-- dias entre éste y el Gobierno del Estado.SS Este artículo del Proyecto, la Comisión de Constitución lo adicionó. y en la sesión del 24 de enero de 1917, se puso a discusión un texto más explícito cuya frac.ción pr.i.mcra no fue motivo de debate, pero que si susc~t6 amp1~a pol6mica en t•:rno a la fracción segundo de1 citado a. 115. tomando parte cu ~iicho debut.e los Diputados Rodri&uez González, Lizar~i. - 60 Ca1derbn, Medina. Jara, Avi1és, A1berto Gonzá1ez, A1varez y Chapa.89 Para dar cuenta de 1as ~bjeciones preseritadas, ·se hace necesario que consignemos lo que a la fracción segunda decía: II.- Los municipios adminis~rarán 1ibremente su hacienda munici-- pa1, recaudarán todos los impuestos y contribuirán a los gastos - púb1icos del Estado en 1a proyección y término que señale ta Legi1!_ 1atura local. Los ejecutivos podrán nombrar inspectores para el -- efecto de percibir la parte correspondiente al Estado y para vigi- lar la contabilidad de cada Municipio. Los conflictos hacendar1os entre el Municip~o y los Poderes de un Estado los resolverá la --~ Corte Suprema de Justicia de 1n Nación en los Términos que esta--- bl.ezca la Ley. 90 Rodríguez Gonzá1ez 1a impugnó. seña1ando ~a anarquía - que en materia educativa ocacionar1a,. pero oportunamellee e1 Diputado de la Barrera 1e ac1~ró que estaba confundieRdo la cuestión financiera con 1os_a_,~,~n~os -~-d~C-Bti.-v-os---'-o~ d.-~~~i-~::~·ense-:-~ ñanza. E1 Diputado Jara en su ca1idad de miembró de la Comi-- sion, hizo uso de 1a pa1abra precisando: Si la Comisión .no hubi.era traído al debate la Il fracci.ón ::lel artículo 115 en la forma en que está expuesta., seguramente que no hubiera sido consecuente con 1a idea expresadA, que la referida -- Comisión tiene para dar a los Municipios su libertad,. de ncucrdo - con el progrmna rcvolucionnri.o. ~o se concibe la 1ibcrtati pol!.ti..- ca cuando la libertad ccouómica no está nscgurada., tanto individual como colectivamente, tanto refiriéndose a per5onas., como r~{irién~ dese a pueblos, como refiriéndose a Entidades en general.. Bnstn -- ahora 1os Municipios han sido tribut:J.rios de l'-""'S Estados; las con- tribuciones han sido impucstus por los Estndos. 1a sunción hd sido hecha por los Estados, por los gobiernos de los rcspeccivos Esta-- 61 dos. En una palabra, a1 Municipio se 1e ha dejado una libertad muy reducida, casi insignificante; una libertad que no puede tenerse -- como ta1, porque solo se ha concretado a1 cuidado de la población, al cuidado de la policía, y podemos decir que no ha habido un 1ibre funcionamiento de una entidad en que esté constituida por sus tres poderes.91 La tarde del miércoles 24 de enero de 1917 fue, pues, !!,.e cisiva para el destino de la institución mU.nicipal pues 1 . .8 frac. ~l. contenía en esencia la piedra angúlar de su aUto~~ mía y de su importancia como instancia _-i~mediata -,ª 'ia.· C.::L.úda-, dania. Rafael Martinez de Escobar sé· ~p~(jnu~~i:6~en ¡;~·:~:~-~~~~:_'~-~'-~:-la: fracción citada, por no conside_r:a~la·· muy 1~·¡;e~,a1· .. '.p~:~~·.:~ i·.;,.,;;~~­ recía que los ayuntamientos só1o deberían ·.'d-e; ~~~~·J_d·.~·~;: 1"'os ~.!!. puestos meramente -municipa1~~--· ····-. .-:···'· ~-.~- -'------.---~--;. - ,., _:·;~ ., ._·; '.'.·_-~:.~>-: E1 diputado Alvarez apoyó tres PuntOs ,d·~--~1o.~_:.'cU~i~S se determinan importantes, el hecho de q~·e :d~fe~di.eJ.-.8 fa '.p.OStu- ra que o~orga ba a los munici.pi'os· 1os· 2 ~·~·,~~~:~~sr_~-~-~·n~·~~~·i~·r_b~ S.!:!., ficientes para proveer a sus ga~~?.~ -~ -~:~il.~?~~.i+_~.#:~-~~~,~:f~·_._- .. :d·~-/~.i."ns- ::::o::s i:u:u:::::ª:::t:ª:e ~:.;~'.:~¡i~t1:~~r:}~~~~~s~j~f~~D~~:n=. suc i. tad os en mn ter ia hacendS:~i:~~;.~·'!!~~·~=~;~,~'Li.·~-~>~·-:~~-~,'f~iP.:(~-~~~:.~/·.:~~~-os • . :~r?f:i~;:~~~:~~~\~;~s~~:f!:.:~,_,·/.~,:._- ./.\:,·:~~ .. o0.:L· .·- ~:~-~-~~: ::--. ~ En cuanto a la competencia :.~i'~f, i~- Sup~:~~'a·:'·_éo"rte de·· Jus- ticia en confl.ictos hacendaiios~. el< d~~~"t--Bd~~·-·)ter-fb~,~to :·:Jara opinó que era lo corFecto pues e11a se mnntendria impa~Cial 62 atendiendo en todo mome~to a 1o _est~~ctam~nte .. 1egal ev~t~nd~ se además. la ce~-~_.ra~i~~~-~ór~:,i p~opus.n.~ p~r que .--.se _hiciera del. m".~icipio .una con-. los ··:X:-,~cursos económicos Suf-ic:Ceri·ce-s .. ~ __ _ _. ___ ; __ .~_:-~:\~·-· ~:'.·-:~);;.:~:·;,·_ ~ ~-~-· ._-.,- "• ,~,.·_;:_ ... ,_ ·:·-'.~-~·.:';' ._. -:o-.··--·>·-~,-;-- - '.>7 • ,/:.}c . .'---- ;;~·:,; '~~ ~-'~\_::.:,__::; ,,:;~:_,~:l_- ;~'''."'-,;.:.cJ~ FinSi~-~-~-ce;:~·-y ._de·~-~ti&'S/~~~~ ;~,i~iii~-~ii~t~-~: ~::·¡;-~-i~tiii ~~c1·on:es -en pro de 1a;·:1ibertad. hac·e·nda·r:ta_. d:~·i;::·m·~'~'i·;:·i·iri'o ~->·_·e_i?·:lo .. :_de .enero Heriberco Jara•e Hilarlo H~dini miembros ~e 1a ~egunda comi- si6n de Const~tuc~6n y que decia a_ la let!a~ La libertad municipal. fundada en la libre disposición de la 1"1acienda del Municipio, es seguramente el Único Princ.ipio para - dar vida a las nuevas instituciones, y 1as diferencias sucitadas, cuando 1a discusión del primer dictSmen acrediten que ta1 liber-- tad es dcseaila por todos 1os señores representantes. y que sola-- menee varia el concepto en la-manera de-hacer efectiva dicha li~ bercad. 92 Habiendo sido rechazado e1 primer dictámen de la comí- sión, el voto particular presuponía las correcciones que se habían realizado.por lo que se consagr~ba la.·l~~~rtad- mun~c~ . . . ' pal en cuanto a su ha~i~nda; e~ ria otbrga~ f~ctil~a~~; -~-1a - Corte en caso de: c~-nf1~cto~·:~y la .q·ue. establccia.s C.C. Esteban B. Cal.deró·n» HÍl.,;..:.io M~ dina, Gerzayn Ug8i::te ~ ._e__l _Gral. _Jara informa que la···ci:u:Di-sión y los autores· d-e1,.".~;,·-~--~--~> p:~rt:f._c-ular pe_dian peTmi_so p~~a :·~eti-- rarlo, en_ tal_-v~rt~~--;~;se.-·v~ta el art~culo pr~sent~~o po~ la Comis~6n que tuvo.-:88:,Y~t~s posi~ivos y 62 en . . 95 contra.· ~n definitiva e1 a. 115 quedó como sigue: Artículo 115.- Los Estados adoptarán. para su régimen interior. ~ la forma de gobierno republicano, representativo, popular. tenien- do como base de su división territorial y de su organización .Polit~ ca y administrativa. el Municipio Libre, con(orme a las bases si-- guientcs: I.- Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elec-- ción popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. II.- Los Municipios administrarán libremente su haciendo, la cual se formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de - los Est.ados y que en todo caso, serán lns sufic.icntcs para atender a las ncccsidndcs municipales. III.- Los Municipio!3 serán invcstjdos de personalidad jurídica --- para todos los efectos legales. 96 Por ~1timo es import~nte recor·¡:~e;,~-,~- .·:-r-~>>_._:" ·.'}:~.::r.i~~_:,::-T-~=:., · .. '.: :~_- También se -er:at6 e~·-~os• ~eba~~s-;·~;aqlJell;C>s' rl.lmo's c¡~e ---- ven d ria n a -in te g·r~;~: .. )1::.~~ ~~,¿~ ~~~ ~F~::·¿l:~~¡-~-~-Í~;-f !~-.i~~/~j~:~:);~ _;_ ~~;i ~-O l.~.:.~ vi~ dando a ;Lo~·: ~\i_~-:l~;~-~:~-~~~: ;:f:~~-ü·:~:~-~-~-~:~;;,:~:~~:.,a~-'.~.,~:i--Í"-~~~!;~.'~~cer·:1.a·s - q ue le eran · ,. ·'··· .-. ; - ·~: .. ~;-'.~. -·¡;.:-.:.· -·-~~,· ... --,_._,·,.-,~"".':,:~>,:·,,~·:.:··· a. prO p iS s_ ~--.~- !.:J~~:--- :c·--~-~-~t~.:-- ·- >.~~-;:' ·-:·· -<;;-: - · ~:.=:.-::.\-:-. Finalment~-J-;<:~'11 ·~-~~;~(~ .. ~--~f·;·ii-~~~~1~-~\ .'~~,;~:>~~p-:~-~~-~-~-~, )~-~~O:: con e'l 115 y su~ .. t_(e.~·-~~!-r:~-~¿-~_:º:.~-~-~--~:'..;:~~-_;; '.:,_de_~(á'~* ~f_t-f_~,~~-os·~~,q-~-~·-:-:~~ b iéln :·;. quedado pen~ ~~~;.#~~-~\: :« .::E1-.:(p;i~-fii'.d-~n te' .-.. d~_i\~:·_cOn'gre;O·. ·Con~ t i..t:.Uyen- te fir-ma lá~_-;C_b~~~-~--~-~~-~-:~-~:.~p:9--'l1e_:.:~~·.n:t~;~-~-.i.~_:·.:·~~ -.~;~:~~·r:·:- .. ~_i·_:.-~'.~:;.;~_.'.~~~-:· ~a­ yo de 1917,_ y quc.>~~ti:e~pi-_Ci~u1:geda::;;e1_'__s':_'._de f;;,br:~~.;;d--.._i:__:;,,1i.;,,o_- año .. '·'-<:,..~:_ A partir de 1a entra.·d_a:·.·;'~;~~- ::.*'.f,8~~~,':, ~'~;:~:~ia _cC)'~-'~t~:ft'Uci.ó·n de 1917, en donde como hemos::·-~.~~e-~:-,·\'.·'.;~·~: ,:·;~~ .. ~-S-~g:·~~,.: .. ~:i~.:~~-~-ni:c .:ípio -- 1. :!.. bre con una tend encía~ pr~Sr:~~-á't'Í:.C·~:~.,:_~_:· f-6i-."t'11e"ce·rie f i.nanc i~ ré:mcnte, en tanto primer.:{:. i--·~-::i;¡~:~f~::::/~~·~---~;6b~~r';~·- .-Y. forma de -- descentralización polit:ica _y",:_S:'_d~i.·ri'.:i_"¿¿'r'·i:i-t·i.v·~:._,·d·e- 18s en·i:idades federativas, ha sufrido var,.i~~--~~.~~:~:~;-m~:~:)::::('tnstitucionales que n continuación señalamos. 1) En el afio de 1928. qued6 el o. 115, en ·lo relativo a 65 municipios ta1 como se consagraba en 1a constitución de 1917. 2) En 1933, .. se form~ la-_frac~ I, en lo que ~e .refiere a 1a elecció·n.- de. ~-'?~~~~j".J._M~nic::.i~-~1_ de, 10s_::~~~!1-taa;ii_n_t~s. ~sí, se dispone· e~ el. Dia·r.io ~Oficial.. de .. l.a,Fe.ileración de ·29 de -- abril de ~se ~ismo afio ~ue, p&rrafo segundo: Arciculo 115.- ••• I .- .. • • Los presidentes municipales, regidores y sindicas de los Ayunta-- miencos. electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad, - desempeñen las funciones propias de esos cargos. cualquiera que~ sea la denominacién que se les dé, no podrán ser electos para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuan- do tengan el caracter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que - tengan el carácter de suplentes, si podrán ser electos para el -- periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en - ejercicio. 3) Imporcante es la adición publicada en el Diario Of~ cial de la federación de 12 de febrero de 1947, pues a la -- fracción primera se 1e ve consagrada la facultad que se le - otorga a la mujer p~r.3: p8:rtic'i.p_ar en 4:lcc.~,~_on~.s·. ~en'~:· .. 1.81:1~l~ad de condiciones c~n .lo~ -~~~~r~s·. ' - , '' . . Se le~ oto~ga ~.~{ a 1_:~ ~--_· mu-~-~-r~S· e~'..-~-s~_'i~a_gf:o ~.:~e tivo .Y pasivo. 4) En el Diario Oficial de la Federación fue reformado el artículo tal como aparece a la fecha, dejando ya de_impl~ cito la facultad de la mujer para votar y ser propuest~ a -- 66 cargos de e1cción popu1ar • La publicaci6n se hizo el 17 de . octubre de 1953. 5) Se adicion6 el. artiéulo ·115,: 'para adecuarlo .. a. ·las. di s posiciones de -io -.oe;·;-e·a b1-;;c--i-d o'.~::t~"h'~/~·r·-,:' ~,-~\:;':2 7_~-~~:~:~íl)i_t-:{i~u;¿ :i.~_na1 :;·¿.:_r::-~~i~·_,:·: :··. __ ;·._; .. " ---~- en materia de aSentam'i'ento·s h,:¡-~a~~-~--~-CD-":O·~::·.~d~--:6 -~ 7 d··e~,, f-.e~b~fe~O.~ de 1976). 6.) En 1977, con la llamada "Reforma. P~lii¡;;~;,} se vueJ_ ve a adicionar nuestro articu1o de eS·t·u\Í_io. ~ ··.:~~-~-~-r-?~~~.!"~~~~ir el sistema de diputados de minoría en lo que ·.s:e. re.riere .·a· -- renovación de las legislaturas locales y ~i.~;¡nc;;¡~~.º de re- presentación proporcional en 1a elec·ción. d~ ,";~~-~-~-~-~:~~¡~~·~~~:~:·.de los municipios cuya poblaci6n fuese de 300 .. m.ii :'.o··.;;&.·~: ~abitas ,,_·:.:T/~: __ ,.. _ ces. 7) La Última y octava reforma que ha_-.:~·~~;;~:;:~:l~:·:·;~ic~ lo 115. fue hecha recientemente y publicada' en :·.;1\~~,ri"'1:a"Z,:'{~-.::.~-­ Oficial de la Federaci6n de 3 de febrero de i9s3'~;'cf~(~;i;~~nd~ - el contenido de la disposi.ción que rige a lÓS\~'¡¡·~~'.f:~'.¡-¿j{~'?~,: .. :~a~ bió sust:ancialmente ya que 1 se 1e dividió en·::-die'Z'·':.(~·'f,··~-~ciones. siete de las nicipal. dos cia comtin de los estados y los municip¡~S .:-;:/~:~:~iiS(~~'.~I:q~·-~',~:.~~~~- ·.,:~- glamcnta exclusivamente vas. Para efectos de nuestro estudio. debemos proyectar·1as nuevas tancia 67 reformas, so1o de esa ·manera. comprenderemos 1a ~mpoL de1 tratam~ento &~s~or~co-doct~~o~1. ~~~1~ -~nst~~u~~bn. 68 NOTAS AL I CAPITULO. 1) POSADA, Adolfo. Bl Régimen Municipal de la Ciudad Moder- na. Madrid. Librería Generai Victoriano Suárez. _1936. p. 42. 2) GARCIA GALLO, Alfonso. Manual de Derecho Español. El - origen y evolución del Derecho; .Sa. edición. Na-- drid. Artes Gráficas y ediciones S.A •• 1979. p. 472. 3) NOVISSIMO DIGESTO ITALIANO; Dirigido por Antonio Azera e Ernesto Eula. Torino. Unione Tipográfica Editrice Torinense, 1964. pp. 1006-1007. 4) ibídem. 5) POSADA. Adolfo • .2..1!.· ~- supra nota 1, p. 37. 6) GARZA, Sergio Francisco de la. El ~unicipio. Historia, Naturaleza y Gobierno. México, Edicoria1, 1974. p. 82. 7) GARCIA GALLO, Alfonso, .2..1!.· cit .. supra nota 2, p. 491. 8) NOVISSIMO DIGESTO ITALIANO. 2-2.· ilJ;_. supra nota 3. p. ltudio tle Historia del Dert:?cho Tndinno.. Ma d1·id, Jn~t.itut.o Nacional d~ .Estudios Jurídicos, 1972. p. 59:- 44) FLORIS Mi\RGAD,\NT. Guillermo S, .2.2.• .s..!.S.· supra nota 40, p. 37. 45) AGUIRRE BELTR#\!'. 73) TENA RA.~IREZ, Felipe, .21?.· cit.. cupra not.a 68, pp. 406-426, 427. 74) G~ZA, Francisco de la 1 .2E.• cit. cupra nota 6, p. 36. MU~OZ, Virgilio, !2.Q.· cit. supra nota 57, p. 66. 75) TENA RAf!IREZ, Felipe, .21?.• cit. supra nota 68, p. 669. 76) GARZA, Sergio Francisco de la, 2..2.· ~- supra nota 6, p. 40. 77) TENA RAflIREZ, Felipe, .QJ!.• cit. supra nota 68, p. 721, 78) El 5 de febrero de 1901, en el Congreso del Partido Liberal Mcxicanot se toman resoluciones de índole poliLica entre los que se encuentran: lucha contra el clero, libcrtnd de prensa y libertad municipal. T&~A RANIREZ, Felipe, .Q.2.• cit.~ nota 68, p. 722. 79) CROCKCROFT, James D. Precursores Intelcctunlcs de la Revolución. México, FCE, 1984. p. 195. 80) TENA RA:-lIREZ, Felipe, .QJ!.• ~. supra nota 68, p. 744. 81) OCHOA CA..'-rPOS, Moisés, .2.1!· cit. supra nota 66, pp. 317-318. BURGOA ORillUF.L.-\ 1 Ignacio. Derecho Const:i tuci.onal Mcxi cano. México, Porrúa, 1983. p. 864. 82) CARPIZO MC. GREGOR, Jorge. La Con~titución de 1917. México, UNAM, 1983. pp. 54-55. Se incluye no sólo lo referente a1 Municipio sino además, declara--- cioncs en mntcria agraria, fiscn1, laboral. Determina f"'!l Maestro Ca_!'. piza en su cst.ud io que " ••• F.n lns adiciones m. pp. 2S4-260. t,S) OTS CAPDEQUf, José Maria. Monuol de flj storio del Derecho Español en las Indios. Madrid, Lazada, 1946.. p .. 107. ~-·ú) El orgmr.cnto de la sunción de lo sobernnin como derecho de la Nación es esgrimido en el dcb¡:ite del 19 de julio de 1808 por Francisco Pri- mo de Verdad .. OCHOA CA>tPOS, Moisés. Ln Reformo Municipal.. Méxj.co, Porrúa, 1979. p. 207. 73 83) La Revolución Mexicana y el Municipio Libre. p. 9. México, PRr, 1980. ~ BURGOA ORIHUELA, Ignacio, .21!.• cit. supra nota 81. p. 864. - OCHOA Cfu'fPOS, Moisés, ..2.2.• ~· supra nota 66, p. 319. 84) CARPIZO MC. GREGOR, Jorge, .21!.· ~· aupr nota 82, p. 55. 85) TENA RAMIREZ, Felipe, .Q.1?.. cit·, supra nota 68, p. 809. 86) Diario de los debates del Congreso Constituyente 1916-1917.. México, Imprenta de la Cámara de Diputados, 1922. T. I.. pp. 5-20. 87) idem. pp. 253, 260-270, 345-370. 88) ~· p. 362. 89) ~- T. rr. PP· 651-670. 90) idem .. p. 634. 91) ~- p. 636. 92) id cm. p. 816. 93) ibidem .. 94) id12m. p. 816-820~- 95) ~- p. 821. 96) id cm. Ae:éndice al Diario de los Debates. p. XXIII. 1. ?1:3.nteamiento CAPITULO II NATURALEZA DEL MUNICIPIO 74 Es menester e~ .~o~o trabajo. de investigaci6n ha6er e1 sefialamiento de qu~. ta~e~ or~u~ y aventurada ~mpl~ca e1 pe- netrar en el tratamiento 'de la naturaleza de una institución. puesto que. bien puede pecarse de ·simp1ista, b~en·-de abundan te e incluso llegar a ser_ ·tau~o1Ó_gi~C?';~-sin embar~_o·! ~~emos _d-e sopesar en toda su magn~tud que e1 ~ratamiento· doctriria1 en -- . . .- . el ámbito del conocimi.entO:· da ~l_a ~_uz_.para_ dese.n,traña,r._ l~s P.2. siblcs equlvocos en el .tÍ-.~t'~~ic~·to: '. fáCi.icO de las".i'rís.tituci..Q. ~~--'...-.'...- - ---- -- nes jurídicas. Bajo las nnterior~s pi tu 1 o• in ten tor~mos prcs.~~~:~~-·f:>'.:~;~-~?~f-~-~-~:·~:~-~--~-~~:~.~,:-~~-,~~.·~>-"-;a; d·.-~ctr i na suele hacerse en torno ~~-\-pi-:~~~~1";_á:i-a_<~~-'.)'1·~_.:·.~i«.~:Ré'C:._i.C:'8 munici- pal, esto es de la que nos sirva ·. ...• .·• ,. Sobre éste particular, cabe scñ~}.al:-_-.q_~:~:;::s_~-!1. !Jl.UChns ln.s pos~c~oncs doctr~nalcs que se han desarrollado a lo largo ·de la historia .. Ante la imposibilidad rle estudiarlas a todas, nosotros -al iguol que otros autores-. nos 1imitaremos al e~ 75 tudio de 1as tres _principale~ corr~entes que en -tor~o al mu- nicipio se _h~n ~structur~~o~ a_sabe~; ~~_iusnatural~sta. la positivista y~ ·ia---más·- ac·c·uai-.· = 1a -~d~--:·-1ac--f--ba-Pac1dad -·económica·.:- ·.>:: "j_,_\_ ';:.: . , .~, Esta dd¿trina ~urge}~~mo corriente_ fi1osófica a partir de la segunda mitad del.· S.····xiX:.;· .·s·e apoya:i ~ e'n un' punto de. ·vi,!!. ta sociológico. -. ' •' natural. anterior a la apar~ción del :~s~ad~;~· qu~·-.h~··nacido de modo espontáneo por la nec"C~idad dc_ .. _coó~·.i~e~:-~i.a ··entre los individuos. que han cst·abl.cc-i_d.o-=:~i:¡..¡-~-~i~-5~·~,d~·=:._~eC-indad .---dada - la contiguidad material que 1es·:;h~'. .. :·~c~-~-~'~dó·i-_'_-' :.En __ 'tal perspc~ ti va. debe admitirse 1a aP·~~lr:Í.CÍ: 0 6ií ·_d~·Í'·'..~ 1 ~~~i:~¡~--iC:» dOnde la turaleza 1o haya determina_d~. Y -~<.Í·.-_-i-~-~-~:~~:~·'.>ú~:¡~~amente debe na- re- su aparición. e~--~-~~~;_:-~~~~-:~;~·i·~;~;- .-.q~e s·e. llegaría al - •;,;_. qu-~·._:.~-~~~:i~:~~~~~~ :.1-18 sido ant.crior a1 Ha argüido asimismo absurdo si se considerase ~lun ici pj_o, ~ha del legislador la creac~Ón de 1os Municip~os, Jlegando - !r1cluso aqubl, a la negat~va de reconocer la existcnc~a real 76 1e éstos, en donde no hubiesen elementos suficientes para h~ cerlo y crearlos en un 1ugar en donde no se justificaría su exist.encia. -- ;--t,.::'.~-=-:,_.-·""-· .-""- -:·;::;~~:-~ b. ' -~~-~ ~;~~~=~~ ·: ·~: ~~ Dentro_::~_da(~ 1~-~=,-C:_Or,~.i~n. t-~ ·; ~."usn_~t.'!-'ra_l~st.a, en_ con tramos a - ..-.. ·.:··; .. '.,:· .. ·:_ Enrique Ahren_s·~·':Sergi.o Fr.ancisco de- 1a Garza, los alemanes ·,-· ·--"':-·. -_· Buntschi y -Zach8_~_arse 1 : e::ntre. otros. que iremos cit.ando. Desde su -~oncePc;.~ón ~i~si:iatu_ralista_ Posad.PI. define a1 -- Municipio como•·· ••• una- sociedad natural determinada por ex~ gencias de la vida humana, que por ser una sociedad natural, es anterior a sus m~cmbros'y forma por tanto, una entidad -- distinta de - - l e11os ....... " Por su par~e Ahrens afirma que: ••• el Municipio es e1 segundo grado de 1as sociedades íundame:nt-ª., les. que abarca todos.los aspectos de la vida humana .. Xo es una mera circunscripción territorial para un fin politice; es por el contrario, una comunidad de familias para la prosecución de todos los fines de la vida ••• 2 Sergio Francisco de la Garza. pone en relieve la idea de que el Municipio es u11a realidad sociol6gica por lo que - · l Derecho y el Estado tiene que reconocer y admitir. - pero en ning6n momento puede pretender crear, yA que en .el - 77 orden de1 ser ·Y en e1 orden de1 tiempo e1 municipio es ante- rior al Estado 113 Fernando· A1bi en :s'u obra Derecho·. H~n-¡·~·i·p··~i.:.·.~-~-~-p-J;'a'do . •e ".;-. del Mundo Hispánico. cita a-··dO:S:·~-a·u:t:Or-_e:s ~.~i;é,DJ~-~-~-s·:-~-_.z:~~¿h8-i8rse y Bluntschi. 4 Estos autores estab'recen -~~--~-~~-~~·_!(~--~i~:~·~.-~.P~~.9_! .. c_el Municipio como persona jurid:f.ca · t_ieOe.~ :~~----;. ~-~:u_a_i._·_·:~~-~:~-~':{d~. '.- :L~-d-i­ vid uOs; una seria de derechos .. y ~Us .. ~-~-~.~e.-~-~~:~-~t~~'- ~.b)~:igaci.0-- nes, y que se estiman fundament.aics_:-'.taRiO:. ·com·0::·1·Bs\_-g·&ra~~-iS:S -'.d~l- -.- ciudadano por 1o que, e1 M~n:ic·i:¡)i"o, ·,'-~,~~'.~j_-.;~-·~-; .~'~;_;;:~--~:¡-~:-Y- ~er!Lo -.-.·,:_, -:>-::~º-- .--; na1idad .. dad cia ciones,· sino que _, .. :. ::: :'~ : __ :··-;' El pu b1icisto ~sp~-fi':>1:~."· H~~-~-j~;:~~ ::·;:·;·:·~·i :~;Ár~,~-ktiri\:(:· R~-f_a.ci- Bie1sa han determinado qu.; e1 •. MIJ;,:l'.c1p'io:~;Pi:}c'~r:"'.~.~'.dc1 Es- tad o moderno, que Como·· C~~;t~u::·:{6·~·::'_ .. Cs:·p·-0·11.tiiri·~~·-::·6:ri::/~_i.d'c:>;~;~~~--u!l .co~trlito·.-.sin~.lagmático cfitre - . varias familias. -federación..;;:. sino que, tiene· una exi~~cncia pro-- pia y· sustant:i.va, que no recibe -~.Í.-a~.n :~e.· sus ~.r.opios. miembros~'9. Hasta aquí, hemos de consignar las consideraciones que los doctrinarios han elaborado en torno:al origen del MunicA pie, pero nos preguntaríamos Lcu61 ha s~do ia trascendencia 79 que 1a corriente iu~natura1is~a ha tenido y de qué manera, si la hay, se ha manifestado? Esta cuestión 1a trataremos a con tinuacióO.-~.-- c. La 1903: Art. lo.-· El r-ii:;.O:J.'cipi.Ó, es la asociación. natUrol,·.y legal. de to- das las persona~ qiIC_ ~esidcn en un término, o sea~~t?1 _t_errit9r,ip .. a que se extiende la asociación adminisc.rativa de u~·-ayuntom_iento. Proyectd de Ley del Rlg~men Local de 1907: Art. 1o .. ~ ••• forma Murii~Í.p:i.o 18. Comunidad nnt~rai·.reCo'Oocida por la L_cy .- _de· familias y casas dentro del término a que-- alc_~nz.a la· - jurisdicción de- su ayuntasmiento". - Por su parte, el .Estatuto Municipal de 1924 concibe al Municipio c·Omo sociedad natural. so¿iC-dad hU.rñana com-plcta, hecho social de convivencia anterior al Estado. y antcríor - :")() tambi&n, y además superior a· la 1ey~O La Ley de Municipios de 1935 determina que: Es Municipio la_ 8.;s:ociación natura1 de ca~Acter .pú~l.ico_ de_~:perso:-­ nas y bienes., determinada por necesariaS rel~Ci:Orle-s···dé_-~-eCindad y domicilio dentro de un territ.ori.o determinado.- - - '"··. - '· ' En igual consideraci6n· se define la ley C-~~~n~;;de 1908. Est-os dos paises' -Son 1.os dos ej-~mp1-os---p~-~-~-tÍ'~'~~--:_:'.'.á 5 ~--'.;··¡~~-~-~Por~ ción de 1a corrierite ~usnatura1ista: e~- ~1 .d~~~ch~- ~~s~~i.vo. B) a·. Ideá ;::~-~:~~-j:~~~"{)_L·: _ -- \.'.: .. ~.---.:: -. ' La. cdr~ie.i;:é ~~s:i~iv~sta: asi.~ü;a q~f! el ,~~~icipio es - ' "~ l . . - " ' . - . " u na mera· .·¿r·e~Ci·b·-~ ·-~,d~i:.1:- ES t·a'Ci_'o.:· 9 :_:·-~ ti·é&á:n-d_-~i_;:-:.-_tO·éio ··~P r~~:e·ncii.:d .º · :o r i- ___ ... ' '.:-·{·. _ _:el:::¿·_.:-.: •. ;·_:;-,; ,¡ ·''"-'-<''.~.": _ _" -·, .,." ··~~-_,c~.L.::~-·~ ~ ._,_ ~-·- gen - na:e-ur·i~~-:-;- - ~ -- ---~-~ -~ - ~ -__ .:::-.~~~I--~~~;~~~':;:~.=~~-o--=-_,~~·,;~~~:~-~-- -· · · -.-.· .. :;<'~:-~;,.;~·::'· , .. · -·>:.:,' .. \' .- ... ~ -.-;-:,,-~':.,-;:_ ,,,.,, _-·(\~ .. ·.--::'•: ~J'.·:'' ""· ::;-;-;· Los. su~~~n'~ad~t~~ de. é;ta ~o~::ina l:i;~~r~'~' '~te. e1 Mu- . ::> . -.:_-· ,;' ::·.·: '•:._:·. en e1 __ ~stado, .. -~ues. es el .6nico que - tiene poder originario de mando. Consecuentemerite, por medio de 1a 1ey, da origen al ente municipal. Es pues el ordena-- miento de derecho quien encuadra y da forma a la ins~itución municipal imprimiéndole, así, tanto existencia legal como -- orientación pa~a 1a consecuci6n de sus fines. Si el Estado no lo crea mediante 1ey, no tendrá e1 municipio existencia - jurídica. Luego de tal. consideración se desprende que e1 -- 81 Estado, no sólo es anterior al. Municipio. sino que además, es su creador. b. Príncipa1es; ~xp_~~-i t.o!es • . · . .. En tr·e-- i~·s ,:·.d':~'.Ci_·-~-~:s'·~:/~_s· -de ·:&~_ta ~arríen te· -~·ene~~S - a Hans Kel.sen, Jo,rg-~~-~-'~-~-:~-~i~A-~:~~~~~-~~-~--~~---.q~~a·s .. T_~t:i~_c_o _~. J~~s,f!, '.-~-~~-: •. Rui'z -- Massieu_, Di~~·o·.--~~1~-~--~s ~---0 ·ig·nac_~o;-.Bur~_o8 ,c~-~-ñ- tre~·'otr-~s-. Hans Kelsen ha :af7~m.11do que e1 ·Municipio es· sólo un: -- elemenco integrante_\-~el._·· ES·f-~dO~ ~·~rq-~e sin E~tado no puede - existir Municipi.o 'd&·d~-":.·:~,~~~---~:_;_'.'n·j_-_· ··s.i.qui.era ~e l.e puede_ conside- - ·_:. ":-;'.··~·: ... ·. ". .- : rar anterior y agre:s~ ·-=" ~- ._ ·-.· s:i·. :1_a c_omunidad parcia1 - q~e_ hoy existe como Municipio~ hu~iera pr~cedid~ al· Est~~º.' es que e1 Estado habría coincidido con e1 Munít:.i.pio, esto es, 'el Muni- cipio habría sido el Estado'•. 11 Para el Maestro Jorge Carpizo el Municipio es: ••• una institución política jurídica (que), constituye el nivel de gobierno más cercano a la persona, aquél con el cual se tiene más contacto y aquél del que depende la prestación de los serví~ cios cotidianos que afectan de manera directa a la existencia de la persona .12 Por su parte Gamas Torruco ha considerado que el muni- cipio es parte integral del Estado,. forma pa.rte de su estru.f:_ tura, y es la ley la que determina a la institución una esf~ ra de competencia, y que tiene como base " ••• una comunidad 82 geográfica localizada y se reconoce-una autoridad propia pa- ra la gestión de 1.os interes~s puramente locale~". 13 Ruiz Massieu estab1ece que el Municipio: ••• no es entonces una realidad socia1. extra-estatal y natural. sino una creación jurídica, una creación normativa; se trata de una persona moral de derecho público y no de una mera agregación de ciudadanos sobre un territorio determinado convencionalmen~ te.- 14 Ignacio Burgoa Orihuela concibe la institución munici- pal. como una forma jurídico-po1Íti.ca medi:ante .. la cual. se- e!!_ tab1ece la estructura a ·una-·determinada comunidad~asentada - en el territorio de un Estado. 15 Alfonso Nava Negreta define i~s-~-~-~uc~ona1men.te:, a.1 _Muni.. cipio como n ..... la organización política administr.ativa que - sirve de base a la división territorial de los Es."tados miem- bros de la Federación" y agrega '' ••• Responde el Municip~o a la idea juridica· de organizac~6n. 1116 Por su parte. Gab~no Fraga ha considerado que el Muni~i pio ha sido una forma ideada por e1 estado, para descentral~ zar los servicios públicos. para mejor proveer a una ~ircun~ cripción territorial determinada. 17 Al igual que 1a corriente iusnaturalis~a. a continua-- ción señalaremos la influencia de 1a corriente positivista en el derecho vigente. 83 c. La Legis1ación Positiva. Como resultado de 1a corriente !~~alista en Ing1aterra se ha determinado que e1 nacimien~o de1. r&g~m~n mu~icip~i, :: ··- .¡,," / -·· - ·-<'. ~ ·: ,_-. ---- de be ser resultado de un acto leg~S~-ª~--f-~,,~-,-~_·i:-~:--,~~~·~·:~~~Ó~-~-~~~-~~.t-~-~ ~ declaración. las de l.888 y l.894. y a l.as· resi'~;~~:-~,~-~-~{l:~·-~:~-~-'. .. ~.:.~:~é~-~~-~-~s -.~:·.~~" ;.._., .,_.;_~ ---~,.:'' --~-- - mente·: de1 Loca1 Governmet Board que es el cen_tt:".o< :l.'n'.f0rmBt1,VO·· y·:di~ rectivo de l.a vida loca1. 18 ·;,<·_._._<<· ·'·;,:~'·:: --~-; '",-,."•" ,:(._:.:::,_·,.,. les: provine ias 11 parroquias, ·d.Ístri··e·C:~>·._ ~-~;b·a·~;c;-~- ~:- sa~.i~~ar:ios, ~ .. ~ . .;:~·:. . : .:·. - etc.- Son los denominados Urban Dist~icts. ;qu~·:~ori"creados por acuerdo del Consejo del Co~d,;do y ratificados por el Mi- nistro.de Higiene. En cuato a los Municipal Boroughs. requieren para te-- ner existencia de una Carta Real. La creación de estos ti-- pos de municipios, atiende sobre todo a la lógica evolución de los conglomerados humanos así como a la rea1id8d social y política de los estados. En el sistema norteamericano, los municipios también - son creados por medio de un acto legislativo, el otorgamien- to por parte de la Asamblea General -Congreso del Estado-, - ccr1 base en la Constitución Federal. 84 La poscura 1ega1ista se expresa fácilmente en la sen-- tencia de1 Juez Jonh F. Di11on, que se pronunció en e1 si--- guiente sentido: ••• Es preciso convenir que l.as autoridades han negado~ la existencia. de ningún derecho natural de autogobierno que pueda - ponerse fuera de todo control de la legislatura. La Suprema Cor~ te de los Estados Unidos ha declarado, que una corporación ounic.i. pal en ejercicio de todas sus obligac1ones incluyendo las más ín- timas y locales, no es otra cosa que un dcparta~enco de Estado. La Legislatura puede dar1e todos los poderes que una entidad así pueda recibir, hasta convertirlo en un estado en miniatura o pue- de despojarla de todos sus poderes dejándole corno una corporación sólo de nombre y puede hacer y deshacer esos cambios tantas veces como se le antoje y puede además. ejercer dentro de la municipal.!_ dad y directamente. las funciones que esencialmente son municipa- 1es. 19 En cuanto a1 sistema francés. se ha creado un sistema municipal uniforme y centralizado en el cua1. la existencia o crea¿ión de un Món~c~pio. depende de que est6 conforme a - ciertos lineamientos dictados con anterioridad por e1 Legis- 1ador .. La institución municipal sólo responde a una simple división administrativa del territorio. Se respeta asi. la última autoridad que desciende de 1a autoridad pública .. 20 C) Sistema de 1a Capacid.ad Económica. a. Idea General. Esta teoría es de 1as más recientes en el estudio de - ~a institución municipal. y se basa en consideraciones de -- carácter económico para determinar la existencia del munici- pio. y debe ser el Estado quien por contar con pode! or~g~nA 85 río de mando. habrá de reso1ver dicha existencia. b. Principa1es Expositores. FernAndo A1bi es e1 principa1 defensor de esta· p~stura. Considera que es Municipio únicamente quien tiene capacidad para cump1ir sus obligaciones m!nimas. Albi ha sostenido con base en los estudios de derecho comparado de las legislaciones de Alemania, Polonia. Yugosl~ via e Italia, que la capacidad económica del Municipio está enderezada al objetivo principal de atender a las necesida-- des de servicios públicos que una comunidad tiene. Es ei E~ tado quien tiene la decisión de conectar la agrupación huma- na -hecho social- a un organismo de gobierno como lo es, la institución municipal. Deberá atender el Estado a la capaci dad económica del agregado humano para dar existencia a1 Mu- nicipio. En argentina Victor S. Vine11i. Carlos Mouchet y AlbeL to E1guera han seguido a esta corriente. Consideran que la capacidad económica es factor primordial para 1a existencia de la instituci6n munijcipa1. Tanto la densidad como 1as -- costumbres de 1a población. son par6metros ~ecundarios que - si bien influyen para 1a constitución del ente. no son deteL - 21 minan tes. 86 Se han fundado 1os autores referidos en 1a experiencia norteamericana de1 Home Ru1e Charter Plan, que fue implanta- do por primera vez en e1 Estado de t-(.iss.ouri- en ·e1 año de --- 1875; e1 sistema consiste en que 1as ciudades pueden .darse - su propia organización y competencia interna, con base en e1 factor económico, esto es, la autosuficiencia para proveer a sus necesidades internas. En Puerto Rico el Efrén Córdoba ha sostenido que el surgimiento del municipio se debe esencialmente a1 factor económico; 2 con independencia de los factores de hecho tales como: los lazos sociales del conglomerado buma~no Y ·su -·asentl!,. miento en un territorio. Nos dice C6rdoba ·~ue .~·~ •• es fact~ ble advertir la preminencia sur-- gimiente de las ciudades, o bien, de ---1o~_que..::_h-o~--conocemos--­ con el nombre de Hunic~pio•• 23 c. La Legislaci6n Pos~tiva. El sistema de 1a ~apacidad económica es considerado en legislaciones como la A1emana de 1935 que determina: Los Municipios agrupan las fuerzas vivas de los habitantes de la comunidad, con el fin de llevar a cabo los objetivos de carácter público a su cargo. Agrega en su articulo 4o. El territorio de cada municipio debe determinarse de tal modo, ~ que quede a salvo la aptitud del municipio para cumplir sus debe- res. 87 La Ley Municipa1 Po1aca de1 23 de marzo de_ 1933 por su parte determina: ••• el tamaño· de 1:8. ~c~~-~~-~~--·::~~?-:~:~~·-~:~~;i~~J~-~; -~-~-~-::_i~s;,·i~{i::"~res~- 'comu nes ••• y asegurar :a-·:la.'._comU.nida'd~{úna~apt~tud.'.baBtante.·_,para :la - ejecución de sus ·tareas~ ' ;s_'._-.,- ~-·-·<_(_~·------~-~:_-~_- __ , ____ :·:_-_·_ ·::~;(;'• ,;;t,~'.'; o':'--~-;-_; __ <_-_-__ -_-_______ .:~_-,_·-~-· -:~- c;;'_'.f~~:~·,'.~~~:~< · - . -, - -:,_'-,-_:e - -~-~:::.~-~- -;--."'- ·,<~~-~ .. ;-::""'º,:·'.' :-~J.:> :_4_:··: - Igua1 sentido determina 1a Ley MÚnici~;.,ip1~"~u~b;1~~ia de 1~33 en su a. 3o. que dice: . ;'. j-~·{ -- ••• los núcleos comunales se constituyen con un - ~~i~~;( ~-~~p·a~~io­ nado a las necesidades de la vida local. La Ley Municipa1 Ita1iana de 1934 en su a. 33-, determ"'- na que el Municip~o debe contar para su creaci6n. ''con· medios suficientes para atender adecuadamente 1os servicios pÚb1i-- cos". Dos Constituciones latinoamericanas han acogido el pe~ samiento municipalista de la capacidad económica así. la CaL ta Fundamenta1 Panameña de 1946, consigna en su .a. 186 lo -- siguiente: ••• el Estado descansa sobre una comunidad local estab1ecida en - un territorio determinado por relaciones de vecindad, con la ca~ pacidad económica suficiente para nombrar el gobierno propio en - condiciones adecuadas. La Constitución Cubana de 1952 determina en su a. 184: El municipio es la sociedad local organizada políticamente.por - autorización del Consejo de Ministros, en una extensión territo- rial determinada por necesarias relaciones de vecindnd, sobre -- una base de capacidad económica para satisfacer los gastos del -- gobierno propio, y con personalidad jurídica a todos los ef,¿ctos legales. · 88 Hasta aquí he~os expuesto groso modo, las poscuras de 1as tres corrie~t~s q~e ~e- han ocupado de1_origen del mun~c~ pio, por 10-:Cfu-e_-2 h_e·mo-s' dE!''-"-pr·o-ceder a ·i··eB11z·a·r-. i-ás -consi:dera-- per~~n~l~s ~·fo r~specto de ellas ·-·-~·:·:,:-;·-:-· tenemos. ·cienes D) : :.-: . .-·-··- ··-... <·::- Eri cua''1éo a·· iá· cOr.ri.'en"t:e i·us·naturalista, hemos ~-preci.!!_ que ha ~~v~lJ~r~d.; ~~\su es~Udio d.os factores ,que han pr.Q. do ""'··:, º::::::·::º'°º' .~·~ .. , .... •~ .. ¿Lli:L,rJlf~:i;. __ ción humana como- ~-~:~~d~:i:~;, .·a··~g·:u1·a·r-0-_-·.d·e :·:sl(·có·~-~-·ie~-t~···/· ;:~~~~\':{~>'.:que su estudio 1o hace·' a .-1a,--i~--~}~~-'.-->~-: t·~~-~~~_i;g:·~-~-:-~~:-' ··, .·, ·~·- Nosotros hemos de de¿ir que. 1~ agrupaci6n e~ un .hecho social. que ciertamente. se da por la dependencia y necesi-- dad de protección. reciproca entre 1os hombres y como ef ecco de su sociabilidad que imp1ica en 6ste imbito. y aqui ·si. -- vínculos naturales como 1o son 1os de parentesco y l~s loca- les o de domicilio. El municipio para su estudio rio debe im¡)1icar:.,.una pos!. ción inflexible. mucho menos con base.en una sol~ disci~lina. En cuaneo institución jurídica. es inegable que deben concurrir para el objetivo an&lisis de la instituci~n munic~ 89 pa1, consideraciones sociológicas, pues los hechos sociales· se dan y no pueden soslay~is~. nicipio, en señalar a ··r~·:.-~g·~.uPi!Ci..~-~ :h~-~-~~;~\~,,-,:::C6'~·0\:b~~;~:~~·:'.·~-~::i·-.-~~s:·ta .·.; __:L'~· '''1 - ., ·~· ' ' :·.··-:·::~-,>· ,,·. '· -:•:; ~>- '.·. __ :::::::::::~s ::sc:::~~:'~t~1:~i"I~?t~~~ti~~~¡~1~~~f~l~~i~"~~t~i!ac: - ,-:- :··:,,·:: ··">-,-~·,_:-(;:.· ~--· ·.-., ··--··:~' ···::i. ·"'- /' ';': -~;t:~-~-- - ·-~'.=.'. .' ;_ ;¡ •• 7 - - )t_ . - ' ·;--~:::) . ,,, .·:;·./'; ''.~-:7·-_¿ ·:.- su estudio .. ·.,e-. ---.-;.-- ·>S':_- co·r·r·id~r~<-i~-;~-~~~'.c~ái·i'.St·a· ... que .es -Existe un punto en l.'a importante señalar, y es t_oc.B~~-~,~;,~~-~~:;:/~--~~~~~-,:{d:~~t~~-~:~-~~6~ · ·der Es_- tado frente a 1os Municii):i.~s ,··.~~~~ .. ~-;~·-:·'.'.~~~,if~'.~~;,~:-:·~:~~~· '~~:"·corre deja.n. do a 1a potestad de aqué1 1a cre'ació~ '!e 1 •• éstos, pues -e o ns id_!! ran Consider!!_ mos que esta afirmación no eS ~~~~--~:·; .. >i_~~~~~~/·, 0 El ·Estado al crear por ley a los entes municip-a-ie·~J~~~~~~~~:~~~~~~~~_,.de'SP<>:ticamente, pero si as! ·10 hiciere, se derivariS~i'·:·:,·ün'~:,·seX:ie de consecuencias: :{::.J.~·,:..; . ~'· ;.,_ Pero,.¿~-~~~-~··'. ·~e; /E!~i:ste la posi bi1idad ' " '-:~-:···,:.;c. . . - . Estad O <~Ji;~;~~ ~~-~~·~:'\.{~nici pi os, se dé en - •:;" .· . '---· ··'·:·><-~":;:: jurídicas y socia1es. de que este actuar del un sistema natural? Por otra parte, l.a consi:L~·:i~j~;~ .l.os positivistas -- .. · -'.,'··'.·-·:···· :' de1 origen del Municipio en tanto .·:cr~·f!·-"~·:ió.~"·.:1·e-gal y como parte de1 Estado, debe de c~nsiderarse seria~e~ie. Cierto es que - el Municipio forma parte del Estado y que éste, por medio de la ley, le atribuye personalidad jurídica pa~a su actuación - en el campo legal. Decir que los crea es inexacto, crear; i~ 90 p1ica dar origen y existencia a a1go que no. existía,· en e1 e~ . . . " so de1 municip~o esto no sucede dado que,~~~ co~un:ldado-~erri- toria1 ya está &hi. simp1emente_ ·10~----_q.Uf{_:_::~·h·¿·-~=d~:~:~·~:_=-°.:~~i.e-~~ .. :~:-e1 ·Es ti :·:;•,'.•:.T O",,", do para el logro de sus fines, le . ·de,t'~~:~~~n~~-"~na··_ delimitación política, un ra deja a un nombre y una persona1-i.d:~:~-c~~; ::p_-~·;·~ _de ninguna man e- lado el hecho soc:l.al .,0 ' ~,:i.,~~,~~ ,,as:Í. lo q u:l.eran -- ,;- :. '•/·;,_·.· .. afirmar soslayan no sólo l.a confoZ.aiaciÓ·n ·sociológica del mun.!. cipio y Gel Estado sino además, el origen y desarrollo de to- da soc:l.edad. Es innegable que en la jerarquía normativa del Estado se encuentra el Municipio, lo que no significa que en el mo-- mento que el Estado quiera pueda desaparecer al ente munici-- pal. en todo casa. só1o 1e estaría retirando su reconocimien- to para 1a actuación en el marco de las relaciones jurídicas •. situación que de ninguna manera impide que la comunidad terr~· torial siga formando parte del Estado, que sus habitantes se organizaran vera proveer a sus necesidades y que buscaran en lo interno. mecanismos de convivencia. En cuanto a la corriente de la capacidad económica ~ue determina que el municipio nace cuando tiene capacidad econó- mica para asumir las necesidades colectivas. nos preguntar!-- amos lacaso no existen municipios -o como se les quiera lla-- mar- que cuentan con e1 reconocimiento de1 Estado, y no tie-- nen el mínimo de recursos o capacidad para proveer a sus nec~ sidades? ·Lo ideal seria que los entes municipales tuvieran la -- potencialidad seña1ada. situación que ~e~~r~ciadamente no se da. De lo anterior podemos ~~1eg·i.r'' que-. sólo se puede exp1.!., car el origen de la instituci6n -~unic-iPal si se acepta su su!!_ suelo sociológico. esto es. que por una parte se apoya en la bas~ de los hechos y por la otra. esta anclada en el reino de los valores. de1 que deriva su capacidad para actuar en el~·~ do jurídico y en el marco de la actuación estatal en tanto -- elemento de un sistema de Derecho. NOTAS AL CAPITULO II. 1) POSADA, Adolfo. El Régimen Municipal "de le Ciud~d""Moderna: Madrid, Librería General de Victoriano Súárez, 1936. p.· 56 ... 2) AHRENS, Enrique, Curso de Derecho Natural; Versión Españdla. -~fadrid, 1873. p. 507. 3) GARZA, Sergio Francisco de la. El Municipio. Historia Naturaleza y Gobierno. México, IUS, 1947. p. 66. 4) ALBI, Fernando. Derecho Municipal Comparado del Mundo Hispánico. M2_ drid, Aguilar, 1955. p. 24. 5) IWNTZE. Cursus des Rovischen Rechts. KKoperschaftcn, 1800. p. 124. 6) F.SQUIVEL OBREGON, Toribio. El Fuero del Municipio.. Brvcs considera- ciones sobre el articulo 115 Constitucional.. México, IUS, 1984. p. 38. 7) AZCARATE MENDEZ, Gumercindo de. Estudios Filosóficos y Políticos. Madrid, 1877. p. 169. 8) JELLINEK, Jorge. Teoría General del Estado. 1970. p. 523. Buenos Aires, Albatros, 9) GINER,Francisco y Alfredo Calderón. Principios de Derecho Nntural. Madrid, La Lectura, 1916. p. 247. 10) JOSE-NNICOLAS CARMONA. Salvador. "la inccrsión de la ncti.vidad Muni- cipio-Estado en el Estatuto de 1924" en Cincuentenario del Esta- tuto Municipal Español de 1924. Madrid. Instituto de Estudios de Administración Local, 1975. p. 211. 11) KELSEN, Hans. Teorín GcnQral de] Estado. Barcelona. 1934. p. 215. 12) CARPIZO MC. GREGOR, Jorge. Cipal en México" en México, Porrúa, 1984. "Evolución y Perspectivas del Régimen Mun.!_ Nuevo Derecho Constitucional Mexicano. p. 233. 13) GAMAS TORRUCO, JOsé. "Federalismo y Municipalismo" en Constitucional Mexicano. México, Porrúa, .1984. ~ucvo Derecho p. 193. 14) RUIZ l-L\SSIEU, José FRuncisco. "El Nuevo Artículo 115" en cho Constitucional ~~xicano. México, Porrón, 1984. 247. Nuevo Dcre pp. 246-- Debo hacer el sciialamicnto de que, mi adhesión al autor en cita, en el sentido de que, si bien es cierto que el Municipio como institl"'':ión j.!!_ 93 rídica, esto no es en virtud de un surgimiento espontáneo en la men~ te del Legislador o bien del doctrinario, por el contrario, en una co!l figuración propia de toda eñtidad que trsciende la esfera sociológica, y corresponde al Estado, marcar los ámbitos legales de actuación de la institución para que haga efectiva su intervención tanto en las rela- ciones de derecho privado, como en lns del público. De ahí que nues- tra C. en su a. 115 frac. III •• así como en Código Civil para el Dis- trito Federal y las respectivas leyes locales establezcan fehaciente- mente la personalidad jurídica del Municipio Mexicano. .. 15) BURGOA ORIHUELA. Ignac.io. Derecho Constitucional ~exicano. México, Por rúa. 1983. p. 827. 16) .NAVA NEGRETE, Alfonso. Voz: "Municipios" en Mexicano. México, IIJ, 1984.. T. IV .. Diccionario Jurídico p .. 220. 17) FRAGA, Gabino. 219. Derecho AdminisLrativo. M~xico, Porrúa, 1983. 18) ALBI, Fernando, .22.· .E!J:_ .. supra nota 4, p .. 27. 19) MC. DONALD, F. Aust.in. Gobierno y Administración Municipal .. co,Buenos Aires, FCE, 1964.. pp. 17-19. p. Méxi- 20) SAVIGNY, Jean de. ¿El Estado contra los Municipios?; tr. por: José Bermejo Vera.. Madrid, Instituto de Estudios de la Administra- ción Local. 1978.. p. 38 .. 21) VINELLI, Victor et ,!'llli.. El Régimen Municipnl en la Constitución. Argentina, Abclcdo-Perrol, 1960. p. 25. MOUCHET, Carlos. "Tendencias act.ualesde las instituciones municipa:r les en Ibero-América" en Revista La Ley. Argentina, 1973. T. 89. p. 944. 22) CORDOBA, Eírén. Curso de Gobierno Municipal .. taria, 1964. pp. 17-19. 23) :idcm.. p .• 19- Ria Piedras, Univers..i 94 CAPITULO III LOS ELEMENTOS DEL MUNICIPIO l.. P1anteai:n:~_ento E1 -:-e_!it-i(d=i:~~:--;,~:~~:~·~:·~~~\:~-~-~\:~:~--~i:?~:':·~~~i.-~i:Pa~ Y: la controver-- sia que en ~-~-i:~_~_-):t·-'-~,~.1·l:-.~·.,,s_~-,, haSSuSc~·t-ado· •. _._n:;'. . . .- Son los cuatro e 1 c~-~'~ t¡;s _¿-i:t~d-os . . . . . - - - - ·- . 1os ·que trataremos a - continuación, siguiendo \~-a·. metodo1ogia del. apartado anterior. 2. Principales Corrientes Doctrinarias.- A) Corriente· Iusnaturalista .• a. Territorio .. Considera esta corr~cntc el tcrr~torio elemento i11Lc~rt1~ te de1 municipio así como su ·~oporte fisico que dcterm~nu tu esfera de a~ci6~ .p~9p~a~y natural de ~ompctencia de· ln ~nti-- dad muni~ip-~-~::~-_>: .:~J~~;.;::.~,~-~:~: :·~'.~:-~-~-~'~b:n de t~·erra- •. -se -encUentrn el terri tori.o, d 0 ~n~-~-~-.-- .. §-~~----:;~·~ "_ ::~{--;-~-~~1::ü_r-.a_ ~-o·rg~án~ca· Y materi:n 1- .más - amplia. a sab~r.·; __ -.(~_l..· " , ___ ·- ~'.-- -' : : - -.- - .º ·-- - - - su coniormaci6n 6om~ ·base. fÍslca de los individuos qUe_.·. __ !>if;·~ en· vi.rc'ud de sus,- l'azos de parent.!l~ co o bien de vecindad·, devienen en agrupaciones soc;.ial'~S. con ; ; - . ,. :-. . - - - caracteres propios'.:y -di~t~~t~vos ·~ue hace~ .d~ ese- ~~i~nto --- geográfico una f_orma ·de_~ vÍ.d·a·_··._común_ d_e ~e~arrC?l.).o· __ ·y~_-d~-fensa. se Indican los iusnaturalist·as· que aún cua··ndO -ei· te'rritorio haya enclavndo dentro de1 _E~~a-4_0_.·--.-~~-'~:~, ,~:~.:-:··d·~~--~''..:_.~n· ri~i~gún - momento municipi.o; cuando se 1ogr_e ~~--r~s_-pe~,~::--a. -~~_\.:e~~i:bn-,· mun~cipal, se podrán trazar baluartes ante'·:~a·s· ._'cuB)..e~·.· ia · sober'afl.ia del Estado se detendr6 neces~r~~~~~te,-.·p~~p~~~~ndo el b~en de la comunidad municipal y el suyo propio. No obstante lo anterio, argumentan que no puede e1 Estado 'i'~t'erveni.r: en los límites - municipales por que. el muni¿ipio en- tanto comunidad territo- . . . rLa1 tiene una existencia an~~r~or tant~- h-i~t6ri~~- como onto- lógica al Estado. 96 En conc~usi6n, s~stienen 1os iusnatural~stas que e1 --- Estado so1o debe 1imitarse a reconocer 1a existencia de1 mun~ cipio, sus limites y funcibn, Su sustantividad rea1, suma, su Adolfo Posada ha vertido sus ideas en torno al territo- rio municipa1 y ha sostenido que Considerado el municipio, en su real composición, como comunidad de vida territorial -cspacia1-. tiene contenido propio, natural y distinto que ha funcionado en la historia y quiérnse o no, funcio- na constantemente en la polltica de los diversos puebles, como cay_ sa determinante y explicativa de lns formas que, desde Roma, se d~ finen como de régimen municipal, pero que es independiente de éste régimen.2 ·En la concepción de otros autores completamos el conoc~ miento de la posición iusnaturalista y observamos que, no pu~ de concebirse la vida municipal, sino determinada por condi-- ci.ones de lugar y de extensión cuantitativa, territorializada, que en sí es vida en e1 espacio, de 1os hombres que reunidos integran una forma social -municipa1-, que suponen sus ele--- mentos constityentes -territorio y población por e1la ocupado- así se determinan respecto de.:la territorialidad del muni.ci-- pio.3 En el est~dio de las pos~c~ones sociologistas -nos ref~ rimos a la teoría de las formas ~o¿ial~s; de las sociedades - complejas O totales; sociedndeS con poder originario, etc.-, •J? entre cuyos expositores destacan Summcr Maine, Spencer, E¡1-- ton, etc., vemos que se pronuncian en e1 sentido. de que, lu vida municipa1, el~municipio en cuanto forma_ de vid~ soc~al bajo condición del espacio, como medio n'atUral. es la mnn i f.f:.s tación m&s simple d~ .. ~as mhs complejas organizac~oncs terri- t:.oriales. Para ·~11~~ •. no deb~ olvidars~· ~u~, au~quri sea ba- jo condiciones~extrinsecas diferentes, el ·paso de la famil~a al municipio, con sus caracteres de cspac~alidad, hn sido. el primer eslabón en'la evolución de los Estados .. 4 En su concepci-ón natura1ista Enri""Que Ahrens ha estobl~ cido que, .... el municipio es el segundo grado de las socie.dades [undamcntn- les que abarca todos los aspectos de' la vida humana .. No es una - mera circunscripción territorial para un· fin polltico; es por el contrario, una comunidad de familias para la prosecución de to-- dos 1os fines esenciales de la vida ..... 5 En tanto comunidad con radio de acción propio, Fritz Fleiner nos dice que son 1os municipios las-organizaciones - territoriales que llevan existencia_ p~opia,;, p,ar_ale:~·.B a· la -- del Estado, con una esfera de acción propia~ 6 Por su parte en su estudio La Reforma Municipai, Moi- ses Ochoa Campos nos señala qu~, .... dentro del concepto del Municipio, es indispensable establecer diversos grados: desde el primer momento de su realidad socioló-- gica como asociación domiciliaria, se da como municipio natural, independientemente que se desarrolle en su seno un propio régimen local .... 7 98 b. La Población. La _población_ ~n t.a_nto elem~nco humano. se determina -- dentro de·--.-~-~t~--- ·cor-ri.--~n-te :-con.- -ba·se ~-en el· ·c.ri.cerio soci~1ógico de los vi~culoa: ~a~~:~a-ies·· ·d·-~--~f;ci·~-i-ab.{i~d~d···qu'e· se establecen entre los individu~s q~e·:-~~-~::;sti.'.;:COD.j'unc.o -d_~_-_V1enÉin en agrupa-- .~.:;.-- e iones humanas con·. u·~a~ -t'e1e_O~_og·.¡~-: J- __ --f0-r~B·Í>·;~·rsiste .Y, ·subsiste con relací6n a sus miembros, pues·-se ge~e~a en esta pobl~ci6n f~ nes colectivos que cons~ituy~~ uri~ _ré~lidad q~e el Estado s~ lo debe reconocer. 13 c. Capacidad o Personalidad Juri~·ica. En este elemento, han considerado los iµsnaturalistas 100 que independientemente que el Estado desee o no dotar al mu- nici.pio .de"_una __ p~rSon_~_lidad. para ·ac_tuar en e1 campo- juridi- co. la i~st~tu~i.6~ munici_p~l tiene en si capacid~d- para tuar, ya QU~.:~·'eri_ ... el · C)rden· ··de1 ser. y de~ .~iempo, eii ta_nto ins- titución ~il--~,~ .. ;~-~or·~-8{ -Est~~-do no·:_,··h·S:~si_do ~ste- e1--q·ue. le~-ha -~ creado ·:ki:~_,O __ ·~b{·o ie-cono~ido y ádéai~s. ·1e--ha_-··asi-gn8do un.-~om- . -- . ': : ~ ··'? bre para encuadrarle en un _sistema norm~tivo part~cular. El muni_~i.pio de soslayarse púes tiene una perso~a1idad_ própi.8., ·que .n~; pu~~:-·: al. igual. que 10,; ~indi~id\los, d:i'.ee~ 1.os -~' ';,\-' i usnatur_a1i-stiii~; ~~~6n~-~-~~:~. ~~-¡~-;·~o,~ --~ar-~ct·e:~-e~·:.,~·~ .'.-d-i~e~·~ncia-~. //ú~) ción, aquél d~da la tel.eo1o&ia .~q\i'e, le. ti,~:~~ :.·~~'-~1}:.: ·;:~a,ti·~::i~c~·~.·· ->~·~~~~· ._-, . , <.,. :- .. '" - ·,:,:... ción de necesidades co1cé::tivas-.• en' v_i.r e,ú:a. de··.-1~-~ ··_·iaz.Os de' _"_"> vecindad -;y __ ~:.~e- r-~-i. tor-_i·a ~id a·d d. ev ie ne:-"-. ~'o_~ __ -:u;·~-~~-"!-~-~-ii n~~-~-,~-,i~-'~-:~:-~'dc¡:~~-:p;:·~-~-i~. q~:~·-.·_,~-~-~~.:-_.de"b·e·n~- r·e~onOccr ·go- .• .. <·. .•·"' '. ·· 1·6:. biernos e -indiv~duos. Giner perfila la capacidad del municipio diciendo que No es (el municipio), una delegación del Estado nacional -centrl!_ 1ización- ni la consecuencia de un contrato sinalagmático -f cdc- ración-, teniendo una existencia propia y sustantiva. que no re-_ cibe ni aún del conjunto de sus miembros. El municipio se forma mediante 1a atracción que un como centro idea1 de fuerzas ejerce sobre cierto número de familias, las cuales se agrupan gradual-- mente en torno de este centro común ••• 17 Sergio Francisco de 1a Garza com·o ente que presenta e!!_ racteres propios, ta1 como los presentan las persorias -ind_iv~ duales, fisicas, pero ~On·1a d~~tinci6n de .. que el··mu~icipio es un todo sustanci~1- m61t~ple, uñ; .. ~o~p~~st~ .. d~:·p~~~ona~_di~ . , ..... ': -.:.- ,. ···: - ,>··.- .'_. .·. ·· .. - tintas .. Nos precisa·· ·e1· .. aUtOr ·:._.:.~íuSne c..u·r-a1.'i.'s e·a --~ e.::-1S'-7's:ig uien ce·- 'man_era'.-_ d·icieJ1. do que ei-: mu·~-{"~--fp-;¡;t:, te:~>:t~-"~''t;, :._--~~c-ie·d~-C.-f··. h.:un~n·a natura:!;· y terri- tor:i.al, q tie·_~ de-'f·i;~-ii~ é'O_~~~)'.~;~·r:s'o-na·;ii'd_S·d:-fitrt.{P-~·a, ·-~~7:g·e· re Pe e ida-- _,, __ ;::: _.:;, mente en la h.i.~t~-r~~---.~_¿1~i{1~~-~-~!-.~-~,_-'_P·~~~-~~':: ~,b __ ~-~-r~a_r:~~<~_:a1- d~_-ci~ de - los· exposi tci·~-~-s-' d··;-~-i~;:_'.~.d~~~:~~e'·~;~:~:->~ ~-:~~~:~~:;;,.~:~_·>~-~e-~~~: _e~ _s'i · mismo se manifestará Con· ~'._;_-~~,'~·-::·R\i-~-~-~~;:~·fi\\~\;~:~-~-~-:~~:~·+:~·~· ·~r~l~·~i~~es ·de - vecindad. será e.i -n~··~~~~-t;.-/~'~'.·f~~ii~'.~~~)~i.~~~r~·~··~·~~ó~-~: -'burouhg· •. e ce.- su cobertura po1í ti~_S· ·~.)'-~i-;-):;~:~\CO~b~'f~:i·~.i._t:_el"~~~ la ~:_i~.Y:-:·:.~':{"> ·:.... '- ·~.~·~;f' - / '" " - ¡•·_ ·--·--- ·,·•· ,.,··: >.·:·/,··.~'/ ::·~:~~;·_':::.·· . . .. · -'.··~:::-/~(- . seña1·ar-: 'en, ~-st'e:'i p~~ift·~ ~ :' '1o ,/«r~i·~~·¡;~. a 1a - la. cu·~1 :~ ·:~-~i"r~··¡~~'.~:~·;~; ~P~·r·t-~· ·~~·~·;:;:~·:~:-¡:~-.~~.:~·:: in-- Es importante autonomía municipal. ·_·.·- .. _·::'_-; __ , __ ._: . .-'.--"·::•".-'·'-. \·':'.· ta como un atributo ·proPio de--·1a~--:Ciúi-~-:i-t-u-~-r6·n-'- 0 º~°"~~::fC~i:~p-~~-:-- que - por ende, es consustancial a ella. por tanto. n~:exi~te poder de sometimiento o sojuzgaci6n del ente mtin~c~pal a otra inst~ tuci6n superior, pues es el municipio. d•sp~~s d~ 1a familia. el fundamento de toda ag.rupación humana.··r -·~~~"i~;i. superior. es su basamento. La autonomía se entiende ~n ~·antri:-,.~-~·tos,~f~ciencía para > • • solventar y prciveer a las ne.ce_~·¡~.ii_d~:~.~c~~~_(_'.~o~ ~unici~es -en...:.-- tibndase en su ncepci6n de vecino o residente del municipio-. esto es en ta11to que la familia es de ~i insuficiente para - proveer a necesidades superiores que se van presentando pau- 103 latinamente en e1 grupo so~ia1 .. pr1mario. es el mun~cipio el - tal efecto. Tal situación señalada-. proVOCar.-á. que se determine que,._ la persona -municipio-. es 1a que se admi~istra por ·si misma y as! misma. en cuanto es suyo el fin y son suyas las fuerzas y capacidad para administrarse. y hasta donde tales fuerzas - lo consienten. Por otra parte, podríamos señalar las implic~ ciones que se hacen por extrspo1aci6n_ al self-governmet ingl~s en donde se entiende que, es la institución local -en nuestro caso municipal-, la que por su historia y naturaleza bierna por su capacidad así misma. 18 d. El Organo de El órgano a la luz de este administrativa. Así, los se go--- y - es una simple rcuda administrativa, el mun~cipio es por csen~1a. soc1cdod natural determinada con base en la natural sociabilidad del _conglomerado humano que - s~ asienta en un territorio y con· posterioridad a los llámados 104 lazos de vecindad, y no creación artificial de la ley, por tanto se det~rmina que ~~_sociedad po1itica por ne~esidad. t6rminos munici.pa1e~~ ._, ... -.. -·:)·;·. Es tos organismos-· ·comó ind.i.c'8·m~s', ---~-es p0~~-e-~_<_-~Se_n·¿-ia1men te a 1a teleol.ogia del mun.ici..p:L·O;:~-'. a.' _;1a·"g-~-s~;:_1ó'.~- y-.. -~_s~Ci:·sf~·cción de las necesidades comunes qu~"-~o ~~:~'.~:-.·~~-~\-_s'~e-~~:~;_-,-~~~- ;~-- ~rupo - familiar. La entidad m~ni6ipal, ~ris~e~un ~ei~cho ·or{ginario al ejercicio del p~~er co_~u_z:ia1 que' .P_o_r- áti í..ndole '1 efectos, - no deriva del Estado. Así, Colmeico nos señala que: El pueblo municipal es la entidad administrativa por excelencia. La forma rn5s sensible; la primitiva de la asociación ••• Es c1 pue~ blo municipal el medio que ligan la n3ción con las famiLins, ••• Si no hay lazos de sangre entre los vecinos existen vínculos muy - estrechos de afecto e interés que nacen de su origen, y se fortifj_ can en la perseverancia de ln vida en comúv. Se con[igut"a· a.si la existencia propia de 1os municipios, .:u1tcrior a la const. it:ución - de todo gobierno ...... ; son agrupaciones c:5pontí1ncns .. no unidad.es artificiflles; son efectos l.o q'ue ::.~ó· .... 1.MP1i.C:a,.>e1 de~ , - ' conocimiento del basamento ~i~t.6~~c.o·~ q~~~ _de·tt:él:miRa. l.os· 11.mi- ~,·' <~:-,:_; ~:'<>_: , .. tes del municipio. - ' .. , . /" ~ -·- Es importan te señ81ar·; ... ~·:U.~·,:: es·ta·'.·_·co·r·r:·1·e·nte>.&c.Ota·:: 81 pri- ·:·.· .• -: :·.'·_' ___ .... : __ :··._::·· .- ,_;· mer elemento del municipio-' como, !!u ám~i.t<>:_.- __ espá~Í.31. ·~fe compe- tencia que el 1egis1ador determina_. __ :Í.mÍ'>_r_im_i_~Jl._4_~-~~- ~~- ~_arácter de división territorial. política y administrativa del ente totalizador que .es el Estado; por tnnto se establece una re- lación de subordinación jerárquica de1 municipio con respec- to al Estado. es éste, ~uicn determina la función y teleolo- gía de aquél. y llegado el momento, e1 único facultado para modificar o dcsuparccr, ad li bitum, los limites municipoles. Tal conceptualización del territorio muni~ipal, en ta~ to ámbito o circunscripción competencial, hace necesario que hagamos referencia a la concretizaci6n del ente ficto Estado Nacional a través de sus órganos de poder, y entender al mu- 107 nicipio en su función com? elemento de una m~quinar1a admi-- nistrativa. Es importante seña1ar que a raíz de 1a po,sición doctrina1 que ana~:l.z~mos ~e han e_1ab.~r~dC? t~ori~~ -·~qu-e no son motivo de nuestro estudio- que·-ha~ determ:l.riado- ~1._diver- órgano tute1ado. injerencia. En 1a actua1idad exist~--~--,¡,~ "::~-~-~~~-~~~~;~)::~:~~:·:~·i:~·:~_:_·\~:~-~--~-i1v·i·s­ tas de caracterizar e1 muniCi~·i~-,<-~;?-~:~>-~·~;~;-~~~~~-~.~~-~:_;;~):$~-~-_:_-~·:.~:~ia, propende más a su terr1.tori"a1iz~-Ci6·a.·~::.:.·e·;s·~·'Q:·:-~··é~-;"'.~::f{<'~dheri.rse ~, ,,._ - .,._. ··/' ~ !';' ;·-'>·. al territorio para su config~-r~·ci_-'6·~·~;{/.:if"'~~-'.Qri~~~z~:f~~~c.~:'.: q:.'.ie .. se 1e otorge una identidad bas~é!~:;::.e·n\'s~·~?-:su'p~~:f;_-1.:~.'i"e::::_;y·~~.·q·.ue·_ ·se ex- .. ·;:.._ " ___ ,-' ::~ .,. - ") ·'i :. ::.·. presa, mediante la labor ·leg~E(~S:C_;·~~:;_::.:·.~~N~~~--~,i~/~-u~~~-~.:r~cs su- perficie les~ resultan do má;,/{~~\;,~·i'ia_-~-_t·'~:·:_.:eJ);-.i;.:¿'~·~:z'.·:~- kÍ.~Ométrico, .-· .• :-<.' .. ,·,;· ;r.,:·:.;:.:¡::." .;;:,,-,.· que otros elementos de_,1a _i.g·~~~(~-~~~~:~~~::~I~-5~~0J2j~{~~,~~ : ·'-·.";, ~ ,"", • .:;._,--'°. ·--- - /:-~ ;:·'.:l·.!~:\;, ·o.,_ Las anteriores apreci.~C::~ori.e.~.-~.-~'.::~~;~~---~.:~·-~~~~~,~-m~~~.-~-qu~ s~~án - más ilustrativas, a 1a 1uz dei -··t;~a-ea~"i..·E!·_r/t:ij~·:~~e·~:(·ic>S ·.:.do~-trina- rios hacen del elemento terr:i.t'o~i·~-{~~:' <\(.; .., ";'~t .. <.<.,~/,' Jorge Jei.11.n-~k~ ·:por:·.~·u-~;;~/~~-l :~ h)t~:--~ec·o·n-~·CidO:; que<~~:;·~~-. en ei circu1o de ia acti ;,i.dadc p~p~ia)_;J~1~¡;is.2;~~~kc~~~{;,~¡~ios sus derechos." ~ 5 , ~ .. -_:,:_:.:-·:·:' ~·,: .. ~ ,,,'.;.:s·; :·5:~:~.3~:i:-~:> ::y>·' «::-:,·. ,',;•,.·:. "'·~:,-,'':.:<;·:.«·:·:::.~.'.:/"·'-···. :·~'fo·~;)~,; :::::·:::::::::::~:;:~!~}~~~f ~{f~}i~ilhl~~l~it~:::;. que determina el ámbit:o ~~~~~~;;~~;iQ~~i'~?f7~'.~~~~~i;{~~?: por t:a~ to, los fines. . . ., . ..,._ .. _ ._::,-· Adolfo Posada en Su concepción legaliSta del municipio, nos dice: ••• la idea del municipio conserva su valor histórico csp~ cial, legal y artificioso, a veces, en el régimen politico-ndmí- nistrativo· cn los grandes Estados Modernos, valor que, cnmjbia, ••• ,por depender la significoción concreta y legal de las inst.i_ tucioncs municipnles -y del r.iunicipio mismo-, entidad y mera ciL cunscripción territorial, de las especiales condiciones del res- pectivo proceso político de cada Estado, y de la noci6n de uni-- dad política que, en ca1la caso, se inspire el legislador. 26 109 Fernando A1bi ha dicho que e1 municipio considerado en sus e1ementos, y en particu1ar e1 territori6, '' ••• es parte subordinada de una comunidad. territori·aimente _al_~~- :~x-te.~s_a y juridicamente superior.-.•~~=,"!?. E!.~·::,):~t-·~~~~-}~.:::~;.o_~:·:~.~:~~~-~;~- de·1 --~-u.t.'?~-. cuenta con un poder oigi·~~~~;~~~i~:q~~:~2·~:_e·-~~p-~~~Y«e.·~-,~~/.:~~--.-- SU:~·~. ~i:saJ1os terri tor ia1es, entre~ 1·~s·~;.-C'~-¡!~~;~ {~'~-2·~-n~~k.:~.P-~:r~~-(e\·-{~-~~~-i-~:iP-i.~'~- -· --- '-¡o;-=~;_;;;,,_;; c:-:;,~~-~--~~t~~ ~~·;-~'.;,.-, .·./~::(·~· ~ •' '. ,_'..···:;-~; ~,·~ ·,. La anterior ap~ec~a~-~-~~-t;~~--~?~}~~i·;~~i~~-~--~ ~t-~~~~-~- -~i;_~··\P:e-~f í'i~fi·: en '' el Es ta do una serie de tende~fff~ ::<\,~~~;h~l>~;t~~-~~~,'Ú' ";e,P~rc'.1ten en 1a institución municipa1 -atendi.endO.:·;·sob.r:e·-~.t'odo .-:·a·., s.~ ·sop9!:, 'o ~·.<~-.:'.;.~:·.-:.::·:.:~:._e"·:. :·~<::~-;~v/é'.~\ .. ~;:~:~·,',:~.-~j~':~;>:_··<>· ;"·:,·,,._"-o,_;;:·· .. :'; te físico, y que se concr_e_tan.·:.·-·p~~·a-; ~1il'e~>Pr~:~ti.coS 7 · - b"ien· .en una centralización o en s~ -.·ca:~o:. ~-:::~~:;'.;_:~~-~-~~~i~~·,,~-~i:'t.·~~~~-~-~~~:-~:~ .. -ón_. En cua1q uiera de ambos cBsos-·,:_,:· .. t;;i:" E~t~-¡f~:«::·-~i'~·e·c·rm.:(OB·.:_·;·~-.'tY.:~vés de su órgano legis1ativo, ·_--~_:."·-:.-- '>': ·:_,-_-·~----. ::·_';:·.··.-._ ·-.. · : -·'_ ' .. , : . ... -·: l.á·. ·f~n_~·ión-- de_1·:_;-~er~it_~-~io º m~n~.C7i:Pa1. Los pub1icistal8 de 18 doctrina mexicana, la extranjera, han señalado nicipal en tanto circun~cripci6n determinada por::~l:E~~~~o para la descentra1izaci6n de~1os servicios. Considerando e sene ia lmen te el as pee t~· >~e 1f7~.-?!1't~o~· f 1si- co del municipio, Ignacio Burgoa Orihuela-;s~fi~~~j~~~~·ei··mun~ cipio '' ••. en una circunscripci6n terri~¿~i~i~~:d~~~~r~cter po- lítico y administrativo que se ubic8 -.dcntr_·o_,_-Est8d0 ..... es -- una dcscentral_izaci6n por regi6n ••• '' y en otra de sus anota- cioncs nos refiere que políticamente la ~nstitucibn·muni~i-- 110 pa1 " ••• implica en esencia una forma jurídica política según la Cual, se estructura a una, decerminada cOm-Uni.dad ·:aseilc.ada sobre el ~t-~_-rr_i~o-~.i~ 0 ~de uncEst:ad-o. 0 :29 . : : .. ~,-~ -''. Por su-~p_ar~~--~~:séc_ ~~mas To~rúco ·haC:é" .un ,_estu.dio global dél mu'rd.ci.pio y;;-:·:,p~~~--,;~!':,· Su es- .. ·. . . ' fera particular de competencia que_ e~ pa_!t~_··:if(t··t{g.r·al::-_d·e la - estruc tu·i-¡, Estatal :O De t·odo lo anterior. es. obscr~a~i_e--,q-ue el. eiem~nto t:.e- rri-tor·ial', en todos los cas'os, _,es. Con_si_dCrado cOmo det.erminA_ do por el 'Estado para .l.B. Proy~~ciÓ~- y ··cumplimicn.t:o de la te- . - . - , .. leolo·gía QUe le es pro'pi.a •. est'o e"s .• ··1a ·saci.Sfac.c.i :an a nivel primario d-c las estr~c-é~·-~~~~::~·-e-,----~~~~-1~~-i-nC>- a-d-mini-s·t.rátrvaS de - lus necesidades. a traV~6~_,: éf.:;_<.~~:~·Ein~s y servicios en un r.err:i- torio determinado. al ~-,~-i:~ :-·-'_·~·1,\~u~ic.ipio. No Obstante lo anteS· sefiialado es indispensable para -- el estudio de nueStra institÜción. e1 análisis de sus demás elenientos ·para una mejor- c~mprcns~6n de la postura en ~rat3- miento. b. La Poblac·i6'n. A la .luz de la corriente doccrinari.a q11e exponemos. se 111 considera el elemento humano en función del contacto vecinal -lo vecinal- que se deriva.:como consecuencia de la relación asociativa, que es m_~~-~·s,t.-e~:.:~egu1a:C- a trB"Vés de una escruct.,!!. ra jurídica a la qu~ .. el¡·~~t~do ha ·llamado mu~icip~o. Se reconoce a la- pobliú'.:.ión, al igual que el ter.ri.t:o_I-iO, una realidad histórica·, que se proyect:a y materializa en el acrecer{tamiento de necesidades colectivas dentro· de un: á~ .. ea geográfica localizada. Es al Estado a quien en razbn de~ cumplimient_o de sus fines, le corresponde la saéiS:facci.."ón d.e ··- .... tales necesidades, por 1o que crea una estruct_Urt:l· ::o·r·gS.'niza~- tiva !!,!! hoc, mediante una Presentada . , . ,,' ":.·:·· .. '<· _,_ la -si tuac·ión~- de- esta manera, --es--~~rt7C-iS,~~s~- - ñalar cómo c1 elemento humanó" 'dc1 municipi.o es corisideradO'· - cunatitativamente por parte d~1· Est~d·o. para : : - .-.: :"--.: concretar su ac- tividad gubernativa y de adminis~raci6n, para la .~atisf~cc~6n de necesidades y servic~os, sieuación que aunada al--pr~mer - elemcnLo del municipio, el territorio, nos proporcioria __ el -- perfil compctcncial de nuestra institución, en c~anto- cnti-- dad política, territorial y adminis~rativa. Al decir de Fernando Albi: .... el contncto vccinul (del elemento humano del r.nmic:ipio) oca-- cio;u1 ncccs1tln::~-~J;¡.2~-~~t~~~.-i~.~;~:~.:-c;,:~~~-~~·- Y. una po-- ::ª:::: r :::~u::d:::i: :·· 'se~.t~i:i!~:~:i~~:~:ª¡J:t,:tf ::::0 :u ::: ~~i ca y orgánicomcnte-' de<-;~~~-:-~ t-~~~-~- ~~ás- o\:ri·~~;i·~:F:~-,j-~ ... ~~s-··e1_ Estado .. Importance es_ saber. cuando -la comunidad territorial m~ 113 ricipio, deviene institu~~bn juri~~ca T por tanto, entra a - formar parte de1 ordenam~ento_de derecho i consecuentemente, con una serie de pr;.rr.;·~,'1t:i.-:''1;,i~c:di•rech.os: y, s~': .:;,_rí::elati.vas o b 1 ig a e iones ; a si--,· -.. -~~-~-·~;,~~;~-~,~-~~~~~~~~~--~@:J:~f-,~!~\~ ~ '~~~':' ~~~-~ _C~~:. r~-~- e~_emen eo de1 munic:lpio, ·su· .. ~-~-~-,~~:¡'d~d;': ,o ·:-'Pe~-~Oll'a·f:,id¡i·-~----;:-ju·-~id¡-~~·- -··<~~,,_~,-~i_ ~2,· ~.:::_;¡ e' •. ,,· -·,-.-:·:> ~ .•. , ~ .- , c. El munici~~º-• adquicre·~na' pe~sona1idad juridica cuan- do e1 Estado ha considerado prev-iament:.e a los elementos ter.Li toria1 -f1sico- y a1.humano y les atribuye una capacidad pa- ra su actuación en las relaciones jurldicas que se den en el ámbito interno cstata1. Es menester indicar. que ya no nos referimos, sino a 1os 6rganos -de gobierno a crav6s de 1os -- cuales concreta su actividad, su poder de mando. La doctrina .Positivista a¡)arta aqú~i·1.b.s 81;-gumcnt~·s que i.mp1iquen e1 ºreconoc.imicnto" d.e i>~rs~~~-,1'¡·-~~·d··~,~-,~;:Íd.¡·~~-:-lll -- municipio, 1o que si bien es. cierto, ;~i,~ -~c-~~~~;i'.-~·l.;·~··~,r~:~:~~oci- miento de la persona1ido.d ~soCial .. La personalidad juridCa, muni.cipio -- cuando el Estado se 1a .ot.o~S-~·-·a~· -~~-·-_.cOtiiu~_.i.~ád como-tal. y es- to es as!~ porque desde ese momri~to, el municipio ser& sujc- to de aplicaci6n de normas da derecho ·que 1e regulen tn11to - ·.:1 el aspecto organizativo, como en el de su acti.vidad y. PºL 114 ticipación en 1os actos que el Estado haya determinado dentro del ordenamiento jurídico propio. En su aspecto netamente municipal. la personalidad ju- rídica implica la facultad que tiene la institución para la administración y ·organización de los recursos humanos y pa-- tri_moniales y. más aún, la determinación de su carácter aut.2, nomo. Tales aspectos no se alejan en ningún momento de las disposiciones estatales, pues como ya señalamos. acorde con la teleología del ente superior al que se encuentra subordi- nado política y jurídicamente el municipio, se determina la teleologia propia de ~ste, ya en la descentral~zaci6n de prestación de servicios, ya en lo político o territorial. Así, al decir de Enriq ne Ahrens. el municipio- debe ser considerado. a 1a vez. '' ••• bajo e1 aspecto de Derecho privA do y de1 Derecho púb1ico. Al Derecho privado del municipio pertenece todo 1o que depende de su 1ibertad. de su posición propia. de su autonomia; al p6b1ico. todo lo que e1 Estado - puede exigir para el fi~ público o general." 35 d. Organo de Administración o Gobierno. En e1 aspecto positivista. e1 órgano de administración o gobierno es. concatenadamente a los elementos antes consi~e rados, el que concreta y da cuerpo a la personalidad jurídica del municipio. 115 .Hemos seña1ado. que la personalidad juridica del muni- cipio implica la facu1tad para administrar y organizar sus - recursos humanos y patrimoniales, y es precisamente en este punto, donde se hace necesaria 1a intervención de un órgano que se encargue· de tales funciones, de realizar y ejecutar los actos que demande e1 bien común del pueblo municipal en cuanto a la atención de las necesidades. A1 6rgano de administraci6n se 1e identifica ~omo e1 - ayuntamiento, concejo municipal, etc., y cuya integración -- varia de acuerdo al sistema de derecho en que se le considere. Los positivistas determinan que e1 Órgano de administ~a ci6n -sea el nombre que reciba-. se encuentra subordinado a 1a e~tructura del Estado, lo que no impide a iquel peus ha - sido éste el que le ha creado para 1as funciones propias que 1e encOmiende. dentro de una esfera competencial decerminada P.Or 1ey. Obviamente esto no se contrapone ni lesiona ~como algunos afirman- , el principio de autonomía municipal y de unidad nacional. A los ayuntamientos se les reconoce el po- der conciliable con la independencia y responsabilidad del - gobierno; pero. apuntan. en ningún momento debe el órgano de administración o gobierno. sacrificar su existencia y la de 1a fuerza colectiva que lo sustente en aras del poder central que le ha otorgado legalmente facultades; el Estado. 116 El Órgano de administración o gobierno, debe en todo ~o mento, ceAirse a 1os disp~s~tivos 1egales que 1e rigen •. en1~ zar su funci6n. ~d.iñi-il.iS-tratiVa :-sea ceneralizada· o_ descentra1_i zada-, con -los fines·_, ~J~-.¡.·~.¡~~~-;~ del.· Estado. Asi, tenemos que 1a escue1a- juridica~~1~man~, justifi- ca la existencia de tal Órgano, como proyección del principio de autonomía municipal y de la potestad del Estado. El órg~ no de administración, entenderá de l.os intereses del munici- pío y de sus habitantes dentro del ámbito competencial que - el legislador que ha prev~sto su actuación marque, y en" ••. los negocios estatales para los que el Estado ~es haya conc~ dido facultad en virtud de peculiares y variables considera- cienes de oportunidad: el municipio, es una entidad que eje~ cita 1a autonomía. provisto de poder de decisión y coacción. pero únicamente en cuanto órgano de 1a persona1idad del Est~ do en los momentos de su actividad." 36 Como los positivistas consideran al municipio creación 1ega1, 1uego entonces, debe también 1a ley crear un Órgano - ~para la administración. el cuál gozará de facultades, 1as que se encamiua~án al cumplimiento de los fines del Est~ do. El municipio, por contar con facultades derivados, ejerce una potestad 1 de mando también derivada, y sobre todo determinada en un aspecto de organización administrativo-te- 117 rritoria1, en 1a que queda inc1uido e1 e1emento humano • . - .. -- -- -·-- ·.-:-.·:_;,-.--.-.·- .- nado y con~_if:ler~do .-.p .. or e.~.c.~>~~~~z:-i.:_~_n-te_, ·no dej,! ~e _ser un as- pecto secunde.ria, deriva~iv_o·: d~:·.~_1',os· -fi.r\es esc.ata1es: .. _;.>~" Tanto 1os municipios co~~=~~u ~r-~no de administraci6n o gobierno, se hayan " .... incrustados e.n el sistema de una f.!::!,n ci6n administrativa, como primer grado de una divisi6n terri torial del Estado ••• " que se ve '' ••• sintetizado en un centro de vida, como unidad, ••• que entraña un complejo de intere-- ses comunes -vecinales-: intereses del hombre moderno, econ.Q.. micos, éti.cos, cu1turales, de la salud del sistema más amplio de una vida nacional, que ser&- tanto mis rica y progresiva - cuanco más intensa sea la vi.da de los municipios componentes'!~ 7 Compete al órgano de administració o gobierno no sólo lp administrativo sino además lo político, a este respe~to,- opinan los positivistas que será el Estado el que marque una pauta o política propiamente municipal. Concretan la vida y existencia del órgano, determinado por una esfera juridica propia. que se extiende en cuanto acción, a un ámbito terri- torial que le es competente para la satisfacción de necesid~ des que trascienden las netamcn¿e -a nuestro modo de ver e - interpretar-. ad~inistrativas y abarca: las culturales, so-- ciales. jurídicas -en nuestro caso la facultad reglament8ria 113 con 1a que cuentan ~~s ~unicipios-. -po1lticas y laborales. - -· - ' Por Úl.timo. hemos -de·- dei:.:{r· ___ -q U.e e-ste postura·~-.-ha -_teni-- do en todos los -~m~i~9s.· U;n"a _·gran ·:l~~idencia··;-u-e·~ .s~;: d.ec.-erm.!.,. .: . .- nan actual.mente en los_ s~ste~~s de· dei~cho-.eu~o~eci. ~~glosa- . . - jón. y el latino, requisi.1:.os ·de l':!gBl.~da_d -~-~ra_ ~a:_ existencia del. 6rgano de administraci6n~ que van int~mamente ~igados a los elementos -tambi~n requ~s~tos- .• ~e poblaci6n y territo-- rial~dad, lo q~e dara·~1os i~dices necesarios al legislador - para que determine po~~uda. ~arce·. la existencia del mun~ci-- pio y. por tración. ··.:--,_~'··'"":·.' <: : .. _ .. " . otra y como ~.co~-~~cúenc;~_a. de su órgano de ad mini_:?. C) Sistema de 1a Capacidad Económica. Esta corriente, como hemos ana1izado en 1a naturaleza de1 municipio, podemos considerar que queda circunscrita en sus aspectos de analísis de la institución y su integración. En cuanto al terrrtorio, consideran que el Estado de-- berá atender sobre todo, a 1a riqueza ~aterial que en el --- exista, la ~oblación en tanto elemento secundario~ so~o ser- virá para determinar e1 fin primordial de la institución: la provisión de servicios públicos municipa1es. Ciertamente, el legislador considerara tales factores para dotar al munici-- pio de una existcnciai pero sobre todo, será preeminente el factor económico. ' l.J.9 Nos señala Albi al exponer su teoría que: ••• actualmente, la desición de si conviene conectar con una agru pación social un organismo de gobierno de carácter municipal, e;- asunto que afecta exclusivamente a la Soberanía del Estado, y ~ que éste resolverá con plena libertad, atendiendo, principalmente, a la capacidad económica del núcleo interesado para llevar a cabo lod drtbiviod púnlivod. 2ara acreditar esa capacidad, exige siem- pre la ley determinados requisitos mínimos de población. superfi- cie• recursos financieros, etc." .38 ~a integración de los elementos del municipio, como p~ demos notar en este autor, solo compete al Estado, y será presisamente él, el que marque la función prop1:~ _de_,_cB._c;la. un_o de e.l.los. dándo.les un va1or.- e~pec.!.fico y .funciones y .facu1 t.!!,. des explicitamente determ.in8das en l.ey. ;.·:> 6rg~·no':<·de,-·?8dmi. nistración, que esencialmente consistirían fines del estado en cuanto se refiere a .la --,.~,:- -,: .. '. -~ necesidades de servicios púb.lico;;. No ·se·.~·coñ·s·i-d_~ra~:::.'iii~~/eS·>Un régimen centralizado o descent:ral.izado; s:1,:{.ei'.J:C,O Social; tr .. Italiana .. 1935. pp. 262-267. Roma, 4) POSADA. Adolfo. Aspe<:tos Sociológicos de la Vida Local. Madrid. -- La Administración, 1896. pp. 456-480. En este sentido los autores se refieren a los Estados Nacionales con~ temporáneos y realizan sus estudios con bn.se en la evolución sociolÓgi_ ca de la famili.a, el c1an, la horda. frc:lt:ria hasta llegar a formas más cOmplejas de organización .. 5) AHRENS. Enrique. Curso de Derecho Natural; Versión Españo1a. Ha-- drid, 1873. p. 507. 6) FLEINER. Fritz, .2.Q. .. ~- supra nota 1. p. 84. 7) OCllOA CAMPOS, Moisés. p. 22. La Reforma Municipal. Máxico. Porrúa • 1982. 8) POSADA, Adolfo. "La Ciudad Xoderna"; Discurso leído por é1, en el as_ to de su recepción a la Rca1 Academia de Ciencins Morales y Poli_ ticas el 13 de jun.io de 1915.. Madrid. Imprenta Clásica Españo- la, 1915. pp. 18-19. 9) 10) 11) 12) 13) 14) ibidem., OCHOA CAMPOS, Moisés, op. cit. supra nota 7,. pp. 22-23. GINER, Francisco, op». cit. supra nota 3, p- 247. idem. p. 246. cit. pos. GARZA, Sergio Francisco de la. El Municipio. "Historia, Na turaleza y Gobierno. México, 1US, 1947. pp. 44-4 FERRARA, Francisco. Teoría de las Personas Jurídicas. Madrid, REUS, 1929. pp. 6-7. RECASENS SICHES, Luis. La vida Humana, La Sociedad y el derecho. México, 1940. pp. 176-177. 15) idem, _ p- 7- 16) 17) 18) 19) 20) 21) 22) 23) 24) 25) 26) AZCARATE MENDEZ, Gunercindo de. Estudios Filosóficos y Políticos. - Madrid, 1925. p. 189 GINER, Francisco, op. cit. supra nota 3, p. 249. POSADA, -Adolfo. Tratado de Derecho Administrativo; 2a. ed. Ma— drid, Librería Victoriano Suárez, 1935. T, I, pp- 42-43. COLMEIRO, Tratado de Derecho Administrativo. cit. pos. POSADA, — Adolfo en Evolución Legislativa del Régimen Local en Fspaña 1812 1909. Madrid, Imprenta Vda. e Hijos de M. Tello, 1910. ibidem. POSADA, Adolfo, op. cit. supra nota 18, p. 316-317. RANELLETI. — Principii di Diritto Ammninistrativi. Firene, 1912. -— T. 1.7 p. 268. Es generalizada entre los alemanes, la consideración del Municipio co mo entidad territorial identificándola bajo el nombre de gebiestkópers chatten. Cfr. ALBI, Fernando. Derecho Municipal Comparado del Mundo Hispánico Madrid, Aguilar, 1955. p. 3l. KELSEN, Hans. Teoría General del Estado. Barcelona, La Lectura, -— 1934. p. 213. r JELLINXEK, Jorge. Teoria Ceneral del estado. Buenos Aires, Albatros 1970. Pp. 325. POSADA, Adolfo. OR. cit. supra nota 2, p. 30. 121 9)~. ) OA POS. oisés, .2!!.• ~supra ta , p. -23. ) I ER, r ncisco, .Ql?.• it. pra ta .3, . 7. ) ~- . 6. ) it. ~- RZA, ergio r ncisco e 1a. 1 unicipio. · istoria, a t l za obierno. éxico, I S, 47. p. -45. ) ARA, r ncisco. eoría e 1as ersonas rí icas. adrid, US, 29. p. -7. SENS ES, uis. a i a umann, a edad y l recho. éxico, 40. p. 6-1 7. ) íde , _ . . ) RATE ENDEZ, ucercindo e. st dios il sóficos olitices. - adrid, 25. . 9. ) I ER, r ncisco, .QP_. it. pra ta , . 9. ) p0 ADA,. do1fo. ratado e erecho dministrativo; rid, ibrería ictoriano uárez, 35. , . a. . a- p. -43. 9) !..'!EIRO. dol.fo .::12Q 'L. ratado e erecho dm nistrativo. it • .2.Q..§_. SADA, ~ volución egislat.iva c1 kgimeO 'ocal .spaña 12 adrid, prenta da. ijos e . ello. 10. 20)~ 21} S DA, dolfo, 2.1!.· it. pra tA 8, . 6-317. Z2) NE LETI. . I ! Principi~ i iri to mninistrativi. . 8. Fir e. Í 2. 3) s neralizada tre s c ncs. si eración el uni .i ;i-e e~ o ti ad rit rinl ti dola ajo l bre e iest opers aften. fr. LBI. r nndo. erecho unicipnl o parado el undo ispánico adrid, guilar, 5. . 1. 4) ELSEN. ans.. corin encrnl el F.stndo.. B~rcelono, a ectura, - 34. . 3. 25) LI EK. Jur~c.. corin G~ncrnl el o.. uenos ires, lbatros 70. p. 5 5. 6) S DA, dolfo. 27) 28) 29) 30) 31) 32) 33) 34) 35) 36) 37) 38) 39) ALBI, Fernando, op. cit. supra nota 23, pp. S50-Sl. FRAGA, Gabino. Derecho _Administrarivo. México, Porrúa, 1980. - p. 219. CARPIZO MC. GREGOR, Jorge. "Evolución y Perspectivas del Régimen Mu nicipal en México" en Nuevo Derecho Constitucional Mexicano. — México, Porrúa, 1984. P-. 233. RUIZ MASSIEU, José Francisco. "El Nuevo Artículo 115" en Nuevo De-— recho Constitucional Mexicano. México, Porrúas, 1984. p. 247, BURGO ORIHUELA, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano. México, Porrúa, 1983. pp». 827-852. GAMAS TORRUCO, José. "Federalismo y Municipalismo"” en Nuev Dere- cho Constitucional Mexicano. México, Porrúa, 1984, p. 193. ALBI, Fernando, Op. cit. supra nota 23, p. 35. GINER, Francisco, op. Cit. supra nota 3, pp. 242-248. CARMONA-SALVADOR, José Nicolás. "La incersión de la actividad Muni- cipio-Estado cn el Estatuto de 1924” en Cincuentenario del Esta- tuto Municipal Español de 1924. Madrid, Instituto de Estudios de la Administración Local, 1975. p. 213. CORDOBA, Efrén. Curso de Gobierno Municipal. Rio Piedras, Univer- sitaria, 1964. p. 37. AHRENS, Enrique, Op. Ccít. supra nota 5, p. 510. ALBI, Fernando, Op. cit. supra notá 23, ibidem. POSADA, Adolfo, op. cit. supra _ nota 2, El Régimen. ..., p. 40. ALBI, Fernando, op. cit. supra nota 23, P- VINELLI, Victor et alii. El Regimen Municipal en la Constitución. -— Argentina, Abeledo-Perrol, 1960, pp» 35-30. MOUCHET, Carlos. "Tendencias actuales de las instituciones munici : pales en Ibero-América" en Revista la Ley. Argentina, 1973. T. 89, PP. 942-950. CORDOBA, Efrén. Curso de e-bierno Municipal. Rio Piedras, Univer- sitaria, 1964, SN Y 1~2 7) LBI, er ando. .QI!.• ~- pra ota 3, p. 50 51. 8) GA, abino. erecho A iniscracivo. éxico, o rúa, 80. . 9. RPIZO C. ECOR. rge. volución erspectivas el égi en .Y., i i a1 éxico" uevo erecho onstitucional exicano. éxico, o rúa, 84. p_. 3. IZ A SIEU, sé rancisco. l S evo rtiC.ulo 5" S evo e- o onstitucional :-1exicano.. éxico, r rúas. 84. .. 7. 9) GO I UELA, aci.o. erecho onst .t . na.1 exicano. éxico, o rúa, 83. p. 7-852. ). i.'tAS RUCO, sé. derali o uni.cipalismo" o onstitucional exicano. éxico, o rúa, uev ere- 84. . 3. Jl) LBI, er ando• ~- ~- pra ota 3, . 5. 2) I ER, rancisco, ~- ~- pra ota , p. 2-248. 3) .MONA-SALVADOR, sé icolás. '' a rsión e t i ad uni- stado e l statuto e 24" i cuentenario el sta- to unicipal spañol e 24. adri.d. t . co e st dios e 1a dministración ocal, 75. . 3. 4) RDOBA, frén. urso e obierno Hunici.pal. ria, 64. .. 7. 5) .. '{EllS. nrique. 21!.· ~· pra ota , . 0. 6) LBI. cr Ando, 2.J?.· it. pra .otá 3, ~ ío i dras, niver- ?) SADA, dolfo, Q.Q_ .. it. pra ota , l égimen ••• , . 0. 8) LBI, er ando, .2.2.· it. pra ota 3, p. 9) I E LI, íctor t alii. l cgi cn unicioal onstitución. rgentina, Abclcdo-P~rrol, 60. p. 5- 0. CHl:.."'T, arlos. endencias t ales e s t i nes uni -- alcs mérica" evista ev. .Argentina, 73 ... . 9. pp. 2-950. RDOBA, fr n.. urso e ~--«'--i.crno uniciptil .. oria, 64. pp .. 17-:. . io i dras. niver- 123 las constituciones no son documentos normativos perpetuos e inmutables sino que, por estar basados en una realidad dinámica, están - sujetos a reflejar los cambios que se operan en esa realidad politice. social y económico." Jorge :--Jad razo 124 CAPITULO IV. EL NUEVO ARTICULO 115 CONSTITUCIO~AL. l. Planteamiento Genera1. El breve estudio histórico doctrina1 que de 1a instit~ ción municipal hemos tratado de hilar en los apartados ante- riores, hace necesaria su justificación y complemento, en un análisis de las reformas constitucionales de 3 de febrero de 1983 y que complementaron y superaron de manera trascendental y definitiva el texto anterior del art.icu.lo, ll·S que es el -- que consagra en plenitud, 1os principios de regulación norm~ tiva suprema en materia municipal. En primer término~ intentaremos desarrollar e1 proceso formal de reforma que prevé nuestra Carta Fundamental en su a. 135, a iniciativa de1 ejecutivo federal. Respecto de CJ!. ta última, presentaremos con una serie de comentarios, ln e~ posición de motivos y 18 formulación particular de las refo~ mas y adiciones de que se trata. Posteriormente, trataremos los dictamenes emitidos por la Cámara de Senadores -origen- y 1a de Diputados -revisora-; la aproba_c~~n ·P_.or purte de 1as Legislaturas de los Estados y fina1mcnte 1 la minuta de apro- bación emitida por la Comisión Permanente. 1a promulgación - y publicación de las reformas. 125 A modo de punto fina1 a este trabajo, vertiremos algu- nas consideraciones en torno ~1 v~gente a. 115 cdnst~tu~io-­ na1. - -~ '---•---'.-' - :....¡; <~_:-¡;·;--, 2. Proceso .f~r~a~·.:: d·e·: ,:r:-~f·ir:ma~ ··ti1,. '.--~:;:f·i~"~i:~; ~-{15 ::·2Jns~:i.-~~¿~-o~·a1 . . -·-~-- :fr:¡i: -<~-- -:':',-._.:_:;:.~~~- -?=-,··-:{>" .- .:.· "> :-~,;~<~i:>'-:~:_:_.,._.- ... A) La iniciativ~ prt.'~id~~}~'S:,~;~,,;,\2 · :J;~; . ~:. ,,·,~;:." • -.,- -::- '-f9."- :;,.o: y·--·};' i.-~:~~- ':;:_·~·~:- ~e_----•' de.r~; .. ,7:~;~ñ:. ~~~¿:~c;·,·~1eceora1. en -Como resul c·adc; en-- tone es candidato a la presiden~.ia ~del_- ~-~-~s h~zci publ.icas sus 7 tes~s- fundamenta1es, ·de las que dos ·de elias, la descentr~ . . . lizaci6n de la v~da naciona1 y··el foita1~c~miento del feder~ 1ismo, apuntaban una preocupaci6n mani.fiest~ por 1a situaci6n de1 municipio y el papel que ~entro de ~uestro sistema juega como nivel de gobierno m~s i!l!QC_4i_at~ __ a __ 1a __ c.omunidad • vemos - que en su calidad de presidente el~¿~o y en ·funciones. el Lic. Miguel de 1a Madrid, convi~rte sus~postu1ados en una . . . - i-niciativa de reformas y adicion.es>a.J.· ':t .• -.. ·l.15 -~o-nstitucional. ·, •,.,.e_ ,.··e·' De cierto, es precisamente~~ -~~~~~~~ 0 6 ~~as de inicia- do el nuevo gobierno presidencia1 , .. c·ú~·n·~r~·/s·e· ~:-~e.-'~~a·ni·festada -" ·-.-:·,·'·;", ;·~·;. ~ sexenal que vivimos, pues la refé~-¡d~ ·:¡~-i¿~~!~·~::~-~-~ ~- ~-s ta signa- de con fecha de 6 de diciembre de 1982:~ .-~. - a. Exposición de motivos. 126 En esta parte de la Lniciativa •. ª guisa de justifica-- ci6n a las reformas y adic~ones- a1 p~ecepco constitucional, vemos que el Ejecut-ivo Federal~_n-o se __ - 1imita a simp1és consi- deraciones de rigor, v~·-mAs··aii&~ -·profundizand~ en ~deas mu- nicipa1istas; nos enc~-~·-cram.;9--.-:··p·úe_s •... Con_.·:·m~s tj,ue· explic8cio-- nes posibles de ~rg~_m~~ri.ta~~~ _ -~-!;~~~/ 0 -cori:·;id:.e·t-ar b.uena y ·oportu- na la reforma, puesto que ~e· define en ~ariadas· oeac~ones -- y con diversos matices a .1a __ e~tidad mun~cipa1 utilizando coa ceptos que la doctr~na-ha v'ertido .s~bre· 1a :~n~tituc~6n·~ Ahora bien. para efectos" de ··eSte a~~a·r~ri~~~~ -.. ~Pr~cla_remos la exposición de mo_~i~os .~-e-~·~~-- u;a··· t--~·i.pi~;- p-l{rS-pec·t-iv8 ~-· a sa- ber: hist6rica, docerin~~ fjpo~~~~c~~- . . En el a~pecto ---h_i~-t-ó-T:Í:C.0-,~1~--'.-éx·p-os:ición de -motivos nos ref1ere los anticedentes histórícos de un municipio mexicano que encuentra su origen en una doble fuente: las naturales de organización prehispánica en méxico, el ca1pu11i azteca~ la tribal mixteco zapoteca y los clanes de la civilización maya; y la segunda~ que es el.resultado de la conquista española - de 1.519. Breve referencia se hace de la coexistencia de am- bas fuentes en la vida municipal de 1a co1onia, en la.etapa de independencia y reforma. Llega la ex~osicibn en su acot~ ·- - _- -__ ci6n histbrica·a la consagraci6n constituc~ona1 de Municipio Libre en 1.91.7. 1 127 De lo anterior, punto de consideraci6n nos ha parecido, el que se determine como origen cierto un tipo de organiza-- ción social preh~sp~~~~o-como~lo es,~e1 ca1pulli.-· En lef~~ar- ' ' te primera del. presente es'tu'd.i.Ó, :t'~atS:rDos ·-de expr~~ar C'~al ~ fue el papel hist:óric? que __ es~~- t~po ·de· organizació.n:·J~&ó·. _en la sociedad azteca -y c-o-_riéiü-1~-¿,:s _que en nuestra· modestS.-.Opi-- nión el calpulli en l.á -,~Po_ca _prehispánica, constituye 'c.iertl!, mente una agrupación socia1~'una comun~dad con su propio te- rr1torio, con su culto, s~s- ar~aiiados vincu1os de ~~re~tes- coy sus autoridades, que· si bien por 1os efectos m~s~o~. d- las necesidades de grupo y convivencia se ve arrobad6 de ca- -. '- ·---· - racteristicas propias que ~oinciden· c~n ~as· que hciy. d~f~nen a nuestro municipio, esto: no es ~~usa ~ara ·~et~r~~~ar.~~ aqu~ llos como fuente de éstos. »En. los gru.Pos>i~c(:i.·g:eQ~~:--e-~_t~ fo.!:. ma de or ga n izac:ión-- es -da ~-ik_.¿-_s:~-~·;-~-~ e-~d-0~,--:~-.-~~.;~~-~,.U~~~-:f~;._ma,-.· ~-e'·:.-- Respecto de l.a-,; cOe:X:ist·e·ru:·ia de~: 1as dOs·. f.1.ientE!S · ci .. t-~_das·, durante 1a é¡)oca -~:~:i;~~~:{~-i~:_.-_·:.:~.~~~:str·~--'.pu'nto '~e -y¡--~~~;/;~·~-~·- -q·~;~,:-'.~-1 municipio que se ¿~ .. '~-~:'¿:~~~~~.i;'~·~f~-~.d¿~·:·e·~-- -mé·~:i~~· a:<~-~--r.'~~¡.~::'.·:i~:·:ed~das por las Cortes de C~diz y qu~:n~ en la - jndcpcndencia n~ 1a reforma, adqu~ere caracter~zac~6n ~1~una~ 128 En e1 aspecto doctrina1. vemos que 1a exposición de m~ tivos presenta consideraciones que imp1ican una definición - de1 municipio, para hacerlo, se invocan turas doctrinales a 1as que e1 presente sión. En primer término. la exposición pio como ''sociedad natura1 domici1iada". "d~ natur~1e~~-de - indole social y natura1", ''comunidad social que posee .terri- torio" y como "comunidad b6sicatt. 3 La lectura de este tipo de conceptualiza~ión. nos trae a la mente los postulados de la corriente iusnaturalista que, ciertamente y como lo ref1eja la iniciativa, se apoya en un punto de vista sociológico y concibe a1 Municipio como soci~ dad natural, que nace de un modo espontáneo por la necesidad de convivencia entre 1os indivíduos. que han establecido vi~ culos de vecindad por el asentamiento en una demarcación ge~ gráfica que igualmente les es natural y propía. 4 Prosigue la exposición. con sus señalamientos doctrin~ les asi, el Munic~pio es "un~dod política. administrativa y ter~itorial''• c61ula po1itica" 5 , corno es de notar. ahora ve- mos matizada 1~ corriente iuspositivista. que concibe al Mu- nicipio como una creación del Estado. que encuentra su just~ ficación en el cumplimiento de 1os fines que a éste le son ~ 129 propios, como único con poder originario de mando; 1a exis-- tencia legal del municipio la determina el Estado, politice. administrativa ·y-- t·erl:-í.t:oria1mente. Por Último, sin más corlsiderac~6·n, se_.entr.eVe.rB:n 108 - concept.os de las dos corrientes citadas, 0 pues --eS ·-a.-h-_é>r~ · e1· m.!:!. nicipio, ''comunidad social que posee territOrio y ca.p,acidad poli~ica. jurldica y administrativa."6 Desde nuestro punto de vista, consideramos que la exp~ sición ha dado un paso ~mportante en su enfoque de tratamie~ to· doctrinal. Nosotros en los dos capítulos que anteceden al presente, apuntabamos que, la naturaleza y elementos de caracterización del municipio, en cuanto a su estudio, debe conjuntar un análisis interdiciplínario que conjugue de man~ ra objetiva el tratamiento histórico doctrinal de.1a instit~ ción. sólo de esta manera. y en nuestro caso particular, se puede comprender la heterogeneidad de la realidad de n~estros 2378 municipios y darles como corresponde, un tratamiento e~i caz. Finalmente, la exposici6n tr~ta· a1 municipio, en su a~ pecto politice como "P:ri_mer n?:-ve.1.· ~:~_..gobierno" y "municipio 1ibre" 7 En esta perspectiva-el Munic~pio, afirma el texto ~re- 130 sidencia1. es uno de los tres niveles de gobierno en nuestro país; se reconocen entonces, 1os niveles federal. estatal y municipal. a1 respecto se nos señala: ••• el proceso de cambio y la voluntad nacional requieren la act.!!_a lización y ajustes necesarios a la Constitución. para que el Mun..!_ cipio recupere y adquiera las notas políticas y económicas que - deban corresponderle como nivel de gobierno. de manera tal que - superando el centralismo que se había venido dando a este aspec- to, los ciudadanos se reencuentren con sus municipíos.8 La lectura de lo anterior nos presenta el entreverami~D to que hace la iniciativa, de las ideas de centralización y descentralización; asi como las referentes a nuestro sistema federal. Obvio es que a1 plantearse ta1 sicuación, 1a reforma - implica un principio de descentralización -as! se postuló en la campaña política electora1-. con base en'la tendencia neg~ tiva que la práctica política había dado al federalismo, im- primibndole una d~nAmica centralizadora que devino en una grave limitante para la concresión del proyecto nacional. La entidad municipal, habl.ando en tbrminos de politologia, - s~pone un primer nivel de gobierno; algo asi como la famil~a =omo forma primera de organización social; de tal modp que - el Municipio llega a convertirse en aut6ntica fórmula de dca centralización~ cuando el Estado para los fines que conviene. configura un gobierno dentro de un territorio en el que los factores sociológicos son propicios para tnl cfect~. 131 Por otra parte, la 1ibertad de que nos hab1a la inici~ tiva es -como e11a misma lo establece- la autonomía munici-- pal, autonomía que Como ya hemos indicado, ~mplica capacidad de actuar jurídicamente, asi como de disponer libremente en el manejo de su hacienda, esto es, si~ inje~encia ni de las entidades federativas ni de 1a federaci6n.-los que, al decir del texto, propenden al. centralismo, ~o a la administración de las r·en-tas municipales en una situa~~~~-~--~~ p~pilaje o tuto-- ria. La iniciativa hace reiterado-hincapié en que el princ~ pio de autonomía municipal, de libertad, debe hacerse plena- mente efectivo por lo que, en el articulado de reformas y a&i ciones, se propone el establecimiento de medidas que aséguren que los municipios puedan formar libremente sus presupuestos de egresos; administrarse por si solos o bien, y consideran- do 1as _circunstancias particulares, mediante convenios, con- juntamente con los Estados respecto de ciertos rubros fisca- les, ciertas rentas provenientes de servicios y aprovechami~n to de bienes propios. Hasta aquí, hemos planteado nu~stras apreciaciones en torno de la exposición de motivos de 1a iniciativa presiden- cial por lo que, procederemos a la prescntukiÓn de.las pro-- puestas concretas de reformas y ad~ciones. L~ Propuestas de Reformas y Adiciones: 132 En esta parte, e1 ejecutivo pondera con una serie de - argumentos la conveniencia de cada una.de 1as propuestas de reformas y Éld:lcíones ai- precepto constitucion'al •. En una especie de ~ntroduici6n·, la ~n~c~at~va expresa que 1as reformas a1 a. 115 consti~u~~orial-:·.:~e conc~b~eron e~ mo una reestructuración que, con mej-or técn.Lc:a-- ·i.egislatíva, regul.e normativamente en unas fracciones- 1.0° ~Co'riC~rniente al Municipio Libre y en otras, lo de 1as ent~dades federativas, introduciendo además, la ex~stencia a nivel const~tucional de las bases mínimas de la estructura munic~pa1 _Y estatal. Se deja a lo_s regímenes interiores de 10s Esta.dos, la regu-- 1acíón en sus constituciones y leyes lo.cales. para que den e1 tratamiento que en su diversidad corresponde a cada uno de sus Municipios. La propuesta de reformas y adiciones que ana1izamos. se divide en die·z. fracciones, de las que si.ete corresponden específicomcnte o. 1as estructuras municipales; dos comunes a los Estados y Municipios y una más, que no sufre modificac~6n alguna y que se refiere a los Estados de la Federación. De tales fracciones, sólo trataremos las de interes a nu~stro - estudio municipal, haciendo como en la exposici6n de motivos, los comentarios pertinentes, pues nuestras apreciaciones so- bre el texto vigente las vcrtiremos en la parte correspondi~n te. ' 133 E1 párrafo introductorio de1 a. 115 no sufre modifica- c~ón a1guna pues, previene e1 t~xto, se conserva 1a fórmula redactada por e1 Con.sti..tuyénte~- .. QU,~~~~-~no._.'de_ l.917; hemos de !te cir que 1o mismo sucede~~-~con ~~- i:nter- fiere en el mandato de 1os ayUnt'amie~-~~.~~ A~-~-: el. ~ll:~~?:--0: ·les ha conferido democráticamente-·,Y::.á).,trS.v"éS de.i_·. ej~r_cicio del _: .. ·, __ ;·_-.::::····-.. ·. sufragio popular?-º cuand~ .se Coºn~cr·ete:-_8.l.g:uno· d-~~_1os'-supues-- tos que prevé la C.; Entidades Federativas para ~-~-~ se·an·· 1a·s_:··que señalen en sus constituciones y leyes locales'. -~;~;-~c~-¡~a_S_.-- iaS- causas gra-- ves para en e1 de sus quisitos. 11 La frac. II. antes III. reitera 1a perSona1idad jurid~ ca de que se halla investido el Municipio y de~ermina su fa- cultad para expe~ir bandos de po1icía y buen gobierno. circ~ lares y disposiciones administrativas} 2 En cuanto a la fracª III, realmente representa una in- novación. Se establecen taxativamente los servicios públicos municipales que -explica e1 texto-. resuelve la ambigÜedad - constitucional sobre la determinación de los servicios de -- competencia del Municipio, que propició la absorción en su - prestación por parte de los gobiernos locales y la federación. De igua1 manera previene la iniciativa la posibilidad de.que los municipios con e1 concurso de los Estados o bien entre varios Municipios• ··puedan-· prest_ai los servicios_ j1ú~_1icos a su cargo.13 135 Por su parte 1a frac~ IVi ~ntes'.II. recoge el·princi-- pio de 1ibre administración-del Municipio respecto de su ha- cienda. Antes la ponderación de una necesaria reestructura- ción de 1a economia municipal. fundamento de la subsistencia y desarro11o. como fórmula de descentralización y redistribu ción de las competencias en materia fiscai.14 se establecen - 1os rubros en esta materia para que los Municipios formen su hacienda; asi como la facultad para elaborar y aprobar sus - presupuestos de egresos. En esta misma fracción. se determina con_ rango consti- tuciona1, e1 derecho de 1os municipios para percibir 1as pa~ ticipaciones federa1es que se 1es asignen. E1 Texto prevé - 1~ posibilidad de que 1os municipios que no cuenten con.cap~ cídad para recaudar y administrar sus contribuciones, ce1e-- bren convenios con 1os Estados para que sean los que rea1icen ta1es funciones. La frac. V, es t&mbién una innovación a1 a. 115, ya -- que, de conformidad con el contenido del a. 27 constitucio-- nal. se establecen las facultades de los municipios en mate- ria de desarrollo urbano, que posibilita la planeación de 136 las reservas territoria1es y la ad~inis:r~ción y control de los asentamientos humanos· en la demarcaci6n mu~icipal. La frac. VI• prev·~_·. -1:-º. :_~,ue l"a_ an:tes f ra~. V• -~-s ºdecir, la forma de coordinacióO. ent·t:·_e,-;-: 1a _- __ ~ederación •. _Estados_ 4 ·.i-~ Mu-- nicipios para la planeación y·--~_e·gU.laci._ón .de los ce_nt~~s- de-- - pob~acibn connurbedos que en.·su c~so ex~stieran} 5 En la f rae. VIII. repite lo relativo a e1écci.ón 'de: go- bernadores e integración de las Legislaturas Lo·cales. En cuanto a los Municipios. se incerta la reforma consisteTite en la aplicacibn del principio de represe~taci6n~pro~oiciona1 para la elección de Ayuntamientos, quedando suprimido_el li- mite poblaciona1 de trescientos ~~1 habitantes o m&s •. ·p~ra - 1a aplicación de ta1 principio e1ectora1. La frac. IX. en e1 marco consticuciona1 de· lBs -garan-- tlas que otorga el a. 123 en materia labora1, establ~~e el· - principio de regulac16n para los trabajadores a1 .. servic~o de las Entidades Federativás y de los Municipios 1os que, en su respectivo ámbito de competencia y a través de sus Legislat~ ras. expedirán las leyes en la materia. 16 Esta misma fracción. sugiere un sistema jurídico que - propicie el desarrollo de una carrera burocrática al servicio de los Municipios. que desecharían la incertidumbre laboral 137 de sus trabajadores. Esta propuesta aunque p1ausible. en -- varias de las entidades fedativas y municipios ya habia sido prevista. Por último, :_[,,' . .'.-_-_:_·._ - - _. _-_ -- dades sobre la licitud o ilicitud de ··1a C·e'J.~b·r:~·~:tó-~-- de conv~ nios eritre la Federaci6n y los Estados. en su:'.modalidad de - convenios 6nicos de coordinación (cuc). ~o~ce~ta~i6~· y otros, los homologa a nivel constitucional, proporiiendo además com.o facultad de la Federación. los Estados y Municipios la real~ zación de este tipo de acto administrativo, para el mejor d~ sarrollo de sus funciones y la prestación de 1os servicios - públ.icos. I? Se proponen como transitorios de la iniciat~va. en pr~ mer término, la vigencia de las reformas al día siguiente de s~ publicación en el O.O. de la Federación y comO segundo. la intervención del Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, para que en el ámbito de sus competencias. y en un plazo de un año. reformen y adicionen las leyes federales y las Constituciones locales (CLs). Así mismo. se considera plazo prudente para que en la 1e$islación fiscal se provea lo necesario. para que los Municipios reciban a partir del - primero de enero de 1984. las contribuciones y participacio- nes federales previstas en la frac. IV, del a. 115. l38 La in~ciativa de reforma Y. adiciones que comentamos, - fue turnada por el Ejecutivo Federa1 •. en ejercici~ de 1~ f~­ cultad que 1e otorga e1 a. 71",_-·f-~ac;:.~_>i~- y·~'en_-'C:~mp_ri.mi.e_ri-t·-o ·de lo previsco en el a. 135,- de>:.1.a_ .. c:,·:-\~·:J..,:j~~~g~~s~2::~~~;;~;;~i~-.UR-~ón, y en particular a 1a Cámara~ de···seri:·a~cfO·r~·s--~en~:;·~·uC'-,é:a~!·i~·ad/~;;e: Cámara de origen, para su debid_~~-e_s:-~-~~~¡-~·-:;;:;, _=;"d+¡.~,t~~::~n:_·-~:.~:-/·:-.· ·· .. , -- {{'. ::-:-.~~::~: .·'-{. ,· .. . . ~·:.;: "'(: ·:: - - . . . B) Dictamen de 1a C&mara de Senadore~ (C&mara. de O~igen). La iniciativa de reforma y adiciones al a •. 115 ~onsti- tucional, es presentada por el Presidente de la Repúbiica a la Cámara de Senadores que de inmediato la recibe y turna a 1as Comisiones Unidas Primera de P1aneación. Desarroi1o y Económico y Socia1. para su debido aná1isis y dictamen. En términos genera1es. la iniciativa presidencia1 es aceptada. inc1uso. se repiten 1os argumentos contenidos en 1a exposición de. motivos del texto comentado, sin embargo. se hacen dos observaciones con sus respectivas propuestas pa ra modificar la redacciOn del documento presentado por el t~ tular del Ejecutivo Federa1, y que a continuación comentamos. En lo que se refiere al Último párrafo de la frac. I, las Comisiones consideran procedente su modificación en la parte que la iniciativa prev~. " ••• que la falta.de algunos de los miembros (de1 ayuntamiento) en e1 desempeño de su cargo 139 se reso1verá sustituyéndolo por su sup1ente. o bien, convoca~ do a e1ecc.iones en 1os térmi.nos de l.a 1ey_-.... i:81a prop~~sta concreta de 1as. C~m~~~_o[u~·s _Q_u~_d_-~ ·~~.~-~:~~~-~_d_S.,:-~-~:~ :i._~-~-,:.~~~~:-~~os siguientes: " ••• 1-~:t: fal.t_a. a .. 115 vigente. ;,·.:·:.:.::. Por lo que c.or~·es_p~ri:~.~-:~·: ··a:_ .. Ías s.i8u:i."en tes fracs. el die-- támen no te de la iniciativa y_ i~~>~"B;iS-ti.n:i_~-~tos -.:en el.la contenidos; es hasta la frac .. IX, en"'" d-~-~~--~'.::;~:-~-~.~-:.c'a·alisiones dic::taminadoras re.!!. lizan otra observación;_··<:{U'.e\ii~d- 1 .i.~·h-c; '-s-Ca--de paso. motivan par~i­ cipaci.ón del secta obre~::;·.~··.::;'~'~:r C.ratar esta fracción aspectos de su interes. Las Comisiones resUeLven después de exponer la inconve- niencia de que las Legislaturas LOcalcs legislaran sobre las relaciones de trabajo de· los servidores de las Entidades fed~ rativas y de los municipios, modificar la redacción de la fr~c c~ón c~tada de la iniciativa. determinando que fuera con base en el a. 123 constitucional y sus leyes reglamentarias, que - las legislaturas estatales rigieren las relaciones laborales entre los Estados y sus trabajadores, regulación que compren- 140 deria, desde 1uego, la per~inente a 1os ~~a~ajadores munic~p~ les y sus relaciones-.con.:los, .. ,·ayunta~ientos~ 2 ~· .«- ....... ,, - "'•'·'_ ,. - .. --·- ;, Asi, después de_-· hiiC.~er·¡ -~~n·t.:1>:i.:;i.~~:~i~::: i'~;-.(Po"S'i.--·~--fó~-:· d·-~i Muni- cipio : .. · ··::; .. -· ,·.:·: , .. .-;· .. ,_:: __ ; ._;_·«-./>·. ·:><; , -.·_-i.;"· .. ~:/e.-<·;,::~<'..,;,_:;·;·:/_ .. ·,,;·.-~ como i ns ti cuci-ó'ií._:; na túra.L-·~-~----·so-cia 1'~::-:y.:-·--pOl:í·ti:cc:€·;:-:'jÜr.'":!'d ica; dessarro11o y p·a'.¡)ºe,"1~-::~~-'.Jri--i:ró~;:f~~:-":-I-8\~~~~i,~~-~~-i:B~Jp&t:r.¡~~~'-"_ e1 de su ~ - ~ :.; ~:::.,. --~'.;._··' ~~ •.' ··;. d ic camen concluye, aseilt8;¡·éf-0·-:_ 1a~""é_ollV1·C·éi6:n ;:de··. -los -m-iemb-ros de la Cámara de Origen, sobr-e·- .. ¡~~·.:·~c;;~:J~,~ .. ~~~~ncl:~ 'de las reformas propuestas por 1a inicia,tiva "-:.~."~i·::·~t.i·€~~-ar -de.l· ·E·jecuCivo Federal considerando que con el1a. -" •• -.se ~nriquece el pacto social y el pacto político de los mexicanos -y que-, su eficacia norm~ tiva, todavía sujeta a ~rueba. demostrará que el camino del - fortalecimiento municipal. es la mejor vía para hacer realidad el anhelo nunca abandonado de que 1a célula básica de la Re- p6blica sea el centro de--perfeccionamiento-del hom~re y la -- sociedad "71 La votaci6¿ del dictamen.:·~n··~uanto a su aprobaci6n. con las modificac1ones inceriada~;--~~e acep~ado por unan1midad de 56 votos en la Cámara bre de 1982.22 La Cámara de Senadores remite a la Cámara de Diputados, la Iniciativa de Reforma y Adiciones al a. 115. acompañándola 141 de 1a respectiva opinión. Una vez en la Cámara R~_vis __ ora, es turnada para su debido estudio y dictamen.a las ·comisiones - Unidas de Gobern-.Bci.ón--y Puntos Constiiuc:lonaleS ·:Y>i~,·--::-·d;: .P-~o- gramación, PresuPU-esto y Cuenta Púb1ica,, ;ntegr~~~s·:,e·n_~~su conjunto por 76 ~iputad~s. --,.- El dictamen emitido por la Cámara aportac'.ión alguna a la iniciati.va'· .. ·presi.d~n-·ci·a·1 ~\:~~a:~e:·~';'::~~b:{en·, la considera plausible. Se adhi'ex:-e a .. ,-"iá·s·.,~mO~i~,~-~~c~'~\-~-~~~~-·-pr.Q. puestas a dicho documento, --por.,· p~.-~-~~e ·de--1á;:C&·~:-~~-~-:{_~-~>.:s~,~~do:- res • ,--- <.<~~--'_· En un número de 11 hace algunos señalamientos en torri~ a:'_i~.-,:~~b)i-;~·n:i:~--~»C:-eº~--r-~fo-rma al --· ~ - ---=---=--.::_-- -""'"~--''-"~~.:;~ _:._-,'--- -------"-- ---- ---- ..--- precepto constitucional; se vie~ten_·d~versas .aprec~aciiones de la ~nstituci6n mun1cipa1 y su posi~i6n d~ntro del s~stema político mexicano. Hemos de apuntar que al momento del análisis de la in~ ciativa de Reformas y adiciones, se manifestó debate por-pa~ te de los partidos de oposición en diversas ocaciones, sin - embargo. al momento de ser sometida a votación conjunta -no- minal y particular-, fue aprobada la minuta de la iniciativa contando 293 votos a favor y 19 en contra. por lo que quedó signado el documento de dictamen con fecha 28 de diciembre - de 1982.23 142 D) Aprobaci6n de 1as Leg~s~aturas de 1os Estados. Una vez aprob".':.d~- ~~;;:.~~~nu.~a -~-~.i ~i··congreso· de -.-la ·union :~·- -_· ,. ·e__ -. - -Cámara de Or iSe~- ·y--- ·cá'·m~~~~~\~~ff~l.~::J:~--a~r:~a~\:~~- .. Y::; -e-·n-_~;·con--ei.llüi.dad -con-·.- el proceso de reforma:··.,~:~:~-~h~i:~-~-~-¡~~a:i· ~~'.~-~:~l~~'i:d~~-:-~:~n'<:~i- ·_'a.-._ 135 C. • se · tuina::-~~>:~d~-~U~ 7 -~~t~./~- -~~--~- :):_~g':(~~~~- .. t~·f:á~:;~~Loc!!_ de nuestra les, para que de e_sta mane.ra ~"_-~Se ~-~\:~t-~~- c~UfPi~~t~~ ~ fa-;::Oint-~~-.;,.-en-- . - .-::;--.;i' - _,_ ___ _ del Constituyente Permanente· e~-: ~ie-~·a~;·: ·a\·r'~~-gó·: -su-p_remo, ',_-~-~--- :." ción Las Legislaturas emiten su voto 8pX:-~)t¡~~~·ór_i.-~/~~S:f ·e·exeo :-::_:·'.'::-:·. ·/.:! _:;.: ··-·: ·" presidencial. contándose ent:re ellos los que/cor::~.;'sponde;. a: AguascaHent:es • Baja California. Baj(l · c'.~i~~.i~~~~·~~~-. {;ampe: che, Coahuila,. Colima, Chi.apas, Gue·~r~·~c;·>:'' ~ay~ri.·t,·~:Nue'?.o Leon • -· - . ;_,.;.> ¡'.i:\ Puebla, Quintana Roo, Sinaloa., TabaSC·c,, • .-:~:_:T~·íiiii'.ii'i·1..P·as·~ ... Tiaxca1a. --7-o' !"'.~-,!'~~~--""', :,"'--·~::_'._,,, '•~ Veracruz,. Yucatán i Zacatecas. En lo que Se refiere a: : -~.'" :~. ' ' '' ... ~." -:;.~':::' ,··~·"j_,. ".;::~.;_., ;? _.,,, ·_'._~"-~·:;-~ Dura_n~~,.·;_':~:_;~~--~·h~~~:~i~-~; :_.Estad o de México, Guanajuo to. Hidalgi ,_ .-Jc:t}:-~~·.¿_·ó~/'..o·}.~~~-~:;c~-~:Ji~~-·.:>HOre1os, -- Oaxaca, Queretaro, San Luis .·_Pot-~~~.'.:'.'~---:·"~·~;;,~~:-~ -~·i·· -di.ctamen no dice nada. 24 lQué sucedió con el voto de éstas 11 Legislaturas?,. no lo saben, sin embargo y dado que se dió la mayoría requerida, el dictamen es emitido en el sentido aprobatorio a las ref oL mas y adiciones propucsLas por el Titu1o del Ejecutivo Federal. 143 E) Computo y Declaración de 1as Reformas Constitucional~s. Comisión Permanente del Congreso_ d_~, 1~ Uni6n .. 25 En virtud de que la Comisión Permanente del Congreso de la Unión se hallaba en funciones• se---procede -a ·verifi .. car el recuento de votos emitidos por 1as Legislaturas de los Esta- dos y a emitir. consecuentemente. la Declaratoria de Reformas y Adic~ones al a. 115 Constitucional. -lo que tiene lugar, en el Salón de Sesiones de la citada Comisión.· el lo. de febrero de 1983. Como es sabido. el 3 de febrero del mismo año. vemos - aparecer publicado en el D.O. de la Federación el texto vig~n te del art!culo que estudiamos y que a continuación, comenta~ remos. 3. lUn Nuevo Municipio? Consideraciones personales,a1 texto Vigente del art~culo 115 cons~_:tuc~onal. Hemos expresado en el apartado anter_j_Or'~ c~át. ha· sido el proceso formal de reformas a1 a~ 11s·constit6~iona1, pues bien. llegado es el momento de que. amén de presentar el texto vigente, tratemos de manifestar nuestras pe~sonalcs consider~ cienes, a este efecto, habremos de ce~ir 1a X fracs. que en - su unidad. integran nuestro precepto de estudio, a una tr~ple proyecci6n, a saber: política, administrativa y hacenda~ia; - 144 que no sobra decirlo. determinan 1a autonomía munici.pal. Por otra parte, si bien -'es"' c-i.e-rt.o qu.e·· .. e-~ ~-~·~_t:o v~-~ente del a. 115, consagra 1a-s' ~o.rm~s miniir;~-;-:, d~ res_t1~1·~:~~~~-,~~unici­ pal. necesarias a los- 'a~tuai~~- m··u!l~~,~~~~~~--.: Y,---:-,~-~)~.>::--r~~~i_m·~~:ú:e -- son nuevas en 1a materia sobre tOdo~·-~a·-.{,;~~'.~~:e.i::··~d'~~~-b~·'r'._i~~F-~ltdame.!!. tal, a raíz de las reformas, se ·ha.b;I-8 "-:d~~<,N_·~.:~-~/-~>-~~~~-~~P:fo·:·_ no- sotros nos preguntaríamos ¿en ·- -.·: : ·< ,>' ha logrado un avance efectivo de descentra1·izaC_i_ó_Ó Y," 1i._~-~~- 8.2. bierno municipal? los postulados de_~- C~náti~uy~_n't·e' I;>~r~anente ,-·· .. de hacer de los Municipios Mexicano.s_~·-_, HU.n:~cipios ~re:al~ente ªY. "..-::·-· tónomos lse ha cumplido? Como podemos observar, e1 enc~bezado .~el..-.precept:.o _.~_sta_­ blece antes que nada, el carácter soberano de 1os Estados que integran 1a Federación. esto es. corresponde claramente a la fórmula de organización de nuestro sistema mexicano a~ 41 de la C.-. en donde ·es la Constitución Federal la que dota al M.!!. nicipio de su carácter de institución, determinando las bases esenciales sobre las cuales las entidades federativas habrán de estructurar el régimen de sus Municipios, respetando en t~ do momento la autonomía con la que estos cuentan. Es precisamente, dado el cár~cter soberano de los Esta- dos -a. 40 de la C.- que se determino su facultad de adoptar, en cuanto su régimen interior, la forma de gobierno republic~ 14" no. representativo y popu1ar; tener como base de su división territorial y de su organización po1itica y administrativa al Municipio Libre: un Municipio cuya 1ibertad. debemos entende~ la en el sentido de autonomía. que dentro de nuestro sistema constitucional se perfila con un doble carácter. Estci lo~ de- cimas. dado que el Municipio. se encuentra inc-ert-o'··e-ri" _u-n dO-- ble marco jur!dico primero, en cuanto a la r~laci6'a directa - que establece con el Estado del que forma parte y segundo, en relación a la Federación. Dado que el presente estudio pretende exponer las apre- ciaciones personales a la reforma al precepto constitucional en estudio y la forma en que en la realidad se han comportado, a continuación pasamos a 1a fra~. I. que consagra en p1enitud la autonomía po1itica municipa1. A) Autonomía Polit~ca. Concebimos 1a autonomía po1itica como e1 1ibre gobierno de los intereses municipales por parte del órgano co1egiado. electo directa y popularmente por 1a ·co~uni~~~ vecinal. y que se encuentra consagrada en las Fracs. I y VIÍI d~l a. 115 de la C. y que a la letra dispone: Artículo 115.- Los Estados adoptarán. para su régimen interior, la forma de gobierno rcpuOlicano, rcprcscntnt.ivo, populnr, t.enjendo - como base de su división tcrrj.torial y de su organiznción política y administrativa. el Municipio Libre conforme a los bnses siguien- tes: 146 I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. Los presidentes municipales. regidores y sindicos de los ayuntamie!!. tos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser ree-- lectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección i!!.. directa. o por no1nbramiento o designación de algu~a autoridad desem.. peñen las funciones propias de esos cargos. cualquiera que sea la - denominación que se les dé. no podrán ser electas para el periodo - inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados. cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes. pero los que tengan el car!.c de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como - propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos teceras partes de sus integrantes. podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos hnn dcs~pnrecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus - miembros, por alguna de las en usas gra\.·cs que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente - para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio conve~ gan. En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia a falta absoluta de la mayoría de sus miembros. si conforme, a la 1ey no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se cel~ braren nuevas elecciones, las Legislaturas designarán entre los ve- cinos a los Consejos Hunicip~lcs que concluirán los períodos respc~ ti vos. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será subs- tituido por su suplente, o se procederá según 1o disponga la ley. a. Elección de Ayuntamientos. La frac. I determina que será el Ayuntamiento el órgano de administración 'd'ei ,M-~nÍcipio,· a1 igual' que la· reforma pop!! lar de ~u elecci6n ~·:~~··p~~ncipio .de no ~~e~~~cibn. 7-' ~ - -- . __ -;:_· __ ,- ___ - ;-.-- " ., - . - La reforma con~~it~c~~na1 de 1983~ no afecto esta parte de la f'racción; -hasta ahora se- ha cump1ido en las 31 entidades federativas, por lo ºque no consideramos necesario profundizar. 147 b. La afectación a 1os poderes municipal.es. La reforma de 1983, -introdujo en l.-a frac. I, del. precel!. to ' . -·. -.. ---:-. ~ -~ ·- ,\ "· ... -. :·- -- . ': -- ----· ". en estudio. las bases ··dti -~~-~~-~~;'~~-~:~-~:.~7-~_e ·:t.res>s·i-·tU.~ci.·ones~-'·que en la real.idad ya se venian d.-~-~:~~~::.'.f.'._--,~~~~-.:: .. ~:~-~~~~--~-~~::_~~a>~~-~-~-:-~~'-~re'res municipales, a saber: suspensi.'6~-y-~_,/;(~:~~-p~;:{-~':{~·ti>~.d~:i.~-~~ti~ft\i¿.-i.e,n. -~-- --'-=-:--,--"--·:;;-:,';.-~ 'o:::,'.-;;Ji~'.:'~ -'c'-.o;-' ., ••. '.:!;;__··· 0:~-2 tos; suspensión o revocación- .de :';a;g~~~-~~'.:O_.{:~),~~~~,;~;~;,~·;,~~~Jú:~.A~:,~:-~:l.e'm­ b ros _:manda to-; y la revocación :·de.~ ·cc;n.~-~-~j"~-i--~-~~~~ · ;,> :;;=.··,> '.~:'.·,:,:.: ---·-- '-'>:'-< --- >e' _-} ; ·, Conviene hacer un poco de histori.·a·. ~i·e·:r:~,~-~,~~~~-~-·. la .- afectación a los poderes municipa1es ya s~ vcni~ __ dand~ a nivel l.oeal.. Es precisamente en las CLS. en donde, vemos implemen~~ dos los mecanismos de regulación de aquellos casos en que se afectase a los poderes municipa~es, a sus autoridades; bien - declarándolas suspendidas, bien desaparecidas o ya siendo rev2 cadas por petición del pueblo. Esta situación legal es por - demás plausible, desgraciadamente. no suficiente para evitar - una práctica viciosa por parte de algunos gobernadores q~e al contar con una facultad que a nivel de su carta local, les po sibilitaba declarar l!Q_ libitum, desaparecidos o suspendidos a aquellas autoridades municipales que no estaban acordes con su po1itica. El primer antecedente en una CL. en donde se habla de ''suspcnsi6n de ayuntamientos'', es en la de Verncruz de 3 de junio de 1825 que en su a. 59 frac. X, determLnaba la facultad 148 de 1os gobernadores para suspender a 1os Jefes de Departame~ to; a 1os de Cant6~, y·-a1~uno -o a ~la totalidad de:los_ miem-- - . - ' - bros de ios- Ayuntami_en~.'?'-~·-;:~~:·a~!. mi-~_~o • __ pr~v~ la ju_sti~:icación del ejercicio -de esa. _faC.u1é'ad\··:·poi;: parte del Gobernador. _ante ---,.:.·-·:_ . ' - determinaba que entra.ria"· 'en-:fUnciones. en tanto se juzg-aba y sentenc~aba a los af~c~~~os, el 61timo ayuntam~ento sal~ente < ,. • o en su ~aso, se con~o~a~~a a nuevas elecciones. La Constitución del Estado Libre de Occidente de 2 de noviembre de 1825. -integrado por los territor~os de Sonora y Sinaloa-; la Constituc~bn de Durango de_ 1o. de septiembre de 1825; la de Guanajuato de 16 de septiembre de 1917 (a.56 frac. XVI) y la de Tlaxcala de 16 de septiembre ~e 1918 (a.- 59 frac. VI) establecen 1a regulación en materia de suspen-- sión de ayuntamientos de igua1 manera que 1a veracruzana, sa1vo que en la de Tlaxcala, establecia 1a ob1igación a car- go del ejecutivo estatal de rendir informe a la Legis1atura o a la Comisión Permanente, sobre 1a suspensión declarada. - en el t&rmino _de 48 horas. La Constittución de Qucretaro .de 16 de septiembre de - 1879 (a. 89 fr~c. XIII) y la de Coahuila de 19 de febrero de 1882 (a. 87 frac. XII). preveían la suspensión de uno o va-- rios municipios. 149 A partir de la vigencia de la C. de 1917, algunas CL. continuaron facu1tando a1 gobernador en 1a desapar~ción de - ayuntamientos, ta1 como señalado ·lineas arriba, con afán ejemp1ificativo, 1istaremos las siguientes: Coahui1a de 9 de febrero de 1882 (a. 87 frac. XII); Olima de 27 de mayo de 1882 (a. 43 frac. XVII) y la de lo. de septiembre de 1917 (a. 33 frac. XXIV y XXXVI y a. 58 frac. XXX); y Guerrero de 6 de octubre de 1917 (a. 50 frac. XXI y a. 68 fracs. XXI y - XXIII). Otras CLs estab1ecieron como facultad exc1usiva de 1a Legis1atura Loca1, la suspensi6n de ayuntam~entos,, en~re las que se encuentran: 1a de Veracruz de 15 de sept1embre de 1917 (a. 68 frac. VII) y Tabasco d~ S de abril de 1919 (a. 68 frac. XXXVII). La Constitucuión de Queretaro de 1917 (a. 63 frac. XI y_a. 93 frac. XI), otorgaba al Gobernador el suspender prov~ siona1mente a 1os ayuntamientos, sería la Legislatura la que decidiría 1a suspensión definitiva. Entre las causales que se determinaban p~r~--~ue procc- d~ese la suspens~bn de ayu11tamicntos se. cucri~r~~;. 2 ~~ 1) e1 abuso de poder o exceso de autoridad por parte de las autoridades municipales. 150 2) omisión reiterada en el incumplimiento de sus funci~ nes. tamientos. - -.: >:<:·~·,; :_, j' -.: ~:,,.-_:---:->;, ·. 4) Casos prev_ist~_s ---~,xp_E'.'e~-~a:n.·~--nt_e,: por ~_as· 1eye_s. ·.··.·::: cipales, una vez dec1arad~:1~· ~uspensi6n de un ayuntamiento, en con tramos en las CLs .• : previsiones especificas como en: Constitución del Estado Libre de Occidente de 1825 (a. 137, frac. X): la de Tabasco de 5 de abril de 1919 (a. 68 frac. XXXIII): Tlaxcala de 16 de septiembre de 1918 .(a. 43 frac. VIII); San Luis Potosi de 2 de noviembre de 1943 (a. 56 frac. VIII). Pasando a1 supuesto de "desaparición de avun~amientos'', hemos de apuntar que la historia muestra que se hizo extens~ vo el mecanismo establecido en la frac. V del a. 76 de la C., en lo que se refiere a la facultad del Senado de declarar la desaparición de los pod~res constitucionales de un Estado miembro de la Federación, el nombramienco de el debido gobeL nador provisional y la convocatoria a e1ecciones que ~ste h~ brá de expedir para la elección de los nuevos poderes. Concretamente ~n lo que se refiere a la materia que nos ocupa, hemos de decir que poco después de la entrada en vigor 151 de 1a Constitución de 19X7, se incluye en 1as Constituciones Locales, la facultad de los gobiernos de 1as entidades .Para declarar la desapar~ci6n de ayunta~iento~. El p~i~~r caso - Constitución qu-e consagra ta1- sit-Uación-,.-- es ·ta -deº- MÍ.chóacári de l.918, que establ.eci6 l.a facu1!'ad ·.d.é l.a :Législ.atúra· Local. en este sentido d·eterminado c~m,;;-- c-~-~~~!~-~es· 'pa7.a··_qu~- proced~e­ se 1a desaparici6~.d~ ·ayuntamiento~: i) Comisi6n de del.itas 2) desintegraci6n de hecho del. ~ué~p~_edil.icio~ 3) "cuando se juzgue indLspe~sable par~-1~··'.~ran~üilidad del Municipio". Otras Constituciones que también estab1'ecieron esta f.!!_ cultad en favor de 1a Legislatura Local -sin determinar la - fundamentación en causa~ alguna- fueron las de: Zacatecas de 17 de noviembre de 1944; Coahuila de 19 de febrero de 1921 - Baja Ca1ifornia Sur de 9 de enero de 1975 Y- Qu~ntana Roo de 12 de enero de 1975. Ha de seña1arse que la desaparición de ayuntamientos - también fue determinada en Leyes Orgánicas, Municipa1es. (LOMs) como puede consultarse en la de Hidalgo de 22 de agosto de - 1946; Guerrero de 25 de diciembre de 1956; Morelos de 15 de diciembre de 1930 y Veracruz de l.6 de diciembre de l.947. Caso de excepción y digno de mencionarse es el de la - 152 LOM de Chihuahua que en su a. 86 determinaba. que en ningún caso los poderes Legisl~ti_vo y ~je~u~iv_o I:-oCal, _-p~dri.an des!!_ parecer o suspend-er-,a .·-1os· -fiy~u-rita-~1.:-en1:-os-~'-- a·ó1·0 pi:-ocedía en su En lo que se refiere a la revocación del nombramiento de alguno o algunos de los miembros ·de un ayuntamiento, o -- bien de la totalidad, en la práctica legislativa de los Est~ dos, sólo encontramos que el de Hidalgo en el a. 75 de su -- Constitución, la estableció. Dicho precepto determinaba la renovación cada 5 afias de la totalidad de la asamblea Munic~ pal, pero cuando se reuniera un grupo de ciudadanos que sig- nificaran más del 50% de la población con capacidad electo-- ral municipal, se facultaba a éste grupo para que pidiera y gestionara la revocación del mandato de 1a autoridad por me- dio del refercndum facultativo popu1ar, cuyo procedimiento y autoridades competentes para verificarlos debían ser señala- dos por la Ley· Reglamentaria. Las LOHs de Col~ma de 27 de diciembre de 1962; la de - Chiapas de 4 de febrero de 1931; M~choac&n de 8 de se~tiem-­ bre de 1962; Tabasco de 17 de enero de 1959 y Veracr6z de 3 de noviembre de 1964, esLablccicron medidas populares en co~ tra de las autoridades minicipales, sobre todo en materia de comisión de delitos patrimoniales. 153 Ahora bien. como podemos observar en 1a frac. ~ de1 -- precepto constituciona1 en estudio, en ~at~ria de regulaci6n de af eccación a 1os poderes minicipa1es y de conformidad con el breve señalamiento anterior, se reúnen 1as previsiones -- ~ue ya se concc~p1aba en la 1egis1aci6n· d~ ·varias-entidades conforme ahora -a partir de 1983-. un procedimiento estricto al que habrán de ceñirse las Legislaturas Locales en caso de infr~cc~ones graves cometidas por las autor~dades minic~pa1es y que estén scña1adas en las respectivas leyes locales, y que concreten alguno de los supuestos ~U~:m~rc~ 1a Constituci6n Federal. Para que pToceda 1a actuaci6n de la Legislatura del E~ cado en contra de 1os miemb~os de un -ayuntamiento o de1 cueL po co1egiado en gencra1, habrá de contar con un quorum ca1i- ficad¿ de votoci6n -dos terceras partes de1 tota1 de sus in- tegrantes-, otorgando a 1os afecta~os la respectiva garantía de audiencia. para que estos, hagan valer 1o que a juicio co~ venga. En caso de que se concrete e1 supuesto previsto en ley, y que 1a Legislatura determine procedente 1a desaparición o suspensión de un ayuntamiento o bién, la suspensión o revocg cibn del mandato de alguno de sus miembros,· debcr6 hacer la de~1aratoria correspondiente -los efectos son declarativos - que no constitutivos-,_ para que entren en funciones los fun- 154 cionarios suplentes cuando así proceda o en su caso. será la propia Legislatura la que nombre a los vecinos de la com~ nidad mini.ci~Pª1::- __ q_~.,7~_._v_~~d~_án a-_-inte_grar ·el llamado Concejo My_ nicipal para; qii'e/~i1e·~,;·<-·8 ·t~--r~~".1º _1~ adminíst.r~ción_ • .. ·.¿:e_-~:.''. .:;..=:::.·o• -·~-- 0 --~o . - <:;_;: Cie·r~~m_«t~~te·~- e.1 Procedimiento que marca la Constit:u-_ __ ción Fed_er~~i,~~~-~~~-~-~:~i:.-:<~e~&s··Plausi~le sin embargo, -a ·3 años de .- .. -' - -- ,-_, haber ent~~do~~ri~-~íi~~- la~ disposiciones refor~adas··del···a.115 vemos que ~n l~ pr~ctica se presentan problemas en el·· ~arti- cular que tratamos. En este sentido hemos de apuntar en primer lugar,-:10 - que a termi.nolog!a empleada en el precepto constitucion'Bl P!!. ra acotar los supuestos de afectación de podereS miniC:.i.p~ies que a nuestro parecer merece se La suspensión y 1a desaparición de autoridades munici- pales que son medidas interventoras -de l.Os···g~bi.-ernOs_ locales - -· .. -·' se asmilan a lo revocación que~ como- .. h~mos~_vi~to eb las ref~ rencias anteriores, implica una~ medi(!~·-·: .. ~'u .. ·e·. Procede con base en el principio de "el que ti~~~--~a~~-f~~ul~ad·;·de nombrar. la tiene para remover" 2 ~ lo qu~ ~mp1~ca ~~ el caso part~cular, que debe ser directamente la revocación por el soberano ori- ginario, a saber, el pueblo; desgrnciadnmrinte en la pr6ctica legislativa no es asl, pues se faculta a las Legislaturas L~ cales para que en la materia sean las que revoquen a lns au- 155 toridades municipa1es. Por otra parte, la suspensi6o que es una medida de -·- - af ectaci6n de 1os. po~e~es .,_ ~~~~-~ipal._~s -. m.á~ .. fl.~Xi.bl.'eS, que la - desaparición, pues .puede ... ~n __ su c:~s_o ser p_ro~isional ·o defiñi.. ti va y afectar parte o 1a--'- C~t~J.i. 0 cf8-d~_ del Cuerpo colegiado, . . hasta ahora no se ha puejt~ e~·~pr~ctica y esto 1o decimos porque ~Ólo hemos enconirado c~~os 'de d~saparici6n de ayunt~ mientas que, a nuestro modo de ve~. _implica una medida m&s - drástic~ y de carácter definitivo que afecta a la totalidad. de lo~ m~embros de un ayuntamienio. Remos ahora de preguntarnos Lqu~ h~ sucedido en 1a re~ lidad, en materia de afectaci6n de.-1os_p~~~rcs· muni~ipales? A6n cuando la totalidad de las ent~dades fei~rativas han reformado sus CLs y sus respectivas. LOMs·.' y en' su caso. 1as Leyes Reglamentarias de 1os articu1os con_S~itucional:es - que regulan ln materia, cumpliendo con e1 8rticu1o 2 transi- torio de la reforma al a. 115 C. poco es 1o_ .. quc se ha logra- do en los casos concretos de afectar a 1os ayuntamientos. En c1 mejor de los casos a niv~1 de legislación local. se ha cstoblccido verdñderas causales para que proceda la Legislatura del Estado a afectar los poderes municipales; ejemplos son: Aguascalientes en su Ley Rcglamcntarin del p6- 156 rráfo tercero del artícu1o 70 de su Constitución (P.O. de -- 261283); Quer~taro, LOM (e.a. 148 a 151~ P.O. 221283), Quin- tana Roo en su Constit-UC.:i.ó-n·."-(21-. de-~ no-Vie-:aibre-~-de> l.983-)":--arts. 154 y 156: Gunnajuaio' i;\JÚ.\;Z:.t:i./97 a ,¡Q'o:·Y'.:[{2'X(~i~;-3107~h, - - ' - ,.~' .; -': ---~ ·--~· ':...~"- ···; "· 2: '" _;,~- ' .. - Chiapas LOM. de 23o5a4 ;;: ;¡¡;,J:il.co ;'·r:~Y.Tiie~itíñ;;;í'l~º.;·io'i.'a}dfii.'. Tit:u.::. lo V de la Constitu.;i.6n', ~;{''E:~; .. ~~~~:~'~"i~~-~("~::;;;:{~io5?4), - -.-. -~~,_;; ;':.(r~-1.~- ·. ~·-·«. ·;·- "·'" etc. .. -···- .. , No obstante 1o ant-erior. pr~·c:i.samente '.rt'os hemos dado - cuenta que en las dec1aratorias que.· ~xp.~ ic-:.1a Legislai:ura LQ.. ca1, no se determina 1a causa de desaparición de ayuntamien- tos que, dicho sea de paso, son los Únicos casos que nosotros hemos encontrado 1o que nos hace pensar. si se quiere malíci~ samente, que aún no se ha desechado el atavismo político de quitar del camino del gobernador de 1a Ent.1-dad·:-,~a--aque11as autoridades municipales que no son de 'su :ag~~~o·~- ,::--'L,'• En nuestra- revisión de los casos de.~d~~a~:-~-~~,~i~n de -- ·'' /;,,,:;.- ayuntamientos hemos encontrado los á_Í.gu-'i:~-~~'~·~·~_:-:~~:'.p~~.'J?~/'. .. -:·-. "~¿:"/:',~~~-~-,-;;•c,:f_'., ;~:·:: '• ·. 1.- TLAXCALA.- Municipio de T;;o1o'chcil.'¿i;~'.;',I>i·~,:·¡,'U.b1icado e 1 080683. · . ,' ,, :'.''~';);;'-::¿e Municipio de Tcpey ª':'¡,~~ _;~i':';;~'~ 080683. Municipio de MTguelHia:ai:i:6'y.·.costUla.! Municipio de Xolostoc. DE. de 080683, en donde se d& adem6s una ''re1cvaci6n'' de 157 Presidente Municipal (DE. de 300185) Municipio de Sanctorum de Lázaro Cárde-- nas DE~ de 090584. 2.- PUEBLA.- Municipio de .Sa~ta Rita-Tlah~apan~~DE. de 270384. · ..e·' -. -·.-. ; Municipio de 'T1.a1oce·p'Cc:- :~·~:'.:~ B·~ni.to~-·.Juárez. DE. de 310784. 3 .- GUERRERO Municipio .de· Zumpongi{ del' .. R:io DE. de 240784. ·.· .. -· .. - --~ 4. -VERACRUZ Municipio de Pánucc:> .• :.·DE~· ,d-e .260383. (GO) •. -,--::.::- 5.- ESTADO DE MEXICO.- Muilicip.io_ d.;; 'Ajalpan. DE. de 6.- MORELOS 210284. . =~~. Municipio de :¡ú~~f~~,~~:a~~L DE. de 230383. 7 .- OAXACA.- Juchitan. DE;: dÉo-03ÓSS3 •. -· Como podemos notar. buen numc~~-~'.-~~-~::~~y~~-~-~'_aD:iientos han - sido dcsaparecedos pero nos pregu0;~:~;-i'.!.'~-~~~~~:;·:~:-~·~,~-~~arl~os casos d~ los anteriores debió proce~~~:_._.¿6·~·~~~~~~-;~~:~~L~;~~-;~.;.j~·¡·ci.o- de. res- ponsabi1idad. o bien la revocac:ib.i?'.'.~}~;-~_~{.~/S'~~~;~·;¡5.i_ó'n_? _lera ne- cesario llegar a la afectación t·o'~:~·:¡-:/:~'i~,Í::,_:A.;\~'ri.tamiento? .:;0 ;~o..:-;,.:io:·::..' '. -::'{,'>:¿;'.>', ·~ 'i. ·.' !.• Realmente no lo so.hemos p_~_r-~_-_ d~'~'i~:; 9._u.~_ si tenemos cer- teza, es de que, en las Leyes Localcs·dCbcn de rcf1ejarsc -- verdaderos mccon~smos de control--Y ·procedencia para nfectar. a los poderes que el soberano oríg1nario ho c1egído. De 158 igual manera, la 1egis1atura local debe desprenderse de una posibie dependencia del Ejecuti.vo del Estado, para poder pr~ ceder de manera imp~rcia1 y objetiva ante_·verda~~~os cas~s - que motiven una verdadera afe_c-c.ación de 1-os·-p·oderes- muni.ci-- pales. Por Últ:.imo~ considerámos neceso.['io se. hagBn 1as~-~~-~fo_~­ mas legales necesarias para que se le d6 a la revocaci6n .el verdadero car~cter que su natura1ez~ impone-, a sab~r •.. ~na ms dida ejercida directamente por el pueblo. -- -, , :·- e .. La representación proporci.ona1 en l.os t{~;~~-c~ip~-~~~-~- ~ .· ' : La fracc .. VIII, úl.timo párrafo ·dei· a·~- 1~~-: C."ónsC:'i-tuci.o- nal establece el principio de elección_.-d~ .-1._a_·-.·~-~~~-~-idad muni- cipal. Dicha fracción a 1a 1ccra determ~na: VIII ••.•••••••• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • ·• • • • • • • • • • • • • • De a.cuerdo con 1a legislación que se expida eO coda una de las entidudcs federativas se introducirá el sistuma de diputados de - minoría en la elección de las lcgislnturos loca1cs y el µrin~ipio de representación proporcionL\1 en los ayuntomicntos de todos los municipios. Antes de realizar nuestras apreciaciones personales. - consideramos hacer refcrcnci.a a algunos antecedentes al texto vigente que comentamos. Al dcc~r del Maestro Jorge ~adrazo. el atttecedentc de 159 la apertura po1itica de los partidos minoritar1os a nivel m~ nicipal se da a partir de 1976,_ cuando se ve-reformada.la Constitución Local de Nuevo León, Carta en donde se estable- ce el sistema de e1ecci6n para 1os 11amados "regidores de PAr tido" 28 Es con la Reforma Política de 1977, cuando a nivel de Constit~ci6n Federal y en materia municipal, el .a. 115 frac. III, se adiciona con un último párrafo. tió en la introducci6n del principio de diputa~~~ de m~n~ri~ en las elecciones para la renovaci6n de. lá.S.·.··L-~g~S1'a·t·uras -LO- cales y en cuanto a la ce el principio de representación propOr~·¡J~·~t:~:\~:·~i.·~~~·~~>,·1·.,~:-- _._ ; ~ ·>· ·:¿··...:. cuando se tratare de municipio~--con º-un·~~~Pcib1·a.~~i-ó'--n-~"'d~~.~3:ciO~·p·oo-- -- ,, ,··>'-e¡:~~:~ habitantes o más. A partir de entonces. han sido •,/._,' va iiS·~·:::.:~ 'i~;;· modalidades . ,, . ' de aplicación del principio de reprcserita~~6~·~~~~orc~o~al en las 31 entidades federativas, m6~imc .cuan~~.·en·;i~B3 -que aho .. '• - ra establece el principio en la fracci~·~.:·quc c;:ome"tamos supr.!._ mió el requisito poblncional pnra la ~:·~~~_i. .. ~S~ión del citado - ... - ,··· principio, amén de considcrársclc en' sti:-ca1idad .de tal. y no como un sistema electoral. A partir de 19~3, tal como 1o prc~is~ .el Maestro Hadr~ zo, fue un&nirue el criterio de que '' •.•• la reprcscntnci6n·pr~ 160 porciona1 se aplicar6 s61o respecto de los cargos co1egi~dos del ayuntamiento,. es decir-. de ·1~s ~r_eg~do-~es":g per·~ ·~a·l· c:oaío sucedió en 1_977. - el. prínc?-p_i..'? .:_S,~~~,~~~.'-~_pÍ~c~.dc:>---- de; 7 ~ di.versas ~~fo.!:_ mas. -_>> ··;c_,_,,,:c·_,. Si -'.'- ¡:· -:.'-":-· ~; ! ' - - - ·.:;·-~~-~~:;-e_->.,:;:~:·.·~-)'~ ~ ,:_·.'_·,:';:,'.· <~'.~-·;:. bien en algunas~ O~~-~:~i.~:~-~~~·;:~~·~/~~~~I~~:-{8·~~---~-~8 '·:~·~y :~·-~_eg~'~m~n - proporcional q~e en tema más generalizado es ei··que e1 Maestro Madrazo denom~oa como de ''regidores de partido" 3Q ta~ como puede ap~ec(~~s~ en el Estado de México. Quintana Roo. Jalisco, Tabasco,. 1as Baja Californias. Tamaulipas, Coahui1a, etc. lEn qué consiste el sistema de regidores de partido? Este sistema consiste en que a1 partido po11tico que - obtenga la mayoría re1ativa de votos le corresponden las po- siciones principales: presidente municipal, s!ndicos y regi- dores los primeros- y jueces menores municipales. Los regi- dores de representación .proporcional se asignan a "los part.!_ dos políticos que no habiendo ganado la elección por mayoría relativa, obtuvieran la mayor cantidad de sufragios entre los partidos políticos minoritarios", para lo cual, deben haber obtenido como míni~o el 1.5 % de Votos. Pero realmente, ¿cómo ha funcionadp en la vida de la - 161 asamb1ea municipa1, 1a tan deseada representatividad plural_ de la ~deo1og!a po1!f~~a d~~ia!s¡ ,' _, Habremos de ejemplificar ·a~g.unos ·c_aS-~~--· qu~_r:.por'~:c·o~o-- cerlos nos atrevemos a plantear, 1os_··de·. lOS- ~-y_~~~.a·m·i~nt~·s· de Ecatepec, Atizapan de Zaragoza, Melchor Ocampó;~~Qa~~lco y Tlalnepantla, en donde la voluntad de 1os regidor~s de los partidos minoritarios se ve absorbida por la voluntad mayor~ taria de los concejales del partido en el poder. Existen variadas causas que han propiciado la anulación de una verdadera pluralidad en el seno del cabildo municipal, repetimos, por conocer los ayuntamientos listados, nos atre- vemos a enunciar algunas causas: 1.- Los regidores que han obtenido 1as posiciones como· representantes de partidos minoritarios, las más de 1as ve-- ces, son personas que carecen de instrucción básica y que p~ co entienden de lo trascendente que su representación popular tiene en el seno de1 cabildo. Creo que en algunas ocasiones, ellos mismos se preguntan que hacen en el Ayuntamiento. 2.- EJ .ausentismo de los regidores minoritarios, a eje.!:. cer el cargo y la comisión que el propio c~bildo les asignó. Es.ta excepcional asistencia a las sesiones l&gicamcnte nos - lleva a pensar, y de hecho -así sucede, que no saben cómo· se 162 ha estado manejando la administración municipal, si acaso s~ ben la orden del día• Si se di_gnan a ·~_ee.r~_a<. e~_ p·_or._qu_~ l.a ti~ nen en la _sala .de·::cab~14o~; es~~:si,-~uando se trata de~a1zar 1a mnno pa-r,a· ··v-o ~:a.1:;>.·p_úe~, ~-1-~-- ~i-~~-¡¡ >;<·i:~ :'" .. ~·_:-:-·----= ·~· - pi os como --~':,'.:_,.,· ~- :,~ /~-_::: :--~-~·-·/::·:i: . ' ;5 --: .. -~--: <.:-~> ' .. -. '~ . <~~-~·.i.":> ': .· - ·-·;;,--'"";· -- - - - , ._,. ___ . -- ·- 3 .. - La f_a l. ta~_:-~ e_- "~- ~--~ -~-~-~ ~-~~~~~f~~~-~:- ~:~'~-~ y:~.f-~J·.~-:~>~~-:~)J::~.-~~~:)p fin c.!. y postulad o~':- ---q ~-.;\_~--il·~~---~~-~-~--P-~~-~t-~-:~:~ --/p~·:r ~-:¡~-:~-~-~-_: p-~~~i_c:·zi-~-i~~-~s ! la carene ia ·~e: ~:-;~i~-~-:~~~:~~-:-~-:pl~-~~S-~ -;-.:<~:~t~~~::-~',~'.i'{~··s.:_:-:q·~·e ."les ,- ·' .-.. , __ ,._. _--... ·-:.- . . .. permitan sosten~r .u~ _·d~-~-ª-:~·e:/~-~-~~o.-_··y··:_t;úild_~--~·o:·:-de_ -s·ú.~· p_ropues-- tas. Es común ver que, en ·Caso-:_de -.'que· su -propu·cstu no hoya - sido acogida con buenos ojos, ~dopt~n actitudes agresivas -- que manifiestan con p1antones fuera.·de 1as instalaciones de las presidencias municipales o aún más grave, a incediarlu~. Claro que no ignoramos que en_ a1gunas entidades feder~ tivas como Baja California Norte. Tnmaulipns, Aguascalientcs. Ooxaca, San Luis Potosí, Coal1uila. llcrmosillo, CiuJad Ju&rcz y Durango, so tia 1nostrado que los partidos minoritarios como el PPS, PRT y m6s cspccificarncnte el PAN, ha mostrado un veL dndero intcr6s por convertirse en el princip3l oposit~r del partido mayo1·itario en las contincdas c1cctorales, y ofrecer a los citJ~iic_~t'~~---:·d~-/1~s Municipios de Tcnango -·d·:~-i~:.-Ai·~--~ ·.,.(_MeiC..bo·;~·.oc;:a·mp~ ·y·-~On'ac.atlan, que si bien son sólo 3-.:~~~4~-~-~~:·i.~~·t·~·s,:- ~o .. deb'C~- de sub_cstimaJ:. se. De lo anterior como podemos observar, " ••• 1a contienda sube de tono en 1os estados- nortcfios (111) en donde 1a disp~ ta por 1os ayuntam~entos adqui~ren mayor beligerancia. Esto es natural si se considera que esos estados son 1os que han mantcni.do mayores indices -.d_e_ e,b_s~~-~cionismo y -~º:8- tasa de -- afiliación favorab1c a1 PAN". 31 .:~ .. ' Creemos necesaria la consoi.ida~·ióri. dcf t'i.SbSjo de 1os partidos minoritarios para ideas en el seno el enriquecer e1 funciones edilicias. Dcsgrociodnmcntc lo antcr~~r~no_se ha _hecho pos~ble, - pues hasta ahora, el bajo indice de candidatos que hc1n pro-- 164 puesto 1os partidos minoritarios para pe1ear 1as posiciones municipa1es, aunque significativo. es mínimo en comparSción con 1as que postu1a y gana e1 partido en el poder esto, como consecuencia 1ógica. se traduce en reducidas a1ternativas p~ 1Íticas por 1as que puedan optar los ciudadanos: hacen falta ensayos de régimen representativo, tentativas de go- bierno libre, y en esta materia y para este fin, lo más asequible, lo más peligroso, lo mejor que se presta a reponerse de los frac~ sos y adquirir experiencia a poco costo, es la injerencia del pu~­ blo en la vida municipal, es el municipio fundado en la practica positiva del libre sufragio. 32 Así, un verdadero gobierno de la comunidad municipal, una verdadera autoridad con consciencia y conocimiento de 1o que es e1 municipio. que sea representativo de ese tan maneia do interés municipa1 y vecina1 vendrá a so1ucionar también - e1 otro aspecto que hemos tratado. 1a afectación de. 1os pod~ res mtinicipa1es. B) Autonomia Administrativa. Concebimos a 1a autonomia administrativa como e1 1ibre manejo y administración de 1os recursos humanos. económicos y territoria1es para 1a provisión de 1os servicios y las o-- bras p6b1~cos necesarios para el desarrol1o de la comunidad municipal. Esta autonomía la encontramos consagrada en el texto 165 vigente de1 a. 115 de 1a C. en 1as fracs. II, III, V y VI y que a 1a 1etra determinan: II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo - con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gob~erno y los regl!!_ mentas, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, dentro de sus respectivas jurisdicciones. Ill. Los municipios, con el concurso de los Estados cuando asi ~ fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a) Agua potable y alcantarillado b) Alumbrado público. e) Limpia d) Mercados y centrales de abasto. e) Panteones. f) Rastro. g) Ca.lle$. parques y jardines. h) Seguridad pública y tránsito. i) Los demás que las Legislaturas Lócales determinen según las condiciones territoriales y socíoeconómicas de los Municipios. así como su capacidad administrativa y financiera. Los Municipios de un mismo Estado. previo acuerdo entre sus ayu.!!_ ta.mientes y con sujeción a la ley. podrán coordinarse y asociarse para 1a más eficaz prestación de los servicios públicos que les C.Q. rrespondan. V. Los Municipios en los términos de las leyes federales y esta- tales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y admi- nistrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; - participar en la creación y administración de sus reservas territ.Q. riales; controlar y vigilar la utilización de suelo en sus juris~ dicciones territoriales; intervenir en la regularización de la te- nencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para con!?._ trucciones y participar en la creación y administración de zonas - de reservas econlógicas. Para tal efecto y de conformidad a los - fines señalados en el párrafo Tercero del Articulo 27 de esta Con!?._ titución expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. VI. CuandO dos o más centros urbanos situados en territorios mu- nicipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a f~r mar una continuidad demográfica. 1a Federación, las entidades fed~ rativas y los Municipios respectivos. en el ámbito de sus compete!!. cias planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el des.2,_ rrollo de dichos centros con apego a 1a ley federal de 1a maceria. 166 A continuaci6n desg1osaremos las anteriores fracciones. a. Personalidad jurídica del- Municip_ü>. - La fracción II. an·tes __ II·I·~:·;de-1:~5-pr-ecepto- en estudio, ma.!!_ tiene la declaración ·de que e-{_·-~-~-~-~~~:¡-~·-~~! c~enta con personal.!. dad jurídica, lo que presenta uno·~e,los _as~ectos mis impor-- tantes para poder entender lo que es.·ia a~t¿nom~a municipal - en la trilogía fundamental que analizamos. Como ya hemos estudiado en ~~ capit~1o anterior, 1a peL sonalidad jurídica con la que cuenta' ,e:i" f:lu~icipío ilnplica el claro reconocimiento de su capacidad'.para ser sujeto, en taA to persona moral, de derechos y ob1igaci0nes dentro de nues-- tro sistema jurídico posit~vo,~tanto_-~n-el-imbito~-de las rel~ ciones de derecho privado. como en 18~ d~1 pÚb1ico. Es importante seña1ar que el correlativo a esta fracción que dota de personalidad jurídica a1 municipio. 1o encontramos en el a. 25 del Código Civil para e1 Distrito Federal. Por otra parte. 1a personalidad jurídica de que.se halla investida la institución. se proyecta al órgano de gobierno y administración pues es éste. el que en tal carácter. podrá -- ejecutar no sólo los actos administrativos que hemos de cons~ derar en éste apartado. sino además. aquellos que tiendan. en ámbito hacendario, a fortalecer las finanzas como « en el - caso de los empréstitos que: “se” refiere. a: “lo po lítico, cuando es el pr pio miento, como Órgano que ejerce: la facultad. de impertun. 2 Po: testad de mando, para expedir: los. bandos de policía. y buen go bierno, reglamentos y circulares: y: otras. disposiciones. de ob- servancia general que han de regir ¿en el ámbito propio: de com petencia municipal, y cuyas bases de expedición “La, dicta la - Legislatura Local. : : Es importante señalar que los bandos de policia, los. re glamentos y demás disposiciones no implican, desde el punto - de vista formal, el que el ayuntamiento los dicte como conse- cuencia de una facultad legislativa aún cuando tienen tales - “efectos, pues rigen en tanto ordenamientos de carácter gene-- ral, impersonal y heterónomos sobre un ámbito de competencia particular, consideramos que tienen tales caracteres en virtud de su naturaleza de reglamentos autónomos, y cuyo fundamento lo encontramos en el artículo 21 de la propia Carta Fundamen- tal. Ha de quedar claro que el Municipio no cuenta con un -- 167 e1 &~bito cendario. a forta1ecer 1a~ finanza~ -como 1· so e o. l s pr stitos::..::-. o-bi.e1i' e-n -10 .QU_~-- se· r fi"ere a-··10:· P.2.. ndo á el. r_opio ··ii'y·~~-~:~·ai·i-~n~c;- -·e1-> que :.,c'alifica las elecciones de1 nuevo Precisamente reforzando lo ianie~ _-. ,. - - ,' misma fracción determina l.a ·f_ac~_i_tad·_·_ co_n q\i~ cu.ént4 .··.e"1 ayunt~ iento• o ó ano e j iée :ia fa l.t_ad _de: 1.mper'i.um o po-- t d e ando, ara pedir· s bando~ _de p~iici~ ; bue~ &2 i rno, entos i lares T tras d~sposic~o~es e b- ancia neral e an e regir . l &mbito r pio e co~ tencia unicipal. yas ses e expedici6n -~a--d~~~a la egislatura ocal. s portante fia1ar e s bando~ e pol~cia, 1os--r~ entos ás dispos~ciones o plican. sde 1 nto e ista r al, l e l nta iento 1Qs icte COQO anse- encia e a ultad 1 gislativa n ndo en l s - ctos, .ues n t nto a ientos e rácter ne - l, personal t os bre n bito e petencia arti u1ar, si r os qu~ en l s caracte~es irt d e t raleza e entos t os, y yo ento ontramos en 1 t lo 1 e r pia arta damen- 1. a e edar l ro e l unicipio o enta n n 168 organo legislativo -dada 1a natura1eza de nuestro sistema fe- deral y su división de poderes - a.a. 40, 41 y 49-, por lo -- que se ve precisado a dictar reglas generales de regulaci6n - del buen gobierno de la comunidad asi. e1 a.· 21 de la C.: " •• ••• reserva a los municipios la expedición de los regla~cntos autó- nomos en materia de policia y buen gobierno, pero no impide que -- otros aa. de la ley fundamental autorice a leyes y reglamentos a regular esos dos aspectos administracivos. Inclusive, el municipio puede expedir en esas áreas reglamentos subordinados a la ley es-~~ tatal, como se precisa en la fracc. II del a. 115 constitucional.-~ b. Servicios Públicos Municipales. La frac. III, lista taxativa, que no limitativamente, - los servicios públicos que quedan a cargo de 1os Municipios; decimos que no son limitativos pucst~ que, las Legislaturas - Locales, considerando indices territoriales,_soc~oe~on6micos, de capacidad administrativa y _finan~icra -pueden ~m~liar e1 nA mero de servicios que de los que ~ntende~& e1 Municip~o. En ~1 particular se hace necesario seña1ar que la forma adecuada, uniforme y regular en ·que los ayuntamientos de los municipios presten los servicios, depende en gran parte el -- progreso de las ciudades. Pero podriamos preguntarnos lqué entCndcmos por serví-- cios y obras públicas? Atendiendo a las consideraciones del - administrativista Gabino Fraga y a las propias, son activida- 169 des para satisfacer co~cretamente una ne~es~dad colectiva, - de carácter económiC.o, 'socia1, recreat:ivo y e U l. tu ra-1 ,- media!!,_ te prestaciones qu~<.po_r~~-v'ir_tud; .. d~·:'_U.na: r_eg'U:laci!»r( .eSpecia:l del poder y que concretamente a1 ·deC·:{~_--de'-'-~."1c'i.des Greca·, su- preStación queda a cargo del EStacf~:;(c;'-:-··d-:º-:·ia ;.~~¿:~iVidad ·privada y·· por ta!!. to, puede ser realizada dir.,e~-~~men:~~- .;or la administracióri - p~blica, o indirectamente ~~r l~s particulares mediante coc~ sión, arredamiento o una ~i~~~e reglamentaci~n 1egal en que se determinen las cOndici_onés·· eco~Ó~micas y técnicas en que - deben. prestarse; a fi~ d~ asegurar su menor costo, efectivi- 34 dad, continuidad y eficacia. Estamos en 1986 y podemos dccír que la asunción por -- parte de los ayuntBmicntos de 1os municipios de 1a prest~ción de los servicios que la Constitución Federal, las CLs. y las LOMs., determinan -las 31 entidades federati.vas han les-.i:-sla- do en esta materia- han constituido todo un ret~; y esto es así, porque sabida es la heterogeneidad que. nuestr;O.S :.7?3~.~--:~m.!!. nicipios guardan en cua~to a capacidad económica->;Y.:_·:·~oCiOcu1- . :·:; .. ·: .. / ~·' ' .. : tural, situocioncs que hon concurrido y propici~~ri~~~-~que -- ' ..,.·t.":".·. los ay un tamicn tos recurran necesariamente a···pe(i-i.r:_:ei. auxilio de los gobiernos estatales. No soslayamos el hecho de que existen municipios como 170 1os de Guada1ajara. Nuevo Le6n, Chihuahua, 1os conu~banos de1 Estado de México y a1gunos más_ front~rizo_s, =q,ue _cu·~~tan con 1os recursos humanos y financie_~-º~ sufLcient:es ·_-.p-ár~ ."Jl-~cer: -- -· _, . ,- - :-;-:.--:.;é 7"::~..:- .- • ,"'_:·. - . - más de un 80% de los municipios, esta boriomia cas~:·es .nula. No existe la infraestructura, el 3S.'C.: ·, : ·. equ~pa~i~nto- ~ni·--,~~·~p~~so-- en otros, es m~-t~-~1-aimen-te.: 'iáipOSib-1·e-, Pe.!!. '..- ··-.::,·' :'.·.: nal en unos casos~ y sar en la prestación de servicios p6blic~s 'e~~~- e1~~1u~b~a~o. ·- . -~ .. \ >',' - do, cuando en su realidad y si acaso, ·ro que adttd .. Distran los ayuntamientos son 1os trabajos comunitarios. Realmente a tres años de vida de1 nuevo texto del a. - 115. vemos que no se ha realizado 1a optimista y deseada ad- ministraci6n por parte de 1os ayuntamientos __ en esta mater~a. que bien puede ser imputab1e a las causas antes señaladas o bien. a un paterna1ismo mal entendido de 1os gobiernos esta- ta1es. Consideramos lógic.o que las reformas aún no se apli--- quen como fuera de desearse. el cambio es paulatino. En es- te sentido somos optimistas. sabemos que existen los instru- mentas jurídicos y las vías de acceso que con buen conocimie~ to por parte de los ayuntamientos. pueden 1legar a so1ucionar sus problemas de carencias econ6micas que, necesariamente. - 171 habrán de proyectarse en 1a so1ución_~~ 1os prob1emas socia- 1es de desarro11o~ olvidar que en rea1ización de ob.iás. ·púb1icas e1 P1an Nacion~-i~-~·~~:~-~,~--e:~,i·f-;.~-ll.o f.·.': ; ;;o (PND), los Planes estatales y los municipal.es. en ~~~-c-~s~_• .. -- cont:.ienen declaraciones. alusivas a1 fortal.e~_i:Mie_rit'~--~-.-mú.rii:hi·-­ pal y que al. caso. juega un papel importan ce _d.en,~-~-o·<-~--~·~<:~:·~-s­ tema Nacional de Planeación 36 congruen·~ .. e con: 1=:~-~'.--:~~-:~:-'~A);·- .. nc;ei~-=~iiso' p!"i-é:cul.S:r :: ::r:0 :: :::::::1::1 u:::::··d:ti~~~t~t1:t:i~i:!-%S~f;_if}:i~:: . Tehuan te pee ( PACDU). 38 ": .. ·::::""'¿ __ ~:_~-_::_}_·_:_:~~--~:;-~":';, ~"":~:-,,;:, •- .,:_;;~';:"'Y ·-· - ';;_;,.,,_::~•-..'.:: ~~;"~ ---'"~º;-=---"- ·~-;--',"-. ," , , ·. ' : ~ ·.· '-;. ;-, - per:fectamen- ' ... ._ .. te acorde con 1a disposic~ón co~stiiuci~na1 de1 a. 117 frac. VII de nuestra c •• y que constit~y~ ~n~ de 1as solu~iones -- más viab1es para las carencias municipales. desgraciadamente. los más de los ayuntamientos de la República no tienen cono- cimiento de ellos. Como podemos colegir de los anteriores. la prestación de los servicios públicos y la realización de las obras. re- ~uiere de una seria actividad de planeación en donde han de preveerse situaciones como las siguientes: 1.- La cuantificación del costo de la prestación de -- los servicios públicos y 18 realización de las obras de inf~a estructura y equipamiento; a efecto de que sea recuperable - la inversión mediante la determinación de ¡as tarifas -cobro de derechos- que sea procedente. 2.- Atender no solo las necesidades de las zonas u~ba- 173 nas sino además. rea1izar una actividad selectiva en 1as lo- calidades pequefias que permLtan ~u desarro11o Y- con~o1idaci6n. - -- • - •'µ 3. - E~-a.:i:-~~~---~~~~:-~c.O~~~,~-~iii-~--::~~·::~~º~·ifí.Ca~:;··,,1~~::·p~·a·rre·s; ·y_: p~o-- s ramas ex;Ls t-~n-~e~~ :,p_a·r_a·:: .p~_d.er ~ ~-ª P_tar,::'.:ne~_~s-~.:d.ádeS~~~t~~-·i~;~~U-~ida- d es que ~-~ ;~~i-~~:~:t-~:~~~~i~~:;;'.:;,~~-~:~~ )~J<é~'e~~-~~i~~-- ~-.s;~·:~-~ ~-C-{ó·_~:-~:Y,:) ó_b~~·á:s·. P úblicas~- .:;;::.:i::~·:-.:• ······" :•• .• ~.·-··<'_'.; )~\~:/ ·.;co~--';ú··•--· .•::>-...... ,:.;····- .,.- .; ·' ,,.,-.;-.---- D~sg~~c~~da~~~t~ 1o ~~~e~~~r. ~ri .se,-~~- ~e~liz~d~ a~n cuando en la total~dad de las 31 entidad~s ·federativas. exi~ ten los Planes Estata1es de Desarro11o y nO en todos los mu- nicipales. los Comités de Planeación para el Desarro1lo. 1a prestación de los servicios públicos y la rea1ización de o-- bras. aún no deja de ser deficiente ~ncluso. como ya hemos - advertido. existe renuencia por parte de los gobiernos de -- los estados para transferir las facultades que en esta mate- ria corresponden a los municipios. como es el caso del Esta- do de México en donde e1 servicio de tránsito aún lo admini~ tra el gobierno del Estado aún cuando su CL. y su LO~ deter- minan a este servicio d~ competencia municipal ¿A qué se de- be? No lo sabemos. pero esta situación ya está gestando ma-- !estar en las autoridades municipales de los municipi9s conuL bados al Distrito Federal y. que no esta demás decirlo. son de los más importantes. c. Los Convenios Intermunicipales. 174 La propia frac. III. prevé la celebración de este tipo de convenios, previniendo que los ayuntamientos ~abrán de s~ jetarse a las bases que determin~ la 1ey local que -~~ ~a~o - es la LOM, teniendo como eeleolog~a estos contr~t~s. ~ª-pre~ taci6n de los ser~i.~~os _p6~l~~os~ Hasta ahora des¿~nocemos·-¿ori~~~Ío a1gun~ qu~ s~· haya - celebrado entre var~os:.m~ri~c~p~os, lo que consideramos lamen table, pues-~~. ~re~~si~~~~~~~r~:-~e la. Constituci6n y la le-- gislación local es.ta v~g~-n~~ _y ~n ·_c".lso -_d_e 1legarse a real.i.-- zar, da a la vida de. i.Cu:i--::.mUni~:L-p'io.·S '._:l-ii.'mitádas pOsibil.idades de desarrol.lo y so.bre··-_ _:·to~c;-'.~:~·;e_qui:1i·b~~-'~-la-·1a: tan aludida fa.l- -. ·. . . ---~ ·.'· ta de capacidad eco·n.6mi.C~··; ·c-soc·i.ai·: .. Ó.:)t.é·~nica de la mayoría de '·{.-{-;º.,,·: municipiOs.·. nuestros Por otra parte, la·c~1ebraci.Ón'·.de asociaciones o coor- dinaci6n entre municipios para 1a 'prestaci6n de 1os servicios públicos y la realización de obras. marca el primer paso deA tro de lo legislación nacional. para el desarrol1o de un ''regionalismo desde abafo''~ 9 que es el regionalismo que encu~n tra sus raíces en el régimen municipa1 y que se da en rela-- ción con economías de escala en la prestación de los Scrvi-- cios públicos municipales y con los problemas particulares - de las conurbaciones y áreas metropolitanas. d.· Desarrollo Urbano Municipal. 175 Las fracs. V y VI de1 precepto en estudio, regulan es- pecíficamente 1o relativo a1 desarro11o urgbano' Y la eco1ogia municipa~.• _ ª-~~~·- --~--~~-·-1:c:i~·:.~~-~,~-l.a~íen_tos del._-__ tr.a_ta~_i.~n t~ de'-~l.os ' .. ~ ~ -;. - '. - . ' - --:::' . -:- .. -· . ., ' . - : - . ·: centros ·conurb8ii0s·;--:: '. DichBS fracciones •-·-.se éncúen··e·r&n -.-intim~ mente re¡~¡-;~o·:-~·d-~~-;,-~-On.- ~--¡:~s -a~. _.ii·_ · párr-~~-o.-=- de Poblac:ión Como expusimos en.· ·ia::.p_~rt:.e .. doctrina· de este •- 0 t····--'-·'c .. ·-.;'.:· territorio es uno de. 1os:~eie·meótos esencial.es del. muni.Cipio · .. _,·.,· nación constitucional. d_e qu·e· e1 municipio -ayuntamient·o· __ ,_. sea el que asuma 1as faculta~es:··que· 1e permitan pl.anear s~.-:··c:f.~sa- - " ·-". rrol1o urbano. J.a zon:ifi-cación de su suelo y 1a·--con.ser·~-a.~C-{"ó_rl __ ,--.. :. de sus recuI""sos ecológicos nos parece consecuencia 16gic-.8 de 1a actividad administrativa que el municipio debe realiZar - como una de 1.as proyecciones de su autonomía. Ciertamente son plausibles las disposiciones normativas a nivel federal y local desgraciadamente. los problemas de - un desordenado crecimiento urbano. hoy en dia. se ha agudiz~ do, máxime cuando la demanda de vivienda se acrecenta en una población con escasos recursos económicos lo que propicia los ya conocidos asentamientos humanos irregulares, que vienen - a agravar el problema de ocupación de las reservas territo-- 176 ria1es, 1a propiedad ejida1. ·1a_ i~regu1a~idad ~n 1a tenencia de 1a tierra y en fin. ·a todo 1o .. que a1 terr~tor~o munic~pa1 -- - -. - - -- :~" -- se refiere~ '"·-· . '• . i.. . :~;·\(:" . ·' ""'"o' .• :~5-'.. ~~ . -. En mate ria dé_~;~:~~,·~1~;:i~-~~~·:rl;:~; ~.d·~:~_;; ¡·~¡·:~~-~~-~-~-i-~~~;_d.-~ --~i¡~'~iit:l.d8:d'e;"9hfederá t:i:;,.,:5 i 'B'ili~e'i ~fede.::: ral, 1os organi-sa!Os 4·~-~,>~'~:;-·¡::~,:--~~~-:-~ ~-~ .'.::ri~a~~a·-~ ia- ¡;ro~l.emá- tica pero ¿ y despuéa·(~'-~.ú~en··~·:::seriS-·-que_ a1 ti~mpo Q.ue- se· r_e&.!!.. < • • 1ariza la tenencia .. de ;·1~ /:.tierra -,··-ios planes y programas con 1os que cuenta el mun~¿ip~o en materia de desarrollo urban~, fuesen lo suficientemente flexibles para poder realizar las obras de infraestructura y equipamiento necesarias para la - prestación de los servicios públicos a la nueva o nuevas co- munidades, lamentablemente no -ucede así. Habrán de pasar - varios años, varias administraciones municipales para que se contemple en los nuevos planes y programas, la cuantifica-- ción, evaluación y programación de los recursos necesarios - p~ra los trabajos a realizar, en tan.to, los problemas de 1os ayuntamientos se ven acrecentados y mermados en su capacidad de respuesta administrativa a 1as comunidades ya existentes. De lo anterior que hemos expuest~ a guisa de ejemplo, fácil es colegí r la importancia de 1-a-- ~c;-ti-Vid~d de planea--- ción que, además, esté acorde con una buena reglamentación - jurídica en el desarrollo de los municipios, desarrollo y 177 p1aneación van de 1a mano. pues ésta últi=a, significa un pr,2_ blema que en su ·momento afecten a-1a ¿omun~da~ municipa1. píos _,._-__ '= ,- -~:-----_-:--~--:<;~-'·:--._._ ~:-;·----:·;·-,.,~~ Cr-eemos necesario que ·1os S.yuntamienCOS' d 0 e.c.~10's~- .. mun_iCi- c re en· nuevo_s instrumentos;· _de :~~~1it-_:i:~,i:~-~:'~:~~~~ .. ;:~;i·~--~ ~;-·s·~·an propios " ••• sustituir a ·10-s g-r~~n--·d-es ·moU~-s-~~;:ti:~-~~-~'.f·~·d-~~~:{·~=~:_;- que toman criterios macroeconbmi.cos que r;.'bf~5füit~~;,~{~~i~}f1-o y crear verdaderas estrategias muni~_ipa1es •: ~~-~-~z::.m~-~.Í:c~pa1es o reg~ona1es de desarrollo uib~~o". 4 ~ ., E1 desarro11o urbano ta~b{-én, ~at:er.i.8-~~q'U'e;-- se i: con tem- ·e-·· es pla en el. Sistema Nacional. de -~1~-n~it.~Ci'6_~}:,>f~~·'~-;·n>-.:-;t::_ ·és·c-atal.. por lo que consideramos inn.e-~~,~~-~-~~:_,~·-'h~~.~-,-~:.~.i~:V:a··-~1~s1:-6n a 1o ya tratado, sólo inc1uirem0s ~-,i~-~~~;~·~::á·i·~~.~~·~:t·:i~as ·de apoyo que las institucio-nes públ.:LcaS 0 --otorgaU-~a---1os --m~nicipios en el partiCular .. La Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecología. presta a los M~nicipios los servicios de asesoria_y asistencia téc- nica a través de sus Direcciones. General de Desarrollo Urb~ no; de Suelo, Reservas Territoriales y Mejoramiento Urbano; de Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado; de Obras, si-~ tíos y Monumentos de Patrimonio Cultural; de Equipamiento U~ bano y Edificios; de Administración de1 Patrimonio Inmobi1iA río Federal y la de Control de Zona Federal, al tiempo que - 176 en materia- de vivienda otorga asistencia .Y apoyo a travis de su Subsecre~a~ia de ~ivienda. En .:-J S: ;.poyos· f¡nancie~o~::..:,; Í~~ qué· ~~;.éd:~~ recu-- rri r 1os aYuntamientos. existen i.ns~·tcU:C-iC)ri~e_~_~;~-t;~ti~c;:_-;-:~·~a:~~~- N~ cional de Crédito Rural (BANRURAL); el Fo ... ~o: d~ oke"ración y . ' . . ... , ... Descuento Bancario a 1a Vivienda (FOVI); .e1-.,~~n·d~-:~_·;_d_e'--~·.Ga·~·an-- cia y Apoyo a la Vivienda de Interés Social (F~G~)~: et:~ir.aa ciamicnto que otorga 1a Banca Nacional y las empr~~~s ~~r~i­ culares, estos últimos habrán de observar las :le)·~·s·:qUe ri-- ·-·-:·"- .. ·-. . gen el sistema bancario mexican~; el Fondo para·~a~~iacÍones Populares (FONAPO). • _o.__oo;__,_.~.:_ __ ,_ Con el financiamiento y la asi.stencia técnica ·-~-~eCUBda, podrán los ayuntamientos amp1iar su base produ~tiya y retener el excedente generado para reasignarlo a1 uso .so"ci-al. que sea necesario, posibi1itando la movilizacibn de sus"·recursos hu.E:!.a nos, técnicos. económicos y territoriales a 'la~ ·pri~ridades del desarrollo de la comunidad municipal y-~~~~r~-iealidad su autonomía administrativ~. Por ~ltimo. se hace ncccsar~o q~e ª~los planes ~unici­ pales se le dé la debida publicidad, para ~ue se propicie la plena participación de los sectores interesados, a sabec: el público, el social y el privado. tal como lo marca el artic~ 179 lo 25 de nuestra constitución. La pub1icidad es un cana1· de participaci6n pero no basta, se requiere _de el apoyo de _1os medios de comunicación social, que-· 'P~-o~-EÚ~~~ de- ·la inforiiú3.ci6n necesaria a la comunidad muni~ip~l,,re~·pecto de '1o que eS1::án haciendo sus autoridades y_ s~b-~_e:..~;·~:~_C!-~~·,_~·:·,: -~-~-~,~-:--~~-, ~~nia:~~i~-~-:-~-~!li.­ bilidad de seguir el desarroi.1'0\d'e:.r8-S f·as-es- o_ 10:s_ ~-~~_i_~~~-~-~--- 1os definidos del proceso de p1a~~ación. Hasta ahora, se ha generalizado 1a apatia de la ciuda- danía, el municipio debe enfrentarse a este problema y dese- char el "simbolismo de intervenci6n limitada'141 que abarca en el proceso de planeación sólo las fases de información y cos su1ta, y dar paso a 1a asociación, de1egación de poder y COA tro1 de 1os ciudadanos en esta· delicada de proyecta~ la vida de una comunidad. d'. LoS Convenios en materia de administración de1 Desarro11o Urbano: Intcrmunicipales y Municipio-Estado. La fracción VI del precepto constituciona1 en estudio, posibilita la celebracibn de los convenios intermunicipales en materia de administración de1 desarro11o urbano. Hasta 1a fecha las 31 entidades del pais han legislado a nivel de su CL y LOMs esta materia, pero a6n no se ha celebrado ning6n - convenio intermunicipal. 180 Re1amente es lamentable que n~_·s~ con~ide~en est~s coa venias entre municipios y -se--: sos1ayerl~-~~S'rr.Q_ Precisamente la frac. X del a. 115 constitucional est~ blece lo que,en el aparc8do anterior tratamos, la coordina-- ción entre el Estado y sus municipios a trav~s- de convenios. El texto constitucional determina a la letra: X. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán - convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus fun- ciones, la ejecución y operación de las obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social 1o ~ haga necesario. Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prcstnción de los servicios o la atcnci6n de las func1ones a lns que se refiere el párrafo anterior. Como podemos observar, esta fracción queda estrcchamen- te vinculada con 1os ordenamientos jurídicos que ya hemos s~ ñalado, a saber: Ley Federal de Plancación, Leyes Estatales de Plancación, los Planes Municipales, Convenio Un1co de De- sarro1lo (CUD; en su capitulo V), que nos hablan de que, en materia de convenios a celebrar entre la Federación y los G~ 182 biernos de 1as Entidades Federativas, se realizarán por 1a - 11amada vertiente de coordinación, dando además 1a interven- ción a los municipios que les correspond~ dentro del proceso integral de planeación. Si ésto lo aplicamos a los convenios a celebrarse entre los Estados y. sus respectivos municipios, para que éstos asuman la prestación.de los servicios públi-- cos y demás funciones que cOnSideren los gobiernos locales, logicamente tienen que ser convenios de coordinación. Hemos subrayado la palabra coordinación, porque es pre~ cupación constante en nosotros el que instrumentos jurídicos que en esencia van encaminados a fortalecer a la institución municipal, se conviertan en instrumentos de injerencia de los gobiernos estatales para "coordinar" acciones municipales que imp1ican en esencia menoscabo de la autonomía del munic~ pio 7 lo que contrariaría el espíritu del Constituyente Per-- manen te. Por Último 7 creemos que la verdadera teleología de los convenios de coordinación. radica en e1 esfuerzo que hagan - los gobiernos locales para transferir a los ayuntamientos -- responsabilidades y recursos que les permitan cumplir. efi-- caz y oportunamente, les facu1tades que el a. 115 consagra. Hasta ahora, los convenios de coordinación se han cel~ brado a la inversa, es decir, son los ayuntamientos de los - 183 municipios 1os que convienen con los estados el coordinar m~ terias de competencia municipal, tal como sucede en los Con- venios de. Coórd-inación Jurisdicciona1 en .--m-~te-ri,S. -F-iScal y -- Administrativa del Estado de _Jalisco (PO. - de 1512.84, 140884); - .. . -· . Convenios :.de'· Col.S:boración Admi0i.S~~·~·ii~8 · 'de·f. Esta.do·. de Méxi- co (GG. _de_ 050585) ;_y los __ de Cliilluahua (PO'. de 2.40485), los de Baja Caiifornai ~orte (PO. d~ 2.00186); .:~. :.·;. ·o • ._,:·:· • ..:- La au~~?~~~a_:-·:h~_:c~_~_(:r~f~-i.~_,:_~~-~--~-~-~s_id·_~_~am~·s como la libre recpción. d~~-~o·~·:¡;-~:(~~:~··d ¿;:~·- a~·m¡.n¡~~~~-~-~~-~~>-·sí"n .... ~'~bord in ación por parte de los- --Mun:icip'.:i.os ·de l.os É'ec'ursOs económicos nec.e.á.a rios para la satisfacción de las necesidades colectivas. E1 texto vigente de1 articulo en estudio consagra tal autonomía en su fracc. IV. que a 1a letra determina: IV .. Los Municipios administrán l.i.brcmente su hacienda" la cual se formará de los rendimientos de los bienes que 1cs pertenezcan, -- así como las contribuciones y otros ingresos que 1as legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones" incluyendo tasas adicionales" que establezcan los Estados sobre la propiead inraobiliaria. de su fraccionamiento. división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrún celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con - la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales. que serán cubiertas por la Fe deración a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazOs que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. 184 e) Los ingresos de!ivados de 1a prestación de servicios públicos a su cargo .. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer les contribuciones a que se refieren los incisos a) y e) ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes lo- cales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las men~ cionadas contribuciones. en favor de personas físicas o morales. ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la federación. de los Estados o de los Municipios esta- rán exentos de dichas contribuciones. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presu-- .puestos de egresos serán aprobados por los ayutamicntos con base en· sus ingresos disponibles. Como podemos leer en el texto del articulo, las cuesti~ nes hacendarias siguen constituyendo la fuente primordie1 PA ra el funcionamiento del Municipio, por 10 que es de justi-- cia ~econocer, que las reformas muniFiP~1es a~virtie~on una realidad insoslayable: la autopomía munici~al ·es u~~· c~e~~i6n, primordialmente en nuestros días, de re~-~on~~-~-~~idades. reCU!:,. ros e~on6micos y buena administraci6n. A _tales -fi~es, 1a -- elasticidad de los ingresos es vital y gu_ar_da 'estricta P.ro-- P?rcionalidad con los egresos. Precidamente señala el último p_árrofo de 1a frac. IV - de1 precepto en estudio, que serán. 1~~~L~gis~a~uras Loc~1es " ,·':·.- las que han de aprobar las 1eyes de ingr~~o~ de. los Municipios y la revisi6n de las cuentas p~blicas~ Consideramos que esta disposición, en nada afecta la a~ tonomla municipal, en todo caso. corresponde precisamente a - 185 la Legislatura LOcal el determiar esos ingresos como sufici~n temente proporcional~s Y._~ohere~tes a los presupuesto~- ~e -- egresos que municipios. ahora ~ú:tl:i_,~-~,,~~--b~-dos por -"los -.ay_u_nt~-~"~-.!~t.o~:~,-~-~-º~1-os En est~ :S~\·í·:C:'íd.ó, podemos d,ecir. qü.e_ s·~:~.,-"éDC_:U~n~ra ·, - - ~ ,.. . . ' . justificada la f~cu1-~-~·d_' A-.~- ia ·Le~:Lsl~tur:á ioc"~·i. p·uést:.o·:_·q_ué - .: ' : '::-,. ~-·~;;. la frac. IV del. a·-.. _ .31_ de-·--.l.a c ... establece -~ue·-::-t\:>.~~S::'?~ .. º~-~-r~bú­ ción debe estar establecida _por l.e·y, Y. ,~oal~·-:~~:,,-.:.-~-~~b:~·;(~)"-:.-'~--1_:··--M~ nicipio carece de facu1~ades 1egi."slat'ivas ··:_~or_.:;i~-~-~-.1' -,, ':;,..-;,_-·; . --· _ _, ·- _;; ,,,_" '.".';:: ~~i-~' :~~~ -~ apreciar de 1a ?-~~~~·i~·;~h \1a f~:cción - -' - ingresos que integ~an 1a hacien~a p¿~iica···~~nicipa~.! Es necesario aclarar que 1os ingresos que en ésta fra~ c1Ón se estab1ecen. se clasifican en ordinarios y extraordin~ ríos. 186 Son ordinarios. los impuestos, derechos, productos, p~r ticipacio~es y aprovechamientos, al igual que~la~::aportacio­ nes o contribuciori~~ p~r Los implles~()ª~'.,,~º~ ;-~~ .. s ta~i.on~.~.~~,.;~)~~'.t;;fi;I~~\~.~~, .. ~.,i>,;ecie que pagan .-,en_',._f o_rma·~.ob1-i.gatoria ·;. c.·odas"'""aq ue,1-ra-s;:'p:er:·sonas~~fisi- cas y morai.·e;; .~ségún ci.~~if~~~~~J:~~~~~,~~¡;i fin de proveer·- ·ar· gast_o públ.ico. -.',_'~-;·_:-:/" <>·".~~~:,·, _··;:_,~<~-·­ , . -~~r-,. .· ··>:'.~;: ::;·_ Los -·~er·echos. son contraprestab¡~!~~-{'~~~~ ,·z~;itié el arnn . ...•. ,./ ;., ,.<. Los ~reductos, son los ingres~~- ~~ov~~Íentes de la ena- jenaci6n, renta o exp1otaci6n de l.os bieri~s que integran el - patrimonio_municipal. Las participac~ones, son ingresos que recibe el Munici- pie por concepto de participación en 1a recaudación fiscal de los gobiernos fcdcra1 y estatal. con base en lo que dccermi-- nen las leyes, convenioS y disposiciones establecidas para tal efecto. Los aprovechamientos son 1os ingresos que obtiene el MJ!. nicipio por funciones de carác.tC:-r 'phbli.-cO y por la prcst.nción de servicios pc~vados que no corresponden a sus funciones de derecho público. 187 Las aportaciones p~r _mejora -tambien 11amadas contrib~ ciones por mejora-, son.-aq~~11os ingresos que obtiene e1 mu- nicipio. establecidas .en 1ey- a cargo de las personas físicas y mora1es que se beneficien de manera directa por obras pú-- b1icas. Por su parte. 1os ingresos extraordinarios aquellos que n~ percibe el Municipio de manera continua y permanente. Se consideran entre éstos. los préstamos que pueden realizar los gobiernos federal y estatal y que no son fijos, ni se s~ jetan a rubros específicos de la hacienda municipal. y que - son otorgados por aquellos a los Mun1cipios bajo circunstan- cías especiales, bien para impulsar proyectos de inversión - municipal, bien para hacer fre~te a situaciones de emergencia. En nuestra personal apreciación. consideramos que an~e estos nuevos rubros de ingresos de la hacienda muni¿ipal. P2 driamos hablar en el ámbito local, de una 1egislnci6n h~ccnda .!:iJ!...... aplicable al municipio y que se integrarla a saber: a) Constittución Federal.- En lo que se refiere a los 1ineamientos generales establecidos en la fracción IV. b) Constituciones Locales.- que establecen los linca-- mientos de integraci6n de las haciendas de los Municipios (con plena observancia de la Constitución Federal). c) Ley de Hacienda Municipal.- En donde se establecen 188 1os mecanismos de cobro de impuestos y dere~hos a la propie- dad raíz; derecho_~ p~r ~~_prestación de. -los .servicios: ,úbl.icos municipales; prOdu-c\·o-_i.·.· 9ue- ·~~er-i,~~en: ·de· Sti' ha·b·e-r: ··p·~:-~-~-~~~~~~-1. ":...-.:/ :'.:- ,... ~. etc. f··., ~ :~• F:'?'· ·:·.O:¡ d) c·~,d~~-gi~--!: -~f~:~~~~~~~~;~-~i: ·:~~~~.!;5:~:,i-~:~:/~:~§~~-:~ '-,-~-~ .. ~-~~·~d~-~·a-~l~-~- como la parte ~-':15-~·!i!l:~i::'l,a~i~:d_~·;.;:~~-8\·- i'~~:;::t~~-:}~ff~~C~:i-~;~~-~ .~-H~~:~¡~-¡~·;:1··.-~ -:es_ta--es , ·,·~ ; -~ '/ 1a parte adj '~--~ ·1_~-~;~~-~-~-:.~'~;~~~~~-~~~~~~~;~;~~:~.~~-;::_.:r: . ._~-:: '",..:. e) Leyes de,iris~~~Q'~;M~~hél~ .. i~s:Ccn~~adas'p~i¡'.;.:;s· _de -arbitrios). :'.;•'.'..'.:.. .. ·· ·_;: " :.~,'¿,'._''. '.' ~ci:"'.': ·-:~;"' ,· - • •. • ·-' • -· -. • bl czca f ~ª: 1 b::::~t:º:~::~;~~~~~~t~r~;~S1.f{é~~;~;~in~:~~~.~~6~s;:-:= ' . - '' -. ·~ . par ti e i pac iones f ed er-al.C:;s:,_:_q ~e:'.<·~o:~·z:.~~-j~·~n~·~·n-/~:: 1o·s·- _M:UO icipios. -, :; .... ~: g) Los reg1amentos de_ ·-.P?°~·:',ic'.i~-}:~.·:_-·-~~~\..;·,·~~·'<;,..~,iernO (llnmados taillbicn. Bandos de -Po1ic1fi~.:...-y--:·-·B-~-en-;--do'l:i1~r~·o-):o.~-'----- Hemos de hacer l.a aclaración de que hablamos de esta legislación hacendaría municipal.. con el ánimo de apuntar su concresión y sistematiznci6n a raíz de las reformas de 1983. y no por considerar que.antes no existía. Como podemos ob~ervar. ahora existen disposicio~es que regulan la materia háccndaria. pero no es suficiente. existen para lograr una verd~dcra autonomía del mun~cipio en esta ma- teria, otros mecanismos. de los que nos ocuparemos a continu~ ción .. 189 b. Ingresos por el cambio de valor de 1a propiedad inmobili.!!. ria. . . .. En ~atería -de ~º-ª _J_~-gr_~~~p_s_· __ q~e-~.--~~t-~_~l~c:e._e1~~-nci~·o· ___ a·)--' de la fracción IV, se PX::~,;.~ .~;-~:r(~~:~t ·\·:.-~-~~~-~-~º --pArrafO, 1a·-" f8cu1t.8d de los Municipi,;s para -c-eleb;ra-li,:!_~~~--O''aveni~-S con el Estado en '._ - - - - mate ria de administraCi.60--·_-de ,-;·i¡-~·;.-~O~tZ._ib~ciones que se seña- lan. Ciertamente, a raíZ·, :d~ ia .. -reforma de 1983, se han ven.!_ do celebrando estos con~e.n_ios __ que en cada una de las Entida- des Federativas reciben' ~a:,r_i8·d-os nombres, sin ánimo de ser - exhaustivos, citaremos----~6i~--.--·a1·gunos: En el. Estado de México, :; _: se llaman "Convenios de-~colabora¿i6n administrativa en mate- ria fisca1 municipal"; en: Ja1:i.::i'co, "Convenios de coordinación jurisdiccional en mater_:ta ~~f_:1sca1 _ _s_ administración __ a nivel H!!. nicipa1", y otros. Todos estos convenios, tienen por objeto, en este.sen- tido, administrar -entendido como mero acto de recaudar, co- brar, ejecutar 1os créditos fiscales- como su nombre 1o ind~ ca, contribuciones que pertenecen al Municipio -son de su c.Q_m petencia- en materia inmobiliaria, o bien por el cambio de - valores de los inmucb1cs. Obviamente, la celebración de estos convenios obedecen 190 a 1a situación de que 1os Municipios -situación que era pre- visible- pacitado que han de engros~r. s'us pal que estamos tratando?.· Pues nada menos que tonomia. Esto lo veníos vienen a reso1ver el prob1~~~ Municipios en tan delicada actividad ción de sus ingresos, vía impuestos, tos, productos, también 1o es que en :úi·--ma-y-~'-~·í-8 ese.os conve- nios establecen en una de sus cláusulas, el proporcionar ca- pacitación en la materia a los funcionarios municipales com- petentes, hasta aquí todo bien pero, y este pero es el que - mar~a el inconveniente, en e1 tiempo transcurrido desde las refor~as el articulo 115 y el tiempo en el que el presente - trabajo se realiza, hemos visto penosamente que estos docu-- mentos, han devenido instrumentos de injerencia de los Gobi~r nos de los Estados en 1a vida de los Municipios. Basta ver la cantidad de convenios que varias entidades 191 federativas han ce1ebrado con sus Mun~cipios en mat~ria_ de - contribuciones. En 1985. la totalidad ·de los Mtlnici'¡>i.os del Estado de México ratificarQ._~ _.J.oS :--cón~~niOs:-- que ~--'.h~bí'an.-,:-{¿e·ie-­ brado en l.984. símil.ar situación --;~~~~~~,-~'.i::_~lQ.' ~,_¡_~-~C: ~E;\~-:~d·~:i~.?d-~ J!f!. lisco. Baja Cal.ifornia ~~r-~-~'.·:\~~~-~:~.~~A~-~;~-~~-::'J:~~-1?:~;-~:5~::;:~~'.~--~f~,c;:~¿:·~- - ' · ... -~'~;~-.::,_~~ - .,~~:--::~'~ .. '.·:~ ·-:._~- - " .. ~ :~~::--:. >· ~-_\e·'""~- Ahora bien, si deben ;.,;r. capa~·1¡~~·.;,,;~q·u~.-~e~"ª_~·.'e;~!.;:_.s~.~-·.Y·;·,~.:lr_:on.:~.·-~ .. · .•..• ,:~qf~.mu;:e~ .. ~.·-··.•_;_._·e:s·~-ºt.a~ para hacer frente ~, s_~s ~:~-~;~~,~-;-·~;~~:~i-~~.'~--~ v ~ ,.•.. >-~~:';,;¡::-~ ;->-~--'.:'f::· . .;::-~--::-:--,--- sucediendo? lO debemos pensar que ha si~-'?-- p~Ó~f~_C·~~-~~~f'~di.cf·_ -de-~--1_.os·-ayu!!_ tamieritos? Porque fácil es pagar par.B'.qu~:-··~t-~o.~-"I_"eal~ce 1as t.@. reas. ¿pero es s61o cuesti6 de retri~~~i6n pecun~aria? Existen municipios en 1os que e%iste una buena infrae~ tructura para poder hacer frente a sus responsabilidades. ah! tenemos a Nauca1pan, Ecatepec, y otros de1 Estado de México; los municipios de Jalisco: los de Monterrey. entonces que s~ cede? Ante tal situación, como es de suponerse, se ha ido -- formando un círculo vicioso: íngresos municipales + celebra- 192 ción de convenios Injerencia Estata1 - menoscabo de 1a --- autonomía municipa1. c. Las Part:iC"ipa~'-i~hes ~.-i:e-der·a1e_s-~ .- --= -=·--~,.- . ,. Otro de -_1.os rubros que estab1ece:: 1a·-' fr:aC_ciJ~n _IV, ,es e1 ,.; .:·--, ... _ . .: --;,:: de 1as- p"articipacioñ.es federa1e_~·-. · - ,·,-·-_._·\_-~: ._,.. -;~-~~- :.' ·,-:: .. -i. ., '- - ~ ;~;~ '":: ~":<:'~:·~::-~ ::· ::: ::: :: :::::: ::=: ::: :: -::: :::::~:,~~~~~3~t~~~~i~E::: ción Fiscal y por ende. a la Ley de Co~f·t~;·~:~%~~Jf·~~;;~:Í~; . ·:=-~_;~ --~-,. .t;;_-,\~:;b .. ~.:: -~~- :¡: ~::::;~_-;: La Ley de Coordioacióo Fiséal (LC~) '_:'~~\;~~i ~~:~i.gor en 1980 Estados, Munic~p~os participocioncs ~ue y el Distrito Fe.dei-ai-~',~;\~St:a.biec.1endo las correspondan a sus h~~--i:-~-~\i~-S -Públicas en lo que se refiere a 1os ingresos fede-ra1es a1 mismo tiempo que determinar 1a forma·de distribución (a. l de la LCF). La propia LCF. estnb1cce el Sistema Nacional de· Coord~ nación Fiscal que dicho sea. se ha convertido en uno de los instrumentos de fortalecimiento de las haciendas municipales y de descentralización financiera y tributaria esto es así. por que en tal sistema se determina la participación de las 193 Entidades Federativas en e1 tota1 d~ 1os ·impuestos federa1es siempre y cuando. ta1es ent~dade~ ce1ebren .. Convenio __ de-Adhe- :~:n d::e:::::m;~ • d:~~~di/~tiZif~friJ>~ºi~~~~º~~:i~~~~~:;~~:~~- par de estos incrementos a, :~~~,-~/~--~-~-~~.~,~:~,~:-~--~:-~if.~:áfr~~~~-~(zWi -· ,:;<. · ,~-:_:_~ ~¡ 1 L{~ : :·:.·l::'·'°';~:-~'.'.;~~'o.-'.,:~<~L~ ~~-:" ~-~~,~ · .-.-:: _ La distribuci6n de -i~-~:~-p~:f\ZÍ-~~~p·¡~:iót:~-j~;i'~~~:~~"Í~~'.~~'-·~ '.;l:;,¡s· entidades federat:lvas se r~aT~:~-~:-~---~-- ~-p~~~'.~:'.~:~~~~~;;;d--~~;,;~~~~·'.:~·~:,~ ~:(~. 2 LCF): ,_-·"!;''t~-:t;·)· ... ~; ~:;··.,·:- \- ~.. '" " ,. t~.:~~:;_·;,::,<:·:'·_;,:.:- ... '. ,' a) Fondo General de Parti .. ~l~El-~~:.;·~;~._;5¡·-~-.:..::.: ~~--~;:: ..... ~·e· di:si:ri- ' . "' ~ ........ :·;·,. '. ·'. ... ·.:: . : huye de manera proporciona1 entr~~~~~~~~i~~des federativas que cuenten con buena capacidad .·d~:: .- A hor~.~~~~-~ e)~,~!,':·.· ~:~~¡~'i·~~·: un :~·~_e'~~C~~-f~ ~.~~i;~~·~'.:r~::::·~-,~-: ~_¿;;·'.~~:~;{·~~-~~a1, se cana1iica·n :~:i'~-~--~~-~-:~_'.;~~~~;~J?.~~~::~:?:ri~~·~;t1:~ .. ~.d·~--~--~:i·:~~~ .·,--~~:;i6:S~-~;-'M'ü.~I~:i.'Pios y que es , :-.~ºi; ~~ ~i~:~ ~::~ -~-d '~\;~~=1~/J,: ¡1 t-9-[iz.~¡:~fq-r~~,-~.~.~·, (¡·~·¡,; : ~·~"j;.t~~iic,Y;.~ 19s1 • ·.'.~--~~~~~~~i~::_/,''.~::·:~ -;}~:;: "°"'.-";;::.:-~ ~,·~-~-:--~-~--~L- _;_ t.:;,~-:,-:;> .. :;~~~~,'f:;:;,>-~.o-.·· ' _,, -~" ·,:; , De éste --~:~·~~~:~;-~·-_;·:·~'.·~~~~·:~~\·~·~:~~'-i-i·~~ '.:E~:t:~d()"~··;;'.~·~~~:~:~-~:,. ~~,yan e oor di nado''. e on-' ~.··.'' .. '• :!· Las participaciones que corresponden· a -1os Munic~píos de los Fondos General de -Participaciones- y- de1 Financi·e-ro -- Complementario igualmentep deber&n ser ca·nalizados a trav~s de los Gobiernos de los Estados y de conformídad con lo que establezcan los Legislaturas Locales en lo que se refiere a bases, montos y plazos Ga. 6). Por otra partep la LCF, establece la naturaleza~de las participaciones federales que han de recibir los Municípios, así, e1 artículo 9 no señala que son imprescriptibles; ~o pueden ser afectados a fines específicos ni estar sujetas a restricción, salvo por el pago de obligaciones contraídas por los Municipios, con autorización de. las Legislaturas LOcales e inscritas (por--parte: y: za petición de “la' Entid. yr Federativa) ante la Secretaria: de Há tro de obligaciones y. empréstito únicipios, lo que se encuen 117 constitucional Las participacione cubiertas a los Municipios, en: efecti previsión. suma-- mente acertada, puesto qu “as que los Gobiernos de los Estados realice: pa a evadir sus responsabi lidades líquidas con su unicipios; igualmente, no pueden - establecerse condiciones entrega. o bien reducir el - “monto total por deducción “alguns (a: 6 LCF). No obstante las anteriores previsiones, consideramos — que se establece un mecanismo de control y garantía en la Ley, en favor de los Municipios pues se determina que los Estados deberán entregar las participaciones federales que les corres pondan a aquellos dentro de los 5 días siguientes a aquel en que éstos las reciban, en caso de Letraso deberá pagar el Es tado los intereses que se caucen, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión. Si se llega a dar el caso fr incumplimiento, será la Federación la que. haga directamen te la entrega a los Municipios, descantando la participación 195 restricció~. l o or 1 go e li aciones ntraídas or 1 s unicipios, h t ri ación de 1a5 Legíslatu~as_LO~a1es scritas { or · arte ·a >pe~ié:i61l .. de 1 '.E 'Ú.d.a1 Regi.§. inpréiStú'ó;;\.:i'.,;:'En°tÚades y Mu~í.;ipÍ.os. t e ob1igacio~es_y ··'-".i:~'' ._;·~:-_;' cuen tr~ ;st.,;.:icéa'm~ri-t~;\, r __ ~·1~C_i.Oñ'a.dO~;:C~in-· • . - - ·~· --· ... - •• -_ ';''.~.-:- ·e; -~';; - ,-. --- __ -· ~--:-_:,·-o -- -- . - - ---~- -- - e 7 constitucio~~i. <~:>:·_::·._: :, ' .. : as particip~cioné~ :- c!l~b·e~:¡-~· "_s·er·, ~n·t·~~·~ad~~~. biertas a l s unicipios, .en _ef·e-cti·v:o':· ·i/~:~!'.;~~-~ :~·ob·~a·-~-· p~;~·isi6n s a-- ente ertada, pues~o qu~~\~·(): s~;·;·~~sta ue s obiernos e 1 s stados reali_éeri·:·_"·~~:#'~~:~·.~:~'~\':·p~-r·a· adir s responsab~ 1i ades 1i uidas n suS ::M:~-i.-·i~~p-iOs; igualmente, o eden - t lecerse dici ries p"ara; ;-u entrega i n ucir 1 · onto tal or - c'iórC-eT iía . ·6 CF). o stante 1as teriores r visiones. si r os - e t lece n ecanis o e ntrol arantía n ey, or e s unicipios es t r ina ue s stados berán tregar s rt ci nes era1es ue 1es corre~ a dan ue los ntro e s ías ientes uel n e t s s i an. so e r t so deberá agar l E~ o s t r ses e cen, sa e rgos ue t lece l ongreso e nión. i i a ar l so r plimiento, rA ~a ederación ue aga directamc~ tr ga s unicipios, s antando 1a rt p 196 del monto que corresponda a1 Estado. previa opinión de la -- Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. Ci~rt.~~~_:_~ t·~ ~·:.'--c~~:_-·:.:!:_as·,~_p_~-~~·i~.~ paci~nes~ :feder81eS ··que -pe.!: ciben lo-s.'·_-'Mun:(Cipi·O:s ~~~e·:.:~·da--; fo.rt:aieza a .sus haciCndas pero nos preg_~n·~.-~- .. I-:-Í-~j1!c;S·~~,~-,-q·~~~~:·h~ sucedido en ése: a mate ria en el El pr_incipio. dado que son las Legislaturas Locales -- las que establecen 1as bases, montos y plazos en ~ue deberán ser entregadas 1as referidas participaciones a_ l~s Municipios, vemos que hasta ahora. no se ahn determinado parámetros obj~ tivos para 1a asignación. Considerarse en primer término a aquellos Municipios que no cuentan ni con los más mínimos r~ cursos económicos para proveer e 1 a-- SD t is-r acc-ió_ri. ___ de··--fn_S __ ne-C.!t s~dadcs de la comunidad municipal. anees bien! pare~iera que mientras m6s precaria es su sjtuac~6n. más se. 1es ignora, y - esto no lo decimos a1 aire. ahí teriem~-.1~s ca~os de comun~­ dades de la sierra tarahumara. de. l~ ·oaxaq~~~a, y para no ir más lejos las del Est.ado de MCxic-0,. que.--aú·n .cuando éste últ.!.. ',•: mo Estado recibe muy buena cant;i_d __ a·.~- _d~~ -:-_miiiones de pesos por concepto de participaciones-'.f~~·-~;i::'~:{c·~-~ "-~·o .·.ha logrado aún sa- car de su situación dep:IorabJ.:_~~-~'.:~:~\:i:·~-~~!·comuni.dades matlazincas. Por otra parte, es necesario hacer notar que la frac • •• 'i:' .,-i .. i. 7. IV inciso b del a. 115 de 1a C) señala que la Federación de- berá cubir las part~cipac~ones federales ·a 1os Municipios. - la LCF, señ~la que será por conducto d~ 1os .Estados (confron tar a. 6). las disposiciones aludidas que 1.a ¡;~~ti:~ .=ié:~:. ~-~~ trütad.o. de salvar evitando un~ actuación· -do1:~·~-~-.:·:.~~~~-~.::..·P.~.r_t~_· .d~ __ .i_"Os. gobie.!:. nos de 1os Estados cuando prei".!ri~-i·~~a~::_:s¡~ .. iust·ifi·cación, r~ tener ias participacioi1.t?s que a, .ios M.UnicÍ.pi os corresponden. Ciertam·en~e·~~·- '·~·~ .. e~·. asp.e-Cto se salvó pero, aún cuando pod~ mos hablar. de un: m~c~nismo de control, no es lo suficienteme~ te efectivo pues. hasta ahora. al menos que nosotros sepamos, no ha habido ningún caso en que algún gobierno de una entidad page los intereses. que por concepto de retraso en ¡a cnter.!!_ ción de las participaciones federales a sus Munici_p~~-~-· _ p_~..Q.. cede. LA qué obedece esta fa1ta de cumplimiento? iCómo se -- justifica la falta de observancia de la sanción que estable- ce e1 a. 6 de 1a LCF? Hasta ahora han sido variados los argumentos, ''reajus- tes que esta realizando 1a Secretaria de Ha~ienda y Cr6dito Público, por las consabidas bajas del preci_o .de_1'".petróleo. - gas natural, etc''; el consecuente ''re~j~ste p~~ parte de las legisla turas locales en_ 1a asignac.~~n ·.de·._,_mo.ri t.ós · de las par t.!. cipaciones a los Municipios de la entid~d''• etc. 198 Como podemos deducir. l.o anterior redunda en perjuicio de la hacienda municipa1, a1 tiempo_ que perturba 1?s proyec- tos e invers.1.ories- en obra que se hubie.sen -.cont·emp1a.do-·· a, rea- l.izar en dete_rm,in~d.~. :-f7J ~~;~~e'?~;- p~_e_SuPU·e~~~~~ 'de ~!=>~~:;~--~:~~~-~}~_íos. ;;):·. ·:>>:;·_~?:::>·,;:,;!-_::·:~~:'(<:: <···:/:.·<--· -": ':.:~;~: _i-.:~; >:-; No obáÚ~t~ 'l.o ~~;frefibk ¿~~~¡:~~~k~~: q~e ;;;";f~~ten •.va-- riadas so 1 u e .io{~:;~~;:,:é~~pii*:~~:~o~~~~~:~~~~;/s o n/~v·:t:a-~;:-~.:~,-~- ~:t~,~~~s ~ s.:·-.'~":fe·:n tes : , ., • .- 'o-';·.·.,!';'.~;~.!'.,,f;_:~::;}",fr,~~-~i-';-~-::. .. ~-,,:O-oo'f:-~;-=-;-~··'· '-o;·o;:;'-=':-:~.-;-- -,~· ;i_: ,:O-_'; .. :. •; .; __ _ - - __ ,,~-.: ministrat:Í.v~~·:,.:~<Í-.~-~·- ;e·st~~·-.í'~·_c;·e·:.· .i:·a·. LCF ~ ·pa·r·a .· i:egll1ar los casos - ~arte de la.federación 2) Ejerc~c~o de ~a facul.tad de in~ciativa de 1eyes con que cuentan 1os ayuntamientos de 1os Municipios que hayan 1egis1ado en este sentido. Aqui, consideramos que ahn de h~ cer una labor ~nte1igente y sólida los munícipes para poder implantar los 1ineamientos que conduzcan a crear mecanismos idóneos que, una. vez aprobados por la Legislatura loca1, obl.,i gue a los gobiernos de los Estados, a entregar las particip~ c~ones federales en los plazos que áquella haya fijado. 3) La intervención efectiva de los organismos de vigi- lancia, para que 1a entrega de participaciones federa~es se real.ice puntualmente·. ·y en su caso. se haga efectivo el. pa-- go de intereses por parte de los gobiernos de los estados. por el retraso, a menos que exista causa suficiente que lo justifique. 199 d. ) ... i.gr.esos derivados de l.a prestación de servicios púb1icos. Estos ingresos que ha de recibir,_ e1 :~~_un.~_c-~Pio_ ·por l._a ·- prestación de servici.os públicos, :se eric.li~~~~~n_: __ :X..~~~iado-·~---en 1a fracción IV inciso e), estrechamente ~-~i·~:~-i_~-~~¿¿·-e00::·:_1as -,-~ ~-- >. ·- fracciones III y X del arciculo 115 que escudiamos. Hemos de apuntar que estos ingresos son de 1os· q\ie_,, s_e_ ._~i-~sifican como ordinarios y no son otra cosa que l.~s-derechos fiscal.es. En primera instancia, l.a frac. III, determina l.os ser~ vicios públ.icos m1nimos de competencia municipal.. Se dice - que mínimos, porque l.a Legisl.atura de cada entidad, puede a~ pl.iar esta facu1tad, considerando indices de capacidad admi- nistrativa y financiera y en atención a 1as condici~nes te-- rritoria1es y socioeconómicas de los Municipios~ La frac. IV inciso c). estab1ece que. 1a hacienda de - 1~s municipios se integra con 1os ingresos obtenidos po~ 1a prestación de 1os servicios púb1icos a su cargo. Por su PªL te. ia frac. X en su segundo párrafo, estab1ece 1a facu1tad de 1os Estados para ce1ebrar convenios con sus Municipios, - para que éstos asuman 1a prestaci6n de 1os servicios púb1icos, 1a ejecución y operación de obras. atendiendo a la necesidad que imponga e1 desarro11o económico y socia1. Todo 1o anterior, como lo hemos analizado en el apartA 200 do de 1a autonomía administrativa. si bien es atingente, cabe preguntarnos lqu~ ha suced~do en ei_~~pec~~ hacend~·ri6? Al. igual. ·~~~~;·~~~-~~i~-~·.~~~--~·;~'~,~:~'-¡-:.--~ 7 ~~~/;'~ri :/~~-~C~-Í:'-iS ... d_e ·:~-P:r-~p~-e-- dad inmobil.iaria .< ~n···e1-: éaso ~·.de·, iO-~--·:_~'~-~~-:~~-hoS~;-p_~;· 1a :-P~.~;ta-­ ción de servicios . pú~1i~i;t io~ .. Y.~.~f~_;.,:i~~~~s d_e; J.?;~ Mu~ié:i­ pios, se han visto eri ·-1._~:-~_:.n~c~-~¡~~ácÍ-- de.:. CC:1~b·r~r·:· ¿·~-nv~~i.-cis·' en ~ ·._ ' . '. esta materia, para que siga siendo el gobierno de1··,-est::ado el que preste los servicios públicos. Considcramo~ que- esto r~ sulta obvio pués como es sabido, más de1 60% de 1os munici-- pios carecen de infraestructura y e1 pcrsona1 técnico que se haga cargo de una objetiva cuantificación y mantenimiento de servicios públicos tan indispensables como lo son: 1os sist~ mas de agua Potable y a1cantari1lado. sistemas de alumbrado público: y ya por decir los sistemas de seguridad pública y tránsito. Esta situación nuevamente nos 11eva a la desagradable injerencia de los gobiernos estatales en la vida y autonomia municipal. Hasta la fecha estados como. Chihuahua. Colima y Ja11~ co han celebrado este tipo de convenios. Es de aputar que - los llamados convenios de colaboración en materia de presta- ción de servicios públicos. tal como lo establecen el prcce~ to constitucional en particular en su fracción X, debiera 201 darse en relación a aquc11os servicios pÚb1icos que en prin- cipio tienen a su cargo 1os gobiern~s de 1os estados y que, ~iendo 1a capacidad y desarro11o económico-y socia1 de de--- terminados municipios. transfieran a estOs 1a administración y manejo 0 de determinados serviciOs púb1icos desgraciadamente, hasta ahora nuestra realidad nos prcs_ent_a una situación in-- versa. pues es el municipio e1 que, por no contar con 1a in- fraestructura y el personal capacitado ha tenido que reali-- zar los convenios de colaboración administrativa lo.que nos lleva a una situación viciada, pues 1os municipios renuncian a parte de su soberania en pos de una .. ~mejor administr~ción'' de 1os servicios p6blicos que han d~ _presta~se.a la comun~dad. Lo arriba scña1ad o ·no.s~ ,·~.~~~'.~~:· .. ~ ·.;.~-~·,~~oZ.mu1a ·de:··· d·~·recbo's -~.......o--···~~-'----'"'-·:=--;._.,_ -'-------~--··-- - -~··--,--=---- mu nici pa 1 es + cel ebrac:ió':i· ~~ ~~-,C~~-~~.~~·-~.~~-:-.-,-~:·.,}.-~je~~-Íl-~~-~\~-.~-~-t-.~-~ai- menosca bo de la autonomía ~·~~iii'·i;_if.'~~::~:~.~·~·:-·... ~·~~:-· ~~·-~--~~/ D-) Ragulación píos. de 1os .. ,. < > •.. · .>····· . Tra~Sjad0rf7_S al Sérvi.Cio ··de -1-cis"-Hunici- La frac. IX del a. 115 constituciona1 vigente. determ~ na _los principios básicos de regu1ación de· los Trabajadores a1 Servicio de los Estados y de los Municipios. de conformi- dad con los derechos mínimos que cstob1ece •c1 artículo 123 - de la propia Carta Fundamental. La fracción en estudio determina a 1a letra: 202 IX. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajado- res, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de la Consti- tución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposicio- nes reglamentarias. Los Municipios observarán estas mismas reglas por lo que a sus trabajadores se refiere. En cumplimiento de1 articulo 2o. transitorio de1 decr~ to de Reformas y Adiciones al precepto en estudio. las Enti- dades Federativas empezaron a legislar en materia laboral, - s61o quedaba la incert~dumbre de cual- de 1os dos apartados del a. 123, sí el "A" o ~l "B''• habrían de· considerarse como marco jurídico ~pl~cable para la regulací6n··a nive1 1ocal. Ante tal situací6n. se opt6 por el apart~do ''B'' ~nter~ pretando de manera extensiva pues este apartado. regula las relaciones labora1es de los trabajadores a1 servicio de los Poderes de la Uni6n. y del Distrito Fed~ra1. obviamente. se trata de relaciones de servidores públicos. al igual que en el cas~ de los t~abajadores de los Municipios y los Estados. Es menester apuntar. que resu1ta lamentable el hecho - de que no se haya determinado en el texto que camentamos, e1 marco jurídico de fundamentación para que 1os Congresos Loe~ les legislaran e11 la materia. De igual manera, si bien es cierto que gran avance so- cial significa el haber incertado. la protección y garantía 203 de 1os derechos de 1os trabajadores 1o¿a1es ~n frac •. xx. con sideramos que debió de haberse __ ~ec~.o ,ia-··-conC~~da_rl~i-B>·:p~-r'ti-- nente en e1 a. 123. te más acertado. Hasta la fecha. de 1as-_·31 entidade_s··_--.federat.iva_s que i.!!. cegran 1a Rep6b1ica. 21 han ·1~gislado en e1 sentido que mar- ca el. a. l.l.S. Claro que ante 1a espectativa de cual de los dos apartados de1 a. 123 observar. 6 de estas entidades, han reformado su constituci6n determinando la expedici6n de le~es del servicio civi1, sin establecer marco de referencia algu- no. como lo son: Jalisco (PO. de 070783); Aguascalientes (PO de 2601.84); Puebl.a (PO. de 020284); San Luis POtosi (PO. de enero de 1984); Sonora (PO. de. enero de 1984)¡ y Ve~acruz -- (GO. de l.60284). Las Constituciones de MOrel.os (PO. de 291.283) y l.a d~ Nuevo León {PO. de 281283), determinan bases de regu1ación 1abora1, observando 1as disposiciones del apartado 1•B'' de1 Ar tícul.o l.23. Por su parte, so1o hacen referenc~as generales a1 art~ cu1o 123 constitucional para la regulación de las relaciones de los trabajadores al servicio de 1os Estados y los Munici- pios, las entidades que a continuación seña1amos: Quintana - 204 Roo (PO. de 211183); Tabasco (PO. de 130783}; Dura~co (PO.de 120884); Guerrero (PO. d~ 31~184); M6~ico (GG. de 280284); Sinaloa (PO .• · de,050184).•Yc•Tlaxcala (PO. ·;¡.;e 030284).• . :, ·>:> ---. ..-:f-;-·''._: ··~~------:;_- ~-,-~' '/'.:< :, ' -L'as" c~~:st~i~U¿iO~es _LOcail!s de B~já' ~c~i':i·~:c;-·;~'{;i~' N'orte (PO. dC. 3lf>l8;); Chiapas (PO/. de óió2ai)._"i:tfi$'.!r~!,]~;JJ~~O.de 27 0184); ~.;ya~it (Po. de 2812a4Jy'.zae:.;13~~.ª~;'~LC8i:-~.i~-t~-~,-~.S Loca- l.es, de __ .J.c'yeS .de· servicio civil\' con··.f~Uiúf¡Ú~-~-~~~'i) ·:_~-n-~~:~:(:.~part!!, do "B" d~l a. 123 de la C. Hasta .a~ora, -·hem-o~ cncontra.do en Mi¿h·o-~-d~·n (PQ.' de 0808 83); Guan~juato (PO~ ~e'2c0384); Ja~isco (PO. d~ 220384) y SinaJ.oa (PO. de 2lri384)~- las concreta~ ieyes d~ regul3c~6n laboral. de ·ios trabaj~dores municipales Y. ~e1 E~tado. El nombre de es~as _1eyes----varfa-.----bien----pi::i-eCf~n encontrarse bajo el rubro de Ley de 1os T~abajadores ai Servicio de1 Estado y 1os Municipios; ·bien Ley del TrabSjCJ:- de los ·Servidores PúblJ:. cos del Estado y los Municip~os; o ~n-.su caso. Ley del Serv~ cio Civil. Realmente en materia laboral· e~ en donde se ha ·hecho - realidad uno de los objetivos del Constituyente Permanente. garantizar los derechos sociales y estabilidad en el empleo de los Trabajadores al Servicio de los Estados y los Munici- pios. 205 A fin de dar unn sistcmatica e integra1 protección a 1os trabajadores al servicio de las administraciones púb1i--- cas estata1 y m~ni~~~~1. __ a1guna~ cntidad~s federativns como Baja Ca1ifornia .. (P.O; .1.00984); .el Estado· de México o·(GG.de --- 080584) y otr.ass han creado los· insti..tut-.o-s' de-:-se'8~iridad só-- cial. para 1o~_ ~rá~-o-j~~ó~,~~·; ~-e·sp_;i~:i~:\~:~-~e·n~-~-'.·,~·:~h ""i'óS Cs-tados - -.;;''-'" seña1ados. e:X.is!:.e~ .. e1 ISSSTECALI' y el. ISSEMYM'; Igua1mente. a· raíz de 1as ref~rma~ al. a~~lculo 115, se ha creado organismos púb1icos descen.tr~lizad~,S -de la admin~ tración pública estatal o bien municipal.., q_ue se encargan del otorgamiento de pensiones. premios, estímulos como en e1 ca- so de Coahuila (PO. 200484). En otros casos. esto se hace - a través de Reglamentos. a1 caso Baja California No~te (PO. de 100984), y el Estado de M6xico (GG. de 050284). Por otra parte, en caso de que en 1as entidadci fcder~ tivas no existan los institutos de seguridad social, se.rea- lizan convenios o acuerdos por parte de los ayuntamientos con el Institu~o Mexicano del Seguro Social. para la incorpQ ración de los trabajadores municipales, al régimen obligato- río de seguridad social. ejemplificativamente consideramos - 1os casos de: Campeche (PO. de 190984); Chihuahua (PO. de 09 0285) y MichoQcán (PO. de 241284). C1aro es que en algunas entidades federativas. no 206 se han expedido las leyes de regulación laboral. ante esta carencia, no se pic~s~ ~ue. 1os trabajad~!cs ~1 se~~icio ~e - los Estados y -1os_Municipio~¡~~~dan- de~protegid~s-; antes bien, tienen el justo 'der~'~h'~·.·d,~'~_:_j~~~-~r ra -a·p·~-¡-caci.Ón_ ... d~~-~--:~:r-~':f:C-~1--~ 123 constituci.onai·~'- q·-~-~;.:¿o.ti'Sa-&X-a -·1oS- ,-d~-~e'~h'-Os_ mí~i.'Mbs· en ._fa-. -------'°-"'-~".-.' vor de los traba_ja.dor_~·~:~·-> por importante es señ~la.r,· __ Q.úC i.ncUrr·en en responsabilidad, desobediencia al man·d-~to cO~stit'ucion.al contenido en el articulo segundo transitorio dci decreto de reformas y adi~- cienes al a. 115. Esta responsabi1idad obviamente es polit~ ca y administrativa. Por lo que hace el Órgano competente para dirimir con- troversias laborales a nive1 -local-. -s-er-án los Tribunales Lo- ca1es .de Consi1iación y Arbitraje 1os que conozcan. Se da - el caso en Sonora (PO. de 031083). de la creación de:.un Tri- bunal Mun~c~pal de Conc~l~ac~6n y Arb~traje. Como podemos co1egir de 1os anteriores seña1amientos. 1a protección de los trabajadores municipn1es está garantiZA da. claro que falta mucho por hacer. No o1videmos que la -- nueva reglamentación que contiene en a. 115. habrá de propi- ciar paulatina pero firmemente. un nuevo horizonte de desa-- rrollo de los 2378 Municipios. Confiamos en la responsabil~ dad de nuestros gobernantes. que necesario es que cambien su 207 mentalidad y propicien como otrora 1917. el resplandor y foL ta1eza de la instancia bás~ca de gobierno y administración: E1 Municipio Libr~. NOTAS AL CAPITULO IV. 1) EL MARCO LEGISLATIVO PARA EL CAMBIO. de Gobernación, 1983. p. 15. 208 2) En éste sentido ver en e1 prsente traba·jo· .••Ei.:·.Mü.~i~i.J,io - en 1a época Independienc.e". __ :,: .--:/·"-,. _,- 3) EL MARCO LEGISLATIVO PARA EL CAMBIO. ll· --cit".-.:~~supra-no­ ta 1, pp. 15-16. 4) En este ~ent.ido, consultar e1 capitu1o I.r d_~ és·te trabajo y bibliografia consultada. 5) EL MARCO LEGISLATIVO PARA EL CAMBIO. ta 3, p. 15. 6) ~-P• 16. 7) ídem. p. 18. 8) ibídem. 9) ~- p. 19. 10) ~- pp. 19-20. 11) ibídem. 12) ~· 13) ~ .. p. pp. 21-22. 14) ibídem. 15) idem. p. 22. 16) ~ p. 23. 17) ~- 18) idem. p. 38. 19) ibídem. 20) idem. p. 42. 21) ~- 22) ~- 23) idem. 24) ídem. 25) ídem. 26) Cfr. 27) idem. 209 p. 43. pp. 44, 58. PP· 63 A 99. p. 104. PP• 103 a 105. Además a. 82 Constituciona1. GONZALEZ OROPEZA, Manuel. "Desaparici6n de mientas'' en Estudios Jurídicos en Memoria berto L. Manti1la Melina. México, Porrúa 1 pp. 407-423. p. 418. Ayuntl!. de Ro- 1984. 28) MADRAZO CUELLAR, Jorge. ''La representacibn proporcio-- nal en los Municipios'' en Gaceta Informativa de Legislaci6n v Jurisprudencia. México, IIJ, 1983. Vol. 12; Año 12: ser-die. p. 1273. 29) idem. p. 1274. 30) idem. p. 1275. 31) MARTINEZ ASSAD, Carlos. lítico Mexicano" co, CNEM, 1985. ''El Municipio en e1 sistema p~ en Estudios Municipales. Méxi No. 4. jul-agst. p. 52. 32) DIAZ SOTO Y GAMA, Antonio. ~ .E..!2.§.· Carla~. .2..I?.· cit. supra nota 31, MARTINEZ ASSAD, p. 54. 33) NAVA NEGRETE, Alfonso. Buen Gobierno'' en México, IIJ, 1984. Voz:''Reglamento de Policía y -- Diccionario Jurídico Mexicano. p. 401. 34) FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. 1983. pp. ·25-26. México, Porrúa. 35) INFRAESTRUCTURA URBANA.- Conjunto de obras que consti-- tuyen los soportes. funcionamiento de las ciudades. como son: las obras hidráulicas, las calles, banquetás, etc. EQUIPAMIENTO URBANO.- Conjunto de edificios y espacios - predominantemente de uso público, en los que se realizan actividades complementarias a las He habitación y traba- jo como son: escuelas, hospita1es. parques. jardines, etc. Cfr. EL MUNICIPIO MEXICANO. México, Centro nacional de Estudios Municipales, 1985. P• 210 36) Plan Nacional de Desurro1lo 1983-1988. Federal. México, Secretarla de Poder Ejecutivo Progruc1uc!ln y Pr~ supuesto. 1983, pp. 396-398. 37) ACEVEDO -VALENZUELA, Jo~6 l.u~s. ''Convenios de Dustlrro-- 110 Mun~cipal del Estado de Mbxico: Ins~r~1~1ü11tos - de coordinaci6n ~ntcrgubcrnumcntal p~!-. ~l [ortal~ cimiento mun~cipal'' en Est11dios Mun:cioules. México, CNEM, 1985. No.2; marzo-abril. pp. 79-86. 38) El PACDU, es un contrato de mandato que celebraron el GQ bierno Federal a través de la Secretaría de !lacicnda y - Crédito Público y BANOBRAS. Tiene como objetivo prioritA ria dotar de equipamiento urbano a los centros de pobla- cí6n de los Mu11lcipios de las zonas e impulsar las acc~­ vidades productivas. 39) A dircrenciu de1 ttregionalismo desde arriba" que se pre2 cupa primordialmente de hacer que el gobierno central -- sea el cfectLvo y de que, se fortalezca su capacidad de dirección de la economía y c1 desarrollo social. Signi- fica el intento de mantener con firmeza a los organismos regionales dentro de su escructura de carácter consulti- vo. RIGHT, W.D.C. Y D.H. STEWART. The exploding city. Edinburgh University Press. pp. 132-133. 40) _SALINAS DE GORTARI, Sergio il alii. "Universidad, .Qes~ rrpllo_ ~H_c:i,_9~al_ 1 ~ibcrtad Ml.•njcipal" ~n ~ Sst:u--- di9os Municipales. Mbxico, CNEM, 1985. N6.3; m~ yo-junio. PP· 41) HILL M., Di11ys. Teoría Democrática y Régimen Local. Madrid, Instituto de Estudios de la Administracibn Loca·l., 1980. p. 299. 42) Convenios publicados en la GG. del Estado de M~xico en - el período comprendido entre 1984-1985. Jalisco, Convcnio·publicado en el PO. de 050685. Queretaro. convenio publicado en el PO. de 030185. 43) Pub1icada en el DO. de 271278, y suplió a la anterior Ley de Coordinacioón Fiscal. 44) La LCF., crea de esta Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, a quienes corresponde la vigilancia del funcio namicnto de los tres Fondos y la for~a en la que se dis= tribuyen ~ntrc los Estados y los Municipios, las siguieA tes: a) La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales y, b) El -InsLituto para el Desarrollo T6cnico de las H~ ciendas Públicas (INDETEC); cuyas funciones están enfoc~ das a capacitar, servir como consultor y promover tecni- camente las haciendas públicas. 211 e o N e L u s I o N E s • 1.- Los orígenes -'dé .:iíÍ ~-:~:~·~'¡:~;-~:-~:i\~1-·~. ~.un'i.'¿í-j>a1, no. ~~cden atrj_ bu irse a un p,',~1,:J.;;;; chc"p;,.;::¿;{¿',,i~~r;¿,ca una civil:i.z..ación d.!t ", ¡-.~.:,-- terminada. .- .~-- \~ -~~:; .. L.' :- _,_ ;· .. (·~.;,;: .. r. en formas·:' como una necesidad de defensa··; de_ ;-las comunidades disPe~·Sas en un territorio. y que tie.ner.:(: en su seno como principal protagonista una formac~~~---fami1iar que se va tornando más compleja. Es prec~samente en este· momento cuando p~ co a poco, va tomando cuc~p~ 1a 1eg~slaci6n, de que se - ha trascendido a una nueva ~structura 1 que deja-atrás.-- 1os niveles primarios de of~ri~~~aci6n social, para con-- vertirse en una comunidad te~ritorial de vecinos en per- manente integraci6n, que adquiere perfi1es instituciona- les en el ámbito jurídico. 2.- En su carácter de comunidad t~r~ito~~a1~ _con sus propios probleMas y necesidades, el Muni~ipio:s~ determina como base de 1os Estados dcmocr6ticos,_ en lo~ que ha de mant~ ner su carácter aut6nomo que, como 1a historia nos mues- tra, esti dado por la capncidad qu~ tiene el tlunicipio. para proveer a las satisfacciones de sus necesidades .Y - 212 desplegar una potencialidad de desarrollo a uno de los - niveles más esenciales de las., ent:ida~_~s __ que .forman e1 E.§. tado. -.::_~1.,~·--~~.::,--~ ·:-:...: ~;_:~,,,":'._· "'-'"·~··',- ... _..,-,,:-.·-,-, ' - ' ' -, ' ~ . ___ , Corresponde-precísamence a11Estado._como único con facul.tades.~ ... ~.o~:l.síi~C;lll~'.r¿,;': ;,,L;J:&;.;Ú~;:;t¿;; c~~petencía de 1a - j.~ s·t:i-i::°i.~éi6·n-)~i-~-i~-~~-::~:~~-~-~i~ri ~';;;,,~: .i~~cd.~nt~~ii.;.ací6n te- rri.Í:or:i;al.·-·. :.·./: . :-:-::.;- -;·-.'..'.~."·.·-- 1a configur!!_ y durad·e~ro's en ~J..- :~~-ve·ri:i>r~.---h·i·~-~-g-;~¡¿o ·de 1os pueblos, ha - vis to, en su ·trato· l'cg~:~~:ª-~:~~~~ .. -~ ·.:::~-~---~ luces y ·los abismos de quf:cncs por un_1ad9. _h~_tÍ·_·~-;¡~ª-~!~~--~fi:.:. ·de :_:~~~~;--~-~:~-·~:~~-~;~;i·~--~ :/ ta1 . -- ' - . . . . . . como _hoy _-,_1 e·s ~ c·a~oC-~~o-fJ°.":_::~ _;·;~-~'.:;~~~:;L:·, ><~~<) =:,_ , __ . pio mexicano se nos preserita como una institución que ha pasado por etapas de t~ansición, que si bien en algunas épocas fue ahogada y dejada en el más completo abandono, logró reivindicar su importancia como gestora de cambios importantes. Es clara nuestra historia al marcar que e1 Munici- pio es la __ instancia pr~mera de gobierno, en-donde-el Es- ta~o ha de reflejar su ~erdadero car6cter dcmocr&tico realizando para el.lo. una labor que deja de· la_do las pa- siones políticas y económicas. En· la ;historia patria eA contramos claro ejemp1o.-~n- la- Constit~ci~n· de 1917. En la que la labor de los ¿onst~tuyent~s:-~~~-hoy, se proye~ ta a trav&s de las.no~~as program~t~c~s.que plasm6 en -- nuestra Carta Fundamental., que da. ~id~ al sistema fetle-- ral mexicano, que h.a sa.bido guarda"r en .-nu seno a la ins- titución del Municipio Libre en el ~i~¿ri~~oberano del r~ gimen interior de las Entidades Federativas. 214 4.- E1 estudio doctrinal de· l.a naturaleza de1 Municipio. t:.r!!_S ciende ~ u~ an~l.isis meramente sociol6gico. Si bien .es .. .·." .,. .. •, .... , .. '·'· .:· . .. . -- oríge~es.~--.:_d-~? ~~·_r:~~:.: .. ·a·,~:_:-.M~-~·~Ci..p~o •.. q_"1:eda~noS sólo ·en·: _e_Ste· - nivel . .: 'es (en·c·u-adr&rnOS'' ·~n·: una J?OSt:.ura· i'usnatuX-aJ:ist~.;.de1 ·_ aná 1 ¡s~--'.~::_~-d~,·::~¡~--~-"_"f~-~:m-~,~- ~,soc-ia1es .. Con 1a anter~or. apreciac~6n en n~ng6n·momenro nos des1igamos de 1a verd~d- de que ' ' ' consideradas en e1 campo jurídico, han d~;d~rse p~~~ero - ' -. _·' .. '· - en la realidad, pues precisamente con base. ·e-ii\ e!1_1e'. .. :-:-'es· - que se social y lo normacivo se complementen .. El Municipio-en su--c~rActer d~- itist~~uc~~º~•~adquiere_ una natura1eza prop~a que ha de ~er iegu1a~a por e1 Der~ cho. El car&cter ~nstitu~~ona1 de1 Municipio se d& prec~ samente cuando ~ste,· tras~iende las formas elementales - de organización social, para conver~irse en una estrucc~ ra m~s compleja .• El hecl10 de que la ~nstituc~ón cuente con fines pr~ p~os e inmediacos, que responden a las necesidades de la 215 comunidad vecinal. determina que e1 Estado· d~ cabida en su seno a una reglamentación ad hoc, para e1 fenómeno s~ cia1 que se está dando, y respetar los perfiles propios de 1a comunidad territoria1 para que sea válida esa r~~­ g1amentación pero además, 1e ha de dotar de 1os_.e1em~ri-­ tos que en su car6cter de institución jur~d~ca, 1e' pos~­ bilitará 1a actuación en las relaciones que se den den-- tro del orden normativo de que se trate. S.- Hemos de apuntar que los indices de capacidad económica que la corriente del mismo nombre soscicne, para crear - a un municipio, en ningún momento son parámetros para p~ der desentrañar la naturaleza de la institución; en todo caso, y tratándose del Mun~cipio, sirven como elementos de apoyo ·para que en 1a práctica, se dé un mejor y más - coherente tratamiento legis1ativo a la Comunidad munici- pa1 y de ésta manera, cump1a con sus fines en el ámbito espacial de competencia que determine e1 Estado. 6.- Para poder entender la naturaleza del Municipio, es me-- nes~er apreciar a··1a institucibn como una realidad socio jurídica. como un todo dinámico y en constante evolución. Ha de entenderse que el municipio cuenta con un el~ mento humano interactuante que por esencia, es social. y que se regula por un orden normativo en sus relaciones; 216 de otra manera, corr~mos e1 pe1~gro de caer en graves i~ consecuencias doctrina1es,: que nos: lleven a dar luz un - '' -.. - tra_tamien to __ -.. ~-~~~.~ t_~-:v:.~~~)~.-~~~>:~~ >,~-~--~~--;C:.l-;. más -- ad ecua do para el municipio, iaáxi~e ,~~n·_i:~.8~¡¡-·~d_'~-~-~.:: ·de1 mexicano. -:·,·. 7.- E1 Municipio como pa~~~~~~~:·Ej¿~do, comparte sus m~smos elementos y caracteres. "Asi, l~ ~emos integrado por un territorio, una pob1ac~ón, un 6rgano de gobierno y una - persona1idad propia, con fines que le son igualmente pro pio y que conforman en esencia su carácter autónomo. El territorio delimita el ámbito compecencial del - Municipio, su radio de acción propio que, dentro de los Estados democráticos, adquiere e1 perfil de una deseen-- tralización física para 1os fines po1iticos o administr~ tivos de organización que. con base en la existencia de la comunidad territorial. determine el propio Estado. La población de1 Municipio. configura el elemento - humano que da forma y vida al ordeo particular del ente municipal y es precisamente la que. en virtud del conta~ to e interacción. hace surgir 1as relaciones de vCcindad que generan las necesidades propias de la comunidad muni cipal. y que conforman la esencia de la institución. Para poder dar sistemática satisfacción a las nece- 217 dades municipa1es, se. hacen necesarias estructuras orga- nizativas que rea1icen las acti.;,idS:d~s 'd_e proviSió~ a ~a comunidad·, eS -~:~-~-~-~C;e/~º c;ü:ii:_ne1~-~-~s~eº: e;-::o,~-f~S\ir~a·-:'"un·~:c·órga;io que bajo l.o~ 1in~a~i~n·é~~~~-:~~;~;_~/,~;~~~~~:~:~ ~:~·i<~~:-~.=~:-~:~m~"; nor~~ ~-~,~º -, - , _ _,_ ~ ·- r ea1::1. Z~r >"til1·es -':f~·np'i:o-~!iS ~-.:)/' , --~ -~:::~-.;:'.- --~·;_,~~-:~'": , - - . ' \~~:;:__·;_;--_; >, ::_;~ ' Dentro.·de··16s Est~~~s d~m~~rÁ~~~os, es ·cSracterist,!. ca ·1a exiSte·n'C.ia d'e órga-noS co1eg:iados de elecci.ón popu- la·r, que real.izan y concretan los fines propios _del Mun.!_ cipio, pero además, cump1en con aque11os fines que e1 E~ tado marca. Esta situación no menoscaba, como se ha di- cho en ocasiones. la capacidad de que goza la institución para autodeterminar la gestión de los intereses propios pues cuenta. fisica y humanamente. con su propio ámbito de competencia. Por ú1timo. el Municipio cuenta con perfiles pro--- pios y particulares pero, para que pueda ser· considerado como parte del ordenamiento jurídico. ha de ser dotado - de una personalidad jurídica. que será concretada en las relaciones de derecho con los demás entes del Estado a través de su órgano de gobierno~ B.- Es la personalidad jurídica con la que cuenta la instit~ ción municipal, la que reafirma su carácter de autónomo 218 que. dentro de1 orden jurídico .naciona1. se manifiesta - en un tri.pl.e carácter,. ~ s~ber.: u_n~ po .. testad de mando o ~ imperi. q~-~- .. p~s·!:,~~~-1¡~;·.-~ 9--~_,-~ ·e1· Mu_J!icipí_o _p-ueda darse una reg1ament~ció"~·,·'.P::r~~-p1.ii~;que~ en ·~o_d~~-momento, estará - en pl~na concord&.·:·-~;¡~~-"~:n·.~é:i~j~~--~de·n~,norníat:i.vo nacional y loca1. '---~ --=~i/~-~ -___ ,_ ... ,,, ; ,:·:<_·~:.-.:~"-,~:i-_;,·;:~-. ~;~:<-- ; __ .,. ,.. -·-.·<:. - descansan en su capacidad_ de obrar en. el-:_m~ri~-jo de sus - recursos humanos Y de los de carácter patrimonial. 9.- Con base en sus cuatro elementos ya determinados. canee- bimos al Municipio como. 1a comunidad territor~a1 dotada de personal~dad juríd~ca que concreta su actividad- y cu~ p1e sus fines propios. dentro de la esfera que el Estado determina. para 1a dcscentra1ización territorial y de OL ganización po1Ítica o administrativa para la provisión - de las necesidades que el desarrollo de la comunida~. mu- nicipal deter•inen. 10.- El texto vigente del artículo 115 constitucional. consa- gra una nueva reg1amcntación que posibilita plenamente. un reclamó _que desde 1917 se gestó, las bases mínimas -- del verdadero rorta1ecimiento y la autonomía municipal - en su tr~ple proyección, a saber: polltica. adminis~rat~ va y haccndaria. 219 11.- Concebimos la autonomía po11t~ca, como el libre gobierno de los intereses ~m~ni.cipa·l-es", .-·p·or p~.'rte del ó_rgalio 'Cole- g:Í.ad o-; _ e~ec ~-~;·.d __ i:.~~-~ ~~--~;Jr/:: -Po~-~ ia·rmen·~·;,-.~--iJ-~r·~~~-~-'i: ~i:~-6c~:~~~ú1'0 ';or.!. ginario· .á1·--~ ~tifi~·:;·.:.::p~~i~::i:~c. ~6:~~--~¡?~:~:: i-~-~-~-:i-~:i~,~:~.:~:-;"_:~ . ::··:.::·.::_·-->~·;,·-_: . ___ .«,. c~rc~'ri·t·i'S:- --d-~( eSt~' ~u t:.o¿omi~ .muni:ciP-,_i:~ y_- ~-~:·;·~--~~-~~-e~O a volu~'~'~d sober:·na ,- lo .-c-onst~t'uy~ -e~··,~-;~t-~b_~-~:c·i~i~-n-~-o -1a del proc~dímiento de regulac~6n que hab~~n-.~~·:o~~e~~ar 1as Legislaturas Locales en los ces.Os ·d.e. a.f:ec·~-ac-i:ón.-·de los poderes municipales, a saber_: d-eSOpá·~·-i~-ió_D ·_.:'á~."ay"úrit!!_ ' ·'; '".':· "" '". e mientas; suspensión de todo o pa~t_e· d_~l- -a~Y-~!1~-ª~~-e-~t.o_; --~º- bien. la revocaci6n de uno o varios -de· lo~ ~o~~eja1es. .. . ._.,.-;-_·-. 12 .- Aún cuando los Congresos Locaics '··h~n. 1egÜ;ta~·i:;i'~n_ e1 se.a. ,:__:__ ___ ·--'--'-'----~-- -~----- - -'--- tido del precepto constit~c-iona~~i.d.c·t~r.mi.ilaiido"·1a:S ·caus_!. les para proceder a afect:ar a l.os .-P~·~_e.res· mun:~cipales en los tres supuestos previstos. vemos que aún no existe la suficiente madurez y responsabilidad. Muestra de e~lo - es que en las declaratorias. todas de desaparición de -- ayuntamientos. s61o se alude a la "perturbaci6n del or-- den público". situaci6n que en nada nos parece aceptable. pues creemos que aún no se ha desechado el atavismo pol~ tico de quitar del camino_ del gobernador del Estado a aquellos ayuntamientos que no son de su agrado. Consideramos necesaria una verdadera detcrminac~6n 220 de las causa1es de a f ec e.ación, que e1 órgano 1·egis1a ti vo local cump1a ímparc;i_a1 y ob_je_tiv~~~nte ., 1o que e1 .. espir,!. tu de1 Consti·tu-;·etit~~ .. -~Olisa&r6--}-~~~-: 0 :-~i':::-~Ü-~·~b-:T-~-;::Ei.·~~i:~,~-:~1:5·-~ la pro teccióO_·-a i~ -.- ~.~ t~:·!l~-~-i~;.)Dti_·n:~~,·i'~~~:~ '\J.;-~eJ_ 3 __ :~~~--p_~~~~·· ·a1. - 1 i b re g o b_i ~ r n ~- _ ~ ~ : -1~~·"5 ~º-·~~h t_~:i:~·~~~,~-_'.:.:iji'.~ ~'l~i P'~~-~~S-~~ ·'.:~_:-:·; - ,·::~:s- ·- e-:'-:--:~ :-:;o -.. : :'..~-:~:_-·: ~-/ ¿,.,_ .;·,·.·,>?~~- ~-:~·.:..:º; -:~: . , .. ·- ,.,. "";;-".-~--:::.;;:;\·.o'_c,,-:o:-"' ;--·' _;.!;,:'':··-~ .:::: :·:·_, · . .::-.-_ -~<- . -· 13. - En 1o que a 1a revC>~a¿~¿,i:t~ i;c:;;,d~j~1e",.'~~ ret::ier~, con- sideramos ~-"~,~e-~~ ~i o·-·:.~:ft;> h~g¡_-~-: :i·a-'~;-~'.f ;e.f c;:~Glii:·s·,/~·o·ns-t··{·t·u e· i.on·a- 1 es proc~d.~~tf;~~:»/qü·é :::·~'ii~::: 8'- éS1:a (;·~:~'iJ~¡·,;-.-;'~)~~:~~--~~~:~.~~:~:; .. ·~_a_-- rac ter-· de ·~-~c;p·-~-Í·~-;-'.>"~~~·;~: ··>_· .. _,:,-: ,, . ;::~>' :·::.<··.. .<. - .- .:..::'": -. <.' ;::_~_:_:. - - . ,. - Que I".;i.J.~~~til, :.;~ ~{sob~;~·~o: l~igi;,~~¡{ el que. pi- ,·.;·,; ,'.l·- _, .: ,:. - ' da 1a revócá-~':i6ri. -~~~.un~d~-~:~.,--que, .. ei' p:~.~b1-~<:~-~-~-:_~-a conf~ .::.:._:.o~--::-.- -~-,.,-.,,,,_~..:~=.:-7-º:"'----':---.-':' ---...--.-,---~=-=-.--.-:: ..,--- 1a que está ," - ' - . ' .. .- :·: .. _._- ·;._·-. .. - .. : facultada para".revocar. a ias:-8-u.tor:'i·¡fade .. s 1c>·_.que. 1Ógica- mente, no 14.- El principio de repr~scntación proporc~ona1 para la ele~ ción de ayuntamientos que consagra 1a Constitución Fede- ral, y que posibilita l~ apertura y el pluriparti~ismo, en el seno del cabi1do municipal, hasta ahora~ no ha cristalizado lo suficiente para reforzar ~na verdadera conjugación de esfuerzos e ideologías. que fortalezcan el gobierno del municipio. 221 Los partidos minoritarios en México. aún no cuentan con la consciencia ·-h~s~-c?ricB_. ·.ni-·~ia madure_z necesaria pa- - .- ... -.- ra constituir-. un·a=- var~·e~Sd-:-de '~o-:PC:i-On•is · p_ol'i'c.icBs --a 0 · ·1-a·:· ciJ!.. dadania.. Aún. cUBnéiO": so·?: -~·i:~Ai'ti-~-~~--~·.i~os_,:' o~ se manifieSta ~'.1:~~~~~~-~~~·~:- -una --f8_1-~~'. ·;·d.~- .. ~-.:e·~~~-~-~~-~~ias:· _y_--;~--- neamien tos po1~ ~;~~-~-~ -~r\i~.--. 1es ·pr~y-~~ter:i · ~n_ -las ·contiendas electorales como dignos de confiaza. Sólo podrá hacerse efectivo el pluripartidismo ~on~ cipal, cuando los partidos políticos decidan realizar un trabajo serio y responsable_ que beneficie la política - de la primera instancia de gobierno. Sólo de esa manera, podrá atacarse el fantasma del abstencí~nismo y de 1a i~ jerencia de 1os ejccutivos.loca1cs, y resguardar así, el proyecto de vida común que los ayuntamientos están obli- gados a mantener en beneficio de la comunidRd municipal. 15.- La autonomía adminstrativa la concebimos, como el libre manejo- y adminstraci6n de los recursos humanos, econ6mi- coa y territoriales, para la provisión de los servicios y las obras públicas necesarias para el desarrollo de la comunidad municipal. 16.- En materia de la prestación de 1os servicios públicos a cargo de los municipios, aún no se ha l_ogrado una Óptima y eficaz función dada la heterogeneidad de los 2378 mun~ 17,- 222 cipios, y 1a carencia de los más de ellos, de los ~ecur­ sos económicos.,_ ~e __ in.fraestJ.uctura-~y e(¡ui-paD:aie~Ú:-o ·que son , .. · necesarios_.:_P~-~~- .-t~~""".;c_~~-~-~~~~-~~--.-;;'._:,J~~~i~i~:~:<~~:-?~:- - ~~:-~_:_·~=e :·.-: ... \_,·-," . ~~~'-:\-:-~?","" ; , .. , \<. ,,. Es necesario que. 1os· -·ióStr·iúD.:~{~:·t.~~:;:.'.~~jü;;-·i,~-~C~;,~-;~- ·;~:~:~~~-': .:_ los conv.;nis intermunicipa1es_' ;:;?;,~~Y~~~iit~.á~~ ~-,~-~r"¿d;l t:os, se ce1ebren en un e as.o. y_ Se? -_reB:i·'iC·e'.[(·\e~'->éi·.··.:Ot.-Í-o. Sólo de ésta manera, podrán los m-~-~:i~~t~}-~~-~-:: .. ~~(~':i:_:;··~-io_nar sus prob1cmas de falta de capac::¡~·~:Cf~;:~~-~-~-~,'.6-~.~~~·~:~~-~--- que Igua1mente ha de darse publ~~idad a- 1~s programas - la Administración Pública 0 ·:·¡i~~~(~~~i~~:'~~ntempl-~ en apoyo de los Municipios o bien a niv.'el. .. i~·~·~J. .. ,:~'·que. los gobiernos -,, .. < alentando del sector socia1. poder afrontar los p'"rob1emas que. to de poblaci6n ha gestado y qu~ de la tenencia de la tierra. ' ' Es necesario que 1os ayuntamientos de ·1os Munic~pios, creen instrumentos de desarrollo que les s~a~ propios y - 223 que no 6010 6bserven los dispositivos federa1es y locales que. como es de esperarse, mBntienen criterios macroeéo~ n6micos que no son coi.ncídentes_·-·con l.as--~-_es.~ra,tegiaa·.:que a".los municipios son necesarias. Por otra parte, ___ ,.,. han de ten·er-:: 0 ~·ri·;-~~-n~t-e 'l()s ~.y_un~ami~n tos las alternativas d~·-·apoyc; ~! e'~-{s·t-~~~·t'~--¡!/\~·~'-; la materi.a y nica que la Secretaría de Des'~r;,.'.;ilo "urbano y Ecología - presta a los municipios; lo~.-~p~yos_ ~in~n~ier~s· de la-~ Banca de Desarrollo; los Fondo~ Fi~~ncie~os y ·1os Fidei- comises. Los convenios intermun.icipa1es· ~f-~e~en una posibil.!. dad de conjugar esfuerzos en -e~i~ ~~E~~i~~~-~ -j~ en su e~ so .Y cuando realmente sea necesari.O, la." ce1_ebración de - convenios cor... 1os gobiernos loca1es<1os 9ue". no. habrán de prolongarse -ª..!!. infinitum. 18.- Los convenios de coordinaci6n que··~·;;'·~~~mP,1,~--ia fracci6n X, del artículo 115, deben det.~rlri·i~~á\~··~~~·:-:~'.~:~·~ ·instrumentos -->.>:,::.'/" -· -'. :·:· ción municipal. Dcsgracidamente h8S_·.:.:~-~~.8:b·o·~.-~<~~ 1-os con ve-- -.-: ... :·x_,,---~·---.----- -: --· -, - nios que se han celebrado no coincidCn._con su···vcrdadera · teleología que consiste en que los gobiernos locales 20.- 224 transfieran responsab~1idades a los municipios con .capa- cidad suficiente- P.ara_ C~mpl~r e_f~caz _y .oportunaa:we~,t_e _ _. las facul t-~d~~·s·~·,~ue/ ~i :'art~·-é::UfO "-I:1s· -co-a:sagr~. -~- ' - - -- _, - ' ·-{~--·~'.·?.~ .--- ... - ~ ·- ·., ".;-- . : . ·, -. l.a det.erm-inamOS:{~c;ti"mO: {~"~/;ii-b·r~ d i·s pOrÍ.ib::f_;1:i"d-El"CL~~·:·~ '.::_··~ .~ ·~~:i. ~~.::::¡·~i,·~~~' : .. ~e~ 1 de uni f ormid~d __ -d e_~-'nú~-~~.tfr·~';.?.~:~:~~~:.~~-~i'.~i~+;[~·:s ;-~-:.-ei ~~~ t:.-r·o"';~-.ei-.- - de la di ficu1 tad- dc:~·~;~~-~b·i~·;?c-~i'tCr!:l~S .. :·~··c~·p't:i1b'i"e·~\';a ·· 1as necesidad es par ti~u1~:·~·i·~~/.~: ~;~'.-:/~-~ ;·~-~11'~·:~: ,-~·~:·· ~~;J . .-·~-¿·é~{{~:~.s constante ascenso. ./.'<:;.':.:··~, ;»..;·.· ;·~~ __ {,~-·· ·-"· '·\< en .- ~· :;··' ·'' :· "t (,:,: ·:·. · .. :-_·.~~-~ ;: :::~- -;, Lo anterior se trad.Uce:"·,'eiijdife~r:C-iiC"i·B·S\{:'C.O~ricret:as ::::::::, m::::::;~n ~i:::a::s~:~~i~~{tf~t~'.~:il~~i;~~g 1 ::: en vi- C8.J!. tadas en su magnitud. dcb'~r{ ~·o·n·a"i''d:Q-~-~·r·.s·c~<~e·1{·Yr·ó.J..nción a - tamaño, recursos y facto res 0 ·;·~.;~~~·:~~~~;t-~'-·i':f~~á~i~i~:¡:~~-~-:·:·~-;·-- cada uno de los Municipios. 228 Tienen la r;sponsabilidad el Congreso de la Uni6n y 1as Legis1aturas de los Ese.a dos, 'de· p~oveer e~ fo~ma CO!!.. gruente; rea1 y p~ágm~ti_'7~ ,_ "1as }?a'~-es·._ de. -U-~a dCs·c-entra1]:. ' ' zación y acción 'd-~· f=~-~t-Sie-~i.cliiie·'rito·~·~:Un..i·c·i:-Pal- qut?·-hagan __ efectivo e1 artic~lo :li;~ i~~i~i~r. y reformar la~ ley~s federales y las loca1e~ eri·-su ,caso, para que se cumpla - la voluntad del Cons~i.tuyei:ite: ~_er_mane_n_~e, órgano po_l!ti- co superior de la expr~sión·. de la ~oberania popular, de tener en M~xico_ verdaderos municipios· que. gocen de aut~ ' ' ' nomía poli tic a, administrat.i.va Y hacenda r~a ._ ' ' ' Las legislaturas L~cal-es .- ~_e ben. pro'duCir:··-ÚnS, l.~gis­ lación de avanzado muni_cipal_i8'.m_o •·: ;~,-~---_-.-~:~-~;,¡:~··:·:;-,_ Stienda a las necesidades de los mu-ni.Cipios:···r:ur&ies;/~>~'d~:; l:o's urba- nos, que posibilit:e e1 desaÍ'.r-oi~Í:~:~~i;:~i'~::i:-~·-~i~· .--pero consta!!.. '--~-~.c:_·~,.:o. ;:_;.o;~_::_Lo_;__::_~-~-.::_.~-~~_:,_ te de cada uno de sus miniC'iPi-()~::/':' _.::::;:.~~~ \•¡' 25.- No basta la actividad legislativa se r~quiere de u~a -- efectiva gobcrnaci6n municipal, primordial en nuestros - d!as dado e1 proceso político que necesita de la conve-- ni.encía y conocimiento administrativo. Resulta más provs choso el centrar 1o atenci6n sobre el control de la re-- forma municipal y su eficacia. De este modo, 1a estruct~ ra que resulte de los postulados cons~i~ucionales y la - legislación local en relación directa con la gestión in- terna de los municipios, con el modelo de representaCión 229 e1ectora1 y con 1as formas ~~ part~c~pac~~n de .. la co~un~ dad, nos perm~t~r&~ s~~er -s~· en_M6~~~o. rea1mente ex~ste .AGUIRRE BELTRAN, Gonzálo. 1981. BIBLIOGRAFIA Formas de Gobierno Indígena. 230 Héxlco, FCE. AHRENS, Enrique. Compendio de Derecho Romano. Paris,- Liberia de A. Boure~ e.Hijos, 1976. Curso de Derecho Natural o Filosof !a del Derecho. 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