UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MEXICO f' .:,.. ' \I ' • FAcuL r'Ao ··oE 1NGEN1ER1A - =- , . - -., " REGLAMENTACION DE AGUAS SUPERFICIALES NACIONALES EN LA CUENCA DEL RIO BRAVO PARTE MEXICANA" T E s 1 s PARA OBTENER EL TITULO DE INGENIERO C 1 V 1 L Q U E P R E S E N T A ALFREDO MORA MAGAÑA OCTUBRE DEL 2004 UNAM – Dirección General de Bibliotecas Tesis Digitales Restricciones de uso DERECHOS RESERVADOS © PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL Todo el material contenido en esta tesis esta protegido por la Ley Federal del Derecho de Autor (LFDA) de los Estados Unidos Mexicanos (México). El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea objeto de protección de los derechos de autor, será exclusivamente para fines educativos e informativos y deberá citar la fuente donde la obtuvo mencionando el autor o autores. Cualquier uso distinto como el lucro, reproducción, edición o modificación, será perseguido y sancionado por el respectivo titular de los Derechos de Autor. /Ji! V[WoílAD l\JAC,IONA L AVÍ0Nºl'1A nr M rt. icp Señor ALFREDO MORA MAGAÑA Presente FACULTAD DE INGENIERÍA DIRECCIÓN FING/DCTG/SEAC/UTIT/075/03 En atención a su solicitud me es grato hacer de su conocimiento el tema que propuso el profesor ING. ALBERTO CORIA ILIZALITURRI, que aprobó esta Dirección, para que lo desarrolle usted como tesis de su examen profesional de INGENIERO CIVIL "REGLAMENTACIÓN DE AGUAS SUPERFICIALES NACIONALES EN LA CUENCA DEL RÍO BRAVO PARTE MEXICANA" INTRODUCCIÓN l. MARCO DE REFERENCIA: LA SITUACIÓN DEL AGUA EN MÉXICO 11. MARCO JURÍDICO Y NORMATIVO PARA EL MANEJO DEL AGUA EN MÉXICO 111. GESTIÓN INTEGRADA DEL AGUA Y PARTICIPACIÓN SOCIAL IV. LA CUENCA DEL RÍO BRAVO V. EL PROCESO DE REGLAMENTACIÓN DE LAS AGUAS SUPERFICIALES NACIONALES EN LA CUENCA DEL RÍO BRAVO PARTE MEXICANA VI. CONCLUSIONES Ruego a usted cumplir con la disposición de la Dirección General de la Administración Escolar en el sentido de que se imprima en lugar visible de cada ejemplar de la tesis el Titulo de ésta. Asimismo le recuerdo que la Ley de Profesiones estipula que deberá prestar servicio social durante un tiempo mínimo de seis meses como requisito para sustentar Examen Profesional. ASUNTO: Propuesta de Tema de Tesis OFICIO Nº 075 /a.3 M.C. GERARDO FERRANDO BRAVO DIRECTOR DE LA FACULTAD DE INGENIERÍA, UNAM Presente En atención a su oficio de fecha en el que se solicita proponer la tesis, para que sea desarrollada por el señor Alfredo Mora Magaña, registrado con número de cuenta 7219354-3 y pueda presentar su Examen Profesional de la Carrera de Ingeniero Civil, me permito someter a su consideración el siguiente: TEMA: REGLAMENTACIÓN DE AGUAS SUPERFICIALES NACIONALES EN LA CUENCA DEL RÍO BRAVO PARTE MEXICANA INTRODUCCIÓN l MARCO DE REFERENCIA: LA SITUACIÓN DEL AGUA EN MÉXICO ll MARCO JURÍDICO Y NORMATIVO PARA EL MANEJO DEL AGUA EN MÉXICO fil GESTIÓN INTEGRADA DEL AGUA Y PARTICIPACIÓN SOCIAL IV. LA CUENCA DEL RÍO BRAVO V. EL PROCESO DE REGLAMENTACIÓN DE LAS AGUAS SUPERFICIALES NACIONALES EN LA CUENCA DEL RÍO BRAVO PARTE MEXICANA Vl CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA Atentamente "POR MI RAZA HABLARÁ EL ESPÍRITU" Cd. Universitaria, D. F., a 16 de junio de 2003 ING. ALBERTO CORIA ILIZALITURRI TELÉFONO DEL ALUMNO: 56-83-24-16 TEMA: REGLAMENTACIÓN DE AGUAS SUPERFICIALES NACIONALES EN LA CUENCA DEL RÍO BRAVO PARTE MEXICANA INTRODUCCIÓN l. MARCO DE REFERENCIA: LA SITUACIÓN DEL AGUA EN MÉXICO I.1. ASPECTOS GENERALES I.2. EL CONCEPTO DE CUENCA I.3. DISTRIBUCIÓN DEL AGUA I.4. USOS DEL AGUA I.5. CONFLICTOS POR EL AGUA 11. MARCO JURÍDICO Y NORMATIVO PARA EL MANEJO DEL AGUA EN MÉXICO II.1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS II.2. LEY DE AGUAS NACIONALES Y SU REGLAMENTO II.3. LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO II.4 TRATADO SOBRE DISTRIBUCIÓN DE AGUAS INTERNACIONALES ENTRE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, FIRMADO EL 3 DE FEBRERO DE 1944 II.5 OTROS ORDENAMIENTOS JURÍDICOS 111. GESTIÓN INTEGRADA DEL AGUA Y PARTICIPACIÓN SOCIAL IIl.1. ASPECTOS GENERALES III.2. EL CONCEPTO DE GESTIÓN INTEGRADA DEL AGUA III.3. CONSEJOS DE CUENCA III.4. INFORMACIÓN, CONSULTA Y PARTICIPACIÓN SOCIAL ING. ALBERTO CORIA ILIZALITURRI ÍNDICE DESGLOSADO DEL TEMA DE TESIS PROPUESTO PARA QUE SEA DESARROLLADO POR EL SEÑOR ALFREDO MORA MAGAÑA REGISTRADO CON NÚMERO DE CUENTA 7219354-3 - PÁGINA 1 DE 2 - IV. LA CUENCA DEL RÍO BRAVO IV. l. GEOGRAFÍA IV.2. HIDROLOGÍA Y OFERTA DE AGUA IV.3. INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA IV.4. USOS Y USUARIOS DEL AGUA IV.5. LA SEQUÍA DEL FIN DEL SIGLO XX Y DEL PRINCIPIO DEL SIGLO XXI IV.6. LOS CONFLICTOS POR LA DISTRIBUCIÓN DEL AGUA EN LA CUENCA IV.7. NECESIDAD DE REGLAMENTAR LA DISTRIBUCIÓN DEL AGUA EN LA CUENCA V. EL PROCESO DE REGLAMENTACIÓN DE LAS AGUAS SUPERFICIALES NACIONALES EN LA CUENCA DEL RÍO BRAVO PARTE MEXICANA V .1. ANTECEDENTES V.2. BASES Y LINEAMIENTOS PARA LA REGLAMENTACIÓN V.3. PROCEDIMIENTOS PARA LA REGLAMENTACIÓN V.4. EL PAPEL DEL CONSEJO DE CUENCA DEL RÍO BRAVO V.5. INFORMACIÓN DISPONIBLE V.6. PLANTEAMIENTO DE UN MODELO DE SIMULACIÓN V.7. LA CONSTRUCCIÓN Y ANÁLISIS DE ESCENARIOS V.8. LAS IMPLICACIONES CON LOS COMPROMISOS DERIVADOS DEL TRATADO SOBRE DISTRIBUCIÓN DE AGUAS INTERNACIONALES ENTRE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, FIRMADO EL 3 DE FEBRERO DE 1944 V.9. LA CONSTRUCCIÓN DE CONSENSOS VI. CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA ING. ALBERTO CORIA ILIZALITURRI ÍNDICE DESGLOSADO DEL TEMA DE TESIS PROPUESTO PARA QUE SEA DESARROLLADO POR El SEÑOR ALFREDO MORA MAGAÑA REGISTRADO CON NÚMERO DE CUENTA 7219354-3 - PÁGINA 2 DE 2 - DEDICATORIA a mi padre ING. PRUDENCIO MORA RAMÍREZ (t) Ingeniero Agrónomo Especialista en Irrigación Mi ejemplo, inspiración y guía en la ingeniería y en la vida A mi madre SRA. SYLVIA MAGAÑA DE MORA Fortaleza, equilibrio y unión de la familia A mi esposa SRA. PATRICIA FONSECA DE MORA Fe y amor de mi vida A mis hijos LIC. PRUDENCIO ALFREDO MORA FONSECA SRITA. MARIANA MORA FONSECA Mi más grande orgullo y motivación de todos mis afanes A mi hermano y su familia DR. IGNACIO MORA MAGAÑA LOLITA, IGNACIO y OSCAR FABIÁN Ejemplo de la alegría de vivir cristianamente A mis suegros y cuñados MILO, ANITA, ALFREDO (t) y LAURA FONSECA Ofrenda a la amistad ING. OSCAR ÁVALOS DOMENZAIN (t) AGRADECIMIENTOS UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO FACULTAD DE INGENIERÍA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA Por su apoyo y confianza al LIC. CRISTÓBAL JAIME JÁQUEZ A mis maestros en la persona del ING. ALBERTO CORIA ILIZALITURRI A los ingenieros civiles que contribuyeron a mi desarrollo profesional: AMÉRICO VILLARREAL GUERRA CÉSAR OCTAVIO RAMOS VALDÉS JOSÉ LUIS MONTALVO ESPINOZA Por su apoyo continuo al ING. JOSÉ LUIS ADAME DE LEÓN Por su estímulo y orientación a la LIC. BLANCA ALICIA MENDOZA VERA A mis entrañables COMPAÑEROS DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA con quienes he vivido inolvidables jornadas al servicio de México CONTENIDO Introducción 5 l. Marco de referencia: la situación del agua en México 6 11. Marco jurídico y normativo para el manejo del agua 26 en México III. Gestión integrada del agua y participación social 80 IV. La cuenca del río Bravo 108 V. El proceso de reglamentación de las aguas 165 superficiales nacionales en la cuenca del río Bravo parte mexicana VI. Conclusiones 192 Bibliografía 194 4 INTRODUCCIÓN A nivel mundial existe una creciente preocupación por el cuidado del agua, ante las situaciones críticas de desabasto que se presentan o se pueden presentar en muchas regiones del planeta. La competencia por el agua entre usuarios, regiones o países aumenta día a día y los conflictos se presentan con mayor gravedad y frecuencia. Para enfrentar este panorama y reducir la vulnerabilidad a situaciones de escasez o sequía, la comunidad internacional ha identificado nuevos criterios sobre la gestión de los recursos hidráulicos, tendentes a alcanzar su uso sustentable. La gestión por cuenca hidrológica, un marco jurídico y regulatorio eficaz y una participación social real y efectiva, son tres constantes en las recomendaciones de las más prestigiadas organizaciones especializadas en la materia, para hacer posible la gestión integrada del agua. La presente Tesis desea destacar estos tres aspectos, por medio de su estudio y su aplicación a una situación real en México. La cuenca del río Bravo es un magnífico caso, por sus características físicas, los usos del agua, el inventario de la infraestructura hidráulica, los recurrentes períodos de sequía, los conflictos por el agua y su carácter de cuenca internacional. Adicionalmente deseamos mostrar la importancia que tiene para el ingeniero civil, el conocimiento y estudio de otras disciplinas para un eficaz ejercicio profesional. Entre ellas consideramos relevante las ciencias del Derecho, ya que son múltiples los instrumentos legales y normativos de México, que están íntimamente vinculados a la ingeniería. 5 CAPÍTULO I MARCO DE REFERENCIA: LA SITUACIÓN DEL AGUA EN MÉXICO 1.1 ASPECTOS GENERALES México es un país que cuenta con una sólida tradición hidráulica. Desde los tiempos prehispánicos y la colonia hasta nuestros días, ha quedado escrita en las páginas de nuestra historia el valor que nuestro pueblo siempre ha concedido al agua.1 • 2 En las antiguas obras hidráulicas, aún en uso muchas de ellas, se evidencia el talento de nuestros ancestros para enfrentar los retos de la naturaleza y aprovechar el agua para beneficio de la sociedad de su tiempo. 3• 4 • 5 • 6 Esta tradición no se limita a la técnica y a la ingeniería, alcanza también el ámbito jurídico con notables antecedentes en el siglo XIX, que culminaron con el visionario espíritu del constituyente de 1917 y las leyes específicas en materia de agua promulgadas en el siglo XX. 7• 8 Las instituciones públicas del gobierno federal evolucionaron en consonancia. Los gobiernos posrevolucionarios crearon la Comisión Nacional de Irrigación (1926), que se transformó en la Secretaría de Recursos Hidráulicos (1946) y después en la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (1976). Estas dependencias alcanzaron un alto nivel técnico en todas las disciplinas relacionadas con el agua, adquiriendo un prestigio reconocido nacional e internacionalmente. En ellas desarrollaron su vida profesional técnicos e ingenieros de muy ilustre memoria.9 6 En 1989 se crea la Comisión Nacional del Agua, con el fin de atender de manera integrada los problemas del agua del país, con un enfoque adecuado a la situación del sector hidráulico hacia el final del siglo XX. Su tarea la define el Programa Hidráulico Nacional 2001-2006: Administrar y preservar las aguas nacionales con la participación de la sociedad para lograr el uso sustentable del recurso. 10 Es indiscutible que el manejo del agua en México ha tenido logros muy importantes. Sin embargo, aún tenemos graves rezagos y enfrentamos nuevos escenarios que plantean problemas inéditos, en su concepto o en su magnitud. La distribución de los recursos hídricos en el territorio nacional es desigual, en el espacio y en el tiempo, lo que representa en si mismo un reto para su aprovechamiento. Esta realidad se complica aún más cuando, paradójicamente, la población, la actividad económica y las mayores tasas de crecimiento se concentran en el centro y norte del país, donde la disponibilidad natural de agua es menor.10 La presión sobre el recurso en estas zonas de alta demanda y escasa disponibilidad, ha provocado graves y crecientes problemas de sobreexplotación de las cuencas y acuíferos. Por ejemplo, de los 654 acuíferos distribuidos en el territorio nacional, 32 se calificaron en 1975 como acuíferos sobreexplotados, número que se elevó a 80 en 1985 y a 97 en el 2003. 10 • 11 Adicionalmente, la mayoría de los cuerpos de agua superficial del país reciben descargas de aguas residuales sin tratamiento, ya sea de tipo doméstico, industrial o agropecuario, lo que ha ocasionado grados variables de contaminación que limitan el uso directo del agua. Los principales contaminantes son cofiformes fecales, grasas y aceites, ortofosfatos, sólidos disueltos y detergentes. 10 7 Por otra parte los patrones de consumo de los distintos usos no favorecen el uso sustentable de los recursos hidráulicos. Baste mencionar que la eficiencia en el uso del agua en los distritos de riego se estima en 46% en promedio y las fugas en conducción y redes de distribución de las ciudades oscilan entre el 30 y el 50%.10 La alta vulnerabilidad de México ante fenómenos hidrometeorológicos extremos, es otro aspecto digno de mención. Cada año, se presentan en promedio 24 eventos ciclónicos en los mares cercanos al país, de los cuales dos o tres entran en el territorio nacional y causan severos daños. También ocurren lluvias intensas, inundaciones y deslaves importantes como resultado de las tormentas que se generan en la temporada de lluvias. En el extremo opuesto, cuando la escasez de lluvia se mantiene durante períodos prolongados da lugar a sequías que afectan el abasto de agua a las poblaciones, daños a la agricultura, la ganadería y otras actividades económicas. El norte del país es la zona más afectada, debido a su ubicación geográfica en la franja desértica del Hemisferio Norte. 10 En materia de servicios públicos debemos mencionar que de los 95.3 millones de habitantes que residen en viviendas particulares, urbanas y rurales, se conoce que el 87.8% cuentan con agua potable y 76.2% con alcantarillado; la situación es más grave en el medio rural, donde las coberturas de agua potable y alcantarillado son de 68% y 36.7% respectivamente. De esta forma, aproximadamente 11.6 millones de habitantes no cuentan con servicio de agua potable y 22. 7 millones con alcantarillado. 10 De acuerdo con los enfoques y principios que ha venido adoptando la comunidad internacional para el manejo del agua, México ha definido en el Programa Hidráulico Nacional 2001-200610 los objetivos nacionales para enfrentar esta vasta y compleja problemática: l. Fomentar el uso eficiente del agua en la producción agrícola. 8 2. Fomentar la ampliación de la cobertura y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. 3. Lograr el manejo integral y sustentable del agua en cuencas y acuíferos. 4. Promover el desarrollo técnico, administrativo y financiero del sector hidráulico. 5. Consolidar la participación de los usuarios y la sociedad organizada en el manejo del agua y promover la cultura de su buen uso. 6. Disminuir los riesgos y atender los efectos de inundaciones y sequías. Para el logro de estos objetivos se establecen lineamientos de política y mecanismos, basados en cinco premisas: 10 • El desarrollo del país debe darse en un marco de sustentabilidad. • El agua es un recurso estratégico de seguridad nacional. • La unidad básica para la administración del agua es la cuenca hidrológica. • El manejo de los recursos debe ser integrado. • Las decisiones deben tomarse con la participación de los usuarios. 1.2 EL CONCEPTO DE CUENCA Para comprender mejor el concepto de cuenca, es necesario repasar primeramente el de ciclo hidrológico. El agua se encuentra en muchos lugares y formas y está en continua y rápida transformación . Es un recurso renovable, que se hace disponible básicamente por el flujo de la energía solar que llega a la Tierra. Esta energía 9 provoca la evaporación constante del agua, que pasa a la atmósfera y se redistribuye en el mundo. La cantidad de agua en la atmósfera disminuye por la lluvia o precipitación y se repone por la evaporación. La precipitación en los océanos es menor que la evaporación, de manera que hay una continua transferencia de agua hacia las masas continentales e insulares, que al precipitarse escurre en ríos y corrientes y es almacenada en lagos y lagunas o en depósitos artificiales como presas y diques. Otra parte del agua que llega a la superficie terrestre en forma de lluvia, se aloja en el suelo o se infiltra formando almacenamientos subterráneos denominados acuíferos.12 • 13 Este es un ciclo natural que opera constantemente renovando las reservas de agua y se conoce como ciclo hidrológico. Las cuencas son los territorios donde se verifica este ciclo interminable de flujos e interacciones. La cuenca hidrográfica es un concepto geográfico e hidrológico, que se define como el territorio en el que el agua escurre y transita a través de una red de corrientes que convergen a un único río principal, que la lleva hacia un punto común de salida. Cuando sus descargas llegan hasta el mar se le nombra cuenca exorréica. Cuando el punto de salida es un cuerpo de agua interior, como un lago o laguna, se denomina cuenca endorréica.14 Una cuenca es considerada internacional si alguna de sus corrientes, principal o tributaria, cruza la frontera de dos o más naciones, o sirve de límite entre ellas. Algunos autores adicionalmente consideran que esta corriente debe ser perenne, es decir debe mantener un caudal todo el tiempo. 13 Esta definición puede hacerse extensiva para el caso de las cuencas nacionales cuyo territorio se integra con porciones de dos o más entidades federativas, pudiendo denominarse como cuencas interestatales. 10 Las cuencas pueden dividirse en cuencas de menor tamaño que corresponden a las corrientes tributarias del río principal y éstas a su vez en cuencas menores (Figura 1.1). De acuerdo a su tamaño, cada una tiene funciones específicas en el conjunto. Al respecto podemos citar como referencia la clasificación que hace el Comité para el Manejo de Cuencas (Committee on Watershed Management). 15 Las cuencas más pequeñas o microcuencas, que van desde unos cuantos metros cuadrados hasta varios kilómetros cuadrados (km2 ), son áreas que generan agua, sedimentos y sustancias químicas. Su comportamiento, con respecto al escurrimiento, está fuertemente influenciado por las características del suelo. Las cuencas intermedias o subcuencas (con superficie de unos cuantos km2 hasta varios miles de km2 ), tienen una fisiografía más compleja y albergan una gran variedad de procesos, porque a diferencia de las microcuencas cuentan con espacio para almacenar temporalmente el agua, sedimentos y sustancias químicas. Las grandes cuencas o macrocuencas, que tienen superficies mayores a 10,000 km2 , incluyen extensas áreas de sedimentación, múltiples provincias geológicas, mayor biodiversidad y variados usos del suelo. Una propiedad importante de las cuencas es que sus características y procesos no son estrictamente aditivos. Es decir, las mediciones efectuadas a una serie de microcuencas, no pueden ser necesariamente extrapoladas a una cuenca intermedia, o de estas a una macrocuenca. En México, para los fines de formulación y ejecución de las políticas públicas relacionadas con el agua y de participación en la gestión del recurso, interesan solo tres niveles de cuenca: las macrocuencas que corresponden a los grandes sistemas hidrológicos; las subcuencas y un tercer nivel que puede denominarse de microcuencas.12 En este aspecto es importante tomar en cuenta el factor de escala, ya que existen subcuencas y microcuencas que por sus dimensiones y características tienen una importancia mayor que muchas cuencas de primer nivel. 11 El territorio nacional está formado por cuencas de todo tipo. Algunas de las cuencas exorréicas más importantes corresponden a los grandes ríos nacionales como Lerma-Santiago, Balsas, Pánuco, Yaqui, Papaloapan, El Fuerte, San Pedro, Verde y Coatzacoalcos, por citar algunas. Destacan como cuencas endorréicas las del Nazas y Aguanaval en la Comarca Lagunera y la del Valle México que cuenta con salida artificial a la cuenca del río Pánuco. Como cuencas internacionales son dignas de mención las del Colorado y Bravo en la frontera norte y la del Grijalva-Usumacinta en la frontera sur. Todas ellas además tienen el carácter de cuencas interestatales. Las cuencas, además de ser los territorios donde se verifica el ciclo hidrológico, son espacios geográficos donde la población comparte identidades, tradiciones y cultura; es donde trabaja y procura su desarrollo en función de los recursos que le brinda la naturaleza. Así, la cuenca hidrográfica deja de ser sólo una definición del medio físico y adquiere un carácter económico, político y social que sustenta el concepto de que la cuenca es la unidad básica de gestión del agua. En estos términos la define la Ley de Aguas Nacionales16 en su artículo 3º: "Para los efectos de esta Ley se entenderá por: IV.- "Cuenca hidrológica": el territorio donde las aguas fluyen al mar a través de una red de cauces que convergen en uno principal, o bien el territorio en donde las aguas forman una unidad autónoma o diferenciada de otras, aún sin que desemboquen en el mar. La cuenca, conjuntamente con los acuíferos, constituye la unidad de gestión del recurso hidráulico; ... " Con el fin de hacer congruente la función pública con estos criterios y los objetivos nacionales, en mayo de 1998 la Comisión Nacional del Agua creó 13 regiones hidrológico-administrativas, formadas por una o varias cuencas. La delimitación se realizó atendiendo fundamentalmente al concepto de cuenca 12 hidrológica, pero considerando municipios completos que en su mayor proporción están dentro de las cuencas que integran cada región (Figura 1.2).17 • 18 I.3. DISTRIBUCIÓN DEL AGUA El bienestar humano, el estado de los ecosistemas, la economía, e incluso la política, dependen de cuánta, cuándo y dónde está disponible el agua. Conocer las reservas y el flujo del agua a través del ciclo hidrológico es esencial para comprender la problemática del agua. Evaluaciones recientes indican que el volumen de agua en la Tierra es de aproximadamente 1,386 millones de kilómetros cúbicos (km3 ) y solamente el 2.5%, 35 millones km3 es agua dulce. La inmensa mayoría del agua dulce se encuentra en la forma de hielo o nieve, concentrada en la Antártica y Groenlandia, o en profundos acuíferos subterráneos. Las principales fuentes de agua para el uso humano está en lagos, ríos, humedad del suelo y acuíferos asequibles. La porción utilizable de estas fuentes se estima que es de alrededor de 200,000 km3 de agua, menos del 1 % de toda el agua dulce de la Tierra y solamente el 0.01 % del total de agua en el planeta. 13 En el panorama nacional, conforme a cifras de la Comisión Nacional del Agua, el promedio anual de agua que se precipita en el territorio es de 1,528 km3 , correspondiente a una precipitación media de 772 mm. Si se restan la evapotranspiración (1,109 km3 ) y el agua que se entrega a los Estados Unidos de América en el río Bravo (0.44 km3 ) y se suma el agua que ingresa a nuestro territorio de cuencas de Guatemala y los Estados Unidos de América (50 km3 ), se 13 tiene una disponibilidad natural de 469 km3 , de los cuales 394 km3 corresponden a escurrimiento superficial virgen medio y 75 km3 a recarga media de acuíferos.11 Estos promedios globales ocultan considerables variaciones en la distribución espacial y temporal del agua. Debido a la naturaleza heterogénea de la atmósfera, del flujo de energía y de la geografía de México, precipitación y evaporación varían en todas las escalas de tiempo, oscilando desde diferencias interanuales a bruscos cambios en la intensidad de tormentas. Similar variabilidad es evidente en la distribución anual y regional de los escurrimientos. De acuerdo al nivel de humedad, el 56% del territorio comprende zonas muy áridas, áridas y semiáridas que dominan el norte y parte del centro del país. El 37% es subhúmedo y se presenta en las sierras y en las planicies costeras del Pacífico, Golfo de México y Península de Yucatán. Las zonas húmedas, con sólo el 7% del territorio, se encuentran donde se inicia el ascenso a las sierras y se deposita la humedad del Golfo de México, además de una pequeña porción en la vertiente del Pacífico, al sur del Trópico de Cáncer.10 De los 772 mm de lluvia que en promedio ocurren anualmente en el país, el 67% acontece de junio a septiembre, lo que dificulta su aprovechamiento, dado su carácter torrencial en la generalidad de los casos (Gráfica 1.1). 11 Esta distribución irregular en el espacio y en el tiempo, determina la naturaleza de muchos de los problemas relacionados con el uso y manejo del agua. Algunas regiones reciben regularmente enormes cantidades de agua, mientras que otras son extremadamente secas. Los ciclos estacionales de lluvia y evaporación son la regla, no la excepción y la variabilidad de un período a otro puede ser muy grande. 14 Hemos expresado los valores de precipitación (mm) y volúmenes precipitados, evaporados o escurridos (km3 ), en términos absolutos. Pero es útil señalar que estos parámetros pueden traducirse en indicadores relativos, es decir analizarlos en función de otros factores como población, área o valores económicos. Estos factores pueden o no ser constantes. Por ejemplo, el área es un factor que no cambia y podríamos expresar el volumen por unidad de superficie (km3/km2 ), el cual se mantendrá constante; en cambio, la población está en crecimiento continuo y en consecuencia el indicador relativo volumen por persona (km3/habitante) también variará en función del tiempo, pero no porque haya ocurrido algún cambio en el ciclo hidrológico. Consideramos muy importante tomar en cuenta diversos indicadores al momento de abordar los problemas del agua, con el fin de obtener una percepción más completa y acertada. 1.4 USOS DEL AGUA Los usos del agua se clasifican en dos grupos: consuntivos y no consuntivos. Los usos consuntivos son aquellos en los que por las características del proceso existen pérdidas volumétricas de agua (doméstico, agrícola, pecuario, industrial, generación de energía termoeléctrica). Los usos no consuntivos son aquellos en los que no existen pérdidas (acuacultura, recreación, navegación, transporte, generación de energía hidroeléctrica).19 El Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales en su artículo 2° fracciones XVI a XXV, identifica los siguientes usos: agrícola, agroindustrial, doméstico, en acuacultura, en servicios, industrial, para conservación ecológica, pecuario, público urbano y usos múltiples.16 15 Se estima que en México se extraen de los ríos, lagos y acuíferos 72.5 km3 para los principales usos consuntivos (Cuadro I.1). 11 El uso agrícola es el principal consumidor con cerca del 78% de las extracciones. La superficie con infraestructura de riego es de 6.4 millones de hectáreas, lo que coloca al país en el séptimo lugar mundial. El 54% de esa superficie (3 '442,500 ha), corresponde a 82 Distritos de Riego y el 46% restante (2 '956,000 ha) a 39,492 obras de pequeña irrigación denominadas Unidades de Riego para el Desarrollo Rural (URDERAL). 11 Los métodos de riego aplicados son tradicionales en más del 80% de esta superficie, con una eficiencia promedio en el uso del agua de 46%. Dada la magnitud de los volúmenes extraídos para este uso, se considera que aumentos modestos en la eficiencia de conducción, distribución y aplicación del agua permitirían liberar volúmenes importantes para otros usos.10 Respecto al uso público urbano, el artículo 115 constitucional, establece en su fracción III inciso a) que los Municipios tendrán a su cargo los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.20 Generalmente, estos servicios se prestan a través de Organismos Operadores municipales, pero también existen otras opciones que abarcan desde la intervención del gobierno estatal, hasta la concesión a empresas privadas. Entre los principales problemas que tienen estos organismos ya hemos mencionado las fugas en conducción y redes de distribución de las ciudades con pérdidas del 30 al 50%, pero habría que añadir: deficiente medición y micromedición de volúmenes servidos; tarifas insuficientes para enfrentar los costos de operación, mantenimiento e inversión; falta de facturación y cultura del "no pago" de la población. 1º·21 La extracción del agua para uso industrial se ha convertido en un factor importante debido a dos razones principales: la gran competencia con otros usuarios por el abastecimiento de agua y la cantidad y diversidad de 16 contaminantes que descargan algunas industrias. El sector industrial emplea 6.6 km3/año y descarga aproximadamente 5.36 km3/año de aguas residuales, que se traducen en más de 6 millones de toneladas de carga orgánica, expresada como demanda bioquímica de oxígeno (DB05). Los aportes de carga contaminante están concentrados en un número limitado de actividades, entre las que destacan: industria azucarera; fabricación de alcohol y bebidas alcohólicas; industria del papel y celulosa; industria química; industria petrolera; industria alimenticia y actividad agropecuaria, principalmente porcícola y beneficio de café; además de los giros de minería, metalmecánica y textil. 1º Ahora bien, se afirma que cuando los seres humanos usan agua a ritmos que exceden el ritmo natural de renovación, ese uso no es sustentable. 13 Esta situación genera necesariamente presiones sobre el agua. Con el fin de identificar el grado de presión sobre los recursos hídricos, la Comisión para el Desarrollo Sustentable de la ONU, a través de la Organización Meteorológica Mundial, distingue cuatro categorías en función del porcentaje de agua disponible que se utiliza en un país22 : a) Países con escasas presiones. Utilizan menos del 10% del agua disponible; no suelen experimentar presiones importantes sobre el agua. b) Países con presiones moderadas. Tasas de utilización del agua disponible entre el 10 y 20%; la disponibilidad se está convirtiendo en un factor !imitador y se requieren importantes esfuerzos e inversiones para aumentar el suministro y reducir la demanda. c) Países con presiones medianas-fuertes. Las extracciones representan del 20 al 40% del agua disponible; es necesario el ordenamiento de la oferta y la demanda para garantizar el uso sustentable. d) Países con fuertes presiones. Uso de más del 40% del agua disponible; indica una grave situación de escasez y es urgentemente necesario proceder al ordenamiento intensivo de la oferta y la demanda. 17 De conformidad con esta clasificación y considerando que el volumen de agua utilizado en México representa el 15% de la disponibilidad natural media (escurrimiento superficial virgen medio y recarga media de acuíferos), el país se considera como sujeto a presión moderada sobre los recursos hídricos. Sin embargo, existen algunas regiones donde este valor alcanza valores mayores. Del análisis del Cuadro I.2, se puede apreciar que existen preocupantes escenarios de estrés hídrico en las regiones 1 Península de Baja California, 11 Noroeste, VI Río Bravo, VII Cuencas Centrales del Norte, VIII Lerma-Santiago-Pacífico y XIII Aguas del Valle de México, que en conjunto representan el 58% del territorio nacional en el que habita el 59% de la población. 11 1.5 CONFLICTOS POR EL AGUA Los nexos entre la ciencia de los recursos hidráulicos y las implicaciones políticas y sociales de la disponibilidad y uso del agua, se han convertido en una de las más apasionantes y complejas áreas de investigación, educación y política hidráulica en el mundo.13 La creciente literatura sobre la relación que guardan los conflictos con los recursos hidráulicos, se refiere principalmente a cuencas internacionales. Asimismo, la mayoría de los instrumentos legales para atender las disputas por el agua que se han documentado se refieren a este tipo de cuencas. Sin embargo, experiencias recientes sugieren que es más probable que estos conflictos ocurran en el nivel local que entre las naciones, especialmente en los países en desarrollo en donde los recursos de uso común como el agua pueden ser críticos para la sobrevivencia y además difícilmente remplazados o suministrados. 13 18 El estrés hídrico se está extendiendo a medida que la población y sus actividades productivas crecen. Para el año 2015 se espera que el 40% de la población mundial viva en países con dificultad o imposibilidad para suministrar el agua necesaria para la producción de alimentos, la industria y el consumo humano. Esta escasez se traducirá en una competencia más aguda por el agua entre ciudades y agricultores, entre estados o provincias vecinas y en algunos casos entre naciones.23 En consecuencia los conflictos por el agua continuarán y en algunos casos se intensificarán. Es importante no perder de vista que las características geofísicas del agua raramente coinciden con las geopolíticas, es decir los límites de las cuencas hidrográficas no coinciden con la división política nacional o internacional. Frederiksen24 afirma que la gravedad de los problemas del agua que enfrenta un país, pueden medirse en términos de los impactos sociales, económicos, ambientales y de seguridad nacional. El tamaño de la población y de la economía en riesgo dimensionan estos impactos, que pueden derivarse de un problema de escasez, de exceso, de contaminación o de vulnerabilidad ante fenómenos naturales extremos, o de una mezcla de ellos que es lo más frecuente. El grado de la crisis depende de muchos factores, más allá de la mera contabilidad de la disponibilidad de agua. Se deben considerar también los antecedentes históricos, las prácticas y procesos productivos, los comportamientos sociales, la percepción y valoración que la sociedad otorga a las diferentes formas de uso y manejo del agua, el marco jurídico y los acuerdos existentes para compartir las aguas. En el caso de los conflictos internacionales por el agua, es determinante la política hidráulica de los países para alcanzar sus objetivos nacionales.12 ' 24 Otros aspectos que inciden sobre la gravedad del conflicto es el grado de urgencia de las partes involucradas, el tiempo disponible para alcanzar las 19 soluciones, los fondos financieros necesarios para implementarlas y la voluntad de los líderes sociales y políticos para llegar a acuerdos justos y cumplirlos. 24 En el proceso de solución de conflictos hay que tomar en cuenta dos reflexiones importantes: la primera, que el progreso en la disminución de un conflicto es tan importante como la solución del conflicto; la segunda, que el agua por su propia naturaleza es un recurso interdisciplinario por lo que los conflictos pueden resolverse sólo a través de un diálogo activo entre expertos de diversas especialidades. 25 Es evidente que los conflictos por el agua se están convirtiendo en una constante en el mundo y México no es la excepción. A partir de la última década del siglo XX las situaciones conflictivas en torno al agua en nuestro país han tomado una mayor dimensión y relevancia. Este nuevo escenario guarda una íntima relación con el estrés hídrico que, como hemos visto en el Apartado 1.4, cubre más de la mitad del territorio nacional y afecta a más de la mitad de la población, especialmente en el Valle de México, en el norte del país y en la cuenca del río Lerma. Las circunstancias se tornan más adversas por la grave y prolongada sequía de los últimos años. En forma enunciativa, más no limitativa, mencionaremos como referencia tres casos relevantes de conflictos por el agua en México. El caso de la cuenca del río San Juan, afluente mexicano del río Bravo, es un ejemplo claro de la disputa por el agua entre ciudades y agricultores. La construcción de la presa "El Cuchillo-Solidaridad" en el estado de Nuevo León para abastecimiento de la ciudad de Monterrey y su área metropolitana, generó la inconformidad y protesta de los usuarios agrícolas del Distrito de Riego 026 Bajo Río San Juan del estado de Tamaulipas. La situación alcanzó niveles de tensión política entre los gobiernos de ambos estados y de éstos con el gobierno federal.26 20 Después de amplias y prolongadas negociaciones, el 13 de noviembre de 1996 se alcanzaron acuerdos que han permitido estabilizar la crisis y crear una atmósfera propicia para continuar el diálogo en la búsqueda de soluciones definitivas y mayores consensos. 27 El caso del río Lerma es más complejo, tanto por la problemática como porque están involucrados 5 estados de la República (Guanajuato, Jalisco, México, Michoacán y Querétaro) y todos los sectores usuarios de la cuenca. Este caso tiene la singularidad de que el factor ambiental juega un papel primordial en el conflicto. En efecto a finales de la década de los años 80 del siglo anterior, el Lago de Chapala comenzó a registrar niveles muy bajos de almacenamiento en el vaso, afectando inevitablemente el ámbito ecológico de este cuerpo natural de agua, el más importante de México, así como las actividades productivas asociadas a él. En 1991 se lograron importantes acuerdos para cumplir los objetivos de mejoramiento de la distribución del agua en la cuenca y recuperación del Lago de Chapala y demás cuerpos de agua.28 El diálogo sobre este problema continúa en la búsqueda del perfeccionamiento de las soluciones acordadas. 29 El tercer caso es el del río Bravo, que además de constituir un problema interno que afecta a 5 estados del país (Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo León y Tamaulipas), tiene connotación internacional por su relación con los Estados Unidos de América. El factor detonante es la escasez y el problema es la distribución del recurso. En estas circunstancias existe la competencia entre el uso agrícola y las ciudades; entre los usuarios agrícolas de la parte alta de la cuenca (río Conchos) y la parte baja30 • 31 ; y entre las necesidades nacionales y las obligaciones del Gobierno de México contenidas en el Tratado Internacional suscrito en 1944 al que nos referiremos más adelante32 • 33 • 34 • El conflicto ha escalado todos los niveles -locales, nacionales e internacionales- y generado tal grado de tensión política que ha merecido la intervención directa de 21 legisladores35 , 36 , gobernadores estatales37 ,38,39' 4º y de los presidentes de ambas naciones. 24,41,42,43,44,45 Podemos afirmar que en la búsqueda de soluciones que resuelvan parcial o totalmente los conflictos, es indispensable explorar los elementos que nos ofrece el marco jurídico y normativo ya que la solidez y fortaleza de las alternativas de solución dependen ante todo de su legalidad. 22 Subcuenca Microcuenca Figura 1.1 Cuenca hidrográfica12 I 11 III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII Península de Baja California Noroeste Paáfico Norte Balsas Pacífico Sur Río Bravo Cuencas Centrales del Norte Lerma-Santiago-Pacífico Golfo Norte Golfo Centro Frontera Sur Península de Yucatán Aguas del Valle de México Figura I.2 Regiones Hidrológico-Administrativas de México11 23 160 l [o Pre ~iP i ta ció ~ (miill 140 120 100 80 60 40 20 103 40 138 137 141 74 Ene Feb Mar Abr May lun Jul Ago Sep Oct Nov Die Gráfica 1.1 Precipitación media mensual histórica de México 1941-200111 Origen Volumen Porcentaje Uso Superficial 1 Subterráneo Totald Extracción Ckm3) , Ckm3 ) (km3 ) (%) - ~9!9~1J _ é!rl.Q~ ------- r - ~ - 36.B i 19.6 ------- ~§,i _______ zª_ Abastecimiento Público 3.3 i 6.2 9.5 13 Industria AutoabasteciCia<- ---- -- ---- 5.6 1-_~:~_-=_ ___ 1:6 6.6 9 Total 45.1 i 27.4 72.5 100 a Los usos agrícola y pecuario definidos conforme al artículo 2º del Reglamento de la Lev de Aguas N9cionales (LAN), se é!9.1:!:!Dan en este conceoto. b Los usos doméstico y público urbano definidos conforme al artículo 2º del __ Reglam_ento de la LAN, se ag , _ ru ~ pa _ n _ e _ n _ e_ s _ t _ e _ c _ o _ nc _ e ~ p _ to _ . __________ , e Los usos en servicios e industrial (incluye generación de energía eléctrica, excepto hidroeléctrica) definidos conforme al artículo 2° del Reglamento de la LAN, se agrupan en este concepto; y de manera adicional se incluye el uso del agua en comercios, el cual no aparece como tal en la LAN pero que así se _ 0 _ ~~ j _ ¡:i en e!_R _ e _ 9J!;~rg _ _F'~ _ ~li<;9 _ g_e _ Q~!_~_b_<:> ~ (j - ~.f._g ~ ua _ e-c · ---------------­ Se refiere a los usos en los que el agua es desviada de su cauce natural o extraída de los cuerpos de aqua subterránea oara su uso. Cuadro 1.1 Extracciones brutas de agua dulce en México Estimaciones para el año 2001 11 24 REGIÓN HIDROLÓGICO- GRADO DE PRESION SOBRE EL RECURSO ADMINISTRATIVA HÍDRICO I Península de Baj~ _93 1ifor_ r:i1ª___ ___ 97 % i Fuerte _!L __ j_ ~Q!:.~?!~ ----· - ·········--····- -···· ·· · ······ -- -- - ---- ------ 76 % i Fuerte III 1 Pacífico Norte 33 % 1 Mediana-fuerte IV 1 Balsas ______ __ 32 % 1 Mediana-fuerte V 1 Pacífico Sur __ 4% 1 Escasa VI : Río B!é!!'.Q__ ________ 50 % i Fuerte -- VII Cuencas Centrales del Norte -- 93 % ! Fuerte ----·--¡----··------ VIII Lerma-Santiago-Pacífico 38 % Mediana-fuerte IX Golfo Norte 18% 1 Moderada -----1-------··---·--··-"'""""""''''''"'-----·-- X Golfo Centro 4% 1 Escasa XI Frontera Sur ________ !--"!_C!J Escasa XII Península de Yucat'á_n _____ _ 7 % i Escasa XIII Aauas delvaile de-r:iéXiCo ______ _ 126 % i Fuerte Cuadro 1.2 Grado de presión sobre el recurso hídrico en México por región hidrológico-administrativa11 25 CAPÍTULO 11 MARCO JURÍDICO Y NORMATIVO PARA EL MANEJO DEL AGUA EN MÉXICO 11.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS El conocimiento del marco jurídico vigente en México en materia de aguas, es esencial para entender la forma en que se administran nuestros recursos hidráulicos y es indispensable para el desarrollo del presente trabajo. No se pretende profundizar en el análisis jurídico porque ello es materia de las ciencias del Derecho, pero es necesario conocer los aspectos legales fundamentales que rigen la administración del agua . El estudio de este aspecto es imprescindible para el ingeniero civil que aborda este tema, con el objetivo de conducir su actuación profesional en el cauce de nuestras leyes. Partimos de situar la importancia de la Constitución. Para ello es indispensable entender el concepto de soberanía. Soberanía viene de "super omnia", es decir sobre todos los hombres. Es el poder supremo que se ejerce sobre todos los ciudadanos y que no admite subordinación o limitación por cualquier otro poder. De esta forma tenemos las dos características del poder soberano: supremacía e igualdad. Desde la perspectiva de Estado, la noción de supremacía se refiere a que la potestad del Estado se ejerce sobre los individuos y colectividades que están dentro de su órbita, soberanía interior. Por su parte la independencia se refiere a las relaciones internacionales, 26 de manera que el poder soberano de un Estado existe en un plano de igualdad en relación a otros Estados, soberanía exterior.46 También soberanía se entiende como la facultad absoluta de autodeterminarse que tiene una nación, mediante la expedición de la ley suprema. De conformidad con lo preceptuado por el artículo 39 constitucional, la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Así, este titular de la soberanía hizo uso de ese poder cuando se constituyó en Estado jurídicamente organizado, al haber expedido su ley fundamental, llamada Constitución, en la que consignó la forma de gobierno, creó los poderes públicos con sus respectivas facultades y estableció los derechos públicos de la persona denominados garantías individuales. Una vez que el pueblo ejerció la soberanía, ésta reside exclusivamente en la Constitución, no en los órganos ni en los individuos que gobiernan, sin perder el pueblo su carácter de depositario original.46 La Constitución de México se denomina Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y es obra de la asamblea constituyente que se reunió en la ciudad de Querétaro en el año de 1917ª. En cuanto a la jerarquía de normas en nuestro derecho, la propia Constitución establece en la primera parte del artículo 133b lo siguiente: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión ... " ª En adelante, las referencias a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos aparecerán como "Constitución" o "constitucional". b En adelante, cuando se cite un artículo sin mencionar la ley, debe entenderse que es un artículo de la Constitución . 27 La supremacía de la Constitución responde a que ésta es emanación y expresión de la más alta fuente de autoridad -la soberanía- y por serlo está por encima de todas las leyes y de todas las autoridades, "es la ley que rige las leyes y que autoriza a las autoridades". Desde la Constitución, que está en la cúspide de la pirámide jurídica, fluye el principio de la legalidad a los poderes públicos: "un individuo que no funciona como órgano del Estado puede hacer todo aquello que no está prohibido por el orden jurídico, en tanto que el Estado, esto es, el individuo que obra como órgano estatal, solamente puede hacer lo que el orden jurídico le autoriza a realizar'-<=. 46 La expresión literal del texto del artículo 133 pudiera conducir a interpretar que la Constitución, las leyes del Congreso de la Unión y los tratados se encuentran en el mismo nivel jerárquico. Sin embargo, del propio texto se desprende que la Constitución es superior a las leyes federales ya que éstas deben emanar de aquélla y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión. De la misma forma, los tratados están supeditados a la Constitución ya que deben estar de acuerdo con ella.46 En cuanto al orden en que deben ser consideradas las leyes del Congreso de la Unión y los tratados, se atiende a lo dispuesto por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis P.LXXVII/9947 : ''TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL ... esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho e Tena hace la aclaración que en cuanto al ejercicio de una facultad concedida, la prohibición expresa se necesita si se quiere limitar ese ejercicio. En otros términos, mientras no se confiere la facultad nada puede hacer el órgano; pero una vez conferida lo puede hacer todo en su ejercicio, mientras una taxativa expresa no se lo impida. 28 federal y local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades ... " Es importante mencionar que con la emisión de esta tesis jurisprudencia!, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte consideró oportuno abandonar el criterio de la tesis P. C/9248 , de rubro: "LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA". El artículo 89 define facultades y obligaciones del Presidente de la República. Citamos parte de su contenido: "Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: l. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia; ... X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado ... " Este artículo otorga al titular del Poder Ejecutivo Federal la facultad de promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, pero a la vez lo obliga a proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, es decir a garantizar que el cumplimiento de los principios constitucionales sea real y efectivo. Asimismo lo faculta para celebrar tratados internacionales, con la obligación de someterlos a la aprobación del Senado. Se observa la vinculación que guarda el contenido del artículo 89 con el 133. 29 Por lo que se refiere a las aguas nacionales, en el artículo 27 se encuentran los principios generales que establecen su régimen legal. El párrafo primero establece: "La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada." Esta concepción de la propiedad nacional de las aguas tiene su antecedente en el régimen de propiedad de la época colonial. Al iniciarse la conquista de territorios de América, con motivo de su descubrimiento, se buscó un fundamento legal para consolidarla, el cual consistió en la Bula del Papa Alejandro VI, de fecha 4 de mayo de 1493, que donó a los Reyes Católicos las nuevas tierras descubiertas, incluidas las aguas. Así, el rey era propietario, a título privado, de las tierras y aguas, como cualquier particular de los bienes de su patrimonio; pero dentro de ese derecho concedía a los pobladores derechos de dominio. Al consumarse la Independencia de México, ese derecho sobre los bienes de la Corona Española, pasó con el mismo carácter a la Nación7 • Esta justificación ideológica quedó plasmada en la exposición de motivos de la iniciativa del artículo 27, que presentó ante el Constituyente de 1917 un grupo de diputados encabezados por el Ing. Pastor Rouiax49 • En su tercer párrafo el artículo 27 establece los principios a los que deberá sujetarse el aprovechamiento de los recursos naturales, entre estos el agua: "La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa 30 de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; ... para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad." Se observa la obligación de hacer prevalecer el interés público, es decir el bien común perseguido por el Estado, "el que concierne a la masa de todos los individuos y de todos los grupos".5º En ese sentido, este párrafo establece el mandato de regular el aprovechamiento de los recursos naturales, susceptibles de apropiación, para hacer una distribución equitativa, cuidar su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. El párrafo quinto del artículo 27 define las aguas que son propiedad nacional: "Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se 31 inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas, en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzados por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno; pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados." En este párrafo se asientan las bases para identificar las aguas de propiedad nacional y por eliminación las de propiedad privada y las aguas estatales. Debe destacarse que el Poder Ejecutivo Federal queda facultado para reglamentar la extracción y utilización de las aguas nacionales y para establecer zonas vedadas, cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos. 32 Se concluye el estudio del citado precepto constitucional con el análisis del párrafo sexto que a la letra dice: "En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes ... El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean ... " Se establece que el dominio de la nación sobre las aguas es inalienablé51 e imprescriptiblee·51 , es decir que no procede otorgar o reconocer derechos de propiedad sobre este bien y que el dominio sobre él no varía por el transcurso del tiempo. El mandato constitucional señala que su explotación, uso y aprovechamiento sólo podrá realizarse mediante concesión otorgada por el Ejecutivo Federal, al que faculta para establecer reservas nacionales, de esta forma la administración de las aguas nacionales corresponde al titular de este Poder o a las autoridades que de él dependan y designadas para tal fin. Por la importancia y trascendencia del artículo 27, se han expedido y promulgado diversas leyes que lo reglamentan. En materia de aguas, la Ley de Aguas Nacionales, a la que nos referiremos en forma específica más adelante. d Inalienable: Cosa que no puede ser vendida/Cosa fuera de comercio. e Imprescriptible: Derecho que no está sujeto a prescripción; Prescripción: Medio de adquirir bienes (positiva) o de librarse de obligaciones (negativa) mediante el transcurso del tiempo y bajo las condiciones establecidas al efecto por la ley. 33 Hasta aquí hemos revisado los conceptos elementales de nuestro régimen constitucional; de la jerarquía jurídica; de las facultades y obligaciones del Ejecutivo Federal, en los aspectos que son de interés para el presente trabajo; y de las disposiciones constitucionales sobre las aguas nacionales. A continuación sintetizaremos los conceptos principales: A. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes del Congreso de la Unión y los tratados celebrados por el Presidente de la República, con la aprobación del Senado, son la Ley Suprema de la Nación. B. En la pirámide jurídica, la Constitución está en la cúspide, sobre todas la leyes; en un segundo plano los tratados internacionales y en tercer término las leyes federales. C. Son facultades y obligaciones del Presidente de la República promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión y garantizar que el cumplimiento de los principios constitucionales sea real y efectivo; asimismo, celebrar los tratados internacionales con la aprobación del Senado. D. La propiedad de las aguas corresponde a la Nación, su dominio es inalienable e imprescriptible, por lo que no procede otorgar o reconocer derechos de propiedad sobre ellas. E. Existe la obligación de hacer prevalecer el interés público, por lo que se debe regular en beneficio social el aprovechamiento de los recursos naturales, susceptibles de apropiación, para hacer una distribución equitativa, cuidar su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. 34 F. El artículo 27 constitucional en su párrafo quinto, define las aguas nacionales, así como las condiciones de excepción. G. La explotación, uso o aprovechamiento de las aguas propiedad de la Nación, sólo puede efectuarse a través de concesión que otorgue el Ejecutivo Federal, de conformidad con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. H. La administración de las aguas nacionales corresponde al Poder Ejecutivo Federal, a través de su Titular o de las autoridades que de él dependan, con sujeción a los principios que establece la Constitución. I. El Poder Ejecutivo Federal queda facultado para reglamentar la extracción y utilización de las aguas nacionales y para establecer zonas vedadas cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, además de establecer reservas nacionales, en estricto apego a los preceptos de la Constitución y de la ley. J. La Ley de Aguas Nacionales es la ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia de aguas nacionales. 11.2 LEY DE AGUAS NACIONALES Y SU REGLAMENTO La Ley de Aguas Nacionales fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 1 º de diciembre de 1992 y su Reglamento el día 12 de enero de 1994. 35 La Ley de Aguas Nacionalesr consta de 124 artículos, distribuidos en diez títulos. Por su parte el Reglamento de la Ley contiene 202 artículos, distribuidos en forma similar, siendo armónica su estructura con la de la Ley. Centraremos el estudio de la Ley y su Reglamento en los tópicos que son de interés para el presente trabajo, sin embargo es necesario señalar que el conocimiento completo de estos ordenamientos legales es indispensable, ya que existen múltiples vínculos entre su articulado. Sobre la naturaleza y objetivo de la Ley su artículo 1 ºseñala: "La presente Ley es reglamentaria del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de aguas nacionales; es de observancia general en todo el territorio nacional, sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular la explotación, uso y aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable." De la lectura de este artículo, se puede apreciar que la Ley da cumplimiento al mandato constitucional de hacer prevalecer el interés público y regular, en beneficio social, la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas nacionales conforme a los principios plasmados en nuestra Ley Fundamental. Para efectos del artículo 1 º de la Ley, las disposiciones se aplican a las aguas continentales y la regulación en materia de preservación y control de la calidad del agua también se aplica a las aguas de las zonas marinas mexicanas que define la Ley Federal del Mar52 (ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en ' En adelante, las referencias a la Ley de Aguas Nacionales aparecerán como "Ley" o "LAN". 36 lo relativo a las zonas marinas).9 Las aguas continentales a que se hace referencia incluyen las aguas superficiales y las del subsuelo. h La administración de las aguas nacionales compete al Ejecutivo Federal, quien la ejerce directamente o a través de la Comisión Nacional del Agua¡, órgano administrativo desconcentrado del Gobierno Federal53 . En la estructura actual de la administración pública federal, esta dependencia se localiza jerárquicamente subordinada a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.54 • 55 La Ley otorga a la Comisión Nacional del Agua i el ejercicio de las atribuciones que competen a la autoridad hidráulica en el ámbito federal, excepto las que debe ejercer directamente el Ejecutivo Federal. Entre otras podemos mencionar las siguientes:k a) Administrar y custodiar las aguas nacionales y los bienes públicos inherentes definidos en el artículo 113 de la Ley; preservar y controlar la calidad de las mismas y manejar las cuencas conforme a la Ley. b) Programar, construir, operar, conservar y mantener las obras hidráulicas federales directamente o a través de contratos o concesiones con terceros y realizar acciones para el aprovechamiento integral del agua y la conservación de su calidad. c) Expedir los títulos de concesión, asignación o permiso, reconocer derechos y llevar el Registro Público de Derechos de Agua. d) Conciliar y en su caso fungir a petición de los usuarios como árbitro en la solución de conflictos relacionados con el agua. 9 Reglamento de la LAN : artículo 3°. h LAN: artículo 2°. ; LAN: artículo 4°. i En adelante, las referencias a la Comisión Nacional del Agua aparecerán como "Comisión" o "CNA". k LAN: artículo 9°. 37 e) Promover el uso eficiente del agua y su conservación en todas las fases del ciclo hidrológico e impulsar una cultura del agua que considere a este elemento como un recurso vital y escaso. f) Expedir las normas en materia hidráulica en los términos de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. g) Vigilar el cumplimiento y aplicación de la Ley, interpretarla para efectos administrativos y aplicar las sanciones y ejercer los actos de autoridad en la materia que no estén reservados al Ejecutivo Federal. h) Acreditar, promover y apoyar la organización de los usuarios para mejorar el aprovechamiento del agua y la preservación y control de su calidad e impulsar su participación a nivel estatal, regional o de cuenca.1 Con la creación de la CNA y las atribuciones que le confiere la Ley, México cuenta con una autoridad federal única en materia de agua, con autonomía técnica, que permite la administración integral del recurso y una mayor congruencia en las políticas públicas de desarrollo del sector hidráulico. Entre las innovaciones que marcó la Ley de Aguas Nacionales con su promulgación se cuenta la creación de los Consejos de Cuenca, que son órganos de coordinación entre la Comisión y las dependencias y entidades federales, estatales o municipales y de concertación con los usuarios de la correspondiente cuenca hidrológica.m De sus objetivos, funciones y estructura trataremos en el siguiente capítulo. En cuanto a la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales por parte de personas físicas o morales, la Ley establece que se realizará mediante concesión otorgada por el Ejecutivo Federal a través de la Comisión. En el caso de dependencias de la administración pública federal, estatal o municipal, se podrá 1 LAN: artículo 14. m LAN: artículo 13. 38 realizar mediante asignación. Para ambas, concesiones y asignaciones, se aplican las mismas disposiciones. n Sobre este particular es pertinente citar el artículo 20 de la Ley General de Bienes Nacionales56 , que dispone: "Las concesiones sobre bienes de dominio público no crean derechos reales; otorgan simplemente frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el derecho a realizar los usos, aprovechamientos y explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes y el acto o título de concesión ... " Este precepto determina el alcance de las concesiones que otorga el Ejecutivo Federal, al señalar que estos actos no crean derechos reales sobre los bienes públicos que, como hemos visto, no pueden perder su carácter de propiedad nacional. El artículo 27 de la misma Ley General de Bienes Nacionales establece: "Las concesiones sobre bienes del dominio directo, cuyo otorgamiento autoriza el artículo 27 constitucional, se regirán por lo dispuesto en la leyes reglamentarias respectivas ... " En este supuesto encuadran las aguas nacionales, por lo que las concesiones y asignaciones se regirán por la LAN y por las condiciones específicas del título de concesión. " LAN: artículo 20. 39 El Registro Público de Derechos de Agua 0 es una instancia creada por la Ley para propiciar la transparencia de la administración del agua y una mayor seguridad jurídica a los usuarios de las aguas nacionales. Este Registro depende de la Comisión y es público, por lo que cualquier persona puede consultarlo. En el REPDA deben inscribirse los títulos de concesión y asignación y los permisos de descarga de aguas residuales. Asimismo deben inscribirse las correspondientes modificaciones, rectificaciones, suspensiones, prórrogas o terminación; los actos o contratos relativos a la transmisión total o parcial de su titularidad; las reservas de aguas nacionales; y las sentencias o resoluciones administrativas o judiciales que afecten los títulos y actos inscritos.P Las constancias de inscripción en el registro son medios de prueba de la existencia, titularidad y situación de los títulos respectivos y son requisito para que la titularidad surta efectos ante terceros y ante la Comisión.q Es importante destacar la posibilidad que permite la Ley sobre la transmisión de los títulos de concesión o asignación, es decir el traslado del derecho a explotar, usar o aprovechar las aguas nacionales, bajo la condición de que no se afecten derechos de terceros y que no alteren o modifiquen las condiciones hidrológicas o ecológicas de las respectivas cuencas o acuíferos.' En cuanto a los usos del agua haremos referencia solamente a dos de ellos: el uso público urbano y el uso agrícola. Sobre el uso público urbano la Ley atiende a lo dispuesto por la fracción III inciso a) del artículo 115 constitucional, pues señala que es competencia de las autoridades municipales, con el concurso de los gobiernos estatales, la explotación, º En adelante, las referencias al Registro Público de Derechos de Agua aparecerán como "REPDA''. PLAN : artículo 30. Reglamento de la LAN: artículo 57. q LAN : artículo 31. Reglamento de la LAN: artículo 62. 'LAN: artículo 33. Reglamento de la LAN: artículo 61. 40 uso o aprovechamiento de las aguas nacionales que se les hubieran asignado, incluyendo las residuales, desde el punto de su extracción o entrega por parte de la Comisión hasta el sitio de su descarga a cuerpos receptores que sean bienes nacionales.5 Es decir, una vez que la Comisión entrega el agua al organismo operador en el sitio especificado en el título de asignación, el organismo puede disponer del recurso en los términos de la Ley y del propio título, incluida la posibilidad de su reuso, pero cuando las aguas son descargadas en un cuerpo receptor que sea considerado bien nacional (río, arroyo, canal, dren, presa, lago, etc.) dichas aguas vuelven a quedar bajo la administración de la Comisión. En el caso del uso agrícola destacaremos lo siguiente. La Ley dispone que se podrán otorgar concesiones a personas físicas o morales para la explotación uso o aprovechamiento individual de aguas nacionales y a personas morales para administrar u operar un sistema de riego o para la explotación, uso o aprovechamiento común de aguas nacionales.t Las personas morales deberán contar con un reglamento interno, entre otros objetivos para garantizar y proteger los derechos individuales de los usuarios, definir la participación de éstos en la administración y vigilancia del sistema, las medidas que se tomarán en situaciones de emergencia y la distribución de las aguas disponibles en situaciones de escasez.u Los distritos de riego serán administrados, operados, conservados y mantenidos por los usuarios, para lo cual la Comisión concesionará el agua y en su caso la infraestructura pública necesaria a las personas morales que estos constituyan al efecto.v Asimismo dispone que se establecerá un comité hidráulico, el cual actuará como órgano colegiado de concertación para un manejo adecuado • LAN: artículo 45. t LAN: artículo SO. u LAN: artículos 51 y 69. Reglamento de la LAN: artículo 101. v LAN: artículos 64 y 65. Reglamento de la LAN: artículo 97. 41 del agua e infraestructura.w Es de especial relevancia que en el caso de los distritos de riego que se abastecen de aguas superficiales, la Comisión determinará para cada año el volumen que podrán utilizar, en función del volumen disponible almacenado al día 1 ºde octubre o al inicio del ciclo agrícola.x Es oportuno señalar que la Ley no prevé específicamente un orden de prelación de los usos del agua, salvo el del uso doméstico. Dicho orden se determinará por parte del Consejo de Cuenca con la intervención de la autoridad hidráulica federal. No obstante, la LAN no deja omiso este aspecto al disponer en su articulo Décimo Tercero Transitorio que en tanto esto ocurre se seguirá aplicando lo previsto en el artículo 27 de la derogada Ley Federal del Aguas57 , que a la letra dice: "Para la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas de propiedad nacional que incluyen las del subsuelo, la Secretaría deberá observar el siguiente orden de prelación: l. Usos domésticos; 11. Servicios públicos urbanos; III. Abrevaderos de ganado; IV. Riego de terrenos: a). Ejidales y comunales; b). De propiedad privada. V. Industrias: a). Generación de energía eléctrica para servicio público; b). Otras industrias. VI. Acuacultura; VII. Generación de energía eléctrica para servicio privado; VIII. Lavado y entarquinamiento de terrenos; y w LAN: artículo 66. Reglamento de la LAN: artículo 98. x Reglamento de la LAN: artículo 100. 42 IX. Otros. El Ejecutivo Federal podrá alterar este orden, cuando lo exija el interés público, salvo el de los usos domésticos, que siempre tendrán preferencia." En materia de seguridad y protección a centros de población y áreas productivas, la Comisión determinará la operación de la infraestructura hidráulica para el control de avenidas y tomará las medidas necesarias para dar seguimiento a fenómenos climatológicos extremos, promoviendo o realizando las acciones preventivas que se requieran.Y El contenido de la Ley acerca de zonas reglamentadas es de capital importancia para el tema del presente trabajo. El señalamiento del artículo 27 de la Constitución, consistente en que los reglamentos o decretos indicados deben ser expedidos por el Presidente de la República, se cumple a través del artículo 6º de la Ley que establece que es de su competencia: • Expedir los decretos para establecer o suprimir zonas de veda. • Reglamentar el control de la extracción y utilización de las aguas nacionales. • Expedir los decretos de expropiación; de ocupación temporal, total o parcial de los bienes; o la limitación de los derechos de dominio. La expedición de estos ordenamientos queda condicionada a la existencia de causas de interés público, para proteger los intereses de la colectividad. Al respecto el artículo 38 de la Ley indica: Y LAN : artículo 84. 43 "El Ejecutivo Federal, previos los estudios técnicos que al efecto se elaboren y publiquen, conforme a lo dispuesto en el artículo 6° de la presente Ley, podrá reglamentar la extracción y utilización de aguas nacionales, establecer zonas de veda o declarar la reserva de aguas en los siguientes casos de interés público: 1.- Para prevenir o remediar la sobreexplotación de los acuíferos; 11.- Para proteger o restaurar un ecosistema; III.- Para preservar fuentes de agua potable o protegerlas contra la contaminación; IV.- Para preservar y controlar la calidad del agua; o V.- Por escasez o sequía extraordinarias. Los reglamentos, decretos y sus modificaciones se publicarán en el Diario Oficial de la Federación." Se observa que para la expedición de estos instrumentos regulatorios, no es suficiente con identificar el caso o casos de interés público que enuncia la Ley, es indispensable además demostrar la necesidad de emitir tales disposiciones mediante la elaboración y publicación de los estudios técnicos que muestren los motivos, razones y fundamentos del Ejecutivo Federal. El Reglamento de la LAN define una zona reglamentada como aquélla en la que el Ejecutivo Federal mediante reglamento, por causa de interés público, establece restricciones o disposiciones especiales para la explotación, uso o aprovechamiento del agua, conforme a la disponibilidad del recurso y a las características de la zona. Además indica que dicho reglamento se aplicará a los aprovechamientos existentes y a los que se autoricen con posterioridad.2 z Reglamento de la LAN: artículos 74 y 79. 44 Es evidente que un reglamento de esta naturaleza trasciende a las actividades de la sociedad, por ello la Ley otorga a los usuarios una amplia participación en el proceso de reglamentación: • En el caso de sobreexplotación grave de acuíferos, de sequías extraordinarias o en circunstancias similares de necesidad o urgencia, el Decreto del Ejecutivo Federal puede adoptar las medidas que sean necesarias, sin embargo la Comisión deberá concertar con los usuarios en el ámbito de los Consejos de Cuenca, las posibles limitaciones temporales a los derechos existentes y que en estos casos tendrá prioridad el uso doméstico.ªª • En el caso de los estudios técnicos a que se refiere el artículo 38 de la Ley, la Comisión tiene la obligación de promover la participación de los usuarios a través de los Consejos de Cuenca, misma que deberá hacerse constar en el decreto o reglamento respectivo. bb • La Comisión deberá dar a conocer a los interesados el anteproyecto de reglamento que formule, para que conforme a derecho expongan lo que a sus intereses convenga.ce El contenido básico de un reglamento lo precisa el artículo 75 del Reglamento de la LAN: • El nombre, ubicación y delimitación geográfica de las corrientes, depósitos o acuíferos, objeto de la reglamentación; • El volumen disponible de agua y su distribución territorial; ªª LAN: artículo 13. bb Reglamento de la LAN: artículo 73. ce Reglamento de la LAN: artículo 76. 45 • Las disposiciones relativas a la forma y condiciones en que deberán llevarse a cabo el uso, la explotación y el aprovechamiento del agua, así como la forma de llevar los padrones respectivos. • Las medidas necesarias para hacer frente a situaciones de emergencia, escasez extrema o sobreexplotación; • Los mecanismos que garanticen la participación de los usuarios en la aplicación del reglamento, y • Las sanciones por incumplimiento previstas en la Ley. Cabe destacar que del estudio de los artículos de la Ley y su Reglamento que tratan directamente el tema de la reglamentación o que están vinculados a él, resulta que el paso inicial en el proceso es el conocimiento del volumen disponible de agua y su distribución territorial. Al respecto la Ley señala que esto deberá determinarlo la Comisión mediante estudios de disponibilidad media anual de acuerdo a las Normas Oficiales Mexicanas, los que serán publicados en el Diario Oficial de la Federación y cuya información estará abierta a la consulta de los interesados. dd Es muy importante mencionar que durante la realización del presente trabajo, la Cámara de Senadores formuló un proyecto de Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales.58 Del estudio de este documento se aprecia que uno de los objetivos fundamentales es fortalecer la participación de los usuarios y de los tres órdenes de gobierno -federal, estatal y municipal- en la administración de las aguas nacionales, en el ámbito de las cuencas hidrológicas. Asimismo, se observa que en materia de reglamentación de aguas nacionales no presenta cambios sustanciales ya que, como hemos visto, el proceso de reglamentación obedece a disposiciones constitucionales y de otros ordenamientos legales, como la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que veremos adelante. Estas reformas aún no han dd LAN: artículos 15 y 22. Reglamento de la LAN: artículos 23, 37 y 74. 46 sido promulgadas, es decir el Ejecutivo Federal no las ha publicado en el Diario Oficial de la Federación, por lo que todavía no son vigentes. 11.3 LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO La administración de las aguas nacionales en nuestro país se basa fundamentalmente en actos de autoridad del gobierno federal. Ya que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo dicta las reglas a las que deberán sujetarse estos actos de autoridad, hemos incluido el análisis de esta ley en el presente trabajo, con la salvedad de que lo limitaremos a los aspectos concernientes al tema. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo59 , que constituye un instrumento jurídico de primera importancia para las relaciones entre gobernantes y gobernados, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el día 4 de agosto de 1994. Las últimas reformas se publicaron en ese órgano de comunicación el día 19 de abril de 200060 • Entre sus propósitos y alcances citaremos los contenidos en los primeros dos párrafos de su artículo primero: "Las disposiciones de esta Ley son de orden e interés públicos y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México sea parte. El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la Administración Pública Federal paraestatal respecto a 47 sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo ... " De la lectura del primer párrafo se observa que la Comisión Nacional del Agua está sujeta al marco normativo de esta ley, ya que forma parte de la estructura centralizada del gobierno federal. También es importante destacar que la aplicación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativoee, no debe interferir con los tratados internacionales ya que éstos deben cumplirse en sus propios términos. La LFPA se aplica supletoriamente a las diversas leyes administrativasff, en cuyo caso se encuentra la Ley de Aguas Nacionales, salvo por lo que toca al Título Tercero A que trata de la mejora regulatoria. Esto significa que lo que no esté previsto en la LAN en materia de procedimientos administrativos, deberá atenderse conforme a la LFPA. Entre los elementos y requisitos del acto administrativo, enunciados en el artículo 3 de la LFPA destacamos lo siguiente: "Son elementos y requisitos del acto administrativo. II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previstos por la ley; III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos; ee En adelante, las referencias a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo aparecerán como "LFPA". "LFPA: artículo 2°. 48 IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición; V. Estar fundado y motivado; .. . VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta ley; ... " En base al análisis que hemos hecho de la Ley de Aguas Nacionales sobre el tema de los reglamentos de aguas nacionales, observamos que ese ordenamiento atiende a los elementos y requisitos del acto administrativo. De esta forma, la fracción 11 del artículo en comento se cumple con los estudios de disponibilidad y el contenido básico del reglamento; las fracciones III y V, se cumplen con la formulación de los estudios técnicos en los que deberá demostrarse la causa de interés público y fundarse y motivarse la reglamentación99• 61 ; en cuanto a la fracción IV, hemos visto que los reglamentos deben ser expedidos por el Ejecutivo Federal y publicados en el Diario Oficial de la Federación. La fracción VII nos indica que el acto administrativo, en este caso un reglamento, debe ser expedido sujetándose al procedimiento administrativo previsto en la LFPA, lo que nos conduce al estudio de su Título Tercero A. El Título Tercero A (artículos del 69-A al 69-Q) es una de las adiciones más importantes de las reformas efectuadas a la LFPA en abril de 2000, que tuvo como principales propósitos62 : 99 Jurisprudencia. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que también deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas. 49 • Propiciar la transparencia en la elaboración de regulaciones. • Hacer permanente la participación de los sectores productivos y los ciudadanos en los procesos de mejora. • Promover mayor certidumbre jurídica en la aplicación de trámites y requisitos. • Evitar que los costos de cumplimiento de la normatividad sean mayores a los beneficios que ésta pretende. Para el efecto el artículo 69-E crea la Comisión Federal de Mejora Regulatoriahh, como órgano desconcentrado del gobierno federal, con autonomía técnica y operativa. Asimismo, para cumplir con estos propósitos, el artículo 69-H establece la obligación de formular una manifestación de impacto regulatorio, en los siguientes términos: "Cuando las dependencias y los organismos descentralizados de la administración pública federal, elaboren anteproyecto de leyes, decretos legislativos y actos a que se refiere el artículo 4, los presentarán a la Comisión, junto con una manifestación de impacto regulatorio que contenga los aspectos que dicha Comisión determine ... " Los actos a los que se refiere el artículo 4 de la LFPA son los actos administrativos de carácter general, entre los que se encuentran los reglamentos, que impliquen costos de cumplimiento para los particulares. La COFEMER, en uso de sus atribuciones, dictaminará los anteproyectos y las manifestaciones de impacto regulatorio correspondientes;;. Para determinar la hh En adelante, las referencias a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria aparecerán como "COFEMER". 50 existencia de costos de cumplimiento el dictamen se basará en los siguientes criterios63 : • Si crea nuevas obligaciones para los particulares o hace más estrictas las obligaciones existentes. • Si crea o modifica trámites. • Si reduce o restringe derechos o prestaciones para los particulares. • Si establece definiciones, clasificaciones, caracterizaciones o cualquier término de referencia, que conjuntamente con otra disposición en vigor o una disposición futura, afecten o puedan afectar los derechos, obligaciones, prestaciones o trámites de los particulares. El dictamen considerará además, las opiniones que en su caso reciba de los sectores interesados y realizará una valoración sobre si se justifican las acciones propuestas en el anteproyecto.ii Para facilitar la participación de los sectores productivos y del público en general en la formulación y revisión de los anteproyectos, la COFEMER tiene la obligación de hacer públicos, desde que los recibe, los anteproyectos y manifestaciones de impacto regulatorio, así como los dictámenes que emita y las autorizaciones y exenciones, salvo en los casos en que dicha publicidad pudiera comprometer los efectos que se pretende lograr con la disposición. kk La manifestación de impacto regulatorio es fundamental en el proceso que conduce al establecimiento de un anteproyecto regulatorio. La COFEMER la denomina como MIR 11 y la describe como un documento que presenta un estudio ¡¡ LFPA: artículo 69-E. " LFPA: artículo 69-J. kk LFPA: artículo 69-K. 11 En adelante, las referencias a las manifestaciones de impacto regulatorio aparecerán como "MIR". 51 exhaustivo que tiene como principal objetivo desarrollar, mediante investigaciones analíticas y transparentes, los siguientes aspectos:64 • La justificación de expedir una determinada regulación, mediante la identificación de la problemática o situación que el anteproyecto pretende resolver o abordar. • Analizar los riesgos que representa dicha problemática o situación. • Verificar que la autoridad que pretende emitir el anteproyecto esté facultada para hacerlo y que el anteproyecto sea congruente con el marco jurídico nacional. • Identificar y analizar las alternativas posibles del anteproyecto para hacer frente a la problemática o situación. • Estimar los costos y beneficios esperados para los particulares de aprobarse y aplicarse el anteproyecto. La COFEMER ha diseñado un instructivo para la elaboración de las MIR, que consta de 28 puntos distribuidos en cuatro secciones.65 A continuación se sintetiza su contenido: Sección A: Objetivos Regulatorios y Análisis Jurídico. Objetivos generales; problemática o situación que da origen al anteproyecto e información estadística inherente; otras alternativas consideradas y desechadas; fundamento jurídico del anteproyecto; disposiciones jurídicas vigentes aplicables a la problemática. Sección B: Justificación de Acciones Regulatorias Específicas. Acciones regulatorias específicas; revisión de regulación similar de otros países; consulta pública y lista de las personas, organizaciones y autoridades consultadas; propuestas incluidas en el anteproyecto; análisis de implementación; esquemas de sanciones. 52 Sección C: Efecto del Anteproyecto. Efectos generales del anteproyecto; efectos sobre los consumidores; efectos sobre las empresas; análisis de costos y beneficios cuantificables y no cuantificables; identificación y descripción de trámites. Sección D: Documentos de Apoyo. Entre los tópicos que incluye el instructivo, llama la atención el de la consulta pública como mecanismo de participación social. Se identifican los siguientes tipos de consulta: • Formación de grupo de trabajo o comité técnico para la elaboración conjunta del anteproyecto. • Circulación del borrador a grupos o personas interesadas y recepción de comentarios. • Seminario o conferencia por invitación. • Seminario o conferencia abierta al público. • Recepción de comentarios no solicitados. • Consulta intra-gubernamental. • Consulta con autoridades internacionales o de otros países. Finalmente mencionaremos que para procurar la mayor garantía de cumplimiento de las disposiciones de la LFPA en materia de mejora regulatoria, la Secretaría de Gobernación no publicará en el Diario Oficial de la Federación los actos a que se refiere el artículo 4 de esta ley que expidan las dependencias o los organismos descentralizados de la administración pública federal, sin que éstos acrediten contar con el dictamen final de la COFEMER o la exención correspondiente. mm mm LFPA: artículo 69-L. 53 El análisis efectuado nos ilustra en el sentido de que un proceso de reglamentación de aguas nacionales debe atender lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, además de lo que al respecto señala la Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento. Así, la Comisión Nacional del Agua está obligada a presentar a la COFEMER el anteproyecto de reglamento conjuntamente con la manifestación de impacto regulatorio o con la solicitud de exención de esta última. El cumplimiento de estas disposiciones exige un trabajo adicional a los estudios técnicos específicos e incrementa el tiempo que se requiere para la formulación del anteproyecto de reglamento y su puesta en operación. Sin embargo, se puede apreciar que este paso obligado a través de la COFEMER da como resultado una mayor legitimidad y solidez a estos instrumentos regulatorios y brinda una mayor factibilidad para su eficaz aplicación. 11.4 TRATADO SOBRE DISTRIBUCIÓN DE AGUAS INTERNACIONALES ENTRE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA FIRMADO EL 3 DE FEBRERO DE 1944 Hemos visto el lugar que ocupan los tratados en la jerarquía de nuestras leyes, es decir en el derecho interno de México, pero es necesario conocer algunos principios elementales del derecho internacional en materia de tratados, para comprender el alcance de las obligaciones de nuestro país frente a otros Estados. Partimos de la definición de tratado: "Cualquier acuerdo internacional en forma escrita, formulado ya sea en un sólo instrumento o en dos o más instrumentos relacionados y cualquiera que sea su designación particular (tratado, 54 convención, protocolo, convenio, carta, estatuto, acta, declaración, concordat, intercambio de notas, minuta de acuerdo, memorandum de acuerdo, modus vivendi o cualquier otro apelativo), concluido entre dos o más Estados u otros sujetos de derecho internacional y gobernado por el derecho internacional." 66 Las más importantes organizaciones internacionales, incluyendo la Organización de las Naciones Unidas, tienen su fundamento legal en estos acuerdos multilaterales. La Comisión de Derecho Internacionalnn, desde el inicio de sus trabajos, se avocó al derecho de los tratados y en 1966 adoptó una serie preliminar de setenta y cinco artículos. Éstos constituyeron la base para la Conferencia de Viena, la cual en dos sesiones (1968 y 1969) preparó la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados00 , que consiste en 85 artículos y un anexo. La Convención fue adoptada por una mayoría muy sustancial en la Conferencia y constituye un código de comprensión de las principales áreas del derecho de los tratados. La Convención entró en vigor el 27 de enero de 1980 y no menos de ochenta y un Estados forman parte de ella actualmente.66 La Convención fue signada por México el mismo día en que se adoptó, en Viena, Austria el 21 de marzo de 1986PP.67 El proemio de la Convención ilustra con claridad el espíritu de las naciones que la han suscrito. Resumimos a continuación algunos de sus puntos:67 • Considera la función fundamental de los tratados en la historia de las relaciones internacionales. "" Órgano subsidiario de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas. 00 En adelante, las referencias a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados aparecerán como "Convención". PP La Convención de Viena fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 28 de abril de 1988 y fue aprobada por el Senado el 11 de diciembre de 1987, según Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de enero de 1988. 55 • Reconoce el carácter consensual de los tratados y su importancia cada vez mayor como fuente de derecho internacional. • Advierte que los principios de libre consentimiento y de la buena fe están universalmente reconocidos. • Tiene presentes los principios de derecho internacional incorporados en la carta de las Naciones Unidas, tales como los principios de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos, de la igualdad soberana y la independencia de todos los Estados, de la no injerencia en los asuntos internos de los Estados, de la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza y del respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos. • Considera la importancia de los tratados como medios eficaces de desarrollar las relaciones internacionales y de asegurar las condiciones para la cooperación pacífica entre las naciones, sean cuales fueren sus regímenes constitucionales y sociales. • Afirma que las controversias relativas a los tratados, al igual que las demás controversias internacionales, deberían resolverse por medios pacíficos y según los principios de la justicia y del derecho internacional. • Afirma que las normas de derecho internacional consuetudinario continuarán rigiendo las cuestiones no reguladas en las disposiciones de la Convención. Un aspecto de especial interés es que en la Convención de Viena el derecho internacional está situado por encima del derecho interno, según se desprende de los artículos 26, 27 y 46 de dicha Convención, los que se transcriben a continuación por su importancia: "Artículo 26. Pacta sunt servanda. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe." 56 "Artículo 27. El derecho interno de los Estados ... y la observancia de los tratados. l. Un Estado parte de un tratado no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado ... 3. Las normas enunciadas en los párrafos precedentes se entenderán sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo 46." "Articulo 46. Disposiciones de derecho interno del Estado ... concernientes a la competencia para celebrar tratados. l. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifestado en violación de una disposición de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno ... 3. Una violación es manifiesta si resulta objetivamente evidente para cualquier Estado ... que proceda en la manera conforme a la práctica usual de los Estados ... y de buena fe." La Convención no es toda una declaratoria de derecho internacional en general. El mismo proemio nos indica que las cuestiones no reguladas por sus provisiones continuarán siendo gobernadas por las reglas de la costumbre internacional. Sin embargo -nos indica Brownlie66 - un buen número de artículos son esencialmente declaratorios del derecho existente y las provisiones de la Convención son normalmente reconocidas como fuente primaria del derecho internacional. Por ello, aunque la propia Convención indica en su artículo 4 que ésta sólo se aplicará a los tratados que sean celebrados después de su entrada en vigor, es referencia obligada para la comprensión de los alcances de los compromisos de los Estados, aún de aquéllos que fueron adquiridos con anterioridad. 57 Al suscribir la Convención de Viena, México define los lineamientos de su política internacional en materia de tratados, en plena concordancia y armonía con su historia diplomática. En la historia de las relaciones entre México y los Estados Unidos de América se han suscrito diversos tratados y convenciones para resolver diferencias y facilitar el entendimiento entre ambos países. En materia de aguas se ha prestado especial atención en tratar de lograr acuerdos para la administración de las aguas de los ríos internacionales. Los tratados sobre límites celebrados en 1848 y 1853 reglamentaron las aguas de los ríos Bravoqq y Colorado, pero únicamente para fines de navegación. Así se aprecia en los artículos VI y VII del Tratado de Paz, Amistad y Límites y Arreglo Definitivo entre la República Mexicana y los Estados Unidos de América68 , firmado en Guadalupe Hidalgo el 2 de febrero de 1848 y en el artículo IV del Tratado de Límites entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América69 , firmado en la ciudad de México el 30 de diciembre de 1853 {Tratado de La Mesilla). Entre los primeros antecedentes de acuerdos internacionales para la distribución de aguas superficiales de cuencas transfronterizas, tenemos a la Convención para la Equitativa Distribución de las Aguas del Río Grande70 , que se firmó en la ciudad de Washington, D.C., el 21 de mayo de 1906 y fue aprobada por el Senado el 3 de diciembre del mismo año. El objeto de esta Convención se lee en el preámbulo: "Los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América deseosos . de ponerse de acuerdo en la equitativa distribución de las aguas del Río Grande para fines de irrigación, y de alejar todas las causas de discusión qq En los Estados Unidos de América el río Bravo se denomina como río Grande, por ello algunos documentos internacionales utilizan este nombre o ambos. En todo caso se entiende que se refieren a la misma corriente. 58 entre ellos, a ese respecto y obrando por consideraciones de cortesía internacional, han resultado celebrar una Convención con este propósito ... " Por virtud de este instrumento internacional, los Estados Unidos de América se comprometieron a entregar a México un total de 60,000 acres-pierr (74 millones de m3 ) de agua anualmente, en el lecho del río Bravo y en un punto aguas arriba de Ciudad Juárez, Chih. Es importante destacar que el gobierno de los Estados Unidos mantuvo durante las negociaciones el argumento de la soberanía absoluta de cada país sobre las aguas que surgen en su respectivo territorio, por ello se entiende que en el preámbulo se señala que la entrega de agua se hace por "cortesía internacional", pero no por reconocer un derecho del Estado Mexicano. Esta Convención, que es considerada una de las primeras en su género en el mundo, continúa vigente. 71 La distribución del agua de los ríos internacionales Colorado y Bravo continuó siendo motivo de conflicto entre ambos países. La pretensión de los EUA de apropiarse de la totalidad de los escurrimientos de ambas corrientes, fue constante durante las primeras cuatro décadas del siglo XX. México defendió sus derechos consistentemente hasta que, después de un gran esfuerzo en investigaciones, estudios e intercambio diplomático, se celebró el Tratado sobre Distribución de Aguas Internacionales entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América55 ' 72 , firmándose el 3 de febrero de 1944 en la ciudad de Washington, D.C.tt rr El acre-pie es una medida que indica el volumen necesario para cubrir una superficie de un acre (4,047.20 m2 ), con una lámina de un pie de altura (0.3048 m). Multiplicando ambas cantidades tenemos 1,233.59 m3 :::: 1,234 m3 . ss En adelante, las referencias al Tratado sobre Distribución de Aguas Internacionales entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América firmado el 3 de febrero de 1944 aparecerán como "Tratado de 1944" o "Tratado". tt El Tratado fue aprobado por el Senado según Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 30 de octubre de 1945. El Tratado se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 30 de marzo de 1946. 59 El Tratado consta de 28 artículos, distribuidos en siete capítulos: I. Disposiciones Preliminares (artículos 1-3); II. Río Bravo (Grande) (artículos 4-9); III. Río Colorado (artículos 10-15); IV. Río Tijuana (artículo 16); V. Disposiciones Generales (artículo 17-25); VI. Disposiciones Transitorias (artículos 26 y 27); y VII. Disposiciones Finales (artículo 28). El Tratado de 1944 ha sido motivo de múltiples estudios y publicaciones. Quien desee profundizar en el tema dispone de una basta bibliografía que cubre sus diversos aspectos, en la que destaca la obra del Lic. Ernesto Enríquez Coyro73 , quien participó en las negociaciones y presidió la delegación mexicana durante las pláticas que llevaron finalmente a la concertación del Tratadouu. Por ello no haremos una explicación de cada artículo del Tratado, sólo concentraremos nuestro análisis en algunos aspectos que hemos considerado útiles para el propósito del presente trabajo. Los asuntos de orden técnico los abordaremos en otro capítulo. Iniciaremos dando atención a las palabras del preámbulo: "Los gobiernos de los Estados Unidos Mexicanos y de los Estados Unidos de América: animados por el franco espíritu de cordialidad y de animosa cooperación ... y deseando ... fijar y delimitar claramente los derechos de las dos Repúblicas sobre los ríos Colorado y Tijuana y sobre el río Bravo (Grande), de Fort Quitman, Texas, Estados Unidos de América, al Golfo de México ... ". Al respecto comentaremos lo siguiente: "" Las pláticas se celebraron en Cd. Juárez, Chih . y El Paso, Texas, a partir del 6 de septiembre de 1943. La delegación mexicana la integraron: en representación de la Secretaría de Relaciones Exteriores el Lic. Ernesto Enríquez Coyro, jefe del Departamento Jurídico y Consultivo, y el Ing. Lorenzo L. Hernández, jefe de la Oficina de Límites y Aguas del mismo departamento; por la Sección Mexicana de la Comisión de Límites los Ings. Rafael Fernández MacGregor, comisionado, Joaquín C. Bustamante, ingeniero consultor, Jesús Franco Urías, ingeniero consultor y Eduardo Cravioto Guerrero, asesor. En el Comité Técnico participó además el Ing. Adolfo Orive Alba, Vocal Ejecutivo de la Comisión Nacional de Irrigación. ') 60 a) La voluntad política de ambas naciones de "delimitar claramente los derechos de las dos Repúblicas", resulta de trascendencia histórica por los antiguos y múltiples antecedentes de tensiones y conflictos por el agua de las cuencas transfronterizas, que se remontan al siglo XIX. b) El ámbito de aplicación del Tratado, en lo que corresponde al río Bravo, es de Fort Quitman, Texas, EUA, hasta el Golfo de México. Fort Quitman es el sitio en donde termina el valle de Juárez-EI Paso, al sureste de Ciudad Juárez, Chih. Esto nos indica que la cuenca del río Bravo, aguas arriba de ese lugar, no está sujeta de las disposiciones del Tratado en razón a que esa porción está regulada por la Convención de 1906 a que hemos hecho referenciaw. El artículo 2 del Tratado se refiere a la Comisión Internacional de Límites y Aguas, de cuya lectura destacamos: c) La Comisión Internacional de Límites, creada mediante la Convención celebrada por ambos países el día 1 de marzo de 188474 , cambia su nombre por el de Comisión Internacional de Límites y Aguasww. Queda implícito en este artículo, el reconocimiento de ambos gobiernos a la experiencia y prestigio técnico y diplomático de este organismo, adquiridos en el trabajo continuo desde el siglo antepasado. d) La CILA tiene el carácter de organismo internacional y se integra por una Sección Mexicana -que depende de la Secretaría de Relaciones vv Durante las negociaciones existía el interés del Gobierno de México de revisar los términos de la entrega de volúmenes por parte de los EUA, consignados en la Convención de 1906. Sin embargo, el Congreso norteamericano autorizó a los funcionarios de su país para tratar los asuntos del río Bravo solamente en lo concerniente a la porción aguas abajo de Fort Quitman. 73 ww En adelante, las referencias a la Comisión Internacional de Límites y Aguas aparecerán como "CILA". 61 Exteriores- y una Sección de los EUA -que depende del Departamento de Estado-, encabezadas por un Comisionado Ingeniero. e) Se confía a la CILA la aplicación del Tratado; la reglamentación, el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones que los dos gobiernos adquieren en él; y la resolución de todos los conflictos que originen su observancia y ejecución. Estas facultades y obligaciones son adicionales a las conferidas a la anterior Comisión Internacional de Límites, por los demás tratados y convenciones pertinentes en vigor entre los dos países. f) La jurisdicción de la CILA se ejercerá sobre los tramos limítrofes de los ríos Bravo y Colorado, sobre la línea divisoria terrestre y sobre las obras construidas en aquéllos y en ésta. Cada una de las Secciones tendrá jurisdicción sobre la parte de las obras situada dentro de los límites de su nación y ninguna de ellas ejercerá jurisdicción sobre obras construidas o situadas dentro de los límites del país de la otra Sección, sin el expreso consentimiento del Gobierno de ésta última. El artículo 3 establece un orden de preferencia para el uso del agua de la siguiente forma: 1° Usos domésticos y municipales; 2° Agricultura y ganadería; 3° Energía eléctrica; 4° Otros usos industriales; 5º Navegación; 6° Pesca y caza; y 7° Cualesquiera otros usos benéficos determinados por la Comisión. g) Este orden de preferencia es armónico con el que establece la Ley de Aguas Nacionales en los términos de su artículo Décimo Tercero Transitorio, que ya hemos visto. El artículo 4 es el primero de 6 artículos del Tratado que abordan el tema del río Bravo. En él se definen los términos en que se efectuará la distribución del 62 agua entre los dos países. Primeramente destacaremos el contenido del primer párrafo: "Las aguas del Río Bravo (Grande) entre Fort Quitman, Texas, y el Golfo de México se asignan a los dos países de la siguiente manera ... ". Las reflexiones a continuación se refieren precisamente a las palabras "se asignan", ya que encierran gran importancia jurídica. h) Enríquez Coyro73 nos relata que en el primer "borrador" del Tratado en su versión en idioma inglés, los representantes de los EUA emplearon para el caso del río Bravo el término apportioned xx,75 ' 76 , con valor o sentido de distribución o división. La representación mexicana no estuvo de acuerdo porque este vocablo podría acuñar el criterio y sentar el precedente de un régimen de copropiedad, cosoberanía, condominio o comunidad de uso de las aguas internacionales. Se acordó finalmente utilizar los términos allotment yy, 75 ' 76 y al/otted zz,75 • 76 "en equivalencia a asignación y asignado de los documentos mexicanos y con el sentido de reparto de aguas a las que se tiene derecho indiviso; derecho que no se origina en la asignación, sino es anterior a la misma y ésta sólo lleva a cabo la cuantificación o delimitación de aquél."73 Podemos resumir que el agua de los ríos internacionales es un bien intrínseco a la soberanía de las naciones y sobre el cual existe un derecho indivisible, por consecuencia sólo procede por la vía de los tratados internacionales delimitar y cuantificar ese derecho a favor de cada una de las partes. Continuando con el análisis del artículo 4, sintetizaremos los términos en los que el Tratado establece la distribución de las aguas del río Bravo: xx Apportion: verbo transitivo repartir, distribuir. Apportion: verbo transitivo prorratear; dividir proporcionalmente. vv Allotment: sustantivo asignación. Allotment: sustantivo (appointment) asignación. zz Allot: verbo transitivo asignar. Allot: verbo transitivo (appoint for a purpose; asign) asignación. Allotted: pasado y participio pasado de allot. 63 • Corresponden a México: La totalidad de las aguas que lleguen a la corriente principal del río Bravo, de los ríos San Juan y Álamo; La mitad del escurrimiento del cauce principal del río Bravo abajo de la presa inferior principal internacional de almacenamientoªªª, siempre que dicho escurrimiento no esté asignado expresamente en el Tratado a alguno de los dos países; Las dos terceras partes del agua que llega a la corriente principal del río Bravo, proveniente de los 6 ríos mexicanos que se denominan como aforados (ríos Conchos, San Diego, San Rodrigo, Escondido, Salado y arroyo Las Vacas); La mitad de cualquier otro escurrimiento en el cauce principal del río Bravo, no asignado específicamente en este artículo y la mitad de las aportaciones de todos los afluentes no aforados (que son aquellos no denominados en este artículo) entre Fort Quitman, Texas y la presa inferior principal internacional. • Corresponden a los Estados Unidos de América: La totalidad de las aguas que lleguen a la corriente principal del río Bravo, procedentes de los ríos Pecos, Devils, manantial Goodenough y arroyos Alamito, Terlingua, San Felipe y Pinto; La mitad del escurrimiento del cauce principal del río Bravo abajo de la presa inferior principal internacional de almacenamiento, siempre que dicho escurrimiento no esté asignado expresamente en el Tratado a alguno de los dos países; Una tercera parte del agua que llegue a la corriente principal del río Bravo procedente de los 6 ríos mexicanos que se denominan como ªªª La presa inferior principal internacional de almacenamiento es la presa Falcón. 64 aforados (ríos Conchos, San Diego, San Rodrigo, Escondido, Salado y arroyo Las Vacas); tercera parte que no será menor en conjunto, en promedio y en ciclos de cinco años consecutivos, de 431721,000 m3 (350,000 acres-pie) anuales. Los Estados Unidos no adquirirán ningún derecho por el uso de las aguas de estos afluentes en exceso de los citados 431721,000 m3 . La mitad de cualquier otro escurrimiento en el cauce principal del río Bravo, no asignado específicamente en este artículo y la mitad de las 1 aportaciones de todos los afluentes no aforados (que son aquellos no denominados en este artículo) entre Fort Quitman, Texas y la presa inferior principal internacional. De estas disposiciones podemos destacar lo siguiente: i) Los escurrimientos de los ríos San Juan y Álamo corresponden completamente a México, de manera que su aprovechamiento no afecta los términos del Tratado. Es decir, las políticas de explotación, uso y aprovechamiento de los recursos hidráulicos de estas subcuencas, no están limitadas por los compromisos internacionales. j) Es de capital importancia que la tercera parte de los escurrimientos que lleguen al cauce del río Bravo, provenientes de las 6 corrientes mexicanas aforadas, no deberá ser menor de 431721,000 m3 anuales, pero debe contabilizarse en conjunto, en promedio y en ciclos de cinco años consecutivos. Es decir, México no está obligado a entregar esta cantidad cada año; lo que establece el Tratado es que los Estados Unidos recibirán, al término de un ciclo de cinco años consecutivos, cuando menos un volumen total de 2 mil 158 millones 605 mil metros cúbicos, que en promedio anual arroja aquella cantidad. 65 El artículo 4 del Tratado en su penúltimo párrafo precisa la forma en que se atenderá la condición de sequía, que resumimos a continuación: • En casos de extraordinaria sequía o de serio accidente en los sistemas hidráulicos de los 6 afluentes mexicanos aforados, que hagan difícil para México dejar escurrir los 431721,000 m3 anuales que se asignan a los Estados Unidos de América, los faltantes que existieren al final del ciclo de cinco años, se repondrán en el ciclo siguiente con agua de los mismos tributarios. Llama la atención el texto "En casos de extraordinaria sequía o de serio accidente en los sistemas hidráulicos de los afluentes mexicanos aforados ... ", ya que: k) El Tratado no define qué es "sequía extraordinaria", ni establece los criterios técnicos y método de análisis para determinarla. Esta singularidad da lugar a que las partes puedan interpretar de diferente manera este concepto, especialmente relevante en los últimos años. Vale citar la afirmación de Brownlie: "Muchos conflictos internacionales conciernen a la validez e interpretación de los acuerdos internacionales ... ". 66 Para concluir el estudio del artículo 4 del Tratado, en el último párrafo precisa la forma en que se atenderá la condición de abundancia, que resumimos a continuación: • Siempre que la capacidad útil asignada a los Estados Unidos de América, de por lo menos dos de las presas internacionales principales, incluyendo la localizada más aguas arriba, se llene con aguas pertenecientes a ese país, se considerará terminado un ciclo de cinco años y todos los débitos 66 totalmente pag;, jos, iniciándose a partir de ese momento un nuevo ciclo. 1) Esta disposició(p explica por qué en la contabilidad del Tratado se registran ciclos ~on períodos inferiores a cinco años. Sin embargo, la frecuencia con e!.le esta disposición se aplica tiende a disminuir, debido al incremento d;d uso del agua en los afluentes del río Bravo en ambos lados de la fron; ra . Concluiremos este ishálisis del Tratado con el artículo 25, que es de especial importancia en el protocote internacional y en las formalidades internas de nuestro país, ya que dispone la 1a>rma en que se llevarán los acuerdos de la CILA El Tratado señala en el segupdo párrafo de ese diverso que: "Los acuerdos de Cla Comisión se harán constar en forma de actas, levantadas por dudlicado, en español y en inglés, firmadas por ambos Comisionados y ba_ f. la fe de los Secretarios, una copia de cada una de las cuales será enviad;:aa cada Gobierno dentro de los tres días siguientes a su firma. Excepto en las¡ casos en que, de acuerdo con las disposiciones de este Tratado, se requier.p1 específicamente la aprobación de los dos gobiernos, si un Gobierno deja :ce comunicar a la Comisión su acuerdo aprobatorio o reprobatorio, dentr.I del término de 30 días contados a partir de la fecha que tenga el acta,::Joe darán por aprobadas ésta y las resoluciones en ella contenidas ... ". Esta disposición es :ee serios alcances: m) La responsabili Grupo de Seguimiento y <:==:;:> Asamblea de Usuarios COTAS Evaluación • ¡ + + ¡ ¡ ' ' ' ' CICA GET ' Comités de Usuarios ' Centro de Información y Grupos Regionales, Subreglonales ' .. ' Consulta para el Agua Especializados de Trabajo y Estatales por uso ' ' ' • • ' ' ' ' L-------------------------------------L----------------------------J ÓRGANOS AUXIUARES Figura III.2 Estructura de los Consejos de Cuenca de México Cuenca o territorio de un Consejo de Cuenca Acuífero o territorio de un Comité Técnico de Aguas Subterráneas COTAS Subcuenca o territorio de una Comisión de Cuenca Microcuenca o territorio de un Comité de Cuenca ' Figura III.3 Territorio de los Consejos, Comisiones y Comités de Cuenca y COTAS90 102 Baja California Sur 2 Baja California 3 Alto Noroeste 4 Ríos Yaqui y Mátape 5 Río Mayo 6 Ríos Fuerte y Sinaloa 7 Ríos Mocosito al Quelite B Ríos Presidio al San Pedro 9 Río Balsas 10 Costa de Guerrero 11 Costa de Oaxaca 12 Río Bravo 13 Nazas-Aguanaval 14 Altiplano 15 Lerma-Qiapala 16 Río Santiago 17 Costa Paáfico Centro 1 18 Ríos San Femando-Soto La Marina 19 Río Pánuco 20 Ríos Tuxpan al Jamada 21 Río Papaloapan 22 Río Coatzacoalcos 23 Costa de Chiapas 24 Ríos Grijalva y Usumacinta 25 Península de Yucatán 26 Valle de México ' Este Consejo de Cuenca aún no ha sido aprobado ni instalado Fuente: Gerencia de Consejos de Cuenca/Comisión Nacional del Agua (febrero, 2004) Figura III.4 Consejos de Cuenca de México 103 APROBACIÓN Nº CONSEJO DE CUENCA DEL CONSEJO INSTALACIÓN GERENCIA REGIONAL DE LA CNA TÉCNICO DE LACNA ··· --1···-··- ~~jé!_ _ Qllifomia2l1~ ----- __ 15-dic-1998 3-mzo-2000 ___ I__ . l'~ní _ n~lJ!él.~ - ~iq__~tifomia _ 2 .!!_aja California ---· ~ 3 ~ 4090-:::- ___ := J : d podemos afirmar lo siguiente: a) La disponibilidad 1ge agua superficial en la cuenca del río Bravo presenta una situación de déf bit, bajo las condiciones actuales de explotación, uso y aprovechamiento 114 b) El funcionamiento de la subcuenca del río Conchos es determinante en el funcionamiento de las subcuencas media y baja del río Bravo. c) El funcionamiento de la subcuenca del río Conchos es determinante para el cumplimiento del Tratado de 1944. d) La cuenca del río San Juan presenta en sí misma una situación deficitaria, por lo que sus aportaciones no podrían contribuir a los requerimientos de la cuenca baja. e) Ante una situación de sequía el volumen deficitario sería mayor y se agravaría el grado de presión sobre el recurso hídrico. IV.3 INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA La infraestructura hidráulica de la cuenca del río Bravo se ha desarrollado en forma muy importante, con el fin de satisfacer las necesidades de consumo de la población y de las actividades productivas de la sociedad. Para la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas nacionales, se ha requerido la construcción de todo tipo de obras: presas de almacenamiento y derivación; pozos y plantas de bombeo; centrales hidroeléctricas; acueductos; plantas potabilizadoras; redes de distribución de agua potable y alcantarillado; plantas de tratamiento de aguas residuales; obras de irrigación y drenaje agrícola; obras de protección y control de avenidas; obras complementarias; etc. Para los objetivos del presente trabajo centraremos nuestra atención en las presas de almacenamiento más importantes por su volumen de almacenamiento, ya que su funcionamiento es determinante en la operación del sistema hidráulico de aguas superficiales de la cuenca. 115 El río Conchos es el mayor tributario del río Bravo y el principal aportador de volúmenes a las partes media y baja de la cuenca. Uno de sus afluentes es el río Florido, sobre el que se localiza la presa Federalismo Mexicano mejor conocida como San Gabriel, construida de 1977 a 1981 para uso agrícola. Sobre esta misma corriente, aguas abajo, se encuentra la presa Pico del Águila, construida de 1987 a 1993 también para uso agrícola. Estas dos presas de almacenamiento constituyen la fuente de abastecimiento del Distrito de Riego 103 Río Florido. Otro tributario del río Conchos es el río San Pedro sobre el que se ubica la presa Francisco l. Madero (Las Vírgenes), construida de 1941 a 1949 para uso agrícola y control de avenidas. Sobre el cauce principal del río Conchos se construyó la presa La Boquilla durante los años de 1909 a 1915, con fines de uso agrícola, generación de energía hidroeléctrica y control de avenidas. Esta presa abastece a la población de Camargo, Chih. y constituye, conjuntamente con la presa Francisco l. Madero, la principal fuente del Distrito de Riego 005 Delicias. Asimismo abastece a las Unidades de Riego para el Desarrollo Rural (URDERAL) conocidas como Labores Viejas. Aguas abajo se localiza la presa Luis L. León (El Granero), construida de 1965 a 1968 para uso agrícola y control de avenidas. Esta presa de almacenamiento es la última sobre el río Conchos antes de su confluencia con el río Bravo y es la fuente de abastecimiento del Distrito de Riego 090 Bajo Río Conchos y varias URDERAL. Sobre la corriente principal del río Bravo, aguas abajo de la confluencia del río Conchos, se encuentra la primera de dos presas internacionales, la presa La 116 Amistad ¡. Esta presa fue construida entre 1964 y 1969, con fines de uso agrícola, generación de energía hidroeléctrica, control de avenidas y abastecimiento a poblaciones de los estados de Coahuila y Tamaulipas. Asimismo es fuente de suministro de los Distritos de Riego 006 Palestina (parcialmente), 050 Acuña- Falcón y algunas URDERAL. Es importante destacar que de la capacidad útil de la presa que es de 3,887 Mm3 , el 43.8% (1,702 Mm3 ) corresponde a México y el 56.2% (2,185 Mm3 ) a los Estados Unidos de América. Aguas abajo de este reservorio el río Bravo recibe los escurrimientos de pequeñas corrientes: arroyo Las Vacas, río San Diego, río San Rodrigo y río Escondido. En dos de ellos se localizan las pequeñas presas Centenario, San Miguel y La Fragua. En el río Salado se localiza la presa Venustiano Carranza, construida de 1927 a 1930 con fines de uso agrícola. Esta presa abastece a Cd. Anáhuac, N.L. y constituye la fuente de abastecimiento del Distrito de Riego 004 Don Martín. La presa Falcón ¡ es la segunda presa internacional, localizada sobre el río Bravo aguas abajo de la confluencia del río Salado. Esta presa se construyó entre 1950 y 1953, con fines de uso agrícola, generación de energía hidroeléctrica, control de avenidas y abastecimiento a varias poblaciones del estado de Tamaulipas. Es la fuente de abastecimiento de los Distritos de Riego 025 Bajo Río Bravo y 026 Bajo Río San Juan (parcialmente). Debemos mencionar que de la capacidad útil de la presa que es de 3,273 Mm3 , el 41.4% (1,355 Mm3 ) corresponde a México y el 58.6% (1,918 Mm3 ) al vecino país. ; Las presas internacionales La Amistad y Falcón se construyeron conjuntamente por los gobiernos de México y los Estados Unidos de América, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 5 del Tratado de 1944. 117 La administración de las presas internacionales La Amistad y Falcón se ejerce por la Comisión Internacional de Límites y Aguas, en los términos del Tratado de 194472 . Aguas abajo de la presa Falcón confluye al río Bravo el río Álamo, sobre el que se construyó la presa derivadora Las Blancas de 1998 a 2000. Su función es trasvasar agua a la presa Marte R. Gómez, para aliviar el déficit en la subcuenca del río San Juan. Finalmente se encuentra el río San Juan sobre el que se encuentra la presa El Cuchillo-Solidaridad (El Cuchillo), construida en los años de 1990 a 1994 para abastecimiento de la ciudad de Monterrey, N.L. y área metropolitana, el acueducto China-Los Aldamas-Arcabuz, uso agrícola del Distrito de Riego 031 Las Lajas y control de avenidas. Aguas abajo, sobre esta misma corriente, se localiza la presa Marte R. Gómez (El Azúcar), construida de 1936 a 1946 para uso agrícola y control de avenidas. Esta presa de almacenamiento es la fuente de abastecimiento del Distrito de Riego 026 Bajo Río San Juan (parcialmente).Í En la Figura IV.2 se muestra esquemáticamente la ubicación de las presas mencionadas. En el Cuadro IV.4 se presentan las principales características de ellas, a excepción de las de pequeña irrigación y derivación que hemos citado. i La presa Marte R. Gómez abastecía a poblaciones de la cuenca baja del río Bravo antes de la entrada en operación de la presa El Cuchillo-Solidaridad. Actualmente sólo suministra agua para riego a las Unidades Primera, Segunda y Tercera del Distrito de Riego 026 Bajo Río San Juan. 118 IV.4 USOS Y USUARIOS DEL AGUA El padrón de usuarios de aguas nacionales de la cuenca del río Bravo, se constituye por los derechos registrados en el Registro Público de Derechos de Agua, es decir por todos los títulos de concesión o asignación emitidos por la Comisión Nacional del Agua y que han sido debidamente inscritos en ese Registro. Este padrón incluye tanto las aguas superficiales como las subterráneas. Como hemos indicado al principio del presente Capítulo, nos limitaremos a los usuarios de las aguas superficiales y en este particular nos referiremos solamente a los usuarios cuya fuente de abastecimiento son las presas de almacenamiento. La información se obtuvo directamente de la Comisión Nacional del Agua. El uso del agua para riego agrícola constituye el mayor consumo de las aguas superficiales de la cuenca. En este caso los usuarios más importantes son los Distritos de Riego, que se integran por un conjunto de unidades de riego denominadas Módulos, que están constituidas como asociaciones civiles; estas personas morales son las que detentan el derecho de agua a través del título de concesión. Los Distritos de Riego son los siguientes:k,I • Distrito de Riego 103 Río Florido. Se localiza en su mayor parte en Chihuahua, con una pequeña porción en el estado de Durango. Tiene k Se exduye el Distrito de Riego 090 Valle de Juárez ya que se localiza en la porción de la cuenca definida por el tramo del río Bravo entre Cd. Juárez, Chih. y Fort Quitman, Texas, es decir fuera de nuestra área de estudio. Como referencia mencionaremos que tiene una superficie de riego de 20,816 ha., una concesión de 63.706 Mm3 provenientes de la Convención de 1906, 51.13 Mm3 de aguas residuales y 52.293 Mm3 de aguas subterráneas. 1 Se exduye el Distrito de Riego 031 Las Lajas ya que se localiza en la cuenca del río San Juan, es decir fuera de nuestra área de estudio. Como referencia mencionaremos que tiene una superficie de riego de 3,852 ha. y una concesión 24 Mm3 de aguas superficiales. 119 una superficie de 8,278 ha. y se integra por 2 Módulos. Su fuente de abastecimiento es el sistema de presas San Gabriel y Pico del Águila. Aproximadamente el 88% del volumen concesionado tiene como fuente la presa Pico del Águila, pero buena parte de este volumen debe ser suministrado por trasvases de la presa San Gabriel. • Distrito de Riego 005 Delicias. Es la zona de riego más importante del estado de Chihuahua y de la cuenca del río Conchos. 1iene una superficie de 79,555 ha., distribuida en 10 Módulos. Su principal fuente de abastecimiento es el sistema de presas La Boquilla y Francisco l. Madero. Del volumen concesionado, la presa La Boquilla suministra aproximadamente el 80%. • Distrito de Riego 090 Bajo Río Conchos. Se localiza en el estado de Chihuahua. Cuenta con una superficie de 10,715 ha., distribuida en 5 Módulos. Su fuente de abastecimiento es la presa Luis L. León. • Distrito de Riego 006 Palestina. Se ubica en el estado de Coahuila, con una superficie de 13,084 ha., distribuida en 3 Módulos. De éstos, solamente el Módulo 3 Balcones, con 2,163 ha., se abastece de los escurrimientos de la corriente principal del río Bravo. • Distrito de Riego 050 Acuña-Falcón. Se localiza en el estado de Tamaulipas. Tiene una superficie de 12,904 ha. y se integra por 2 Módulos. Su fuente de abastecimiento es la presa internacional La Amistad. • Distrito de Riego 004 Don Martín. Se ubica en el estado de Nuevo León. Tiene una superficie de 29,589 ha., distribuida en 7 Módulos. Su fuente de abastecimiento es la presa Venustiano Carranza. • Distrito de Riego 026 Bajo Río San Juan. Se localiza en el estado de Tamaulipas. Tiene una superficie de 76,689 ha., distribuida en 13 Módulos. De éstos solamente los Módulos IV-1 (Cuarta Unidad) y 120 V-1 (Quinta Unidad) se abastecen de la presa internacional Falcón. m Estos dos Módulos suman una superficie de 9,998 ha. • Distrito de Riego 025 Bajo Río Bravo. Es el último aprovechamiento de la cuenca del río Bravo, antes de su desembocadura en el Golfo de México. Se localiza en el estado de Tamaulipas. Este distrito es el de mayor tamaño en la cuenca y cuenta con una superficie de 202,548 ha., con 9 Módulos. Su fuente de abastecimiento es la presa internacional Falcón. Es importante destacar que la presa La Amistad envía volúmenes, de acuerdo a transferencias programadas, a la presa Falcón, para que ésta pueda cumplir con las demandas aguas abajo. Para el uso agrícola, existen además Unidades de Riego para el Desarrollo Rural (URDERAL), que son unidades de producción agrícola de menor dimensión. De las URDERAL que tienen como fuente de abastecimiento las mismas presas que los distritos de riego, destacan tres importantes grupos: • El primero, localizado aguas abajo de las presas La Boquilla y Francisco I. Madero, denominado "Labores Viejas". Sus fuentes de abastecimiento son las presas citadas. • El segundo, en las márgenes del río Conchos, entre la presa Luis L. León y Cd. Ojinaga, Chih. Su fuente de abastecimiento es la presa mencionada. • El tercero, en las márgenes del río Bravo, aguas abajo de la presa internacional La Amistad. Su fuente de abastecimiento es la misma presa. m Las Unidades Primera, Segunda y Tercera del Distrito de Riego 026 Bajo Río San Juan, se localizan en la cuenca del río San Juan y su fuente de abastecimiento es la presa Marte R. Gómez. 121 Para comprender mejor los aspectos operativos de la infraestructura en relación con los derechos de agua, es importante tener en cuenta lo siguiente: Los títulos de concesión o asignación especifican el punto de entrega de agua al usuario o punto de extracción. Este punto puede ser la propia fuente de abastecimiento, pero también puede ser un sitio diferente. En el caso en que la fuente es una presa de almacenamiento, el punto de entrega puede ser la obra de toma de la presa o bien un punto diferente aguas abajo, que puede ser un sitio sobre la corriente (toma directa, planta de bombeo, presa derivadora, etc.) o un sitio dentro de la red de distribución tratándose de distritos de riego. Cuando el punto de entrega es la propia presa, el volumen de extracción de la presa es el volumen que se entrega al usuario. Cuando el punto de entrega es diferente, el volumen de extracción de la presa debe integrarse sumando el volumen en el punto de entrega al usuario, más las pérdidas de agua por conducción entre la presa y ese punto de entrega. De esta forma, en el Cuadro IV.5 se presentan los datos de puntos de entrega, pérdidas por conducción, volúmenes concesionados y volúmenes de extracción de los distritos de riego. De igual manera, en el Cuadro IV.6 se presentan los datos correspondientes a las URDERAL que se abastecen de las mismas presas de almacenamiento de los distritos de riego. En cuanto al uso público urbano se tienen las siguientes localidades que se abastecen de aguas superficiales y que cuentan con títulos de asignación: • Estado de Chihuahua. o Cd. Camargo: 38,124 habitantes. Su fuente de abastecimiento es la presa La Boquilla. 122 • Estado de Coahuila. o Cd. Acuña: 108,159 habitantes. o Piedras Negras: 126,386 habitantes. La fuente de abastecimiento de estas ciudades es la presa internacional La Amistad. • Estado de Nuevo León. o Cd. Anáhuac: 15,976 habitantes. Se abastece de la presa Venustiano Carranza. • Estado de Tamaulipas. o Nuevo Laredo: 308,828 habitantes. Su fuente de abastecimiento es la presa internacional La Amistad. o Frontera Chica. Con este nombre se agrupan pequeñas ciudades de la frontera, localizadas entre la presa internacional Falcón y Cd. Reynosa. A saber: Nueva Cd. Guerrero: 4,055 habitantes. Cd. Mier: 6,715 habitantes. Cd. Miguel Alemán: 18,368 habitantes. Cd. Camargo: 9,329 habitantes. Cd. Gustavo Díaz Ordaz: 11,746 habitantes. o Cd. Reynosa: 403,718 habitantes. o Cd. Río Bravo: 80,140 habitantes. o Cd. Valle Hermoso: 43,018 habitantes. o H. Matamoros: 376,279 habitantes. A excepción de Nuevo Laredo, el resto de las poblaciones se abastece de la presa internacional Falcón, sin embargo su suministro depende en alguna medida de los trasvases de volúmenes de la presa internacional La Amistad. 123 Los datos de número de habitantes son los resultados oficiales del XII Censo General de Población y Vivienda 2000, del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En el Cuadro IV.7 se presentan los datos de puntos de entrega, pérdidas por conducción, volúmenes asignados y de extracción de las poblaciones citadas. En la Figura IV.3 se muestra esquemáticamente la ubicación de las presas de almacenamiento, los distritos de riego y las ciudades. En cuanto a uso industrial destacan la Unidad Petroquímica Camargo, que se abastece de la presa La Boquilla y el Complejo Petroquímico Reynosa, cuya fuente de abastecimiento es la presa internacional Falcón. Ambos de la empresa paraestatal Petróleos Mexicanos. Para generación de energía eléctrica se tiene las plantas termoeléctricas de Río Escondido y Carbón 11 en el estado de Coahuila. Asimismo las centrales hidroeléctricas Boquilla, Colina, La Amistad y Falcón. El volumen utilizado por estas últimas corresponde a un uso no consuntivo, ya que turbinan el agua que se extrae de las presas para los usos agrícola y público urbano. Estos aprovechamientos están titulados a la Comisión Federal de Electricidad. En los Cuadros IV.8 y IV.9 se presentan los datos de puntos de entrega, pérdidas por conducción, volúmenes asignados y de extracción de las industrias y plantas termoeléctricas citadas. En el Cuadro IV.10 se dan los volúmenes asignados a las centrales hidroeléctricas. En el Cuadro IV.11 se muestra un resumen de los volúmenes concesionados o asignados y de los volúmenes de extracción, para los diferentes usos y por 124 subregión. Se excluyen los usos no consuntivos correspondientes a la generación de energía hidroeléctrica. Con esta información queda claro que los principales usuarios de las aguas superficiales de la cuenca, que se abastecen de las principales presas de almacenamiento, son los distritos de riego con un 83.9% del volumen concesionado. Si añadimos lo correspondiente a las URDERAL (6.5%), entonces el uso agrícola tiene concesionado el 90.4% de las aguas superficiales que se administran en las presas. Se destaca que del total del uso agrícola, en la cuenca del río Conchos se tiene el 52.6% y en la subregión Bajo Bravo el 36.8%. Es decir, en los extremos de la cuenca, oeste y este, se concentra el 89.4% de las concesiones para este uso. En segundo término se encuentra el uso público urbano con el 7.6% del volumen. Se hace notar que del total del uso público urbano, en la subregión Medio Bravo se tiene el 25.5% y en la Bajo Bravo el 60.7%. O sea que en ellas se concentra el 86.2% de las asignaciones para este uso. IV.5 LA SEQUÍA DEL FIN DEL SIGLO XX Y DEL PRINCIPIO DEL SIGLO XXI La sequía es un evento normal y recurrente del clima. Ocurre prácticamente en todas las zonas climáticas, pero sus características varían significativamente de una región a otra. La sequía es una alteración temporal, que no debe confundirse con la aridez, que es el término con que se clasifica a las regiones en las que la baja precipitación pluvial es una característica permanente. La sequía representa un ries120go latente de la naturaleza. 125 Las definiciones de sequía tienen su origen en la deficiencia de lluvia o precipitación a lo largo de un período. Por ejemplo, el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española82 la define como "tiempo seco de larga duración". Sin embargo, esta clase de definiciones tienen poca claridad ya que sus fronteras son imprecisas: "tiempo seco" y "larga duración" requieren su propia definición. El National Drought Mitigation Center (NDMC)n, identifica dos tipos de definiciones de sequía: conceptuales y operativas. Las definiciones conceptuales establecen las fronteras de la sequía en una forma descriptiva. Son formuladas en términos generales para ayudar a la gente a entender este concepto. Por ejemplo: La sequía es un prolongado período de precipitación deficiente que ocasiona daños importantes a los cultivos, teniendo como resultado pérdidas en las cosechas. 104 Las definiciones operativas proveen especificaciones e indicadores sobre el inicio y fin de la sequía, así como de su evolución y grado de severidad. Para determinar el inicio de la sequía, las definiciones operativas especifican el grado de desviación respecto a la precipitación media, o de alguna otra variable climática, para un cierto período. Esto se hace usualmente comparando la situación presente contra el promedio histórico, basado frecuentemente en registros de 30 años. El umbral identificado como el inicio de la sequía (p. ej. 75% de la precipitación media de un cierto período especificado) se establece de una forma un tanto arbitraria. Este tipo de definiciones se usan como base en sistemas de alertamiento por sequía. 104 " National Drought Mitigation Center (NDMC): Centro Nacional de Mitigación de Sequía. Es un organismo no gubernamental que ayuda a las personas e instituciones para desarrollar e implementar medidas para: reducir la vulnerabilidad ante sequías; preparación para enfrentar situaciones de tensión; y administración de riesgos. El NDMC se estableció en 1995 en la Escuela de Recursos Naturales de la Universidad de Nebraska-Lincoln. 126 La sequía puede entenderse también mediante la perspectiva de diversas disciplinas o especialidades: 104 Una definición meteorológica de sequía se basa en valores de la precipitación con un cierto porcentaje por abajo de lo normal, así como en la duración del período seco. La sequía meteorológica debe considerarse para cada región específica, debido a que las condiciones atmosféricas que determinan las deficiencias en la precipitación difieren en forma importante de una región a otra. Algunas definiciones de este tipo, identifican períodos de sequía sobre la base del número de días con precipitación menor que un valor especificado como límite. Otras definiciones pueden relacionar la desviación de la precipitación con respecto a la precipitación media histórica, en períodos mensuales, estacionales o anuales. Una definición agrícola de sequía se centra en al disponibilidad de agua para el desarrollo de los cultivos. La sequía agrícola se caracteriza por bajas precipitaciones, alta evapotranspiración, bajos niveles de aguas subterráneas, bajos almacenamientos de aguas superficiales y déficit del contenido de humedad del suelo. Algunas definiciones usan el contenido de humedad del suelo como el indicador principal. La severidad de la sequía agrícola no sólo depende de la disponibilidad de agua, sino también del tipo y etapa de desarrollo de los cultivos y de las propiedades físicas del suelo. La sequía hidrológica se asocia con los efectos de períodos deficitarios de precipitación, en la aportación de agua superficial y subsuperficial. La escasez de lluvia, que es la base de la sequía meteorológica, afecta los escurrimientos, los niveles de almacenamiento de lagos y presas y los niveles de los acuíferos. No obstante que el clima es el principal factor que contribuye a la sequía hidrológica, existen otros factores que afectan el funcionamiento de las cuencas como la deforestación, la degradación del suelo y la construcción de presas. La sequía hidrológica usualmente se rezaga respecto de una sequía meteorológica, debido al 127 tiempo que tardan en reflejarse los efectos del déficit de precipitación. La frecuencia y severidad de este tipo de sequía se define generalmente a nivel de cuenca o subcuenca. La última definición es la sequía socioeconómica, que asocia los efectos de la sequía (meteorológica, agrícola o hidrológica), con un desequilibrio entre la oferta y la demanda de algunos bienes y servicios relacionados con el agua (alimentos, forrajes, energía eléctrica, agua potable, etc.). Es decir, la sequía socioeconómica ocurre cuando la demanda de un bien o servicio excede la oferta, como resultado de un déficit en la disponibilidad de agua por causas climáticas. Es importante mencionar que la demanda de estos bienes y servicios va en aumento, como resultado del crecimiento de la población y en consecuencia la incidencia de sequías socioeconómicas y la vulnerabilidad de la sociedad ante ellas crecerán en el futuro. Las definiciones anteriores nos indican que la sequía no debe verse como un mero fenómeno hidroclimatológico. Hay que tener en cuenta sus impactos en la sociedad, que son el resultado de la interacción entre un fenómeno natural (menor precipitación que la esperada) y las necesidades de abastecimiento de agua de las personas y sus actividades productivas y de los ecosistemas. La Figura IV.4 muestra la evolución e impactos de la sequía. Una vez comprendido el concepto de sequía, analizaremos algunos factores de la cuenca del río Bravo, en particular lluvia y escurrimiento. En el caso de la precipitación, consideramos el período 1940-2000 y centramos nuestro estudio en las subregiones: • Conchos: subcuenca del río Conchos. 128 • Medio Bravo: subcuenca definida por el tramo de la corriente principal del río Bravo, entre las presas internacionales La Amistad y Falcón. • Salado: subcuenca del río Salado. Esta selección obedece a que estas subcuencas son las que aportan los principales escurrimientos hacia el sistema de presas de almacenamiento (ver Figura N.3). Primeramente revisamos los datos históricos de la precipitación anual (Cuadro IV.12) y posteriormente calculamos la precipitación media por quinquenio y su desviación con respecto a la precipitación media anual del período 1940-2000 (Cuadro IV.13). De estos últimos realizamos la presentación gráfica para mayor claridad (Gráficas IV.2 y IV.3). En el caso de la subregión Conchos, observamos lo siguiente: a) Precipitación media anual del período 1940-2000 = 362.5 mm. b) En cinco de los 12 períodos quinquenales (42%) y en el año 2000, la precipitación estuvo por abajo de la precipitación media anual del período 1940-2000. Cuatro de estos quinquenios fueron consecutivos: de 1940 a 1959. c) En tres de los 12 períodos quinquenales (25%), se presenta déficit significativo: 1945-1949 (-22.90%); 1950-1954 (-38.20%) y 1995-1999 (-16.12%). d) Al analizar los últimos años del siglo XX, encontramos que para el período 1994-1999 el déficit de precipitación es de -20.54%. En el año 2000 el déficit es de -2.13%. Estos resultados nos indican que en la subcuenca del río Conchos, los períodos con déficit de precipitación tienen una alta incidencia y que pueden ser 129 muy prolongados. Podemos afirmar que en los últimos años del Siglo XX se registra una de las sequías meteorológicas más graves en esta parte de la cuenca del río Bravo. En el primer año del Siglo XXI la sequía continuó. En el caso de la subregión Medio Bravo, se tienen los siguientes resultados: e) Precipitación media anual del período 1940-2000 = 513.6 mm. f) En seis de los 12 períodos quinquenales (50%) y en el año 2000, la precipitación estuvo por abajo de la precipitación media anual del período 1940-2000. En dos ocasiones se presentan dos quinquenios consecutivos: de 1960 a 1969 y de 1980 a 1989. g) En dos de los 12 períodos quinquenales (17%), se presenta déficit significativo: 1950-1954 (-37.62%) y 1980-1984 (-17.23%). h) Al analizar los últimos años del siglo XX, encontramos que para el período 1994-1999 el déficit de precipitación es de -l. 97%. En el año 2000 el déficit es de -6.09%. Este análisis nos muestra que en la subregión Medio Bravo, los períodos de sequía son menos prolongados y menos severos que en la subregión Conchos. En los últimos años del Siglo XX y el primer año del Siglo XXI, se registra una sequía meteorológica moderada. Para la subregión Salado, se obtuvo lo siguiente: i) Precipitación media anual del período 1940-2000 = 391.6 mm. j) En cinco de los 12 períodos quinquenales (42%) y en el año 2000, la precipitación estuvo por abajo de la precipitación media anual del período 1940-2000. Dos de estos quinquenios fueron consecutivos: de 1990 a 1999. 130 k) En tres de los 12 períodos quinquenales (25%), se presenta déficit significativo: 1950-1954 (-37.61 %), 1960-1964 (-17.23%) y 1995-1999 (11.05%). 1) Al analizar los últimos años del siglo XX, encontramos que para el período 1994-1999 el déficit de precipitación es de -12.9%. En el año 2000 el déficit es de -7 .11 %. Los resultados nos indican cierta similitud de la subregión Salado con la subregión Conchos, en cuanto a la incidencia de las sequías. En los últimos años del Siglo XX y el primer año del Siglo XXI, se registra en estas subregiones una sequía meteorológica con un déficit importante de la precipitación. En el caso de los escurrimientos, consideramos el período 1940-2000 y centramos nuestro estudio en las mismas subregiones de la siguiente forma: • Conchos: escurrimientos del río Conchos medidos en la E.H.0 Ojinaga. • Medio Bravo: en el análisis se agrupan los escurrimientos del arroyo Las Vacas medidos en la E.H. Cd. Acuña; río San Diego medidos en la E.H. Jiménez; río San Rodrigo medidos en la E.H. El Moral; y río Escondido medidos en la E.H. Villa Fuente. No se consideran los escurrimientos por cuenca propia de la corriente principal. • Salado: escurrimiento del río Salado medidos en le E.H. Las Tortillas. Esta selección obedece a que estas corrientes son los seis tributarios aforados a que hace mención el Tratado de 1944. Revisamos los datos históricos del escurrimiento anual (Cuadro IV.14) y calculamos el escurrimiento medio por quinquenio y su desviación con respecto al 0 E.H.: Estación hidrométrica. 131 escurrimiento medio anual del período 1940-2000 (Cuadro IV.15). Se proporciona la presentación gráfica para mayor claridad (Gráficas IV.4 y IV.5). En el caso de la subregión Conchos, observamos lo siguiente: m) Escurrimiento medio anual del período 1940-2000 = 858.124 Mm3 . n) En siete de los 12 períodos quinquenales (58%) y en el año 2000, los escurrimientos estuvieron por abajo del escurrimiento medio anual del período 1940-2000. Cuatro de estos quinquenios fueron consecutivos: de 1945 a 1964. o) En tres de los 12 períodos quinquenales (25%), se registra déficit significativo: 1950-1954 (-49.26%); 1960-1964 (-28.19%) y 1995-1999 (-84.86%). p) Al analizar los últimos años del siglo XX, encontramos que para el período 1994-1999 el déficit de escurrimiento es de -80.48%. En el año 2000 el déficit es de -78.86%. Estos resultados nos indican que en los escurrimientos del río Conchos que llegan a la corriente principal del río Bravo, los períodos con déficit tienen una alta incidencia y pueden ser muy prolongados. Podemos afirmar que en los últimos años del Siglo XX y el primer año del Siglo XXI, se registra una de las sequías hidrológicas más graves en esta parte de la cuenca del río Bravo. No debemos olvidar que aguas arriba del sitio de medición (E.H. Ojinaga), existen importantes presas de almacenamiento y usuarios agrícolas altamente consumidores de agua (distritos de riego y URDERAL). Para la subregión Medio Bravo, tenemos los siguientes resultados: q) Escurrimiento medio anual del período 1940-2000 = 341.845 Mm3 . 132 r) En siete de los 12 períodos quinquenales (58%) y en el año 2000, los escurrimientos estuvieron por abajo del escurrimiento medio anual del período 1940-2000. Tres de estos quinquenios fueron consecutivos: de 1940 a 1954. s) En cuatro de los 12 períodos quinquenales (33%), se registra déficit significativo: 1940-1944 (-27.43%); 1950-1954 (-57.49%), 1965-1969 (-51.34%) y 1995-1999 (-39.14%). t) Al analizar los últimos años del siglo XX, encontramos que para el período 1994-1999 el déficit de escurrimiento es de -43.74%. En el año 2000 el déficit es de -66.95%. Los escurrimientos del arroyo Las Vacas y de los ríos San Diego, San Rodrigo y Escondido que llegan a la corriente principal del río Bravo, presentan frecuentes períodos con déficit que pueden ser muy prolongados. En los últimos años del Siglo XX y el primer año del Siglo XXI, se registra una severa sequía hidrológica en esta subregión Medio Bravo. No debemos olvidar que aguas arriba de los sitios de medición de los ríos San Diego y San Rodrigo (E.H. Jiménez y E.H. El Moral respectivamente), existen pequeñas presas de almacenamiento para uso agrícola. Finalmente para la subregión Salado, se obtuvo lo siguiente: u) Escurrimiento medio anual del período 1940-2000 = 323.122 Mm3 . v) En siete de los 12 períodos quinquenales (58%) y en el año 2000, los escurrimientos estuvieron por abajo del escurrimiento medio anual del período 1940-2000. Tres de estos quinquenios fueron consecutivos: de 1985 a 1999. w) En cuatro de los 12 períodos quinquenales (33%), se registra déficit significativo: 1950-1954 (-26.66%); 1960-1964 (-57.91 %), 1990-1994 (-84.90%) y 1995-1999 (-74.17%). 133 x) Al analizar los últimos años del siglo XX, encontramos que para el período 1994-1999 el déficit de escurrimiento es de -76.71%. En el año 2000 el déficit es de -92.03%. Los escurrimientos del río Salado que llegan a la corriente principal del río Bravo, presentan frecuentes períodos con déficit que pueden ser muy prolongados. En los últimos años del Siglo XX y el primer año del Siglo XXI, se registra la sequía hidrológica más severa en esta subregión del río Bravo. No debemos olvidar que aguas arriba del sitio de medición (E.H. Las Tortillas), existe una importante presa de almacenamiento y usos agrícolas. Adicionalmente a la lluvia y escurrimiento que hemos visto, analizamos cómo se ha comportado el suministro de agua a los principales distritos de riego (Cuadro IV.16). Del análisis de esta información podemos observar que en el período 1993-2000 se redujeron las extracciones de las presas, respecto al promedio registrado hasta 1992. En el caso de los distritos de riego de la subregión Conchos la desviación es de -28.15%; en los del Salado -44.93% y en los de la subregión Bajo Bravo -32.83%.P Podemos afirmar entonces que en los últimos años del Siglo XX se presenta una severa sequfa agrfcola. Consideramos que el análisis realizado aporta los suficientes elementos para determinar que durante los últimos años del Siglo XX, se ha presentado una de las más severas sequías en el área en estudio, que se prolonga al inicio del Siglo XXI. Las deficiencias de la precipitación, el déficit en los escurrimientos y las restricciones en los volúmenes suministrados a los distritos de riego nos indican la existencia de la sequía desde el punto de vista de diversas especialidades: sequfa meteorológica, sequfa agrfcola y sequfa hidrológica. Aunque en el presente trabajo P Los distritos de riego localizados en la subregión Medio Bravo no se reportan en este análisis pero, de acuerdo a información de la CNA, estos distritos se sujetan a las mismas restricciones que el Distrito de Riego 025 Bajo Río Bravo ya que t ienen la misma fuente de abastecimiento que es la presa La Amistad . 134 no se analizaron los impactos económico, social y ambiental, no es aventurado afirmar que la sequ/a socioeconómica también ha afectado a la cuenca del río Bravo. IV.6 LOS CONFLICTOS POR LA DISTRIBUCIÓN DEL AGUA EN LA CUENCA En cuencas hidrológicas que cuentan con sistemas de almacenamiento de aguas superficiales, integrado por presas que son fuente de abastecimiento para múltiples propósitos, es común que los usuarios compitan entre sí por la distribución del agua. La competencia por el agua almacenada se agudiza durante un período de sequía y los conflictos entre los usuarios se incrementan notablemente. Así, la sequía del fin del Siglo XX y principio del Siglo XXI que se ha presentado en la cuenca del río Bravo, ha sido origen de conflictos entre los usuarios nacionales y de tensiones diplomáticas con los Estados Unidos de América.30 ª 45 Lo expuesto hasta ahora en el presente Capítulo, nos permite una mayor comprensión de este período de sequía y sus conflictos: A. La subcuenca del río Conchos al ser afectada por la severa sequía, sufrió los principales impactos en el uso agrícolaq. Ante esta situación de escasez, se entregó a los distritos de riego y a las URDERAL el máximo volumen posible para hacer menos drásticas las restricciones. Los conflictos usuales por la distribución q Datos de referencia en el Cuadro IV.16. 135 del agua, entre los usuarios del Distrito de Riego 005 Delicias y las URDERAL conocidas como Labores Viejas, se intensificaron. B. Hemos visto que el funcionamiento hidrológico de la subcuenca del río Conchos, es decisivo en el funcionamiento de la parte media y baja de la cuenca del río Bravo y que también lo es en el cumplimiento de los compromisos del Tratado de 1944. Al reducirse los escurrimientos del río Conchos que llegan a la corriente principal del río Bravo, se presentaron dos efectos directos: a) El primero, de impacto nacional, fue una menor aportación a la presa internacional La Amistad y en consecuencia una menor disponibilidad de agua para satisfacer la demanda de los distintos usuarios que tienen a esta presa como su fuente de abastecimiento. Esto afectó también a los usuarios de la presa internacional Falcón, ya que ésta recibe regularmente trasvases programados de La Amistad. En esto debemos destacar que la situación se complica debido a que el uso público urbano tiene prioridad sobre el resto de los usos de las aguas nacionales y que además existe la política de la Comisión Nacional del Agua de garantizar el abasto a las poblaciones por dos años consecutivos a partir del inicio del año agrícola (1 º de octubre de cada año). De esta forma, los almacenamientos de las presas internacionales atienden en primer término a las poblaciones localizadas en las subregiones Medio y Bajo Bravo, que en conjunto requieren una extracción anual de 265.6 Mm3 y el volumen restante se distribuye entre el resto de los usuarios.r b) El segundo, de impacto internacional, fue una menor aportación a la contabilidad de volúmenes del Tratado de 1944. Recordemos que •Datos de referencia en el Cuadro IV.11. 136 corresponde a los EUA un tercio de los volúmenes de las seis corrientes aforadas identificadas en el artículo 4 del Tratado, entre las que se encuentra el río Conchos. Esta afectación de la sequía es especialmente significativa, si tomamos en cuenta que del total de los volúmenes de estas seis corrientes, que llegaron al cauce principal del río Bravo, el río Conchos aportó el 56.34% durante el período 1940-2000 y solamente el 38.50% en el período 1994-1999.5 C. Lo expuesto en el punto anterior (B inciso a) ocasionó que los usuarios del Distrito de Riego 025 Bajo Río Bravo, exigieran la liberación de volúmenes de las presas de almacenamiento localizadas en la subcuenca del río Conchos. Este reclamo generó la reacción defensiva de los usuarios de los distritos de riego de esa subcuenca. El conflicto entre usuarios trascendió y se tornó en un problema político entre los estados de Chihuahua y Tamaulipas. D. La subregión Medio Bravo, comprendida entre las presas internacionales La Amistad y Falcón, también se vio afectada por la sequía, aunque en menor medida que la subcuenca del río Conchos. No obstante, al verse afectados sus escurrimientos, contribuyó a agravar la situación descrita en el punto B. Recordemos que de las seis corrientes aforadas identificadas en el artículo 4 del Tratado, cuatro se localizan en esta subregión. Del total de los volúmenes de las seis corrientes, que llegaron al cauce principal del río Bravo, las cuatro de esta subregión aportaron el 22.44% durante el período 1940-2000, participación que aumentó a 44.20% en el período 1994-1999.5 E. La subcuenca del Río Salado, al igual que la del río Conchos, sufrió también un grado severo de sequía. El principal impacto lo sufrió el Distrito de Riego 004 Don Martín, con las más drásticas restricciones entre todos los distritos de la cuenca del río Bravoq. Adicionalmente impactó en la problemática descrita en s Datos de referencia en el Cuadro IV.14. 137 el punto B, ya que este río descarga directamente en el vaso de la presa internacional Falcón. Recordemos que este río es una las seis corrientes aforadas identificadas en el artículo 4 del Tratado. Del total de los volúmenes de las seis corrientes, que llegaron al cauce principal del río Bravo, el río Salado aportó el 21.22% durante el período 1940-2000 y sólo el 17.30% durante el período 1994-1999.5 F. Lo señalado en los puntos B, D y E condujo a que se registrara un déficit en los volúmenes correspondientes a los Estados Unidos de América, de las seis corrientes aforadas que identifica el artículo 4 del Tratado de 1944, durante los Ciclos 25 y 26.t Esta situación generó la irritación de los usuarios agrícolas y gobierno del estado de Texas y dio origen a tensiones diplomáticas con el país vecino. 105 IV.7 NECESIDAD DE REGLAMENTAR LA DISTRIBUCIÓN DEL AGUA EN LA CUENCA La situación conflictiva de la distribución del agua en la cuenca del río Bravo es por demás compleja. Conciliar los intereses nacionales y a la vez armonizarlos con nuestros compromisos internacionales, es un objetivo que México debe alcanzar en el corto plazo. El éxito de este reto requiere de múltiples acciones, de diversa índole, que en conjunto y de acuerdo a una planeación estratégica permitan atenuar o resolver los problemas de la cuenca y que además conduzcan al uso sustentable del agua. t El Ciclo 25 del Tratado inició el 27 de septiembre de 1992 y concluyó el 26 de septiembre de 1997. El Ciclo 26 inició el 27 de septiembre de 1997 y concluyó el 26 de septiembre de 2002. 138 Entre estas acciones se identifica la de reglamentar la distribución de las aguas superficiales de propiedad nacional, a fin de hacer prevalecer el interés público, en estricto apego a las disposiciones de la Constitución y de la Ley de Aguas Nacionales. En una cuenca hidrológica deficitaria como la del río Bravo, es indispensable determinar cómo se distribuirá el agua disponible cada año, en los niveles local, regional y de cuenca; cómo se determinarán las restricciones para los distintos sectores usuarios; cómo se alcanzará el equilibrio hidrológico de la cuenca; qué previsiones y medidas se adoptarán ante una situación de sequía; y en el contexto internacional, cómo se garantizará el cumplimiento de los compromisos del Tratado de 1944. Bajo la base de que un reglamento es un conjunto de normas obligatorias de carácter general para el cumplimiento de los fines atribuidos a la administración públicau, este reglamento de distribución permitiría a la sociedad contar con reglas claras y transparentes sobre la toma de_ decisiones para el uso y destino de los volúmenes de agua disponibles, principalmente en situaciones de escasez o sequía, así como una mayor certeza jurídica al evitar decisiones discrecionales de la autoridad. Por su propia naturaleza, el reglamento de distribución fijaría también responsabilidades a todos los sectores usuarios de las aguas nacionales, incluso limitaciones temporales a los derechos de agua, anteponiendo a los intereses particulares el bien común. u Reglamento: Conjunto de normas obligatorias de carácter general emanadas del poder ejecutivo, dictadas para el cumplimiento de los fines atribuidos a la administración pÚb(ica.51 139 Considerando que el marco jurídico y normativo para el manejo del agua en Méxicov cubre profusamente los distintos aspectos de la administración de las aguas nacionales, el sentido del reglamento de distribución sería más bien, proveer los criterios técnicos y las políticas de operación necesarias para ordenar el funcionamiento hidráulico e hidrológico de la cuenca. Un reglamento de distribución de aguas superficiales en la cuenca del río Bravo, contribuiría a la gestión integrada del aguaw, atenuaría las situaciones de tensión social y política y posibilitaría un manejo de conflictos más eficaz. v Tema tratado en el Capítulo II del presente trabajo. w Tema tratado en el Capítulo III del presente trabajo. 140 f _J ChihUahua Fuente: http://www.rioweb.org/BigBigMap.html Figura IV.1 Cuenca del río Bravo Texas 141 Presa Internacional \ La Amistad \ Presa \ luis l. León \ Presa Centenario Presa Pico del Águila Río Bravo Presa San Gabriel c: g, \ ~ /)¡ - e:~ ~~ Presa Venustiano carra""' r IL__lnt--'-erPresa=-=·~ ~ _ Falcón El~llo ¡l Presas de almacenamiento Presas de pequeño riego o presa derivadora ........ canal de interconexión Figura IV.2 Esquema de la ubicación de las principales presas en la cuenca del río Bravo 142 o Presa \ Luis L. León \ 1 D.R. 103 2 D.R. 005 3 D.R. 090 • Presa Lil Boquina Rlo Florido Delicias Bajo Río Conchos o• Río Bravo G Presa Internaci:>nal Falcón o •1 • M .Q ~.-----~ "' iR '-'-'---'--~ co\~ ~ ,?i.g'~ ~~ o ,------,Po--resa---, _j Venustiaro carranza • Presa El CUchillo ••• Presa San Gabriel • Oudades más importantes A f-------- B Distritos de riego Presas de almacenamiento Presas no consideradas para los propósitos del presente trabajo ~ '-- q~ margo __ . Chih. --------------- Cd. Acuña Coa h. - ----e Píedras Negras Coah. -- f--· ·--------- 4 5 6 7 8 D.R. 006 Palestina: Módulo 3 D Nuevo Laredo Tam. ------ D.R. 050 Acuña-Falcón E Cd. Anáhuac N.L. -- -·- ------------ ·-- D.R. 004 Don Martín Frontera Chica: Tam. --- D R 026 ¡sajo Río San Juan: __:__:__. __ M _ ódul~JY _.::!_ Y V-1 ___ F Nva. Cd. Guerrero, Cd. Mier, Cd. Miguel Alemán , Cd. Camargo y Cd. Gustavo D.R. 025 !Bajo Río Bravo Díaz Ordaz ---- ----- -- -· --- ·- ~ - ~ '- f3_ey no _ ~ -- ___ Tam. ---- -- G Cd. Río Bravo Tam. - --------- ·- Cd. Valle Hermoso Tam. - -------------·-- -- -- H. Matamoros Tam. -- - ------- ·----T exas EUA H Fort Quitman Figura IV.3 Esquema de la ubicación de las principales presas y principales usuarios de las aguas superficiales de la cuenca del río Bravo 143 D D .:s :::> O' w U) w Q o Q o :li!. ·w A. VARIABLIDAD CLIMÁTICA Déficit de la precipitación Menor infiltración, escurrimiento, percolación profunda y recarga de acuíferos Altas temperaturas, fuertes vientos, baja humedad relativa, alta luminosidad, menor nubosidad Mayor evaporación y transpiración Déficit del contenido de humedad del suelo Menor flujo en las corrientes y de las entradas a presas, lagos y estanques. Reducción de los humedales y hábitats Estrés hídrico de las plantas, biomasa y cosecha reducidas IMPACTOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y AMBIENTALES Figura IV.4 Evolución e impactos de la sequía104 144 100 . lo Precipitación (mm) 1 90 ---- - ---· -- _J 83 86 80 75 70 60 51 so 40 30 20 14 13 15 10 · · º ~ º -o Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Die Gráfica IV.l Precipitación media mensual histórica en la cuenca del río Bravo 1941-20001º1 700 600 e 500 .§. z -o 400 ~ t:; 300 c. tl ~ 200 c. 100 o . .. e [ •Conchos Medio Bravo D Salado ] . -· ·-····•· .. . - --· ¡. --- --- k - ··--· ·---·· ·--- ·- 1 ···-··· - --·- .. . ...... ·- ---·- l - ' . I '· 1 ~ I • j 11 .... "'l. .. ~ 1 .. 1: ' .. I > p l e i 1 1 1 . .. .. l. 1 ¡ 1 1 1 1 J 1940- 1945- 1950- 1955- 1960- 1965- 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000 1944 1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 QUINQUENIO Datos de origen: Cuadro IV.13 Gráfica IV.2 Precipitación media por quinquenios del período 1940-2000 de las subregiones Conchos, Medio Bravo y Salado 145 t a l a _ DE SV IA CI ÓN (% ) Conchos 5 Medi Bravo Salado] - : | 0 n ] 14 -10 : E -15 4----- oi e 1940- 1945- 1950- 1955- 1960- 1965- 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000 1944 1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 199% 1999 QUINQUENIO Datos de origen: Cuadro IV. 13 Gráfica IV.3 Desviación de la precipitación por quinquenios, respecto a la precipitación media anual del período 1940-2000 de las subregiones Conchos, Medio Bravo y Salado 1,600 — 1,400 E = 1,200 Í Conchos = Medio Bravo (Salado | E S C U R R I M I E N T O 1940- 1945- 1950- 1955- 1960- 1965- 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000 1944 1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 QUINQUENIO Datos de origen; Cuadro IV,15 Gráfica IV.4 Escurrimiento medio por quinquenios del periodo 1940-2000 de las subregiones Conchos, Medio Bravo y Salado 146 30 ~~ ~ ~~~~~~~~~~~~~~~~ ~~~~ ~~~ 25 20 15 ~ 10 i!., 5 z'º o -t----=-ii---'-'-'-t-..-. tJ -5 :5 -10 G'; -15 IU Q -20 -25 -30 . . . . . . -35 -- --j i.conchos • Medio Bravo DSalado l -- -401_____:~--'-.'. :=:_:_~:..___;_~_;_____'.== ========== ======:::::::_ ~ 40- 45- 50- 55- 60- 65- 70- 75- 80- 85- 90- 95- 00 44 49 54 59 64 69 74 79 84 9 94 99 I UENIO atos ele ri en: uadro I . 3 ráfi a N. esviaci n r ci it i n r i uenios, ecto r ci it i n edia ual el rí o 0- 0 0 r gi es onchos, edio r vo al do , 0 ..... , 0 :!. , 0 ~1000 -z , w :E 800 ¡¡: a: 600 ::> ~ 400 w 200 O+- ~ .....- ~ .....- ~ .....- ~ .....- ~ .....- ~ .....- ~ .....- ~ .....- ~ .....- ~ .....- ~ .....- ~ ......- -'-'-' 40- 45- 50- 5- 60- 65- 70- 75- 80- 5- 90- 95- 0 44 9 54 59 64 9 74 79 84 89 4 99 I UENIO atos ele ri n: uadro . 5 ráfi N. scu ri iento edio r i enios el rí o 0- 0 0 r gi es onchos, edio r vo al o ..... ~ o ...... z ·O ... u ::s Gi w e 160 - . . . . ~~ -Jll c:cin_chos _ ~ ~ - B r avo o SaladO]_ 100 80 60 40 20 o -20 -40 -60 -80 -100 ---· -· · - -- -. ····--. --·- - - - -·- -· -· · 1940- 1945- 1950- 1955- 1960- 1965- 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000 1944 1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 QUINQUENIO Datos de origen: Cuadro IV.15 Gráfica IV.5 Desviación del escurrimiento medio por quinquenios, respecto al escurrimiento medio anual del período 1940-2000 de las subregiones Conchos, Medio Bravo y Salado 147 SUBREGIÓN SUBCUENCA SUPERFIOE l CORRIENTE TRAMO {km'} 1 ! Río Florido Desde su orioen hasta la oresa San Gabriel 1150 2 ! Río Florido Desde la oresa San Gabriel hasta la EH San Antonio 1 584 - ~ ---+- Río flQ~do Desde la EH San Antonio hasta la EH Jiménez _ 4,661 4 1 Río Parral Desde su ori~n hasta la EH _Búfalo 1159 5 1 Río Balleza Desde su origen hasta el límite del estado de Chihuahua 1~_!! _ ·· -··------¡-·--~-·-----" Desde el límite del estado de Chihuahua hasta la oresa 6 ¡ Río Conch_os 19,478 Conchos La Boouilla 7 ! Río San Pedro Desde su oriqen hasta la oresa Francisco l. Madero 10 461 8 Río Conchos Desde la EH Jiménez y Búfalo y las presas La Boquilla Y 9,843 Francisco l. Madero hasta la EH Las Burras 9 Río Chuvíscar Desde su nrioPn hasta la oresa Chihuahua 395 10 Río Conchos Desde la EH Las Burras hasta la oresa Luis L León 6 508 11 Río Conchos Desde la oresa Luis L León hasta la EH Oiinaoa 9 006 12 Río Bravo Desde Oudad Juárez hasta la EH Presidio 7 082 Subtotal 72,852 13 Río Bravo Desde las EH Ojinaga y Presidio hasta la EH Rancho 6,339 Johnson Alto Bravo 14 Río Bravo Desde la EH Rancho Johnson hasta la EH Rancho Foster 16400 15 Río Bravo Desde la EH Rancho Foster hasta la oresa La Amistad 6069 Subtotal 28,808 -.!§._ Río Bravo Desde la oresa La Amistad hasta la EH Oudad Acuña 259 17 A Arroyo Las Desde su origen hasta la EH Las Vacas 935 Vacas 17 B Río San DieQO Desde su orioen hasta la EH San Die-----· Francisco l. Madero ----- San Pablo La Boquilla y Obra de toma 0.00 3.563 3.563 Francisco l. Madero Ranchito Jaral y carrizo La Boquilla y Obra de toma 0.00 3.560 3.560 Francisco l. Madero Uano del Ojuelo San Rafael La Boquilla y Obra de toma 0.00 3.200 3.200 Francisco l. Madero El Pueblito Luis L. León Obra de toma 0.00 5.100 5.100 Cuchillo Parado Luis L. León Obra de toma 0.00 3.175 3.175 - Madovio Herrera Luis L. León Obra de toma 0.00 2.400 2.400 Francisco l. Portillo Luis L. León Obra de toma 0.00 1.1% 1.196 Piedras Bellas de México Luis L. León Obra de toma 0.00 0.670 0.670 La Sauceda v sus Anexos Luis L. León Obra de toma 0.00 0.372 0.372 Gruoo Los Baiíos Luis L. León Obra de toma 0.00 0.364 0.364 Los Franco Luis L. León Obra de toma 0.00 0.345 0.345 Los Chelinos Luis L. León Obra de toma 0.00 0.225 0.225 Los Mimbrales Luis L. León Obra de toma --º,QQ_ ----- 0.181 0.181 Montemarqueño Seci:or las Luis L. León Obra de toma 0.00 0.160 0.160 carboneras •:· /?/ - ' SUBTOTAL SUBREGION CONOfOS ·' 111157.047 160.942 Asociados en Agricultura Ganadera La Amistad Obra de toma 0.00 14.671 14.671 en Unidades de Aoua Conar..,,,.ción de Colombia La Amistad Obra de toma 0.00 4.000 4.000 et·· ' ·', <> SUBTOTAL SUBREGION MEDIO BRAVOJ< m ' é.w,,.. 18.671 18.671 TOTAL 175.718 179.613 NOTAS: a) El punto de entrega corresponde al especificado en el título de concesión. Cuando se indica "URDERAL", el punto de entrega es una toma directa. Cuando se indica "Obra de toma", se refiere a la salida de la presa de almacenamiento que es la fuente de abastecimiento. b) Las pérdidas por conducción corresponden a las pérdidas de agua entre la fuente de abastecimiento y el punto de entrega. Cuando ambos puntos coinciden las pérdidas son O %. c) El volumen concesionado es a nivel punto de entrega y corresponde al título de concesión .. d) El volumen de extracción es el volumen que se requiere extraer de la fuente de abastecimiento para cumplir con el volumen concesionado en el punto de entrega. 5e forma con la suma del volumen concesionado más las pérdidas por conducción. Mm3 : Millones de metros cúbicos. Fuente: Gerencia de Distritos y Unidades de Riego de la Comisión Nacional del Agua. Cuadro IV.6 Volúmenes de aguas superficiales concesionados a las Unidades de Riego para el Desarrollo Rural, que se abastecen de las mismas presas de almacenamiento que los Distritos de Riego de la cuenca del río Bravo 154 PERDIDAS CIUDAD PUNTO POR VOLUMEN SUBREGIÓN DE CONDUCOÓN ASIGNADO EXTRACOÓN EDO. NOMBRE ENTREGA (O/o) CMm3 l CMm3l CONCHOS CHIH. CD. CAMARGO Oudad 33.33 20.000 30.000 ' SUBTOTAL 20.000 30.000 .. . ' ?! - CD.ACUÑA Oudad 33.33 3.730 5.595 COAH. MEDIO BRAVO PIEDRAS NEGRAS Oudad 33.33 12.639 18.958 ~ TAM. NUEVO LAREDO Oudad 33.33 36.100 54.150 ' ,. SUBTOTAL 52.469 78.703 SALADO ·. N.L. CD.ANÁHUAC Oudad 72.57 8.230 30.000 . "' .. ; .. SUBTOTAL 8.230 30.000 ·;·· FRONTERA CHICA: . , NVA. CD. GUERRERO .. , ; ·~r CD. MIER Oudad 33.33 9.420 14.130 1 ., .. " BAJOBRAVÓ TAM. ·, , ='€!{ '· ~l ''"• ;< NOTAS: a) b) c) d) e) Mm3 : Fuente: CD. MIGUEL ALEMÁN CD. G.DÍAZ ORDAZ CD. CAMARGO CD. REYNOSA Oudad 33.33 48.400 72.600 CD. RÍO BRAVO Oudad 33.33 11.400 17.100 CD. VALLE HERMOSO Oudad 33.33 7.250 10.875 H. MATAMOROS Oudad 33.33 48.100 72.150 ., .. " -: SUBTOTAL 124.570 186.854 TOTAL 205.269 325.557 El punto de entrega corresponde al especificado en el título de asignación. Las pérdidas por conducción corresponden a las pérdidas de agua entre la fuente de abastecimiento y el punto de entrega. El volumen asignado es a nivel punto de entrega. El volumen de extracción es el volumen que se requiere extraer de la fuente de abastecimiento para cumplir con el volumen asignado en el punto de entrega. Se forma con la suma del volumen asignado más las pérdidas por conducción. No se induyen las ciudades localizadas en la porción de la cuenca definida por el tramo del río Bravo entre Cd. Juárez, Olih. y Fort Quitman, Texas, así como las ubicadas en la cuenca del río San Juan, es decir fuera de nuestra área de estudio. Millones de metros cúbicos. Gerencia Regional Río Bravo de la Comisión Nacional del Agua. Cuadro N.7 Volúmenes de aguas superficiales asignados y de extracción de las principales ciudades, que se abastecen de las mismas presas de almacenamiento que los Distritos de Riego de la cuenca del río Bravo 155 SUBREGIÓN CO~HOS NOTAS: a) b) c) d) Mm3 : Fuente: PUNTO PÉRDIDAS POR VOLUMEN INDUSTRIA DE CONDUCOÓN ASIGNADO EXTRACCIÓN ENTREGA (%) (Mm') (Mm') 2.956 . ~.956 TOTAL 7.218 B punto de entrega corresponde al especificado en el título de asignación. Las pérdidas por conducción corresponden a las pérdidas de agua entre la fuente de abastecimiento y el punto de entrega. 8 volumen asignado es a nivel punto de entrega. 7.557 B volumen de extracción es el volumen que se requiere extraer de la fuente de abastecimiento para cumplir con el volumen asignado en el punto de entrega. Se forma con la suma del volumen asignado más las pérdidas por conducción. Millones de metros cúbicos. Gerencia Regional Río Bravo de la Comisión Nacional del Agua. 4.601 Cuadro IV.8 Volúmenes de aguas superficiales asignados y de extracción de las principales industrias, que se abastecen de las mismas presas de almacenamiento que los Distritos de Riego de la cuenca del río Bravo SUBREGIÓN NOTAS: a) b) c) d) Mm3 : Fuente: PUNTO PÉRDIDAS POR VOLUMEN TERMOELÉCTRICA DE CONDUCOÓN t--A-S-IG_N_A_DO_--._EXT_RA_C_C-ION..,.. ---1 ENTREGA (%) (Mm3 ) (Mm3 ) 49.862 'Í9.862 El punto de entrega corresponde al especificado en el título de asignación. Las pérdidas por conducción corresponden a las pérdidas de agua entre la fuente de abastecimiento y el punto de entrega. 8 volumen asignado es a nivel punto de entrega. El volumen de extracción es el volumen que se requiere extraer de la fuente de abastecimiento para cumplir con el volumen asignado en el punto de entrega. Se forma con la suma del volumen asignado más las pérdidas por conducción. Millones de metros cúbicos. Gerencia Regional Río Bravo de la Comisión Nacional del Agua. Cuadro IV.9 Volúmenes de aguas superficiales asignados y de extracción de las plantas termoeléctricas, que se abastecen de las mismas presas de almacenamiento que los Distritos de Riego de la cuenca del río Bravo 156 SUB REGIÓN HIDROELÉCTRICA TOTAL NOTAS: VOLUMEN ASIGNADO (Mm') 713.606 741.739 1,4SS.34S 1,464.513 1,464.513 4,544.117 a) El uso para generación de energía hidroeléctrica es un uso no consuntivo. b) La extracción para este uso está supeditada a la extracción para los usos consuntivos. Es decir, el agua que se turbina en estas centrales hidroeléctricas es el que se extrae de las presas para los usos agrícola y público urbano. Mm3 : Millones de metros cúbicos. Fuente: Gerencia Regional Río Bravo de la Comisión Nacional del Agua. Cuadro IV.10 Volúmenes asignados de las centrales hidroeléctricas de las mismas presas de almacenamiento que abastecen a los Distritos de Riego de la cuenca del río Bravo 157 SUBREGIÓN uso AGRÍCOLA TOTAL PÚBLICO URBANO INDUSTRIAL GENERACIÓN ENERGÍA ELÉCTRICA VOLUMEN CONCESIONADO O ASIGNADO (Mm') 1,288.724 20.000 2.838 0.000 ··1,31f.s&2 52.887 52.469 0.000 205.269 7.218 47.464 2,710.163 EXTRACCIÓN (Mm3 ) 1,545.784 30.000 2.956 0.000 1,578;740 56.089 78.703 0.000 0.000 134.792 259.007 30.000 0.000 0.000 289.00,7 1,229.080 186.854 4.601 3,089.960 325.557 7.557 49.862 3,472.937 NOTAS: a) El uso de generación de energía eléctrica corresponde a las plantas termoeléctricas. No se consideran las asignaciones de las centrales hidroeléctricas ya que es un uso no consuntivo. b) El volumen concesionado o asignado es a nivel punto de entrega. c) El volumen de extracción es el volumen que se requiere extraer de la fuente de abastecimiento para cumplir con el volumen concesionado o asignado en el punto de entrega. Se forma con la suma del volumen concesionado más las pérdidas por conducción. Mm3 : Millones de metros cúbicos. Datos de origen: Cuadros IV.S, IV.6, IV.7, IV.8 y IV.9 Cuadro IV.11 Volúmenes de aguas superficiales concesionados o asignados y de extracción de los diferentes usos de la cuenca del río Bravo 158 PRECIPITACION ANUAL POR SUBREGIONES {mm) AÑO CONCHOS MEDIO SALADO AÑO CONCHOS MEDIO SALADO BRAVO BRAVO 1940 299.0 767.5 554.6 1971 367.6 751.6 805.4 1941 511.0 632.0 524.7 1972 467.3 478.6 408.6 1942 300.9 603.8 113.2 1973 391.9 590.3 528.7 1943 332.3 510.7 311.1 1974 500.9 455.3 377.1 1944 298.8 529.4 464.9 1975 334.9 543.3 386.8 1945 245.9 407 .8 291.1 1976 434.2 763.5 618.6 1946 301.1 532.7 430.9 1977 330.4 444.0 238.6 1947 282.1 573.2 388.8 1978 550.9 604.3 533.7 1948 214.8 462.3 448.6 1979 352.4 424.7 354.3 1949 353.S 759.6 496.3 1980 419.7 385.7 341.0 1950 229.6 404.4 355.3 1981 554.1 641.4 579.7 1951 125.6 379.3 213.0 1982 272.9 389.0 354.0 1952 259.S 256.9 151.7 1983 337.8 392.1 318.3 1953 197.8 227.9 248.7 1984 503.4 317.1 354.9 1954 307.8 333.2 252.9 1985 398.6 512.9 470.5 1955 337.1 357.2 338.1 1986 562.6 564.5 483.7 1956 187.6 103.3 206.1 1987 466.6 599.8 469.9 1957 266.6 752.6 360.7 1988 376.5 420.9 454.9 1958 517.1 881.2 815.4 1989 323.2 276.3 288.2 1959 389.4 577.6 352.8 1990 508.1 820.6 447.5 1960 432.4 580.5 425.7 1991 533.4 639.2 399.1 1961 376.9 496.5 375.8 1992 391.1 761.1 413.2 1962 345.7 307.5 246.1 1993 419.3 540.8 322.6 1963 395.9 485.5 297.6 1994 208.1 523.3 304.7 1964 327.S 631.8 275.5 1995 262.0 464.9 276.3 1965 289.3 469.8 390.1 1996 370.7 409.4 348.5 1966 498.0 501.5 457.2 1997 322.7 593.5 480.7 1967 419.3 355.9 535.4 1998 291.9 364.4 343.l 1968 560.0 471.4 522.2 1999 273.1 665.1 293.2 1969 270.8 667.3 314.0 2000 354.8 482.3 363.8 1970 359.1 487.1 370.1 MEDIA 362.5 513.6 391.6 mm: milímetros Fuente: Gerencia Regional Río Bravo de la Comisión Nacional del Agua Cuadro IV.12 Precipitación anual de las subregiones Conchos, Medio Bravo y Salado del período 1940-2000 159 QUINQUENIO 1940-1944 194S-1949 19S0-19S4 19SS-19S9 1960-1964 196S-1969 1970-1974 197S-1979 1980-1984 198S-1989 1990-1994 199S-1999 2000 PRECIPITACION MEDIA QUINQUENAL (mm) CONCHOS MEDIO BRAVO SALADO DESVIACIÓN DESVIACIÓN DESVIACIÓN PRECIPITACIÓN RESPECTO PRECIPITACIÓN RESPECTO PRECIPITACIÓN RESPECTO A LA MEDIA A LA MEDIA A LA MEDIA (mm) (%) (mm) (%) (mm) 348.4 -3.89 608.7 18.S2 393.7 279.S -22.90 S47.l 6.53 411.2 224.0 -38.20 320.3 -37.62 244.3 339.S -~:~4 S34.4 4.0S 414.6 37S.7 3.63 ..i-Zl.il 324.1 407.S 12.41 :197 443 .8 417.4 lS.13 7.60 498.0 400.6 10.SO 8.26 426.4 417.6 lS.19 42S.l -17.23 389.6 42S .S 17.37 474.8 ,,¡;;_.>WC~ ? .: 54 433.4 412.0 13.6S 657.0 27.94 304.1 ~"21 ~ _12 499.S / c2.74 348.4 354.8 '",,2.13 482.3 ' -6.09 363.8 Nota: Desviación de la precipitación media del quinquenio, respecto de la precipitación media anual del período 1940-2000. mm: milímetros Datos de origen: Cuadro N.12 (%) 0.54 4.99 -37.61 S.87 -1 ,~ 13.32 27.16 8.88 -0.52 10.68 ~ 3. 62 Y -7.11 Representación gráfica: Gráfica N .3 Cuadro IV.13 Precipitación media por quinquenios y desviación respecto a la precipitación media anual del período 1940-2000 de las subregiones Conchos, Medio Bravo y Salado 160 ESCURRIMIENTO ANUAL POR SUBREGIONES (Mm3 ) MEDIO BRAVO" AÑO CONCHOSª ARROYO LAS RIO SAN RIO SAN RIO SALAD06 \/A r Ac:;C n11::r.:nº F SUMA u• •ru• 1940 681.500 27.658 82.929 40.049 36.300 186.936 363.850 1941 2,594.700 14.211 301.301 118.965 20.933 455.410 325.766 1942 2,831.500 10.454 107.284 44.059 14.093 175.890 208.561 1943 990.000 22.014 73.233 51.522 9.824 156.593 164.542 1944 1,003.200 23.203 119.732 100.252 22.424 265.611 754.911 1945 835.100 9.805 76.767 73.266 17.377 177.215 190.074 1946 985.400 11.459 235.172 132.092 27.862 406.585 240.713 1947 785.100 15.525 113.863 51.142 12.247 192.777 414.352 1948 457.600 20.026 118.804 45.658 41.157 225.645 326.906 1949 839.100 22.260 279.441 141.638 61.762 505.101 239.804 1950 800.400 5.225 59.894 22.800 26.639 114.558 123.260 1951 448.300 8.157 70.407 52.110 21.762 152.436 317.071 1952 448.900 2.555 34.310 6.609 10.010 53.484 31.002 1953 138.000 5.995 63.255 62.464 34.154 165.868 616.081 1954 341.300 39.466 110.752 59.793 30.248 240.259 97.523 1955 607.700 5.681 45.282 11.409 12.391 74.763 260.307 1956 235.700 7.196 21.508 2.848 2.164 33.716 50.859 1957 374.800 32.736 178.005 60.406 62.069 333.21€ 69.720 1958 2,335.000 30.263 352.345 450.821 102.580 936.009 1,805.584 1959 656.700 12.797 233.641 102.873 47.233 396.544 277.755 1960 1,021.300 8.348 120.639 41.257 29.956 200.200 84.940 1961 602.500 86.384 291.681 203.446 45.842 627.353 169.489 1962 515.200 5.780 73.892 24.929 9.951 114.552 76.225 1963 496.651 4.245 37.902 10.477 20.141 72.765 178.917 1964 445.255 69.585 240.286 96.152 69.737 475.760 170.439 1965 431.248 9.100 69.008 21.240 10.239 109.587 152.705 1966 1,485.688 7.610 56.049 15.034 28.385 107.078 197.965 1967 667.326 6.404 84.482 74.348 3.790 169.024 849.152 1968 1,334.715 3.904 95.626 72.433 6.527 178.490 195.113 1969 988.694 45.357 120.103 69.064 33.076 267.600 92.990 1970 696.219 15.042 162.718 86.012 15.579 279.351 59.828 1971 572.051 34.206 293.176 272.573 128.646 728.601 2,961.050 1972 1,071.720 11.431 175.11 1 123.146 107.605 417.293 414.482 1973 908.654 8.478 179.564 112.710 65.475 366.227 383.053 1974 1,268.654 15.794 165.532 116.586 29.106 327.018 192.772 1975 819.035 24.166 416.550 364.972 65.478 871.166 326.290 1976 739.517 29.076 557.477 748.140 196.385 1,531.078 1,138.470 1977 574.471 10.222 276.667 71.547 91.452 449.888 261.930 1978 2,093.945 10.087 206.511 190.719 89.621 496.938 700.330 1979 1,ül5.084 10.689 247.255 83.914 87.034 428.892 352.700 1980 680.953 28.086 230.072 147.787 59.128 465.073 1,297.350 1981 1,436.909 23.530 308.712 121.021 146.908 600.171 161.510 1982 659.033 4.486 59.685 12.934 41.151 118.256 87.490 1983 439.780 11.373 113.736 30.235 23.905 179.249 112.770 1984 829.081 8.246 107.078 36.477 17.852 169.653 113.090 Cuadro IV.14 Escurrimiento anual del período 1940-2000 de las subregiones Conchos, Medio Bravo y Salado (continúa) 161 ESCURRIMIENTO ANUAL POR SUBREGIONES (Mm3 ) MEDIO BRAVO" AÑO CONCHOSª ARROYO LAS RIO SAN RIO SAN RIO SALAD06 vo.ro.c:.c nTFr.n" - F SUMA ~· "'. 1985 650.128 11.459 125.005 31.203 19.879 187.546 1986 l ,010.36C 16.253 248.604 202.525 127.216 594.598 1987 907.516 18.832 418.490 449.439 229.999 1,116.760 1988 802.702 7.208 210.909 202.087 84.617 504.821 1989 517.329 7.118 68.214 45.166 40.684 161.182 1990 2,097.515 20.961 251.492 297.510 51.357 621.320 1991 2,636.721 21.885 227.780 79.975 49.181 378.821 1992 1,588.151 21.492 392.262 203.890 151.581 769.225 1993 765.015 10.862 121.560 77.163 41.939 251.524 1994 355.600 10.561 62.406 20.408 20.207 113.582 1995 75.100 11.656 26.081 4.763 13.739 56.239 1996 227.400 10.241 44.132 2.288 8.896 65.557 1997 141.100 9.447 157.031 3.443 8.343 178.264 1998 90.982 36.165 141.155 106.600 5.386 289.306 1999 114.871 15.033 227.607 154.489 53.823 450.952 2000 181.371 5.388 56.728 36.305 14.565 112.986 MEDIA 858.124 17.260 166.343 109.757 48.485 341.845 NOTAS: Son las 6 corrientes aforadas a que hace mención el Tratado de 1944 en su artículo 4. A Solamente se consideran los afluentes aforados del río Bravo. No se incluyen los escurrimientos de la corriente principal. • Medidos en la Estación Hidrométrica Ojinaga. e Medidos en la Estación Hidrométrica Cd. Acuña. 0 Medidos en la Estación Hidrométrica Jiménez. •M edidos en la Estación Hidrométrica El Moral. 'M edidos en la Estación Hidrométrica Villa Fuente. 6 Medidos en la Estación Hidrométrica Las Tortillas. Mm3 : Millones de metros cúbicos. Fuente: Gerencia Regional Río Bravo de la Comisión Nacional del Agua. Cuadro IV.14 Escurrimiento anual del período 1940-2000 de las subregiones Conchos, Medio Bravo y Salado (termina) 242.530 80.340 891.950 102.140 96.810 54.150 53.847 55.454 46.349 34.122 131.801 66.233 54.665 73.379 91.254 25.744 323.122 162 QUINQUENIO 1940-1944 1945-1949 1950-1954 1955-1959 1960-1964 1965-1969 1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000 ESCURRIMIENTO MEDIO POR QUINQUENIOS (Mm3 ) CONCHOS MEDIO BRAVO SALADO DESVIACIÓN DESVIAOÓN DESVIAOÓN ESCURRIMIENTO RESPECTO ESCURRIMIENTO RESPECTO ESCURRIMIENTO RESPECTO A LA MEDIA A LA MEDIA A LA MEDIA (mm) (%) (mm) (%) (mm) (%) 1,620.2 88.80 248.1 -27.43 363.S 12.50 -780.5 -9.05 301.5 -11.81 282.4 -12.61 435.4 -49.26 145.3 -57.49 237.0 . -26.66 842.0 --1.88 354.8 3.80 492.8 52.53 -- , __ 616.2 -28.19 298.1 -12.79 136.0 -57.91 981.5 14.38 166.4 -51.34 297.6 ,_ -7.90 903.5 5.28 423.7 23.94 802.2 148.28 1,048.4 22.17 755.6 121.03 555.9 72.05 - 1- - 809.2 -5.71 306.5 1 - ~ 354.4 9.69 ,_ 777.6 = ' -9 .~ 513.0 50.06 282.8 -12.49 1,488.6 73.47 426.9 24.88 48.8 , -84.90 M~ 1 ~ r I < 129.9 •. -84.86 208.1 -39.14 83.5 -14.17 181.4 -78:86 113.0 -66.95 25.7 -92.03 NOTAS: Desviación del escurrimiento medio del quinquenio, respecto al escurrimiento medio del período 194Q-2000. Mm3 : Millones de metros cúbicos. Datos de origen: Cuadro IV.14 Representaáón gráfica: Gráfica IV.5 Cuadro IV.15 Escurrimiento medio por quinquenios y desviación respecto del escurrimiento medio anual del período 1940-2000 y desviaciónde las subregiones Conchos, Medio Bravo y Salado 163 SUBREGIÓN ' CONCHOS DISTRITO DE RIEGO Nº NOMBRE 005 DELICIAS BAJO RÍO 090 CONCHOS TOTAL PRESAS La Boquilla y Feo. l. Madero Luis L. León PROMEDIO DE EXTRACCIONES ANUALES PARA RIEGO HASTA 1992 1993-2000 DIFERENCIA 1,270 875 -395 101 106 5 2,490 1,714 -776 DESVIACIÓN -31.1% 5.0% -24.3% -28.20/o -44.9% -44.90/o -32.8% -32.80/o -31.20/o NOTAS: La desviación se refiere al promedio del período 1993-2000 respecto al promedio anual hasta 1992. No se induyen los Distritos de Riego 006 Palestina (Módulo Balcones), 050 Acuña-Falcón y 026 Bajo Río San Juan (Modulos IV-1 y V-1). Sólo se analizaron los más significativos. Cantidades en millones de metros cúbicos. Fuente: Gerencia de Distritos y Unidades de Riego de la Comisión Nacional del Agua. Cuadro IV.16 Promedio de las extracciones anuales de aguas superficiales para riego de los principales Distritos de Riego de la cuenca del río Bravo 164 CAPÍTULO V EL PROCESO DE REGLAMENTACIÓN DE LAS AGUAS SUPERFICIALES NACIONALES EN LA CUENCA DEL RÍO BRAVO PARTE MEXICANA V.1 ANTECEDENTES Ante los conflictos internos en la cuenca del río Bravo y las tensiones diplomáticas con los Estados Unidos de América, generados por la intensa sequía del fin del Siglo XX y principio del Siglo XXIª, el gobierno federal, los gobiernos estatales y diversos sectores de la sociedad coincidieron en la necesidad de instrumentar medidas para resolver el problema de la distribución de los escasos volúmenes disponibles y alcanzar el uso sustentable del agua. De igual manera, el trabajo diplomático y técnico de la Comisión Internacional de Límites y Aguas llegó a una conclusión similar, expresada en la recomendación 3 del Acta 307, fechada en Washington, D.C. el 16 de marzo de 2001: 107 "3. Que los Gobiernos de México y los Estados Unidos, animados por el espíritu de amistad que prevalece en la relación entre los dos países y comprometidos a prevenir que tengan que encontrarse nuevamente en situaciones como las que aquí se han tratado, trabajen conjuntamente para identificar medidas de cooperación en materia de manejo de sequías y de manejo sustentable de esta cuenca." ª Tema tratado en el Capítulo IV del presente trabajo. 165 En la búsqueda de soluciones, México identificó la necesidad de contar con un reglamento de distribución de aguas superficiales en la cuenca del río Bravo. Por la trascendencia de un documento de esta naturaleza y las disposiciones legales que regulan su contenido, alcances y procedimiento para su realización, la Comisión Nacional del Agua determinó que el foro idóneo para formular el proyecto del reglamento, sería el Consejo de Cuenca del Río Bravo. b Así, el 29 de mayo de 2001 se efectuó la Tercera Reunión del Grupo de Seguimiento y Evaluación del Consejo de Cuenca del Río Bravoc, en Cd. Reynosa, Tam. Entre los acuerdos tomados destaca el siguiente: "TERCERO.- Se aprueba la propuesta de llevar a cabo un proyecto para la fonnulación de un Reglamento de Distribución y Uso del Agua en la cuenca del río Bravo, parte mexicana.. . La Secretaría Técnica se compromete a fonnular un programa detallado de actividades y hacerlo del conocimiento de los integrantes del Grupo de Seguimiento." 108 Para dar cumplimiento a este acuerdo, se formó el Grupo Especializado de Trabajo para la Elaboración del Proyecto de Reglamento para el Uso y Distribución de Aguas Superficiales en la Cuenca del Río Bravo Parte Mexicanad,e, dependiente del GSE. La primera reunión del GET se verificó el 15 de junio de 2001, en la ciudad de Monterrey, N.L., iniciándose formalmente los trabajos para construir el b El Consejo de Cuenca del Río Bravo se constituyó y estableció el 21 de enero de 1999 en la ciudad de Chihuahua, Chih. e En adelante, las referencias al Grupo de Seguimiento y Evaluación del Consejo de Cuenca del Río Bravo aparecerán como "GSE". d En adelante, las referencias al Grupo Especializado de Trabajo para la Elaboración del Proyecto de Reglamento para el Uso y Distribución de Aguas Superficiales en la Cuenca del Río Bravo Parte Mexicana aparecerán como "GET'. e En adelante, las referencias al Proyecto de Reglamento para el Uso y Distribución de Aguas Superficiales en la Cuenca del Río Bravo Parte Mexicana aparecerán como "reglamento". 166 proyecto de reglamento, mediante la discusión, análisis y evaluación de las propuestas técnicas de los gobiernos estatales, de los usuarios y de la Comisión Nacional del Agua. En estas actividades se contó con la participación de la Comisión Internacional de Límites y Aguas Sección Mexicana y el apoyo técnico del Instituto Mexicano de Tecnología del Aguar. Finalmente, es importante destacar que la voluntad política para concretar la formulación del reglamento, quedó plasmada en el ACUERDO PARA UN USO SUSTENTABLE DEL AGUA SUPERFICIAL EN EL RÍO BRAVO, celebrado el 5 de junio de 2002 por el Presidente de la República, Vicente Fox Quesada, y los gobernadores de los estados de Chihuahua, Nuevo León y Tamaulipas. En los acuerdos de este documento el gobierno federal se compromete a formular " ... con la participación de "LOS GOBIERNOS DE LOS ESTADOS" involucrados, un proyecto de reglamento para la distribución de las aguas superficiales del Río Bravo ... " y los gobiernos de los estados a " .. . Participar en la elaboración del proyecto de reglamento ... ".9' 109 V.2 BASES Y LINEAMIENTOS PARA LA REGLAMENTACIÓN El trabajo realizado por un amplio número de personas que representan distintos intereses, corre el riesgo de fracasar si no se cuenta con bases y lineamientos que orienten sus esfuerzos. En este sentido el GSE y el GET t El Instituto Mexicano de Tecnología del Agua es un organismo público descentralizado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, creado el 7 de agosto de 1986. Sus funciones son: investigación; desarrollo y transferencia de tecnología; y preparación de recursos humanos calificados para el manejo del agua, a fin de contribuir al desarrollo sustentable. Tiene su sede en Jiutepec, estado de Morelos. 9 Este documento se presentó en la Séptima Sesión Taller del GET y se hace mención a él en el acuerdo Sexto de la minuta correspondiente. 167 definieron, durante el desarrollo de sus actividades, distintos aspectos para encauzar las propuestas y acuerdos dentro de criterios consensuados. Se definió el objetivo del reglamento de la siguiente forma :h,llo, 111 Contar con reglas que permitan aprovechar las aguas superficiales del río Bravo, en orden a los siguientes fundamentos: • Gestión integral del agua • Equidad entre los usuarios • Uso eficiente del agua • Sustentabilidad hídrica de la cuenca Bajo los siguientes principios rectores:i·111 • Restablecer y mantener el equilibrio hidrológico de la cuenca del río Bravo. • Garantizar el agua para la población. • Cumplir las concesiones de los distritos de riego. • Atenuar los efectos de las sequías. • Continuar el cumplimiento de los compromisos del Tratado de 1944. Sobre el ámbito de aplicación del reglamentoi·111 , se excluyó la porción de la cuenca del río Bravo definida por el tramo entre Cd. Juárez, Chih . y Fort Quitman, Texas, debido a que no está regulada por el Tratado de 1944, sino por la Convención de 190670 • h Acuerdo Cuarto de la Sexta Reunión del GSE y Acuerdo Único numeral 2 de la Octava Reunión del GSE. ; Acuerdo Único numeral 1 de la Octava Reunión del GSE. i Acuerdo Único numeral 4 de la Octava Reunión del GSE. 168 Tampoco se incluyeron las subcuencas de los ríos Álamo y San Juan, debido a que sus escurrimientos pertenecen completamente a México, de conformidad con los términos del Tratado. Por otra parte, se consideró que la subcuenca del río San Juan tiene en sí misma una compleja problemática de distribución de agua, que requiere un tratamiento aparte. En cuanto al uso del agua se acordó que tendrá prioridad el uso público urbanok, rns y que se garantizará el agua para la población1 • 111 . El orden de prelación de los usos del agua será el que contempla la Ley de Aguas Nacionales.m,m ,m Otro acuerdo importante es que el reglamento sólo considerará las aguas superficiales y las aguas subterráneas se deberán regular en el futuro, vinculadamente con el reglamento.n,lll,113 Finalmente mencionaremos que se acordó que no se daría cabida a propuestas que contravinieran las disposiciones de la Constitución, ni de la Ley de Aguas Nacionales.º'114 Bajo estas premisas se desarrollaron los trabajos de la reglamentación. k Acuerdo Séptimo de la Tercera Reunión del GSE. 1 Acuerdo Único numeral 5 de la Octava Reunión del GSE. m Acuerdo Segundo fracción I de Ja Quinta Sesión Taller y Acuerdo Único numeral 6 de la Octava Reunión del GSE. " Acuerdo Segundo de la Tercera Reunión del GET y Acuerdo Único Numeral 7 de Ja Octava Reunión del GSE. º Acuerdo Octavo de la Quinta Reunión del GSE. 169 V.3 PROCEDIMIENTOS PARA LA REGLAMENTACIÓN La Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento señalan explícitamente los requisitos para la formulación de un reglamento. Asimismo, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo indica claramente los trámites que se deben cubrir para poder concretar el reglamento y ponerlo en vigor.P El procedimiento para la reglamentación consiste de diversos pasos, cuya ejecución toma mucho tiempo. Cada paso es todo un proceso que a su vez tiene sus propias exigencias de trabajo y disposiciones legales o normativas que deben ser observadas. En la Figura V.l se muestra esquemáticamente este procedimiento. Se puede apreciar que el primer paso para la reglamentación es la publicación de los estudios de disponibilidad, los cuales deben ser realizados por la Comisión Nacional del Agua. La lógica del procedimiento es que la información que es indispensable conocer desde el principio, es de cuánta agua disponemos y en dónde. Como hemos comentado, los estudios de disponibilidad aún no han sido concluidos, sin embargo durante las actividades del GET se contó con los resultados preliminares que continuamente fueron actualizados. Uno de los requisitos más importantes que señala la LAN, es demostrar la existencia de causa o causas de interés público, mediante la elaboración y publicación de los estudios técnicos correspondientes. Al respecto consideramos que los trabajos realizados por el GSE y el GET, de carácter eminentemente técnico, aportan los elementos necesarios para probar que la situación de la P Temas tratados en el Capítulo 11 del presente trabajo. 170 cuenca del río Bravo requiere reglas específicas, obligatorias y de carácter general para su futuro funcionamiento. Por otra parte, se ha cumplido la disposición expresa de la LAN de que los usuarios deben participar en los estudios técnicos mencionados, en el ámbito del Consejo de Cuenca, así como concertar con ellos las posibles limitaciones temporales a sus derechos. Otro aspecto que debemos destacar es la participación social que prevé la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Este rubro se ha cubierto en buena medida, tanto por la composición plural del Consejo de Cuenca, GSE y GET como por el número de reuniones que se han celebrado para la elaboración del proyecto de reglamento, como veremos más adelante. V.4 EL PAPEL DEL CONSEJO DE CUENCA DEL RÍO BRAVO El papel que ha desempeñado el Consejo de Cuenca del Río Bravo en la formulación del reglamento, no tiene precedente en nuestro país. En uno de los momentos más críticos de la tensión social y política de la sequía, fue posible reunir a los vocales del Consejo y a dirigentes de los sectores usuarios del agua más importantes: el uso agrícola y el uso público urbano. Los participantes establecieron el compromiso de trabajar en ese foro en la búsqueda de soluciones a la compleja problemática, de manera consistente y sistemática. Desde el inicio de las actividades, existió el convencimiento de que las respuestas se encontrarían con la intervención de distintas disciplinas y la experiencia y el conocimiento individual e institucional. 171 El Grupo de Seguimiento y Evaluación confió al Grupo Especializado de Trabajo, las tareas de analizar, discutir y evaluar las distintas propuestas de solución. Por la naturaleza del GET, éste se integró fundamentalmente con ingenieros civiles, ingenieros agrónomos y licenciados en derecho; expertos operadores del sistema hidráulico; usuarios agrícolas y de los sistemas de agua potable. Se contó además con el apoyo de investigadores, expertos en modelos matemáticos de simulación hidrológica. Las dependencias, organismos y sectores que han formado parte permanente del GET son los siguientes: > Gobiernos de los estados de Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo León y Tamaulipas. > Usuarios agrícolas de cada uno de los estados. > Distritos de Riego 005 Delicias, Chih. y 025 Bajo Río Bravo, Tam. > Organismos del uso público urbano de cada uno de los estados. > Comisión Nacional del Agua : • Subdirección General de Operación • Gerencia de Distritos y Unidades de Riego • Subdirección General Programas Rurales y Participación Social Coordinación de Consejos de Cuenca • Subdirección General Técnica • Gerencia Regional Río Bravo • Gerencias Estatales en Coahuila, Chihuahua y Durango. > Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. > Comisión Internacional de Límites y Aguas Sección Mexicana. 172 La intensidad de los trabajos para la formulación del proyecto de reglamento, se puede apreciar en el Cuadro V.1 que muestra los datos generales de las reuniones del GSE y de las reuniones y sesiones taller del GET. Observamos que entre mayo de 2001 y septiembre de 2003, se efectuaron en total de 27 eventos: 6 reuniones del GSE; 11 reuniones del GET; 7 sesiones taller del GET y 3 reuniones regionales. En total se tomaron 226 acuerdos. Todos estos eventos y acuerdos están documentados en actas, minutas e informes. Durante el período señalado, el Consejo de Cuenca demostró que este órgano colegiado es el mejor foro para discutir los asuntos del agua de la cuenca y que los procesos deliberativos pueden ser de un alto nivel técnico. Consideramos que una vez que se concluya el proceso reglamentario, el propio Consejo de Cuenca puede constituirse como el órgano de la sociedad que vigile su cumplimiento, estudie y evalúe los resultados de su aplicación y proponga, en su caso, las modificaciones necesarias. V.5 INFORMACIÓN DISPONIBLE El acopio de la información y su revisión, fueron tareas a las que se dedicó especial cuidado. Las principales fuentes fueron diversas unidades administrativas de la Comisión Nacional del Agua y la Comisión Internacional de Límites y Aguas. La recopilación y revisión estuvo a cargo del IMTA, sin embargo en múltiples ocasiones fue necesario efectuar revisiones adicionales para satisfacer los cuestionamientos de los integrantes del GET, como consta en las actas y minutas de las reuniones y sesiones taller. De esta forma se logró integrar información confiable y de alta calidad técnica, para garantizar un mayor grado de acierto en el 173 análisis y evaluación de las políticas de distribución y criterios de distribución propuestos. También hay que destacar que derivado de la revisión de la información, se identificaron tareas adicionales, algunas de ellas aún pendientes, para perfeccionar o ampliar el conocimiento del funcionamiento de la cuenca. Como ejemplo sólo mencionaremos la necesidad de actualizar periódicamente los valores de los escurrimientos y de las pérdidas por conducción en ríos.q,uo A continuación se enuncian los distintos conceptos de información utilizada y que soportan los trabajos técnicos del GSE y GET: 115 a). Red hidrográfica de la cuenca del río Bravo. b). Ubicación de las principales presas de almacenamiento. c). Base de datos del Registro Público de Derechos de Agua, de uso público urbano y distritos y unidades de riego al 30 de abril de 2003. d). Escurrimiento en las principales subcuencas del río Bravo. e). Volúmenes de agua distribuidos históricamente a los distritos de riego. f). Escurrimientos mensuales observados en la confluencia con el río Bravo de las seis corrientes mencionadas en el Tratado de 1944. g). Volúmenes mexicanos de las corrientes no aforadas y no asignadas entre Cd. Ojinaga, Chih. y la presa internacional La Amistad y entre ésta y la presa internacional Falcón. h). Capacidades muerta, útil y de control de avenidas de las presas de almacenamiento. i). Curvas elevaciones-áreas-capacidades de las presas de almacenamiento. j). Láminas de evaporación neta histórica de las presas de almacenamiento. k). Capacidades de extracción de las obras de toma y de excedencias de las presas de almacenamiento. q Acuerdo Quinto de la Sexta Reunión del GSE. 174 1). Capacidades de los canales principales de los distritos de riego. m). Registros históricos del funcionamiento de vaso de las presas de almacenamiento. n). Restricciones operativas de los sistemas de presas San Gabriel-Pico del Águila; La Boquilla-Francisco I. Madero; La Amistad-Falcón. o). Estimaciones de pérdidas de conducción entre los distintos tramos del río Bravo y sus afluentes. V.6 PLANTEAMIENTO DE UN MODELO DE SIMULACIÓN Un elemento primordial para el funcionamiento general de una cuenca hidrológica que cuenta con un sistema hidráulico de presas de almacenamiento, es la operación de las presas en lo individual y del sistema en conjunto. Los procesos de toma de decisiones en esta materia son complejos y requieren de un sólido soporte técnico. Una especialidad de gran auxilio la constituye la modelación matemática del comportamiento de los sistemas hidrológicos. Las características generales de un modelo de simulación hidrológica, están basados en conceptos desarrollados hace muchos años.' Sus cálculos se realizan por medio de ecuaciones matemáticas. Estos modelos pueden ser clasificados como teóricos o empíricos. ' Las técnicas de simulación hidrológica se iniciaron en 1960 en la Universidad de Stanford, con una investigación del Dr. Ray K. Linsley, que arrojó la conclusión de que era factible escribir un programa de computadora que pudiera simular los procesos hidrológicos, en particular calcular los escurrimientos a partir de los datos de lluvia. 175 Un modelo teórico contiene un conjunto de leyes generales o principios teóricos. Si todas las leyes físicas rectoras fueron bien identificadas y pudieron ser expresadas por ecuaciones matemáticas, el modelo podría basarse físicamente. Sin embargo, todos los modelos teóricos existentes simplifican el sistema físico y frecuentemente incluyen componentes empíricos, por lo que son considerados como modelos conceptuales. Un modelo empírico omite las leyes generales y es en realidad una representación de los datos.116 En forma simplificada podemos mencionar otra clasificación, que se basa en las características de las variables consideradas en el modelo. Si una o más de las variables en un modelo matemático, son variables aleatorias con distribuciones de probabilidad, entonces el modelo es estocástico. Si todas las variables consideradas no están sujetas a variación aleatoria, el modelo es determinístico. La decisión de usar un modelo de simulación hidrológica y que clase de modelo usar, es de suma importancia en las tareas de planificación hidráulica. Esta selección se ha vuelto más difícil por la profusión de paquetes de cómputo que permiten realizar diversas tareas de análisis hidrológico. A continuación se enumeran algunos puntos que pueden auxiliar en la selección del modelo adecuado, que si bien no deben ser tomados como reglas, se consideran de suma importancia: 116 l. El primer paso es definir el problema, determinar qué información es necesaria y qué preguntas necesitan ser contestadas. 2. Usar el método de análisis más simple que pueda proveer las respuestas a esas preguntas. 3. Usar el modelo más simple que nos permita obtener la exactitud adecuada. 4. No tratar de ajustar el problema al modelo, sino seleccionar el modelo que más se ajuste al problema. 176 5. No olvidar los supuestos en que está basado el modelo seleccionado e interpretar los resultados de la simulación tomando en cuenta esos límites. Siguiendo estos pasos, podemos comprender cómo se determinaron las características que debería tener el modelo de simulación, que sería empleado para en el análisis de las políticas de operación y criterios de distribución en estudio: A. El problema fundamental: la distribución del agua entre los principales usuarios de la cuenca, usos agrícola y público urbano, así como el cumplimiento de la entrega de agua a los EUA en los términos del Tratado de 1944.5 Información requerida: registro histórico sobre el funcionamiento hidráulico e hidrológico de la cuenca y de la contabilidad internacional de volúmenes. Las preguntas: cómo se puede realizar una distribución equitativa de los recursos hidráulicos entre los usuarios nacionales y cómo se puede cumplir con mayor eficacia con los términos del Tratado de 1944. B. La vía más sencilla para simular la forma como se distribuye el agua en la cuenca, es a partir de un modelo determinístico de balance de masas, que contemple las principales entradas y salidas al sistema. La ecuación general para el balance hidráulico por subcuenca, puede expresarse de la siguiente forma: entradas - salidas + variación en el almacenamiento = escurrimiento cuenca hacia aguas abajo • Los usos agrícola y público urbano concentran el 98.0% del volumen concesionado con cargo a las presas de almacenamiento. Véase Cuadro IV.11. 177 C. Este planteamiento matemático es relativamente sencillo en su cálculo, aunque extenso en el volumen de datos de entradas y salidas. En todo caso, la complejidad del modelo reside en expresar adecuadamente los criterios de distribución (p. ej. bajo que condiciones y cómo se establecen medidas de restricción a las extracciones). Asimismo se asume que las diferentes incertidumbres, inherentes a todo modelo de simulación, están suficientemente resueltas con el enfoque de balance de masas, ya que su impacto se encuentra implícitamente reflejado en las salidas del sistema. Como conclusión se tiene que un modelo de este tipo es capaz de arrojar con el grado de exactitud suficiente para los fines planteados inicialmente, que son los de soportar el análisis de las políticas de operación y los criterios de distribución del agua, que contendría la propuesta reglamentaria. D. Se debe tener en cuenta que los resultados obtenidos por el proceso de simulación son producto de una simplificación del proceso de movimiento de las aguas dentro de la cuenca, establecido en grandes bloques, por lo que las cifras arrojadas no deben ser tomadas como un resultado preciso, pero si suficientemente indicativo del impacto de las distintos políticas y criterios aplicados. Considerando que el modelo sería la herramienta por excelencia en los trabajos del Grupo Especializado de Trabajo, sus integrantes deberían conocerlo ampliamente y estar en aptitud de poder manejarlo. Por ello se determinó que el soporte computacional del modelo se construiría con el apoyo y orientación técnica de un experto, con base en un programa altamente comercial, como lo es la hoja de Cálculo Excel® de Microsoft que a la vez serviría como repositorio de la información de la cuenca. 178 Así surge el modelo denominado SIMBRAVO.t El SIMBRAVO es una conceptualización del movimiento del agua superficial en la parte de la cuenca del río Bravo en estudio. Simula las aportaciones, almacenamientos, evaporaciones, extracciones y derrames de las presas, así como los escurrimientos en la red hidrográfica. El modelo incorpora los datos de escurrimientos del registro histórico en las partes altas de la cuenca, como aportaciones a las primeras presas localizadas aguas arriba (San Gabriel, La Boquilla, Francisco l. Madero y Venustiano Carranza) y simula las entradas a los vasos de almacenamiento intermedios y bajos (Pico del Águila, Luis L. León, La Amistad y Falcón). Una vez almacenada el agua, se calculan la evaporación, extracción y derrames de la misma. Se determina el volumen anual autorizado a cada usuario de las aguas nacionales; las restricciones a los mismos; se calcula el volumen entregado a los Estados Unidos de América de acuerdo a los términos del Tratado de 1944; y se deciden las modalidades para aproximarse o lograr el equilibrio de la cuenca. 115 V.7 LA CONSTRUCCIÓN Y ANÁLISIS DE ESCENARIOS En todo proceso de participación social se da un determinado nivel de intervención de los actores. En la construcción y análisis de escenarios que se dio dentro del GET, este nivel puede clasificarse como de concertación.u t El modelo SIMBRAVO se elaboró al amparo de un convenio de colaboración de la Comisión Nacional del Agua con el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. El experto a cargo de la dirección y orientación técnica fue el Dr. Jaime Collado. u Tema tratado en el Capítulo III del presente trabajo. 179 La construcción de escenarios y la determinación de sus correspondientes políticas, se realizó transitando de lo más sencillo a lo más complejo. A partir de un contexto de referencia, se pasó a otro en el que se aplica una sola restricción y de éste a otro más en el que se aplican políticas de distribución, hasta llegar a la definición de un escenario producto de múltiples acciones, buscando aquellas que aporten los mejores resultados para el logro de los objetivos planteados, mediante un proceso iterativo. Con la ayuda del modelo SIMBRAVO se construyeron los contextos que a continuación se detallan: Contexto l. El modelo reproduce la política histórica de utilizar el máximo volumen posible de cada presa para el cumplimiento de las concesiones y asignaciones correspondientes a cada una, pero bajo las condiciones actuales de uso. Este contexto se constituye como plano de referencia para evaluar la efectividad de las diversas políticas y criterios propuestos, así como de otras acciones. De la evaluación de resultados de la simulación de este contexto, se encontró que el modelo de simulación construido reproducía con suficiente grado de aproximación, para los fines del GET, el funcionamiento hidráulico de la cuenca.v,llo Contexto 2. El modelo simula la política de limitar las extracciones destinadas a los distritos y unidades de riegos, al volumen consignado en los títulos de concesión. No establece condiciones adicionales, es decir que se extrae el máximo volumen posible de cada presa para el cumplimiento de las concesiones así limitadas y al total de las asignaciones correspondientes a cada una.w,x,lll,m,117 v Acuerdos Primero y Tercero de la Sexta Reunión del GSE. w En los títulos de concesión de algunos distritos de riego se consigna un volumen promedio, no un volumen máximo, de manera que en esos casos se puede interpretar que es posible utilizar mayor cantidad de agua que ese valor promedio. Situación que se ha presentado en el pasado. 180 Como resultado de la evaluación del Contexto 2, se encontraron efectos benéficos de esta limitación a las concesiones, con mayor impacto en el ámbito local. Para estar en posibilidad de continuar con los trabajos, fue necesario definir cuál sería el criterio para identificar la situación de la cuenca. Se acordó que los almacenamientos al día 1 º de octubre de cada año y los escurrimientos de entrada a las presas del año hidrológico anteriorv, serían los parámetros para este propósito de la siguiente forma:z,m,117,118 Los almacenamientos disponibles y distribuibles al inicio del año hidrológico, se califican como críticos, escasos, normales o abundantes, si pueden surtir respectivamente: menos del 50%; entre el 50 y el 75%; entre el 75% y el 125%; o más del 125%, de los volúmenes de las concesiones y asignaciones. Los escurrimientos totales hacia las presas en el año hidrológico anterior se califican como críticos, escasos, normales o abundantes, si son iguales o menores que el percentil de orden 0.15, si están entre el de orden 0.15 a 0.30, entre el de orden 0.30 a 0.70, o si son superiores al percentil de orden 0.70, respectivamente. Con estos indicadores, se identificaron 16 escenarios distintos que corresponden a las combinaciones de almacenamiento (crítico, escaso, normal y abundante), contra escurrimiento (crítico, escaso, normal y abundante). x Acuerdo Segundo fracción II Quinta Sesión Taller del GET, Acuerdo Primero de la Octava Sesión Taller del GET y Acuerdo Único numeral 11 de la Octava Reunión del GSE. Y El año hidrológico se considera del 1 º de octubre de un año al 30 de septiembre del año siguiente. Para otros fines se puede denominar como año agrícola. ' Acuerdo Primero de la Octava Sesión Taller del GET, Acuerdo Décimo Segundo de la Décima Reunión del GET y Acuerdo Único numeral 9 y 10 de la Octava Reunión del GSE. 181 Contexto 3. Se sobreponen al Contexto 2, distintas medidas de distribución y de equilibrio hidrológico. Las primeras se denominan restricciones y las segundas trasvases y su magnitud varía en función del grado de severidad de los 16 diferentes escenarios. Para cada escenario se definen restricciones y trasvases. Los resultados de la simulación de este tipo de medidas, fue optimizado mediante una aproximación iterativa del tipo empírico, lo que permitió obtener un conjunto de valores tendentes a mantener una equilibrada distribución del agua, aún ante la presencia de posibles periodos prolongados de bajo escurrimiento. Se obtuvo el consenso de que las restricciones y trasvases son medidas posibles para distribuir el agua de manera equitativa entre las regiones.ªª Contexto 4. Toma como base el Contexto 3 y simula el impacto de medidas de uso eficiente del agua, específicamente de tecnificación de los distritos de riego. Este efecto se logra por medio de reducir el volumen concesionado, ahorrado como producto de la tecnificación. Los resultados de la simulación condujeron a la conclusión de la necesidad de tecnificar los distritos de riego y unidades de riego para contribuir al equilibrio de la cuenca.bb,112 • 111 •118 ªª Acuerdo Único numeral 13 de la Octava Reunión del GSE bb Acuerdo Cuarto de la Quinta Sesión Taller del GET, Acuerdo Décimo Quinto de la Décima Reunión del GET y Acuerdo Único numeral 15 de la Octava Reunión del GSE 182 V.8 LAS IMPLICACIONES CON LOS COMPROMISOS DERIVADOS DEL TRATADO SOBRE DISTRIBUCIÓN DE AGUAS INTERNACIONALES ENTRE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA FIRMADO EL 3 DE FEBRERO DE 1944 No es el propósito de este trabajo efectuar el estudio de la aplicación del Tratado de 1944, pues es en sí mismo un tema que requiere su propio análisis. Nos limitaremos a exponer las implicaciones de nuestras obligaciones internacionales en el proceso de reglamentación. Es Tratado de 1944 siempre estuvo presente en la mesa de trabajo del Grupo de Seguimiento y Evaluación y del Grupo Especializado de Trabajo. De hecho, el cumplimiento de los compromisos internacionales de México contenidos en el Tratado, es uno de los principios rectores del proyecto de reglamento. Durante los trabajos se respeto este principio, bajo la premisa de que las obligaciones de nuestro país se deben cumplir en los propios términos del Tratado. De esta forma orientaron las propuestas de políticas de operación y criterios de distribución y se tuvo especial cuidado de que éstas no pretendieran regular la aplicación del Tratado. Uno de los criterios de distribución necesarios para el equilibrio de la cuenca es el de los trasvases. Éstos solamente pueden efectuarse, por obvias razones, de las partes altas de la cuenca hacia las porciones media y baja, por lo que solamente las presas localizadas en las subcuencas de los ríos Conchos y Salado, estarían en posibilidad de aportar volúmenes de trasvase. De ellas son las del Conchos las que tienen mayor potencial. 183 Un primer planteamiento que se analizó en el seno del GET, para la aplicación de los trasvases es que se efectuarían sólo en los escenarios de abundancia en la cuenca alta. Sin embargo esta limitante no permitía mejorar satisfactoriamente el equilibrio de la cuenca. Un segundo planteamiento que se analizó fue el de realizarlos también en escenarios de normalidad en la cuenca alta. Esta segunda opción arrojó mejores resultados. La aplicación de esta medida contribuiría a que los Estados Unidos de América reciban el volumen que les corresponde (un tercio) del agua que llegue a la corriente principal del río Bravo procedente de los seis ríos mexicanos que se denominan aforados (ríos Conchos, San Diego, San Rodrigo, Escondido, Salado y arroyo Las Vacas), que no será menor en conjunto, en promedio y en ciclos de cinco años consecutivos, de 431.7 millones de m3 anuales. En el ámbito nacional, los trasvases mejoran el cumplimiento de las concesiones de las porciones media y baja de la cuenca, en particular las del distrito de riego 025 Bajo Río Bravo. La discusión de este criterio de distribución, generó la polarización de las posiciones de las representaciones de los gobiernos de Chihuahua y Tamaulipas. No obstante, con excepción de Chihuahua, el GSE reconoció que los trasvases son una medida necesaria para alcanzar el equilibrio de la cuenca.cc,ill Otra de las medidas que se analizaron en el GET y que se acordó como necesaria fue el de la tecnificación de los distritos y unidades de riego. El efecto de un menor consumo de agua de estos grandes usuarios, en el equilibrio de la cuenca, también beneficia el grado de cumplimiento del Tratado de 1944. En este sentido, la importancia de esta medida quedó plasmada en las Actas 308119 y 309120 de la Comisión Internacional de Límites y Aguas. ce Acuerdo Único numeral 13 de la Octava Reunión del GSE. 184 V.9 LA CONSTRUCCIÓN DE CONSENSOS El proceso de reglamentación de aguas superficiales nacionales en la cuenca del río Bravo, puede describirse como un proceso de continua deliberación, concertación y construcción de consensos. Los trabajos realizados por el Grupo de Seguimiento y Evaluación del Consejo de Cuenca del Río Bravo y el Grupo Especializado de Trabajo, han dado sus resultados gradualmente. A continuación sintetizaremos los más relevantes: Se consolidó el Consejo de Cuenca del Río Bravo, como el órgano de participación social más importante en materia de agua, en el que se reúnen gobierno federal, gobiernos estatales, usuarios de las aguas nacionales, dependencias y organismos, con una gran capacidad deliberativa y en un marco de orden y respeto. Se integró un Grupo Especializado de Trabajo multidisciplinario, de alto nivel técnico y experiencia en la operación del sistema hidráulico de la cuenca. Se amplió el conocimiento del funcionamiento hidráulico e hidrológico de la cuenca, mediante la integración, discusión y análisis, en un solo foro, de la información disponible: datos estadísticos; análisis hidrológicos; características físicas y operativas de las presas de almacenamiento más importantes por su ubicación, función y dimensiones; derechos de agua registrados más importantes por su uso y magnitud y la forma como se satisfacen esos derechos; y aspectos legales y normativos, entre otros. Se alcanzó una visión integral de la problemática de la cuenca, mediante la exposición de los puntos de vista de los diferentes actores quienes, sin renunciar a 185 los intereses de la región, estado o sector usuario representados, comprendieron la interacción de las partes y sus efectos en el conjunto. Se reconoció a la cuenca hidrológica como la unidad de la gestión integrada del agua. Se reconoció la necesidad de armonizar los intereses y necesidades de los usuarios nacionales con los compromisos internacionales del Tratado de 1944. Los consensos alcanzados quedaron plasmados en el Acuerdo Único del acta de la Octava Reunión del Grupo de Seguimiento y Evaluación111 . Por su importancia lo transcribimos textualmente: "ÚNICO. Con la finalidad de elaborar las bases del reglamento de distribución de las aguas superficiales en la cuenca del río Bravo, después de haber analizado los acuerdos sustanciales tomados por este Grupo de Seguimiento y Evaluación y por el Grupo Especializado de Trabajo que fueron presentados en la presente reunión, y tomando en cuenta todas las intervenciones de los representantes de los gobiernos y usuarios de los estados de Coahuila, Chihuahua, Nuevo León y Tamaulipas y de la Comisión Nacional del Agua, se acuerdan los siguientes puntos para sustentar el proyecto de reglamento y orientar los trabajos subsecuentes que al respecto realice el Grupo de Seguimiento y Evaluación: l. Principios rectores: Restablecer y mantener el equilibrio ecológico de la cuenca; Garantizar el agua para la población; Cumplir las concesiones de los distritos de riego; Atenuar los efectos de la sequía; continuar el cumplimiento de los compromisos del Tratado Internacional de Aguas de 1944. Punto aprobado por consenso. 186 2. Objetivos del reglamento: Contar con reglas claras que permitan aprovechar las aguas nacionales superficiales en la cuenca del río Bravo, bajo los siguientes fundamentos: Gestión integral del agua; Equidad entre las regiones y los usuarios; Uso eficiente del agua; Sustentabilidad hídrica de la cuenca. Punto aprobado por consenso. 3. Es necesario un reglamento para distribuir las aguas nacionales superficiales en la cuenca del río Bravo. Punto aprobado por consenso. 4. El ámbito de aplicación del reglamento comprende el territorio de la cuenca hidrológica del río Bravo, parte mexicana y de los afluentes del mismo, definido por el tramo de la corriente principal entre el sitio conocido como Fort Quitman, Texas, y su descarga en el Golfo de México. Con exclusión de los ríos Álamo y San Juan y sus cuencas tributarias. Punto aprobado por consenso. 5. Garantizar el agua para la población. Punto aprobado por consenso. 6. El orden de prelación de usos es el dispuesto por la Ley de Aguas Nacionales en el artículo transitorio décimo tercero, en relación con el artículo 27 de la derogada Ley Federal de Aguas. Punto aprobado por consenso. 7. Se reglamentarán solamente las aguas superficiales, en un futuro cercano se podrán iniciar los análisis tendientes a determinar la factibilidad de reglamentar las aguas del subsuelo. Punto aprobado por consenso. 8. Evaluación de los almacenamientos el 1 º de octubre de cada año, con revisión el 1 º de noviembre de cada año. Punto aprobado por consenso. 187 9. Los almacenamientos disponibles y distribuibles al inicio del año hidrológico se califican como críticos, escasos, normales o abundantes, si se pueden surtir menos del 50% de las concesiones, entre el 50 y el 75% de ellas, entre el 75 y el 125% de los derechos de agua o más del 125% de las concesiones o asignaciones. Punto aprobado por consenso, con excepción de los representantes del estado de Chihuahua que manifiestan no estar de acuerdo hasta que se realice una revisión y análisis de los volúmenes mínimos de operación de la presa La Boquilla y el efecto que causa en los porcentajes citados. 10. Los escurrimientos totales hacia las presas durante el año hidrológico anterior se califican como críticos, escasos, normales o abundantes si son iguales o menores que el percentil de orden 0.15, si están entre el de orden 0.15 y 0.30, entre el de orden 0.30 y 0.70, o si son superiores al percentil de orden 0.70. Punto aprobado por consenso. 11. Se reconoce que limitar el volumen anual autorizado al valor consignado en los títulos de concesión y asignación, es una medida que puede contribuir al equilibrio de la cuenca. En condiciones de excepción, abundancia y seguridad de presas, se revisará este criterio. Punto aprobado por consenso. 12. Se establecen restricciones en las extracciones locales para las concesiones y en su forma diferenciada para el uso público urbano, como una de las medidas necesarias para distribuir el agua y equilibrar la cuenca. Punto aprobado por consenso. 13. Se reconoce a los trasvases y restricciones como medidas posibles para distribuir el agua de manera equitativa entre las regiones en tanto se logra 188 el equilibrio natural de la cuenca. Punto aprobado por consenso, excepto Chihuahua. 14. Se reconoce el concepto de equilibrio de la cuenca, el cual debe cumplir con los fundamentos del reglamento. Punto aprobado por consenso. 15. Es necesaria la tecnificación de los distritos y unidades de riego para contribuir al equilibrio de la cuenca. Punto aprobado por consenso. 16. Expresar los objetivos, principios y criterios de distribución consensuados, en la forma de un proyecto jurídico de reglamento. Punto aprobado por consenso. 17. Necesidad de contar con reglas de distribución para el año 2003-2004. Punto aprobado por consenso." De la lectura de este acuerdo, se aprecia que los trabajos para la reglamentación aún no concluyen. Quedan pendientes algunos acuerdos que son sustantivos para alcanzar el equilibrio de la cuenca (p. ej. los trasvases y bajo que condiciones se darían), sin embargo el avance registrado, a la fecha de la Octava Reunión del GSE, permite continuar con la construcción de consensos hasta alcanzar el diseño final del reglamento. Consideramos importante no subestimar o desestimar estos logros, ya que en un proyecto de esta magnitud los resultados intermedios son tan importantes como el resultado final, aquéllos son la base de éste. 189 PUBLICAOÓN DE LA DISPONIBILIDAD MEDIA ANUAL DE AGUAS NAOONALES EN EL D.0 .F. ELABORAOÓN DE LOS ESTUDIOS TÉCNICOS QUE MUESTREN LA CAUSA DE INTERÉS PÚBLICO DEL REGLAMENTO FORMULAOÓN DEL DOCUMENTO FINAL DE ESTUDIOS TÉCNICOS PUBLICAOÓN DE LOS ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL D.O.F. ELABORAOÓN DEL PROYECTO DE REGLAMENTO PARA LA PRESERVAOÓN Y EXPLOTAOÓN, USO O APROVEG!AMIENTO DE LAS AGUAS NACIONALES FORMULAOÓN DEL DOCUMENTO FINAL DEL REGLAMENTO PUBLICAOÓN EN EL D.0.F. DEL REGLAMENTO CONSULTA PÚBLICA DE LOS ESTUDIOS TÉCNICOS ELABORAOÓN DE LA MANIFESTAOÓN DE IMPACTO REGULATORIO CONSULTA PÚBLICA DEL PROYECTO DE REGLAMENTO ELABORAOÓN DE LA MANIFESTAOÓN DE IMPACTO REGULATORIO DICTAMEN DE LA COFEMER DICTAMEN DE LA COFEMER D Procedimiento que se realiza en caso necesar ~ o, ya que existe la posibilidad de excenaon Figura V.l Procedimiento para la reglamentación 190 FECHA GRUPO ESPECIALIZADO GRUPO DE ACUERDOS Nº LUGAR DE TRABAJO SEGUIMIENTO AÑO MESY DÍA(S) REUNIÓN SESIÓN TALLER Y EVALUACIÓN 1 Mayo 29 Cd. Reynosa, Tam. Tercera - 2 Junio 15 Monterrey, N.L. Primera - 3 Junio 26 Saltillo, Coah. Cuarta 4 Julio 18 Monterrey, N. L. Segunda - 5 Julio 30 Chihuahua, Chih. Quinta - 6 Agosto 14 Monterrey, N.L. Tercera - 7 2001 Septiembre 13 Monterrey, N. L. Cuarta ,_ 8 Septiembre 27-28 Monterrey, N. L. Primera 9 Octubre 08-09 Cd. Río Bravo, Tam. Reunión Regional con usuarios de Tamaulipas ,_ 10 Octubre 15-16 Chihuahua, Chi h. Reunión Regional con usuarios de Chihuahua 11 Octubre 23-24 Monterrey, N.L. Segunda ,_ 12 Noviembre 05 1- Monterrey, N.L. Tercera 13 Noviembre 26 Monterrey, N.L. Quinta 1- 14 Diciembre 12 Monterrey, N.L. Sexta 15 Enero 17 1- Monterrey, N.L. Séptima 16 Marzo 04-05 Cuernavaca, Mor. Reunión Regional con usuarios de Cihih. y Tam. 1- 17 Marzo 07 Monterrey, N.L. Octava 18 Abril 18 Monterrey, N.L. Novena 1- 19 2002 Mayo 06-07 Monterrey, N.L. Quinta 20 Mayo 23-24 1- Saltillo, Coah. Sexta 21 Junio 20-21 Chihuahua, Chih. Séptima - 22 Julio 04-05 Cd. Victoria, Tam. Décima - 23 Julio 16 Monterrey, N.L. Onceava - 24 Agosto 09 Cd. Reynosa, Tam. Sexta 25 Julio 29 Monterrey, N.L. Séptima 26 2003 Agosto 18 Monterrey, N.L. Octava - 27 Septiembre 10 Monterrey, N.L. Octava TOTAL 11 7 6 NOTAS: Se detecta un error en el número secuencial de las sesiones taller del GET, ya que no existe la Cuarta. Esto puede deberse a que la Reunión Regional de Cuernavaca, en su momento fuese considerada como sesión taller. Fuente: Gerencia Regional Río Bravo de la Comisión Nacional del Agua. 226 Cuadro V.1 Reuniones del Grupo de Seguimiento y Evaluación del Consejo de Cuenca del Río Bravo y del Grupo Especializado de Trabajo para la Formulación del Proyecto de Reglamento 191 16 4 10 11 9 6 7 6 12 4 8 6 5 4 10 16 7 8 11 9 18 12 11 9 6 1 CAPÍTULO VI CONCLUSIONES La unidad de gestión del agua por cuenca hidrológica, es el concepto más adecuado para alcanzar el uso sustentable del agua, ya que permite tener una visión global e integrada de la disponibilidad, las formas de uso y distribución, la competencia por el recurso y la problemática. La gestión integrada del agua está definida por un conjunto de principios, conceptos, políticas, instrumentos y medios, que conducen al uso sustentable de los recursos hidráulicos. Es un objetivo que requiere el compromiso y trabajo conjunto de la sociedad y los gobiernos, al que se llega gradualmente. El compromiso social sólo puede ser sólido si se establece con la propia participación social. Para ello la sociedad necesita y demanda acceso a la información, veraz y suficiente; la posibilidad de expresar su punto de vista y que éste sea escuchado y tomado en cuenta; y su intervención en la construcción de los proyectos de interés común. La problemática de las cuencas hidrológicas requiere de soluciones específicas que deben implementarse bajo reglas claras, obligatorias para todos. Al ser específicas no están contenidas como tales en la ley, lo que hace necesario expedir reglamentos que auxilien a la autoridad a la aplicación y estricta observancia de la ley. El esfuerzo para la elaboración del proyecto de reglamento de distribución de las aguas superficiales nacionales en la cuenca del río Bravo parte mexicana, es una experiencia que no tiene precedente en México, que si bien aún está inconcluso, ha aportado valiosos acuerdos consensuados y permitido también 192 identificar los disensos, lo que sienta las bases para una siguiente etapa de negociación. Los trabajos de reglamentación de las aguas nacionales tienen su sustento fundamentalmente en dos disciplinas profesionales: la Ingeniería y el Derecho. Entonces, es necesario que el ingeniero conozca los principios legales elementales que le permitan orientar adecuadamente sus aportaciones técnicas a la solución del problema, de otra suerte sus propuestas corren el riesgo de ser inaplicables a la realidad de la sociedad. En esta Tesis Profesional se ha buscado conjuntar en una secuencia lógica el conocimiento sobre las ideas modernas de la gestión del agua, las bases legales para su aplicación en México, los avances de nuestro país en este renglón y su aplicación a un caso real. 193 BIBLIOGRAFÍA 1 SEJOURNÉ, Laurette. 1957. Pensamiento y Religión en el México Antiguo. Fondo de Cultura Económica. México, D.F. 2 FERNÁNDEZ, Adela. 1992. Pre-hispanic Gods of México. Panorama Editorial, S.A. de C.V. México, D.F. 3 DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL. 1975. Memoria de las Obras del Sistema de Drenaje Profundo del Distrito Federal. DDF. México, D.F. 4 DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL. 1994. Evolución de la Ingeniería Sanitaria y Ambiental en México. DDF. México, D.F. 5 DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL. 1994. Sistema Hidráulico del Distrito Federal (Cronología). DDF. México, D.F. 6 SECRETARÍA DE AsENTAMIENTOS HUMANOS y OBRAS PÚBLICAS. 1982. 500 Planos de la CíudaddeMéxico1325-1933. SAHOP. 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México, D.F. 2° Constitución Pol/tica de los Estados Unidos Mexicanos. 2003. ROIG Editor. Segunda Edición. México, D.F. 21 MARTÍNEZ AUSTRIA, Polioptro F. "Paradigmas emergentes para el manejo del agua en el siglo XXI: Conferencia Enzo Levi 2000". En Ingenier/a Hidráulica en México, Vol. XVI, No. 4, octubre-diciembre 2001, pp.127-143. 195 22 ORGANIZACIÓN METEOROLÓGICA MUNDIAL. 1997. Evaluación general de los recursos de agua dulce en el mundo. Stockholm Environment Institute. Nueva York, NY. 23 POSTEL, Sandra L., WoLF, Aaron T. Dehydrating Conflict Foreign Policy Magazine. [http://www.foreignpolicy.com/issue_Sept0ct_2001/postel.html]. (octubre 14, 2003). 24 FREDERIKSEN, Harald D. Notes on World Water Resources Conditions And Some Critica/ International Problems. Fundación Valencia Tercer Milenio. [http://www.valenciatercermilenio.org/espanoljcongre/agua 7. html] . (noviembre 4, 2003). 25 WOLF, Aaron T. 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Comisión Nacional del Agua, Subdirección General Jurídica. México. Agosto, 1991. 29 COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA. Acta de la Cuarta Sesión del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala. Comisión Nacional del Agua, Gerencia Regional Lerma- Santiago-Pacífico. Toluca, México. Agosto 24, 2000. 30 LEAL DE LEÓN, Rafael. "Chihuahua insiste en quedarse con toda el agua de la Cuenca". El Bravo de Matamoros. Agosto 14, 2002. p.88. 31 RAMÍREZ DE AGUILAR, Fernando. "Latente, el conflicto del agua México-EU". El Financiero. Agosto 29, 2002. p.43. 196 32 OJEDA l.AJuD, Oiga, SILVA, Mario H., CEDILLO, Juan, FERNÁNDEZ ANDRADE, Juan Noé. "No a la entrega de agua a EU, frente común en la frontera norte". El Financiero. Mayo 31, 2002. p.44. 33 LEAL DE LEÓN, Rafael. "Piden al presidente Fox un equitativo reparto del agua". El Bravo de Matamoros. Agosto 14, 2002. p.8B. 34 CARREÑO FIGUERAS, José. "Reclama EU pago de agua". El Universal. Octubre 3, 2002. 35 BECERRIL, Andrea, GóMEZ, Carolina. 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